Pieter Wisse
Hier staan tekstpassages verzameld, merendeels overgenomen
uit emailberichten die ik schreef in de periode 2003-2006.
Zie ook Aantekeningen
over identiteitsbeheer en Aantekeningen over
onmacht.
7.1
De vergelijking met het fysieke verkeersstelsel moet waarborgen dat
'we' nuchter aan het werk kunnen, en blijven: infrastructuur.
7.2
Zo heb ik eigenlijk geen centraal begrip, maar is het stelsel ...
juist een stelsel omdat het allerlei begrippen ordent.
7.3
Het kan nooit lukken, mits ze principieel stelselmatig gaan werken.
7.4
Er moet eindelijk eens één samenhangend informatiemodel(letje) komen
van alle benoemde basisregistraties. En zo verder, voor een steeds omvattender
informatiestelsel. Samenhangend, want wat als basis geldt van de ene
registratie, telt mee als kenmerk in het signalement van wat doorgaat als
basis voor een andere registratie. Dat is niet eens zo moeilijk, mits je die
situationele/contextuele verbijzondering eenduidig hanteert.
7.5
Hier hebben wij - Information Dynamics, dus - gericht gewerkt om de
metapatroon-proefopstelling weer wat concreet informatiestelseriger te krijgen.
Ik vond bijv. adres er al zo aardig inzitten, maar dat blijkt toch nog
fundamenteler te moeten. Een stelselmatig informatiemodel is kwalitatief ècht
anders ..., ook al omdat het principieel federatief moet zijn ... met de
individuele burger/berdrijf als eerste-klas deelnemers aan het
informatieverkeer in het publiek domein.
7.6
PKI (public key infrastructure) is tot dusver nog niet opgevat als integraal en integrerend
aspect van het totale informatiestelsel. Let wel, dat bedoel ik allerminst als
kritiek. Maar het is opnieuw zo dat pas mede dankzij het zgn metapatroon de
kansen met - en haalbaarheid van - integratie tot informatiestelsel herkenbaar
worden. Wat de commissie Snellen indertijd bestempelde als
identiteitsinfrastructuur blijkt dan mooi eveneens certificatenbeheer te kunnen
omvatten. Dergelijk beheer moet hoe danook ergens in het stelsel een plaats
krijgen. Achteraf bekeken ligt dan de nauwst mogelijke integratie met -
informatie over - persoonsidentiteiten zelfs voor de hand, inclusief toegang
tot allerlei 'verknopingen' die in het informatiestelsel geadministreerd staan
(waarbij desgewenst zelfs elke afzonderlijke verknoping op haar beurt met
certificaten uitgerust kan zijn; nota bene, het PKI-project beperkt zich tot
enkele concrete gevallen zoals medewerkercertificaten, maar het stelsel wint
aan flexibiliteit door dat 'slechts' als een relevante waarde van een
overkoepelende variabele te beschouwen).
Dankzij onderlinge relaties tussen dergelijke verknopingen valt bijvoorbeeld
ook meteen ketenaansprakelijkheid binnen - de mogelijkheden met - het
informatiestelsel. Het is volgens mij dus extra interessant indien in samenhang
meteen beveiliging, zeg dus ook maar certificatenbeheer, opgenomen wordt op
een manier waarvoor apart reeds overheidsbeleid uitgestippeld is.[22 juni 2003]
7.7
Op pagina 7 van het septembernummer van Informatie (2003) staat
een column van Stef Joosten. Op een manier die ik curieus vind komt hij op het
programma Stroomlijning BasisGegevens (SBG), zonder het overigens te noemen. Als ei
van Columbus presenteert Joosten dat "[d]oor een eenvoudige wiskundige
analyse door een buitenstaander kwam aan het licht, dat het begrip
'verblijfseenheid' synoniem mag worden beschouwd met het begrip 'adres'."
Dat is veel te kort door de bocht, zoals een analyse op basis van het
metapatroon gauw uitwijst. Er zijn afwijkende contexten, met natuurlijk
samenhang. Nou ja, ik heb geen zin in en tijd voor uitputtend commentaar.
Dergelijke simplificatie à la Joosten is echter een risico voor acceptatie van
het programma, omdat de volkomen 'gelijkheid' van verblijfseenheid en adres
juist evident niet opgaat. Wie op dergelijke standaardisatie aandringt,
ondermijnt draagvlak.
7.8
Ik suggereer 'slechts' dat de Belastingdienst het systeembeheer
opgedragen zou kunnen krijgen van de tijdelijke landelijk raadpleegbare
directory. Dat is deels prikkelend bedoeld, te weten om de gemeentelijke
partijen tot actie aan te sporen. Want ik meen wel degelijk dat 'hun' GBA
verhoudingsgewijs minder relevant wordt, naarmate de Belastingdienst een blok
georganiseerd krijgt. Ik wil juist de gemeentelijke rol waarborgen, zelfs
versterken wat de legalisatie van persoonsidentiteiten betreft. Verder wijs ik
er graag op dat ik de begrippen systeem- en informatiebeheer toepas in de
betekenis die BZK er indertijd bijvoorbeeld via het Besluit
informatievoorziening rijksdienst 1991 aan gaf. In mijn notitie Diagnose van een
spilzieke overheid staat met zoveel woorden ook dat het informatiebeheer
onvervreemdbaar bij de gemeenten berust.
Over de Belastingdienst, die zit er helemaal niet op te wachten om al dan niet
tijdelijk die landelijk raadpleegbare gba-directory te 'servicen.' Maar dat
roept des te nadrukkelijker de vraag op naar maatregelen ter voorkoming van
duplicatie. De Belastingdienst is en blijft dus 'afnemer,' precies zoals het
hoort. Hoe loopt dat echter in de praktijk? Wanneer wordt een reëel begin
gemaakt met de nieuwe GBA als authentieke registratie, nota bene, in een
optimaal gestroomlijnd informatiestelsel? Met Information Dynamics' prototype til je dankzij metapatroon de aanpak
meteen op het niveau waarop de werkelijke voordelen haalbaar zijn, dwz als
'spil' voor een heus informatiestelsel.[9 oktober 2003]
7.9
Wat ik hoop bij te dragen is dat het qua stelselinrichting wel
degelijk met spoed in één keer goed kan.
7.10
De coördinatie is onmogelijk geraakt door het ongecoördineerde
veelvoud van geïnstitutionaliseerde regelclubjes. Het lijkt me geen overbodige
luxe op z'n minst een overzicht samen te stellen van dergelijke
'invloedsknooppunten' en welke - naar stellig blijkt, beperkte groep - mensen
daar dan weer achter zitten, die vermoedelijk geen flauw idee hebben dat ze met
afwijkende 'petten' de facto steeds met precies hetzelfde onderwerp bezig -
zouden moeten - zijn. Zo'n overzicht helpt tenminste om gevoeligheden
explicieter in kaart te krijgen, zodat het volgens mij als verdedigende zet al
nuttig is.[16 november 2003]
7.11
De documentatie over wat-eraan-vooraf-ging heb ik doorgenomen.
Informatiekundig had ik gelukkig vrij snel een aardig beeld, te weten dat het
niet loont op diezelfde manier nog weer iets bij te dragen. Want er is al zo
verschrikkelijk veel geproduceerd, en het gaat ook maar door, dat verdrinken
daar onontkoombaar is. Dat strookt met literatuur uit mijn eigen bibliotheek,
zoals het boek Reinventing government in the information
age door Richard Heeks (Routledge, 1999). De vraag is dan of er in
informatiekundig opzicht niet iets kritieks ontbreekt. (In) een handomdraai
naar overzicht. Ik denk van wel, hoewel dat iets langer vergt. Met jouw
filosofische belangstelling weet je stellig wat prolegomena zijn. Er zijn
voorbereidende opmerkingen nodig. Dat lijkt me vrijwel synoniem met
'verkennende beleidsnotitie' en dat komt dus goed uit.[18 november 2003]
7.12
Je mikt toch op politiek-bestuurlijk primaat, denk ik zo. Ik werk
aan een reeks korte notities om daarop informatiekundig aansluiting te
verschaffen qua, zeg maar, inrichtbaarheid. Dat is natuurlijk lastig. Uit het
ongerijmde geldt dat die aansluiting natuurlijk allang zou bestaan als het
simpel was. Ik kom niet onder abstractie uit. Zo rommel ik met de term 'actor'
en de identiteitstelling van de actor. Op die manier komen we dichtbij de
Belgische aanpak, maar dat lukt met een fundamentele redenering waardoor zo'n
architectuur (om het woord rustig te blijven gebruiken) zowel robuuster als
flexibeler is. Eigenlijk zou ik het Belgische plan geen architectuur willen
noemen, maar misschien ontleent het juist kracht aan de beperkte stellingname.
Gewoon de identiteitstelling van a. natuurlijke personen en b. organisaties een
keertje goed regelen voor elektronische interacties. Punt. Ik vrees dat we er
in Nederland niet mee weg komen. Ikzelf ben tevreden met de tot dusver
ontwikkelde gedachten, want zo voegen we inderdaad iets fundamenteels toe.[21
november 2003]
7.13
Modelmatig kies ik voor de abstractie tot actoren in interactie. Dat
leidt tot een generiek, compact model van elektronische interactie. Met
generiek bedoel ik in elk geval dat ‘overheid’ geen vooronderstelling mag
zijn, laat staan verborgen. Daarentegen moet zo'n model helpen bij de afweging
welke deelverzamelingen van informatiebetrekking tot elektronische overheid
horen (en welke dus niet) en waarom (niet). Als het model generiek genoeg is,
blijft het constant (grondslagen), terwijl verander(en)de omstandigheden
eventueel wel degelijk tot gewijzigde uitkomst van de afweging leiden. Die
afweging is primair politiek-bestuurlijk. Als het goed is, zou je precies
hetzelfde model ook omgekeerd kunnen toepassen. Ik bedoel, door expliciet te
willen krijgen welke deelverzamelingen tot de private sector horen. De
elektronische overheid stelt een grens en dan is er altijd een 'binnen' en een
'buiten.' Maar aan de andere kant van de grens zijn die betekenissen uiteraard
omgedraaid. Een architectuur van de elektronische overheid moet tegelijk ook
iets over haar 'buiten' zeggen, want anders klopt het niet (zeker niet wanneer
de grens veranderlijk is).
Het probleem is dan de keuze van de relevante elementen en hun samenhang tot
bruikbaar model. Dat moet dus tenminste nadere politiek-bestuurlijke uitspraken
ondersteunen over de trias van vertrouwen, openbaarheid en doelmatigheid. Dat
is puzzelen, maar niet onmogelijk.[25 november 2003]
7.14
De afgelopen dagen ontdekte ik dat de route via aparte notities niet
simpelweg tot schematisch overzicht leidt (en daarom ben ik ook even gestopt
met die aanpak). Dat neemt niet weg dat zulke notitie(s) wel degelijk allerlei
wezenlijke aanknopingspunten bieden en bepaald overzicht suggereren, zij het
dus nog minder schematisch dan ik wens. Zo beschouw ik ter oriëntatie
identiteitsbeheer inderdaad als fundamenteler dan doelmatigheid (niet naar de
bekende weg vragen). Als we daarvoor een netzo aansprekende slogan kunnen
verzinnen (iets met 'vertrouwen'), schiet het volgens mij met de architectuur
ineens behoorlijk op. Ook nog eentje voor openbaarheid en de trias is alweer
compleet. Het 'probleem' met identiteit is natuurlijk dat voor evenwichtig
maatschappelijk verkeer niet geldt: identiteit is goed, meer identiteit is
beter. Zo modernistisch lineair is het niet. De behoefte aan identiteitstelling
is situationeel, zelfs subjectief situationeel in de zin dat elke betrokken
actor er anders over kan denken. Zie ook mijn notitie Verkennende opmerkingen
over identiteitsinfrastructuur die ik eerder dit jaar schreef. Hier
concentreert zich m.i. ook het probleem met overkoepelende schematisering. Hoe
creëren we in een au fond socialiseringsvoorziening als elektronische overheid
ruimte voor individuele variatie? In beginsel is de oplossing om architectuur
radicaal met individuele maatvoering te schetsen. Dat heb ik elders inderdaad
gedaan, bijvoorbeeld in mijn proefschrift, maar voor de doelgroep van de
architectuur van de elektronische overheid is dat geen optie. Door
ver-simpeling gaat echter een wezenlijke dimensie verloren. Komen we er met
zoiets als 'identiteitsverkenning' als een fase o.i.d. in interactie uit? Per
situatie/interactie is dat vaak karakteristiek. Zo is, lijkt mij tenminste, een
willekeurige winkelbediende in een bakkerij anders geïnteresseerd in mijn
identiteit als ik een brood bestel (maar dat wordt al anders bij vijftig
appeltaarten) dan een willekeurige autoverkoper als ik haar/hem meedeel met een
nieuwe auto te willen wegrijden.
Overigens meen ik nu dat we ons in de architectuur niet hoeven te bemoeien met
hoe-en-wat van identiteitstelling. De diverse programma's, projecten e.d. die
zich daarmee bezighouden moeten we echter wel samenhang bieden (want die
ontbreekt). Inderdaad, grondslagen.[27 november 2003]
7.15
(Ook) 'de elektronische overheid' is natuurlijk geen 'ding.' Maar
als ik voor mezelf schrijf, was ik in eerste aanleg toch op zoek naar dimensies
waarmee voldoende scherp, eenduidig aanwijsbaar zou kunnen zijn welke
deelruimte van maatschappelijk verkeer vruchtbaar 'de elektronische overheid'
kan heten. Inmiddels meen ik dat 'overheid' daarvoor te veelduidig is. Er
bestaat domweg niet een enkele focus om 'de elektronische overheid' te duiden.
Multifocus, dus. Drie? Of lukt het zelfs met twee? Voor elke aparte focus gaat
dan de dimensioneringstruc weer netjes op. Omgekeerd kan je stellen dat een
afzonderlijke focus bepaald is door - de mogelijkheid van - zulke
dimensionering. Daarmee wil ik maar zeggen dat de relevante foci niet
receptmatig blijken. Het is pielen. Tegelijk hebben we natuurlijk wel een idee
van prioriteitstelling. Zo houd ik zonder tegenbericht vast aan het primaire
belang van identiteitsbeheer. Je kunt daarmee trouwens al enig besef van de
verhouding tussen foci krijgen. De rol die 'de elektronische overheid' speelt in
identiteitsbeheer voor actoren beïnvloedt immers hoe zijzelf als actor
optreedt. Omgekeerd is het de overheid-als-actor één van de betrokken partijen
die meepraat over de eisen voor de overheid-als-infrastructuur. Met andere
woorden, de overheid-als-actor (tweede focus?) benut de
overheid-als-infrastructuur (eerste focus!). Het is de overheid-als-actor die
niet vraagt naar de bekende weg, maar zij kan dat dus nalaten dankzij de
overheid-als-infrastructuur. Verder lees je uit het bovenstaande hopelijk dat
de overheid-als-actor niet de enige partij is die de
overheid-als-infrastructuur moet bepalen. Meepraat, schreef ik. Omdat het tot
dusver (impliciet) wel degelijk aangezet wordt dat de overheid-als-actor de
infrastructuur eenzijdig oplegt, gaat het voorspelbaar mis. Hoezo, menen andere
actoren. Wat is mijn belang enzovoort? Zo zijn er onder de ene overheidsnoemer
al allerlei (deel)actoren met belangen waarover zij blijkbaar niet konden
'meepraten' toen het over de infrastructuur moest gaan. Indien zij boycotmacht
hebben blijft de infrastructuur onbenut.
Ik ben dus terug bij pogingen om van de overheid te abstraheren als het gaat om
infrastructuur. Dat gaat ditmaal wel tot resultaat leiden, omdat ik me zo
strikt mogelijk tot identiteitsbeheer beperk (en dus niet de 'inhoud' van
interactie volgens dezelfde focus wil vangen). Ik zat daar trouwens al
tegenaan, want ik noemde eerder 'identiteitsverkenning' als een aparte fase.
Volgens identiteitsbeheer als aparte focus laten zich dan (nieuwe) GBA,
bedrijvenregister, OTV e.d. positioneren. Je kunt ook strak de vergelijking
maken met de kern van de Belgische aanpak.[28 november 2003]
7.16
Wezenlijk zijn criteria om 'stelsel' van 'deelnemer' te
onderscheiden. Ik probeer een verband tussen transactie (deelnemerperspectief)
en infrastructuur (stelselperspectief) te beredeneren. Dat duurt nog even, maar
ik heb al het gevoel dat architectuur precies de criteria omvat om dat
onderscheid te maken.
7.17
Oh ja, de Engelse term overhead geeft vooral aan hoe ..., inderdaad,
infrastructuur bekostigd wordt. Dus, 'overheid' als financieringsmethode van
infrastructuur. Een probleem is nu dat talloze overheden (in de zin van
organisaties) eigen budgetten toegewezen krijgen en onder de noemer van
integraal management zijn evenzovele infrastructuren het resultaat. Dit wijst
op een tegenstrijdigheid, te weten overheid-als-overhead in conflict met (te)
integraal management.
7.18
De architectuur van de elektronische overheid rust op onderscheid
tussen twee overheidsbegrippen. Het ene draagt de betekenis van algemeen
belang. Het andere begrip accentueert aparte - onderdelen van -
overheidsorganisaties die bij specifieke transacties betrokken zijn.
Tot dusver overheerst het transactieperspectief. Daardoor laten
overheidsorganisaties zich tevens voor ‘elektronische overheid’ leiden. Dat resulteert
in netzo aparte voorzieningen. Hoogstens werken organisaties in een beperkt
verband samen. De overeenkomstige verscheidenheid van infrastructurele
voorzieningen is, zachtjes uitgedrukt, suboptimaal vanuit het perspectief van
het algemeen belang. Onder architectuur wordt het primaat van algemeen belang
voor infrastructuur hersteld.[7 december 2003]
7.19
Zoals gezegd, (minstens) twee overheidsbegrippen. De ene overheid - herkenbaarder met een
hoofdletter geschreven? - borgt het algemeen belang. Zij biedt infrastructuur
voor samenleving. Zo ruim bedoeld omvat infrastructuur wet- en regelgeving,
maar bijvoorbeeld ook een fysieke voorziening zoals het gebouw voor een
wijkcentrum. De andere overheid verricht specifieke handelingen. Dat gebeurt
praktisch door allerlei organisaties, of zelfs onderdelen ervan; de andere
overheid is feitelijk een verzameling overheden.
Indien een overheidsorganisatie met een kleine letter, of hoogstens een beperkt
samenwerkingsverband, op eigen kracht de noemer ‘elektronische overheid’ benut
voor vernieuwing, overheerst bijna onvermijdelijk haar eigen
handelingsperspectief. Ongecoördineerd kunnen gerealiseerde voorzieningen
echter slechts bij toeval optimale infrastructuur op de schaal van het algemeen
belang vormen. De elektronische Overheid ‘onder architectuur’ zoekt daarentegen
bewust naar het infrastructurele optimum. De primaire maat daarvoor is
afgewogen ondersteuning van àlle relevante handelingsperspectieven. Algeméén
belang, dus.
De worteling in het algemeen belang illustreert de complexiteit van de
architectuuropgave. De ‘grond’ beweegt immers, om in die beeldspraak te
blijven. Allereerst is onder politiek primaat veranderlijk wat meetelt voor het
algemeen belang. Vervolgens zijn er eindeloze, eveneens veranderlijke variaties
van instrumentatie in infrastructuur. Nogmaals, het is de opgave van
architectuur naar het optimum te wijzen.[8 december 2003]
7.20
De elektronische overheid is in allerlei opzichten ingewikkeld, van bestuurlijk tot en met technisch. Enerzijds kan er dus niet anders dan op onderdelen met allerlei programma’s door talloze organisaties aan gewerkt worden. Maar anderzijds, hoe is en blijft optimale samenhang gewaarborgd? Daarvoor geldt het etiket: architectuur.
7.21
Architectuur bevordert dat de elektronische overheid tot stand komt en wordt gebruikt en beheerd als een informatiestelsel, dat wil zeggen met samenhangende voorzieningen en componenten. Wanneer essentiële componenten ontbreken, werkt ‘het’ gewoon niet. Het kan daarentegen ook gebeuren dat diverse programma’s feitelijk aan identieke voorzieningen/componenten werken. Daarvan is het risico dat ze niet of moeizaam opgaan in het stelsel dat de elektronische overheid moet zijn; in elk geval zijn realisatie en vervolgens beheer nodeloos kostbaar door duplicatie.
7.22
Inhoudelijk vind ik het een fascinerende oriëntatie. Jan en alleman
heeft iets ontwikkeld onder de noemer van 'de elektronische overheid,' maar
passen doet het niet. Hoe lukt dat wel, of tenminste iets minder slecht?
Inmiddels heb ik kunnen duidelijk maken dat we verwarring over de term
'overheid' moeten proberen te elimineren. Er zijn allerlei betekenissen. Omdat
ze impliciet blijven gaat het natuurlijk mis.
Het gaat algemeen om maatschappelijk verkeer. Het ene overheidsbegrip betreft
dan overheid-als-infrastructuur. Dus ook wet- en regelgeving is infrastructuur,
relevant ook zonder dat een overheidsinstelling transactiepartij is. Het andere
overheidsbegrip (voor de 'architectuur' onderscheid ik er nu twee) is steeds
zo'n aparte overheidsinstelling-als-transactiepartij. Die maakt eveneens
gebruik van de 'infrastructuur.'
De huidige verwarring wijt ik eraan dat allerlei overheidsinstellingen onder
noemer van 'de elektronische overheid' aan de slag gaan volgens hun eigen
transactieperspectief. Dat is echter onvermijdelijk beperkt vergeleken met de
schaal van het maatschappelijk verkeer. Elke overheidsinstelling benoemt
bepaalde voorzieningen die zij treft dan weliswaar als infrastructuur, maar dat
is het op die ruime schaal nog zeker niet. Wat mij betreft is 'architectuur'
(om een ander woord maak ik me voor deze opdracht maar niet druk) als het gaat
om elektronische overheid dan vooral borging van heuse infrastructuur, te weten
op maatschappelijke schaal. Dat wil trouwens niet zeggen dat infrastructuur
uniform moet zijn. Het gaat erom dat de afweging die schaal hanteert. Daar kan,
en zal, best enige variatie uit volgen. Maar die is dan bewust ontworpen als
optimalisatie. Als het daarentegen doorgaat zoals nu, ontbreekt afweging vanuit
het algemeen belang. Er is dus ook geen werkelijke infrastructuur, maar slechts
een survival of the fittest van geïsoleerd ingerichte voorzieningen (die vanuit
maatschappelijk perspectief dus steeds ten onrechte als infrastructuur
bestempeld zijn; netzo vals is dan de aanduiding architectuur voor alle aparte
plannetjes; dat klopt niet omdat de aparte
overheidsinstelling-als-transactiepartij zich niet mag onttrekken aan de
overheid-als-algemeen-belang; voor een apart bedrijf is dat anders, daar zoeken
het met 'eigen' infrastructuur maar uit). Er zijn ook wel algemene teksten over
ict en overheid geschreven, maar die lijden aan het manco van vaagheid, van
Frissen tot en met het recente kabinetsstandpunt over de 'andere overheid.'
Geen houvast, want de begripsverwarring blijft onbestreden.[9 december 2003]
7.23
Overal in de openbare sector gebeurt
vanalles en nogwat met ict. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) is formeel opgesteld voor de zgn coördinatie van de
informatievoorziening in de openbare sector. In een poging de verspreide
activiteiten wat uitgelijnd te krijgen, hanteert BZK de noemer 'architectuur
elektronische overheid.' Dat resulteerde bijvoorbeeld in het voorjaar 2003 in
een rapport met de gelijknamige titel. De conclusie daaruit luidt: tjonge, wat
moeilijk; nou, eerst maar eens de backoffices van overheidsinstellingen wat
integreren. Het programma - als algemenere
aanduiding voor project - Architectuur
Elektronische Overheid is bedoeld als vervolg op dat rapport, zeg maar ter
operationalisering. In het bijzonder mijn bijdrage is bedoeld om daarvoor
solide informatiekundige uitgangspunten voor samenhang te schetsen. Solide,
samenhang enz. leiden mij ertoe de oorspronkelijke insteek te mager te vinden.
Ik ben dus bezig de grondslagen voor een grotere overspanning te ontwerpen.
7.24
Eerlijk gezegd geef ik er persoonlijk de voorkeur aan de term
'architectuur' in verband met informatievoorziening te vermijden, maar als
medewerker aan het programma Architectuur voor de Elektronische Overheid kon ik
er niet omheen. Maar dan houd ik het graag overzichtelijk en dus
begrijpelijk(er).
7.25
Het onderwerp is van direct belang voor wat nu dan weliswaar
'architectuur van de elektronische overheid' heet maar natuurlijk gewoon nog
altijd informatiebeleid is.
7.26
Ik merkte gauw dat een lijn ontbreekt om de onvoorstelbare
hoeveelheid visies, plannen, voorstellen enz. enz. te ordenen. Het is dus te
vroeg voor toelichting. Eerst moeten we zo'n hoofdlijn ontdekken. Ik
concentreer me daarom op een manier om die enorme variëteit te vatten. Daarover
schrijf ik korte passages. Mijn voorzet is dat we ons daarvoor met de
begripsbepaling van elektronische overheid zo min mogelijk moeten bemoeien.
Want dan raak je verstrikt in de bestuurskundige scholenstrijd. Ik stel vast
dat architectuur slechts gering met ideologie correleert. Ofwel, zowel een
communist als een kapitalist moet allebei naar de WC. Die 'behoefte' is
ongeacht het regime bekend. Dus kan je de bijbehorende voorziening prima gaan
bouwen. Dat geldt helemaal als je je tot grondslagen beperkt. Naderhand kan je
ornamenten afstemmen op uiteindelijke begripsbepaling (die trouwens blijft
veranderen, hetgeen de zo vergaand mogelijke ontkoppeling van ideologie en
infrastructuur nogeens extra bepleit).
7.27
De bedoeling met een architectonisch proefproject is toch om een
reeds rijdende 'trein' qua infrastructuur van een geïsoleerd 'spoor' te leiden
naar het algemene 'spoorstelsel.' Pas nadat zo'n trein zich op het stelsel
voortbeweegt, is het immers echt architectuur.
7.28
Het gaat opnieuw over criteria. Welke legitimatie heeft het
architectuurprogramma om zich met een concreet inrichtingsproject te bemoeien?
En wat houdt bemoeienis concreet in? Is er dan ook niet een prioriteitstelling?
Verdient het ene project voorrang boven een ander, omdat het - realisatie van -
een basalere laag van infrastructuur betreft? Verder kan je zeggen dat alle
inspanningen die gericht zijn/worden op authentieke basisregistraties (die je
meer nevengeschikt aan elkaar kunt opvatten) architectuurcoördinatie vergen.
Maar wat ervaren wordt als dwang, helpt inderdaad niet. Niet in het huidige
Nederland. Zodra het formele besluit valt dat, ik noem maar wat,
Belastingdienst met sociale verzekeringsinstellingen verplicht 'onder
architectuur' verder moeten, is het ook meteen mislukt. Eerlijk gezegd heeft
dat ook wel wat.
Ik begrijp prima dat enkele van wat thans kandidaat-proefprojecten zijn vooral
uit opportuniteit op 'de lijst' kwamen. Als je gestructureerde criteria
hanteert, kijk je er wellicht anders naar. Voor de ontwikkeling van
bemoeieniscriteria moeten we echter allereerst scherper hebben wat wezenlijk
telt voor architectuur van de elektronische overheid.[9 december 2003]
7.29
Een andere hoofdlijn betreft het onderscheid tussen (aparte)
deelnemer en (algemeen) stelsel. Dankzij dat onderscheid kan je de hele stapel
documentatie bestempelen als geschreven van deelnemerperspectief (waarbij
bestuurskundigen zich eveneens als deelnemers blijken te manifesteren; omdat
zij niet eens operationele deelnemers zijn, maar ideologische, raakt contact
met reëel benodigde voorzieningen helemaal verloren; nota bene, die aparte
ideologische claims ondermijnen dus eveneens het stelselperspectief, netzogoed
als operationele deelnemers dat doen met hun onsamenhangende echte
voorzieningen).[11 december 2003]
7.30
Ikzelf vind het wel duidelijk, de term 'infrastructuur' met een
ruime betekenis. Ik heb echter het idee dat de doelgroep er vooral de
associatie met kabels mee heeft. Dus, uitleggen of een ander woord? Een beter
woord weet ik echter zo gauw niet.
7.31
Mijn intuïtie raadt me om de voorbereiding voor het feitelijke
Ictu-architectuurprogramma zo zuiver mogelijk infrastuctureel te krijgen.[12
december 2003]
7.32
Het is ook logisch dat zulk beleid nog ontbreekt, want ‘de
netwerkvoorziening’ ontbrak in de periode van beleidscoördinatie à la IVR 1990. Dat voorschrift concentreert zich op
sectorale informatievoorziening (structuurschetsen) met daarbij hier en daar
een basisregistratie. Dat was nog niet zozeer suprasectoraal geïntegreerd als
operationeel stelsel gedacht.[15 december 2003]
7.33
Let wel, dat èlke overheidsinstellingen aangesloten is op 'het
netwerk' stel ik dus ook voor als een inrichtingsbeginsel voor de elektronische
overheid. Even wennen, wellicht, maar onontkoombaar in constructief opzicht
voor een sluitend beeld van een open overheid.
7.34
De elektronische overheid in de netwerksamenleving is een
netwerkoverheid:
1. Elke overheidsinstelling behoort tot de netwerkoverheid.
2. Wie een informatiebetrekking onderhoudt met de netwerkoverheid, weet
vertrouwelijkheid passend gewaarborgd (en misbruik aangepakt).
3. Wie een redelijke vraag aan de netwerkoverheid stelt, kan toe met zo min
mogelijk routeringskennis.
4. Afkomstig van een overheidsinstelling is de herhaalde vraag naar informatie
waarover de netwerkoverheid reeds beschikt onredelijk.
5. De netwerkoverheid optimaliseert beleidscycli inclusief het accent op
uitvoering dat hoort bij vraagoriëntatie.
De uitgangspunten 1 t/m 5 geven al aanwijzingen over het karakter van de
informatiearchitectuur. Hier volstaat een summiere schets. Deelname aan het
netwerk, bijvoorbeeld, lukt (veel) eenvoudiger met standaards. Die zijn er voor
allerlei netwerkaspecten, te weten van elementaire verbindingstechniek via
berichtendienst tot begripsafstemming. Een portaal onttrekt backoffices aan het
zicht. Vertrouwelijkheid vergt beveiliging overeenkomstig het risico van
vertrouwensbreuk. Zowel vertrouwelijkheid, als optimalisatie kennen
identiteitsbeheer als voorwaarde: een stelsel authentieke basisregistraties
voor maatschappelijke ‘objecten.’ Aangevuld met andere authentieke registraties
is er karakteristieke keteninformatisering per beleidscyclus.[15 december 2003]
7.35
Architectonisch lijkt mij de GBA als ultiem fundament onomstreden.
Daarover merk ik op dat zo'n kijk op - de ontwikkeling van - de GBA inhoudt dat
er als nutsvoorziening geconcentreerd geld aan besteed gaat worden. Ik denk dat
we vroeg of laat ook over dergelijke arrangementen voor bekostiging ideeën
moeten vormen, niet zozeer in de vorm van een concreet advies, maar met
grondslagen voor reële aanpak.
7.36
Wat ik nu onder de - vreselijke - noemer 'architectuur voor de
elektronische overheid' probeer te schetsen zijn, zeg maar,
inrichtingsbeginselen vo orinformatiestelsel.Daarvoorhebiknatuurlijkeven
extra opgelet wat er nu eigenlijk zo specifiek aan de zorgsector is. Met
variabelen zoals x, y en enzovoort staat er 'gewoon' een voorzet voor - de
inrichting van - een zeer complex informatiestelsel. Dankzij dergelijke
abstractie is vervolgens eenvoudiger (eigenlijk: wat minder lastig) de huidige
sectorgeoriënteerde informatiestelsels op overkoepelend niveau te laten
'samenspelen.' Bijvoorbeeld de identificatie van natuurlijke persoon kom je
overal tegen.
7.37
Op vroege plateaus blijft duplicatie in allerlei
informatieverzamelingen gehandhaafd. Stap voor stap wordt informatie niet
alleen enkelvoudig afgevraagd, maar ook enkelvoudig als authentiek beheerd.
Het karakter van de informatieuitwisseling wijzigt met de aldus geschetste
ontwikkeling van de informatiehuishoudig-als-stelsel-informatieverzamelingen.
Volgens het Keller-plan wordt duplicerende informatie overgepompt. Daarentegen
wordt authentieke informatie uiteindelijk slechts ingezien (maar niet overgenomen
in een andere informatieverzameling; er wordt minimaal naar verwezen en dat
lukt natuurlijk slechts op basis van identiteitsbeheer voor relevante
maatschappelijke objecten).[16 december 2003]
7.38
Zo verkrijgt de overheid een relatieve positionering. Dat
vereenvoudigt de infrastructuur enorm (mits we die actor-als-abstractie kunnen
'handhaven'). Dat voordeel kunnen slechts fijnproevers herkennen, maar wat de
belastingbetaler ervan merkt zijn veel betere basisvoorzieningen voor veel
minder geld.
7.39
Het is maar een voorstelling. U staat in een ouderwetse
kruidenierszaak, met uw thuisgeschreven briefje uitgelezen en de boodschappen
op de toonbank.
“Anders nog iets?” stelt de eigenaar in z’n witte stofjas, terwijl u moet
denken dat hij het slechts vraagt. Hij bespeelt u met zijn geduld.
“Oh ja,” antwoordt u na een netzo geoefende aarzeling, “doet u er maar de
architectuur van de elektronische overheid bij.”
U blijkt aan het verkeerde adres. De elektronische overheid is sui generis. Het
is weer even stil.
“Ik vermoedde al dat u iets wenst dat een categorie geheel op zichzelf vormt,”
spreekt de kruidenier tenslotte mee. U kijkt verrast, totdat u verneemt dat hij
zijn studie klassieke talen afbrak om de familiezaak voort te zetten. “Nu
begrijp ik ook,” adviseert hij, “waarom u daar de architectuur van wilt hebben.
Als de elektronische overheid zo uniek en ingewikkeld is, moet er eens goed
over nagedacht zijn.”[16 december 2003]
7.40
De draai/verdieping die ik voor planningcriteria wil voorstellen
komt neer op erkenning van scharnierwerking. Resultaten zijn in het
politiek-bestuurlijke taalspel geformuleerd. Wij moeten eerst de bocht nemen
naar voorwaarden. Zulke voorwaarden zijn er in soorten en maten, bijvoorbeeld
adequaat management. Welke voorwaarden moeten we eigenlijk rekenen tot de
architectuur van de elektronische overheid? Dat is meteen al een complicatie.
Ik laat die vraag hier even liggen. Dan zijn er ook informatiekundige
voorwaarden, waarna je vervolgens pas - na de volgende bocht, dus - over
specifieke ict-voorzieningen kunt spreken (dwz hun realisatie en beheer kunt
plannen). Voorbeeld: het überhaupt aan het netwerk aangesloten zijn van elke
overheidsinstelling - of juist van een bepaalde selectie organisaties - zou -
uiteraard afhankelijk van de beoogde resultaten - zo'n voorwaarde kunnen zijn.
Daar weer bovenop (volgend plateau, dus, of misschien zelfs enkele plateaus
hoger, we zullen zien hoe dat uitpakt in een serieuze uitwerking) zou
bijvoorbeeld de real-time on-line ondersteuning van de toets van
identiteitstelling - op een bepaald kwaliteitsniveau - als voorwaarde kunnen
gelden. Het is extra ingewikkeld, omdat zo'n voorziening één ding is, maar
daadwerkelijk gebruik een ander ding. Kortom, als je je daarop concentreert,
vergt dat ook weer voorwaarden, maar vaak van een andere 'soort.' We zakken als
het ware onder een hoek een plateau terug. Om bij het voorbeeld van de
identiteitstelling te blijven zou dat nodig zijn voor het creëren van de wettelijke
(gebruiks)voorwaarde. En dan is het in het algemeen nogeens dubbel extra
ingewikkeld, omdat de resultaten zoals ze politiek-bestuurlijk (niet)
geformuleerd zijn uiteenlopende interpretaties toestaan. Wat betekent
40% van de dienstverlening? Dat moet dus eerst strakker, voordat het
mogelijk is eenduidig genoeg die bocht naar concrete voorwaarden te nemen en
dan verder door naar voorzieningen met ondubbelzinnige (plateau)planning.
7.41
Moeten we niet vaststellen dat het autonomie-begrip voor de minister
iets heel anders inhoudt dan voor zijn gesprekspartners in de Tweede Kamer (en
ook voor ons)? In de zgn begripskritiek is het productief wanneer een probleem
als pseudo-probleem ontmaskerd kan worden. Ofwel, speelt hier voor de zoveelste
keer een pseudo-probleem? Als we dat nu eens aannemen, kunnen we het dan niet
zo stellen dat we het 'gelijk' van beide partijen aanduiden? Indien je iemand
in een infrastructuurlóze omgeving verbiedt activiteiten voor zelfvoorziening
te ontplooien is dat inderdaad een inbreuk op autonomie. Zo zit het met de
waterput in de zandwoestijn. Maar stel dat, zoals gebeurt in Las Vegas, er een
algemene, betrouwbare watervoorziening geboden wordt, is daarmee het 'recht' op
een eigen, individuele waterput geen schijneigenschap van autonomie geworden?
Want door de, zeg maar, nutsvoorziening neemt juist het handelingsvermogen per
saldo sterk toe.
Ik ben geen jurist. Mijn amateuristische indruk is nu dat de kamerleden (en
wij) spreken over praktisch handelingsvermogen. Dat vermogen neemt ook toe voor
de gemeenten enz. wanneer zij integraal onderdeel vormen van zoiets als de
elektronische overheid. Wat bedoelt de minister? Kan het zijn dat hij, wel een
jurist, onder de noemer van autonomie impliciet verwijst naar de formele
handelingsbevoegdheid? Zo ja, dan is ook duidelijker waarom hij zo tegen
"centrale regie" is (en dat ook regelmatig zegt). Wij denken dan aan
coördinatie, maar de minister aan formele centralisatie van bevoegdheden, zo
vermoed ik nu.
Geen van de kamerleden heeft het echter expliciet over zulke centralisatie. Ik
geloof ook beslist dat ze dat helemaal niet bedoelen. Is het dus mogelijk het
schijnprobleem te verhelderen? Je zou dan kunnen zeggen dat de elektronische
overheid de decentrale eenheidsstaat juist ondersteunt, omdat ... De
zorgvuldige argumentatie moeten dan nog verzinnen. Maar bijvoorbeeld wat ik het
"effen veld" noem, is natuurlijk ook precies bedoeld als waarborg
voor decentralisatie. Het gaat er opnieuw om te verklaren dat een organisatie
een middel is om handelingsbevoegdheid toe te wijzen (en verantwoording te
verlangen). Voor handelingen is ook informatie nodig. Beschikbaarheid moet met
gebruiksrechten verzekerd zijn. We moeten echter niet de secundaire taak van
informatiebeheer verwarren met de bevoegdheid voor primaire handelingen waar de
minister het weleens uitsluitend over zou kunnen hebben. Organisatie sec
(middel voor formele handelingsbevoegdheid, dus) en organisatie van de informatievoorziening
hoeven elkaar niet te overlappen. Sterker nog, dat blijkt alsmaar nadeliger.
Door ontkoppeling van de organisatie van de informatievoorziening van de
organisatie sec wordt die organisatie sec er alleen maar beter van (mits die
organisatie van de informatievoorziening aan bepaalde voorwaarden voldoet ...).
Interessant is dat in zo'n realistische ontleding het hele woord 'autonomie'
niet meer voorkomt.[20 februari 2004]
7.42
Je kunt zeggen dat de drielaagse indeling (rijk, provincie,
gemeente) ook een ontwerp is. Het totaal van de zgn decentrale eenheidsstaat is
dan, vooruit, een uitgekiende configuratie voorzieningen, waarmee de openbare
sector in gevarieerde rolverdelingen ook in de toekomst tegemoet komt aan de
gevarieerde maatschappelijke behoeften. Van reële autonomie van een concrete
voorziening (lees bijvoorbeeld: een bepaalde gemeente) kan slechts sprake zijn
wanneer zo'n voorziening geheel zelfstandig een bepaalde maatschappelijke
behoefte vervult. Vroeger was aan die voorwaarde natuurlijk vaker voldaan en
daaraan ontlenen vooral de gemeenten nog hun betrekkelijke machtspositie in ons
openbaar bestuur. Steeds meer is dat echter hindermacht die ze inzetten tegen
noodzakelijke afstemming. Maar hoe gaan we constructief om met de kramp die de
minister heeft met "centrale regie"?
7.43
De volgende onderzoekoriëntatie stel ik voor: inleiding tot
inventarisatie van bestuurlijke (ook veranderkundige) aspecten van de
elektronische overheid als stelsel voor maatschappelijk informatieverkeer.[27
februari 2004]
7.44
Uit een analyse van IVR 1990 blijkt
eens te meer blijkt wat wezenlijk veranderde, maar ook wat onverminderd geldig
blijft.
7.45
Er moet nog iets zinnigs bij over de aanpak door het Verenigd
Koninkrijk (heldere casus; accent op interoperabiliteit, punt) en door Europa
(hoezo, Nederlandse informatiearchitectuur?).
7.46
Zijn er onafhankelijke problemen? Mijn idee is juist dat we een
keertje moeten ophouden zo'n verlammende aanname te hanteren. We kunnen niet,
in termen van de verkeersmetafoor, de scheepvaart in Noordoost-Groningen apart
regelen van het Zeeuwse fietstoerisme. Ja, tot op zekere hoogte wel, maar er
zijn óók afhankelijkheden. De complexiteit noodzaakt tot erkenning van
onzekerheid. Als je het sturing wilt blijven noemen, en waarom niet, moet de
stuurorganisatie dus een open karakter hebben. Zo van, sorry, uw belang hadden
we in eerste aanleg over het hoofd gezien, maar we zijn blij dat u nu
aanschuift. Welkom, dus. Wie 'we' zijn, is natuurlijk de hamvraag. Abstract zou
je dat de evoluerende stuurorganisatie kunnen noemen. Het accent verschuift dan
naar de dynamiek van in- en uittreding. Je maakt je er eigenlijk niet zo druk
om wie allemaal als potentiële actor telt. Zolang het maar lukt dat een
relevante actor ook daadwerkelijk en, nota bene, tijdig, gaat deelnemen aan het
netwerk-als-stuurorganisatie-in engere-zin, gaat er het minste mis. Je gaat zo
de kant op van 'netwerksturing in onzekerheid.'
7.47
Ik geloof niet dat de opdrachtgever met dat etiket in z'n maag zit.
Die heeft immers geen idee. Maar dat biedt natuurlijk ook een kans (wie niet
waagt ...).
7.48
Inmiddels ben ik zover om vooral niets analytisch (laat staan
ideologisch, wat ik ermee ook zou kunnen bedoelen) over 'overheid' te willen
opmerken. Voor herijking van overheidsinformatievoorziening moeten we inderdaad
niet ook nogeens het begrip 'overheid' expliciet, op voorhand gaan
problematiseren. Vraagstelling gebeurt toch wel, maar dat moet dan in de
praktijk en lukt juist omdat er door stelselmatigere informatievoorziening van
alles en nog wat verandert. Ja, inclusief organisaties, natuurlijk.
7.49
De termen stelsel en deelnemer bevallen me steeds beter om de bocht
te nemen uit die politiek-bestuurlijke drukte. Systeembeheer/informatiebeheer
komt dan weer na de daaropvolgende bocht in zicht. Dat lijken me tegenwoordig
toch termen voor de binnenkant, terwijl stelsel/deelnemer geschikt is om daar
vanaf de buitenkant überhaupt te komen.
7.50
Het beroep op het algemeen belang veroorzaakt eenvoudig verwarring.
Ik bedoel er natuurlijk het afwegingsproces mee, maar voor wie verwarring wenst
is het simpel de discussie te openen.
7.51
Ik kreeg de suggestie om een kladblok te vullen. Dat heb ik
omgedoopt tot schetsboek en vervolgens heb ik 'Elektronische overheid in
informatiekundige architectuurschetsen' gemaakt.
7.52
Verkeersstelsel als metafoor zette ik wat zwaarder aan. Ik zie er
steeds meer in.
7.53
Ikzelf vind het zo eigenlijk wel aardig worden. Voor wie ik het
schrijf? Ik hoop dat ik het als referentietekst kan inzetten tijdens, zeg maar,
kleinschalige workshops waarvoor we zgn informatiearchitecten (zo noemen ze zich)
uit overheidsorganisaties zouden kunnen uitnodigen.[4 maart 2004]
7.54
Wanneer ik her en der bij gelegenheid de vergelijking met het
fysieke verkeerstelsel mondeling noem, dus inclusief aspecten van reglement
enzovoort, reageert 'men' belangstellend tot enthousiast.[11 mei 2004]
7.55
Het fundament voor het nieuwe informatiestelsel is iets anders dan
nevenschikking-met-als-het-meezit-onderlinge-verwijzingen van wat menigeen
opvat als aparte basisregistraties.[31 mei 2004]
7.56
In het vlak van de gevarieerde betekenissen is de informatie nog
helemaal niet passend ingedeeld. Zonder vernieuwingsslag voor stelselbrede
samenhang gaat het gewoon nooit werken.
7.57
Het geheel is meer dan de som der delen, luidt een gezegde. Dat vergt echter nuancering. Want zelfs wanneer de som louter optelling inhoudt, resulteert uiteraard een geheel. Het gaat erom dat delen ook ànders dan met ‘simpele’ optelling samengevoegd kunnen worden. Zo’n resultaat van andere operaties biedt méér, is de strekking. Met andere woorden, het geheel is een stelsel. De delen ondergaan daarbij een kwalitatieve verandering. Dankzij hun stelselmatigheid, deel voor deel, is het geheel pas méér.
Het bijna spreekwoordelijke voorbeeld van de stelselmatige bouwsteen levert het speelgoed Lego. De mogelijkheid van verbinding - en, nota bene, óók van ontbinding en vervolgens dus hèrordening enzovoort - zit ‘meegebakken’ in elke aparte bouwsteen. Qua koppelmechanismen waarborgt elk deel het stelsel.
7.58
Vanuit het stelselprimaat is het evident dat de behandeling van één aspect steeds gelijktijdige oriëntatie op de overige aspecten betekent. Een keuze voor behandeling onder de noemer van het ene aspect betekent daarom nooit uitsluiting van de andere aspecten. Integendeel, met een aspect is een bepaald accent op het stelsel bedoeld.
7.59
Informatieverkeer in publiek domein (Ictu, 2004) voegt een tiende integratiefunctie toe: betekenisordening. Dat heeft te maken met de reikwijdte van een informatiestelsel. Naarmate het stelsel groeit, neemt de kans toe dat - hier even simpel gezegd, althans zo simpel mogelijk - één en hetzelfde woord voor diverse interacties afwijkende betekenissen draagt. Zo wordt de voorwaarde expliciet van - en dat is alweer ingewikkelder - eenduidige ordening van betekenisovereenkomsten èn -verschillen. De oplossing is in elk geval niet uniformering van betekenis; verschillen met bestaansrecht verdienen per definitie ondersteuning met het informatiestelsel. Zonder zulke conceptuele ordening werkt ‘het’ niet, punt. Vooralsnog is dit het meest onderschatte probleem in infrastructuur voor informatieverkeer. Met louter technische componenten, hoe samenhangend ook, valt een conceptueel vraagstuk nooit op te lossen. Een geslaagde oplossing voor betekenisordening doorkruist daarentegen per definitie de traditionele verkokering in informatievoorziening per ‘toepassing,’ per organisatie(eenheid), per sector. Als dat een verticale oriëntatie is, voegt eenduidige ordening van betekenisovereenkomsten èn -verschillen er een horizontale aan toe: betekenisvolle samenhang.
7.60
De elektronische eenheid is betrekkelijk nieuw. Wat begrip vaak op weg helpt, is een vergelijking. In het besef dat elke vergelijking ergens mank gaat, suggereer ik het fysieke verkeersstelsel. Dat verduidelijkt bijvoorbeeld dat het (verkeers)stelsel ook (verkeers)regels omvat. Er zijn rechters nodig die vonnis spreken in (verkeers)zaken. De financiering van het (verkeers)stelsel is vergaand verspreid; dat valt extra op, wanneer àlle relevante aspecten de revue passeren, enzovoort, enzovoort.
Zo staat de elektronische overheid (onder meer) voorgesteld als een stelsel voor informatieverkeer. Volgens de vergelijking met fysiek verkeer wordt de route tussen vertrek- en aankomstpunt in schakelbare etappes afgelegd, de zgn enkelvoudige informatiebewegingen. De complete ‘reis’ tussen A en B is een samengestelde informatiebeweging. Dat heet ook een proces als informatieketen.
De vergelijking met het fysieke verkeersstelsel verduidelijkt onder andere dat informatiebewegingen geen hiërarchische weg behoeven te volgen. Er is directe interactie mogelijk, dwz. van punt tot punt (ofwel: van schakel tot schakel). Onder de noemer van proces is wezenlijk dat het kan gebeuren dat betrokken actoren niet behoren tot één overkoepelende organisatie die ook praktisch sturingsmandaat heeft. Naarmate maatschappelijke dynamiek toeneemt, gebeurt dat natuurlijk vaker. Zonder sturingshiërarchie heeft de procesorganisatie kwalitatief een ander karakter.
7.61
Een stelsel houdt per definitie afhankelijkheid in. De ene actor kan niet goed door, wanneer een andere actor geen bijdragen levert.
Afhankelijkheid is overigens niet àf- danwel áánwezig. Zonder digitale communicatie zijn actoren eveneens al van elkaar afhankelijk. De onzekerheid over hun ‘verbinding’ leidt er dan toe dat ze over en weer buffers vormen. Zo geldt de herhaalde registratie van persoonsinformatie zoals naam/adres/woonplaats als zo’n buffer. Dankzij als direct ervaren communicatie, kunnen zulke buffers vervallen. Er is een zgn authentieke registratie als informatiebron voor bepaalde maatschappelijke objecten. Dat spaart kosten, verbetert kwaliteit, maar dat lukt alleen zolang alles goed gaat.
De verwàchting over risico’s met zgn vitale infrastructuur moet nadrukkelijk meewegen in de opzet van het feitelijke stelsel. Het is dus beslist niet zo dat eerst maar eens de elektronische overheid als een informatiestelsel ingericht moet worden, om vervolgens dáárop pas een risicoanalyse los te laten. Nogmaals, risicoverwachting is een wezenlijke factor voor ontwerp, ontwikkeling enzovoort van het stelsel.
7.62
Veel wet- en regelgeving is (ook) een verzameling stuurmaatregelen ter bestrijding van risico, van preventief tot en met reactief.
7.63
De inrichting van het informatiestelsel volgens ketens houdt - nog afgezien van op z’n minst verschuiving van risico’s door gewijzigde afhankelijkheden - een zekere herverdeling in. De authentieke registratie voor - informatie over - een bepaalde klasse van maatschappelijke objecten, bijvoorbeeld, houdt in dat de overige actoren in het stelsel niet langer hun eigen bronnen met zulke informatie bijhouden. Een ander voorbeeld is de voorziening voor identificatie & authenticatie; wat nu overal per zgn toepassing apart gebeurt, wordt - met excuus voor het lelijke woord - verinfrastructuraliseerd.
7.64
De vergelijking met het fysieke verkeersstelsel (zie paragraaf 4, over het aspect ‘proces’) suggereert, dat de elektronische overheid nooit een doel op zichzelf is. Daarentegen is het ruimste doel de bevordering van maatschappelijke dynamiek. Daartoe behoort economische dynamiek ofwel concurrentievermogen. Nederland wil volgens het zgn Lissabon-accoord tot de kopgroep in Europa tellen, terwijl Europa op haar beurt vanaf 2010 de meest concurrerende economie zou moeten zijn. Biedt de ‘macro-economie van de elektronische overheid’ wellicht aanknopingspunten voor stelselmatige bekostiging?
7.65
Communicatie is bijzonder omdat het als deelaspect ook weer aan verandering onderhevig is, althans zo moet het in de complexe overgang naar soepel werkend informatiestelsel verlopen. Want elk complex veranderingsproces kampt met een dilemma. De kern van het probleem - het simpel aangeven lukt nog aardig, maar oplossen dus niet - is dat enerzijds de uitgangssituatie, anderzijds de beoogde eindsituatie van het veranderingsproces kwalitatief sterk verschillen. Wat is wijsheid?
De uitgangssituatie maakt het referentiekader van de meeste betrokkenen uit. Zo is het nu eenmaal. Voor ontwikkeling van wezenlijk draagvlak ligt het dus voor de hand ‘het plan,’ ‘de architectuur’ enzovoort in termen van dàt referentiekader te schetsen. Zo’n plan schiet echter per definitie tekort, want hun kwalitatieve verschil máákt het nieuwe strikt in termen van het oude onhaalbaar. Ondanks vaak grote inspanningen - aan voorbeelden lijkt me geen gebrek - blijft alles bij het oude.
De radicale keuze voor uitleg in termen van de beoogde eindsituatie is echter evenmin praktisch. Daartegen pleit immers dat bijna niemand dat in het vroege stadium van het veranderingsproces overziet. Kortom, er ontstaat geen draagvlak. Nu blijft alles bij het oude, omdat niemand het nut van inspanningen ziet. In zoverre is dit trouwens verreweg de goedkoopste optie voor stagnatie.
Is de uitweg een middenweg? Omdat de traditionele opzet zowel aanvankelijke aanknopingspunten biedt, als verderop domweg oploopt tegen grenzen van allerlei aard, is het als argumentatie verstandig langs de tijddimensie alvast een opening te suggereren voor de kwalitatief noodzakelijke heroriëntatie van de aanpak. Geleidelijk kunnen argumenten, voorlichting enzovoort explicieter wijzen op het stelselmatige karakter van de elektronische overheid. Dat heet met een wat eenvoudiger opzet ook wel dakpancommunicatie. Nota bene, zo’n geleidelijke omslag veronderstelt dat er, hoe vaag wellicht ook, wel degelijk een beeld bestaat van de beoogde eindsituatie (van het veranderingsproces in kwestie). Met een ‘vergezicht’ ligt meteen de eerste stap op koers.
Indien gaandeweg blijkt dat de koers onverhoopt niet klopt, wat in een complex veranderingsproces met navenante onzekerheid kan gebeuren, heeft vooral het vergezicht een min of meer uitgebreide onderhoudsbeurt nodig. De nieuwe ervaring van het veranderingsdilemma betekent dan onlosmakelijk heroverweging van de aanpak van communicatie, enzovoort.
7.66
De vergelijking met het fysieke verkeersstelsel kan ook bijdragen aan het inzicht dat de elektronische overheid niet ophoudt bij de grens van Nederlands territorium. Er is grensoverschrijdend informatieverkeer. Zo is de Nederlandse elektronische overheid onderdeel van, hoe vager dat onvermijdelijk klinkt, de internationale elektronische overheid. Dat is dus een stelsel van nog omvattender orde.
Principieel is internationalisering niets nieuws. Allerlei (deel)aspecten zijn allang onderwerp van formele standaardisatie. Zo zijn er standaards voor telegrafie, telefoon enzovoort. Voor zover media voor (internationaal) informatieverkeer relevant blijven, zijn beheer en onderhoud van standaards organisatorisch belegd.
Het Verenigd Europa vertegenwoordigt een ontwikkeling, maar zeker niet de enige, die vergaand politiek gemotiveerd is. Dat betekent dat er karakteristieke doelen voor ontwikkeling naar e-Europe gesteld zijn en worden. Nederland beslist eerst mee over zulke doelen. Vervolgens moet ook Nederland eenmaal gestelde doelen realiseren.
Een andere ontwikkeling betreft de toename van internationaal personenverkeer. Aan hun buitengrenzen willen nationale staten, verenigd of niet, toezien op toelating. Vooral onder invloed van de Verenigde Staten leidt dat tot vergaande internationalisering van zgn identiteitsmanagement.
Algemeen verspreid bewustzijn van hoezeer de nationale elektronische overheid op haar beurt ingebed is in een stelsel met internationale(r) reikwijdte, lijkt pas te ontluiken en moet daarom nog sterk bevorderd worden.
7.67
De clou is stelselmatigheid, waarvoor - weer eens naar analogie met bos en bomen - een sterk beroep gedaan wordt op interdisciplinaire benaderingen vanuit gevarieerde disciplines; overwegend zijn dat juist àndere disciplines dan informatica/informatiekunde.
7.68
Een complicerende factor is dat de meest … complexe middelen van andere dan strikt informatietechnische aard zijn. Daarvoor geldt op hun beurt dat het minder vaktechnische dan verandercomplexiteit betreft.
7.69
Nota bene, dat aspectprioriteiten als het ware òmdraaien door de verbreding van ‘single enterprise’ naar de elektronische overheid als zeer gevarieerd stelsel, is exemplarisch voor de noodzaak van een kwalitatief àndere aanpak.
7.70
Wanneer het om wet- en regelgeving gaat, verdienen woorden de voorkeur die tot bezinning verleiden. Verstandhouding is zo’n woord. Voor hun onderlinge ontmoetingen moeten deelnemers aan het maatschappelijk verkeer inderdaad hun verstand erbij houden. De verstandige houding is echter niet altijd even vanzelfsprekend. Wet- en regelgeving biedt houvast, waar nodig. Concreter, welk gedrag is in welke hoedanigheid in welke situatie gewenst, verplicht, afkeurenswaardig, verboden enzovoort?
Afgeleid van verstandhouding zèlf zijn verstandhoudingsmiddelen. Dat blijkt een praktisch onderscheid. Aanvullend op wet- en regelgeving voor verstandhouding is er dan zonodig óók wet- en regelgeving voor verstandhoudingsmiddelen. Het briefgeheim heeft typisch betrekking op een verstandhoudingsmiddel. Strafbaarheid van mishandeling mikt primair op verstandhouding.
Nieuwe verstandhoudingsmiddelen, of ruimere verspreiding ervan, kunnen op hun beurt tot verandering(en) in verstandhouding aanleiding geven. Is dat gebeurd, of gebeurt dat nu, met digitale informatie- en communicatietechnologie? Nota bene, ict is hier even gemakshalve geponeerd als één verstandhoudingsmiddel. Zo nee, dan kan wet- en regelgeving op het ‘niveau’ van verstandhouding blijkbaar ongewijzigd blijven. Zo ja, wat verandert er wezenlijk? Enzovoort, tot en met wat de eventuele gevolgen (moeten) zijn voor wet- en regelgeving. Een vergelijkbare analyse vergt dus wet- en regelgeving voor verstandhoudingsmiddelen.
7.71
Het volgt logisch uit het vestigen van een nieuw stelsel, dat er nieuwe risico’s zijn. Het complexe leerproces zulke stelselmatige risico’s te herkennen, ermee adequaat om te gaan enzovoort kan niet vroeg genoeg beginn en.p
7.72
Gelet op het karakter van de elektronische overheid geldt dat stelselregie zelfs de ruimste vorm van ketenregie is. Daarom moeten stelsel- en ketenregie in nauwe samenhang ontwikkeld worden.
7.73
Identiteitsbeheer vormt (mede) het fundament van de elektronische overheid. Daar staat bij uitstek de spanning op van enerzijds de overheid als steller van een uniforme identificatienorm, anderzijds feitelijk, pluriform menselijk gedrag. Het is steeds minder houdbaar dat elke persoon pas bestáát voor de overheid met dè door haar gewaarmerkte persoonsidentiteit. Juist voor handhaving moet de overheid vaak werken met onvolledige, informele persoonsidentiteiten. Inderdaad, ongemerkt kan één en dezelfde natuurlijk persoon (hier gesymboliseerd met biometrie) met méérdere persoonsidentiteiten apart geregistreerd staan. Zo gebeurt het uiteraard allang door afzonderlijke overheidsinstellingen. De samenhangende registraties, en dan vooral de basisregistratie voor natuurlijke personen, moeten zulke gedragspraktijk niet ontkennen, want daardoor neemt het risico van één en dezelfde natuurlijk persoon met méérdere persoonsidentiteiten slechts toe. Daarentegen moet(en) de registratie(s) juist de oplossing faciliteren. Voor adequate misdaadbestrijding is zo’n oplossing zelfs onmisbaar; onder deze noemer heeft het verband tussen biometrie en persoonsidentiteit een uitgesproken internationale dimensie.
De volgende generatie van voorzieningen voor identificatie & authenticatie moet het ‘probleem’ van - het verband tussen - enkelvoudige biometrie en (eventueel) meervoudige persoonsidentiteiten helpen oplossen. Die oplossing is wezenlijk niet-technisch, maar stoelt op een visie op samenleving en individu. Dat vergt allereerst een publiek debat.
7.74
Stroomlijning BasisGegevens is nog maar het begin van herverdeling van informatiebeheer met ‘authentiek’ als criterium. Onder de noemer(s) van stelsel- en ketenregie zijn er (eveneens) algemeen geldige aanwijzingen & richtlijnen nodig.
Actueel is de discussie over internationale informatie-uitwisseling voor terrorismebestrijding. Eén van de opvattingen luidt dat daarvoor de Nederlandse politieorganisatie gecentraliseerd moet zijn. En dáárvoor zou het dan nodig zijn de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie samen te voegen (NRC Handelsblad, 20 juli 2004, p. 3).
Afgezien van welke andere redenen voor danwel tegen reorganisatie kunnen pleiten, gebundelde informatievoorziening hoeft daar niet langer toe te horen. Want de aangehaalde opvatting koppelt informatie onlosmakelijk aan organisatie. Maar dan zou gebundelde informatie over, bijvoorbeeld, voedselveiligheid ertoe moeten leiden dat de alle voedselketens ‘vallen’ onder een enkele organisatie. Maar hoe zit het dan met voedselterrorisme? De consequentie is dat - de elektronische - overheid moet (ver)groeien tot één enkele organisatie.
Juist de elektronische overheid is daarentegen een complex netwerk van actoren, die naar concrete opdracht, behoefte e.d. bepaalde bijdragen tot procesketens smeden. De zgn ontleding tot authentieke registraties - en dat zijn dus niet alleen de tot dusver benoemde basisregistraties - heeft dus als kéérzijde de informatietoegang voor wie geautoriseerd is. De crux van herverdeeld informatiebeheer is daarom adequate autorisatie. Dat kan op basis van vrijwillige afspraken, maar dat lukt blijkbaar (nog) niet met de politie-informatie. Dan is er het instrument van de wet- en regelgeving. Overigens geldt vooral voor de politie dat zij via ketens veel informatie van elders kan ‘betrekken.’ Daaraan gaat de aangehaalde opvatting voorbij.
7.75
De structuur van betekenissen in het informatiestelsel kan op zijn beurt eveneens slechts met informatie uitgedrukt staan. Dat is informatie over informatie, kortweg bekend als metainformatie of metadata. Metadata vormen aldus het ‘hart’ van de elektronische overheid. De opgave luidt om variëteit aan betekenissen desondanks in het ene stelsel onder te brengen; zulke betekenisordening vergt extra maatregelen voor eenduidigheid.
7.76
Onzekerheid over financiering noemen potentiële deelnemers terecht als serieuze belemmering voor hun deelname aan een basisvoorziening of aan andere activiteiten voor de elektronische overheid, van planvorming tot en met gebruik en beheer. Daarom valt het belang van passende bekostiging moeilijk te overschatten. Het loont tijdig uitgangspunten en spelregels te bepalen. Want duidelijk is het nog lang niet. Kan het liggen aan een traditioneel uitgangspunt, dwz. een aanname die nu ongeschikt is voor de (veel) complexere opgave? (Ook) de - visie op - bekostiging van de elektronische overheid hanteert tot dusver vergaand de autonomie van betrokken overheidsorganisaties. Er is echter geen uitweg zònder consequente analyse van de kwalitatieve veranderingen inclusief gewijzigde (bestuurlijke) verhoudingen die resultáát van de bestedingen zouden moeten zijn. Door ontbrekend realisme over bekostiging stagneert werkelijke verbetering; de kip kan haar ei niet kwijt en dus wordt er geen nieuwe kip geboren.
De beoogde verbeteringen onder de noemer van elektronische overheid (zoals enkelvoudige informatieverstrekking) zijn pas haalbaar met een zgn stelselmatige inrichting. Zo’n accent op coördinatie (lees ook: gestroomlijnde ketenprocessen) houdt samenhangende hèrverdeling in: van taak, organisatie, proces, informatie en zodoende budget. Vanuit het stelselmatig perspectief is de verwachting dat de elektronische annex gestroomlijnde overheid per saldo (veel) minder kost dan de huidige opzet waarin elke (overheids)organisatie zoveel mogelijk informatieve zelfvoorziening bedrijft. Verbeterde doelmatigheid is zelfs een uitgesproken … doel. Maar ondanks dat batig saldo kan een afzonderlijke partij er qua financiering bij gaan inschieten. Nogmaals, zonder waarborg van financiële continuïteit dreigt stagnatie ‘op weg naar de elektronische overheid.’ Bijvoorbeeld, het - nota bene, per definitie - stelselmatig gebruik van een basisvoorziening - want anders zou het geen basisvoorziening zijn - doet vermoeden dat traditionele budgettoewijzingen niet voldoen. Er is sprake van herverdeling van (beheer)inspanningen.
De principiële vraag is zelfs of stelselmatige bekostiging strookt met de insteek volgens, op z’n Engels, een business case. Want wat hier als stelsel geldt, heette natuurlijk altijd al algemeen belang. Zo overstijgt infrastructuur de ènkele organisatie.
Met herverdeling als centrale probleemstelling is duidelijk hoe moeilijk de opgave is van infrastructurele bekostiging. Dat is wèl realistisch.
7.77
Het uitzicht op samenhangende overheidsinformatievoorziening is
helaas niet helderder geworden.[26 augustus 2004]
7.78
Mijn idee is dat je in de zgn informatiemaatschappij de ‘inhoud’
niet kan scheiden van, zeg maar, informatievoorziening. Dan mis je toch een
kans. Maar goed, zij zien het nog anders.
7.79
Voor optimale ordening van informatie-in-verzamelingen in het algemeen - dus niet uitsluitend voor welke informatieverzamelingen formeel tot authentieke basisregistraties verklaard zijn - verdienen betekenissen prioriteit.
7.80
Voor de noodzaak van metapatroon als formele methode om stelselmatig eenduidigheid te vestigen resp. borgen van overeenkomst en verschillen tussen betekenissen maakt het niet uit of het om basisregistraties gaat. Dat is de zuivere ontwerpdimensie.
Veranderkundig, zeg maar langs de dimensie voor implementatie, ligt dat anders. Het is logisch om met zgn basisregistraties te beginnen, omdàt ze de identiteitstelling van - de ‘belangrijkste’ - maatschappelijke actoren en/of objecten ondersteunen.
Juist zo’n overkoepelend of, beter gezegd, funderend model faciliteert geleidelijke implementatie. De kleinste maat voor een verander- annex implementatiestap is dan het aparte element dat met metainformatie geordend staat.
7.81
Het is genuanceerder, vooral onder de noemer van infrastructuur. En
in mijn opvatting is 'elektronische overheid' primair infrastructuur.
7.82
Zoals Informatieverkeer in publiek domein (Ictu,2004)
probeert te schetsen, gaat het pas echt tellen voor onderlinge interacties van
burgers en bedrijven. Een overheidsinstelling is geen directe deelnemer in
zulke interacties, maar faciliteert; dat is vergelijkbaar met
overheidsbemoeienis met het 'traditionele' verkeersstelsel.
7.83
Nee, centrale opslag is géén voldongen feit. Ja, herinrichting van
informatiebeheer is praktisch onvermijdelijk. Er komt een ànder evenwicht
tussen autonomie en coördinatie, decentraal en centraal, enzovoort.
7.84
Autorisatie is dus niet 'iets' dat als het ware achteraf nogeens
moet worden geregeld. Er moet van meet af aan stelselmatig in voorzien zijn. In
dit stadium moet de voorlichting over het informatiestelsel er blijk van geven
dat dergelijke vragen nog volkomen open staan.
7.85
Nogmaals, nee, de informatie is stellig niet centraal opgeslagen.
Ja, à la telefoonboek moeten verwijzingen wel ergens op één rijtje staan. Nee,
natuurlijk moet niet elke ambtenaar erbij kunnen. Ja, dat vergt nadrukkelijk
maatregelen.
7.86
Overheid is een relatie tussen een instelling en een burger/bedrijf.
Het gaat om de (her)verdeling van verantwoordelijkheden en taken in hun
relatie.
7.87
Het is miskenning van de functie van informatie in het
maatschappelijk verkeer om de burger/het bedrijf eenzijdig tot eigenaar te
verklaren van de informatie die haar/hem beschrijft.
7.88
De volksvertegenwoordiging controleert. Het ligt allemaal wat
evenwichtiger door checks-and-balances. Het werkt natuurlijk niet fantastisch,
maar ikzelf vind democratie toch - wie zei dat ook alweer? - de minst slechte
staatsvorm.
7.89
De complexiteit van samenleving leidt als stabiliseringsmaatregel
tot zoiets als het algemeen belang als normatief kader. De overheid is het
instrument voor de waarborg van het algemeen belang. Het werkt als zodanig,
omdat de samenlevende mensen bepaalde bevoegdheden overdragen aan hun overheid.
Ná de overdracht zijn zij die bevoegdheid kwijt. Maar de overdracht is zeker
niet definitief. De samenlevende mensen kunnen heersend gezag wègstemmen,
waarna nieuw gezag voor een nieuwe verhouding van bevoegdheden kan zorgen.
Kijk, dergelijke aanpassingen verlopen in de praktijk nogal stroef. Dat laat
echter onverlet dat er altijd een verhouding aan de 'orde' is. Het pleidooi
voor eenzijdig informatie-eigendom van burger/bedrijf zie ik als een naïef
liberalisme.
7.90
Dat officiële zgn mandaat zit er op dit moment trouwens alleen maar
in, wanneer we bereid zijn informatiearchitectuur als onmisbaar voor
terreurbestrijding te verkopen. Dat gaat me te ver. Je verdrinkt dan immers het
kind al in het badwater.
7.91
Overheidsinformatievoorziening, met ontwikkeling naar
informatieverkeer in het publiek domein, komt er in het academisch onderwijs en
onderzoek belabberd vanaf.
7.92
Borging van stelselmatigheid vergt (ook) een informatiekundige aanpak die afwijkt van hoe traditionele, geïsoleerde informatiesystemen tot stand kwamen/komen.
7.93
Zie mijn bijdragen aan architectuurschetsen voor het programma
Architectuur voor de Elektronische Overheid. Wat kwaliteitstoets betreft ben ik
vooral benieuwd of je de voorwaarden herkent voor, zeg maar, maatschappelijke
handelingsruimte van niet-overheidsactoren. Want dat lijkt me toch het
bestaansrecht van 'overheid.'
7.94
Niemand zit te wachten op een sectoroverschrijdend verhaal (zoals
het schetsboek Informatieverkeer in publiek domein).
Integendeel, zelfs. Het is terug naar intra-sectorale insteek. De grens ligt
dus hoogstens bij samenhang binnen een sector (wat dat überhaupt nog 'apart'
is, anders dan een belangenvertegenwoordiging).
Wat ik met zo'n omweg wil zeggen, is dat het allemaal draait om de machtspositietjes
van de kleine ambtenaartjes. De opgave is volgens mij nu om ruimte voor het
grote verhaal te scheppen door verleiding van de mensen die elk heerser over de
kleine ruimte willen blijven. Het verhaal zelf interesseert niemand zelfs maar
het minste.
7.95
Verantwoording is onmisbaar in de regelkring.
7.96
Die elektronische overheid - en dat geldt helemaal als er algemener
sprake is van informatieverkeer in het publiek domein, dus tevens met privaat
gebruik van publieke digitale voorzieningen - (ook) in informatiekundig opzicht
een kwalitatieve verandering behelst. Ik bedoel, er moet (meer) stelselmatig
ingericht zijn. Een vraag lijkt me dan of de huidige organisaties daarop
berekend zijn. Moeten er eventueel (taak)organisaties voor bijdragen aan
stelselmatige informatievoorziening bijkomen? Kunnen er verdwijnen? Hoe dan ook
gaat het om een vraagstuk van - gedeeltelijke - herverdeling van taken (met
bijbehorend bekostiging enz.), bijvoorbeeld omdat via basisregistraties
duplicerende informatieverzamelingen - zouden moeten - vervallen.
7.97
In-, uit- of wat-voor-besteding dan ook vind ik slechts een aspect
van de omvattende herverdeling voor een heus informatiestelsel. We komen het
gewoon allemaal tegen. Maar wie begrijpt verder al wat stelselmatigheid
allemaal vergt?
7.98
De proef moet uiteraard de zgn infrastructurele componenten
toepassen, de andere programma's ontwikkel(d)en voor de elektronische overheid.
Inclusief OS en OSS, noem maar op.
7.99
Met informatieveiligheid - wat het ook is - moeten we stelselmatig
rekening houden ... en dat gebeurt niet of nauwelijks.
7.100
Volgens mijn exemplaar van de 11e editie van Van
Dale geldt als subsidiariteitsbeginsel "dat zaken die door een
lager orgaan kunnen worden verricht niet door een hoger ter hand behoren te
worden genomen." Glad ijs? Dat roept immers de discussie naar criteria op.
Ligt het eigenlijk niet omgekeerd voor het ontwerpprogramma? Je wilt
samenhangende inrichtingscriteria aangeven en dat komt dan neer, dwz als
uitkomst ipv uitgangspunt, op een bepaalde 'manier' van (informatieve)subsidiariteit.
7.101
Zo'n informatiestelsel vergt een infrastructuur sui generis. Daarmee
bedoel ik dat welke metafoor dan ook dus altijd tekortschiet. In dit geval zijn
het de betekenisverschillen die voortaan ook op stelselschaal eenduidig
beheersbaar moeten zijn, die de informatieve infrastructuur karakteristiek
maken. Dat valt nooit met een minder rijke metafoor te verklaren.
7.102
Algemener beschouwd maakt het voor wezenlijke samenhang niet uit of je je met basis- danwel authentieke registraties - wat dat ook zijn - bezighoudt óf met welke specifieke registraties dan ook in een bepaald stadium. Als je een heuse stelselmatige methode hebt, zoals metapatroon, blijft het altijd kloppen. Sterker nog, het gaat altijd vlotter. En nog sterker, zonder een algemeen geldige methode voor stelselmatige informatieverdeling ben ik ervan overtuigd dat inrichting van zelfs een vooralsnog verhoudingsgewijs bescheiden aantal basisregistraties nooit kan slagen; hun wezenlijke samenhang blijft ontbreken.
7.103
Het betreft een onderwerp dat beslist aandacht verdient. Ik bedoel
dan meer in het algemeen 'de elektronische overheid' en zo door, nog algemener,
naar infrastructuur voor de zgn informatiemaatschappij. Dat is dus een,
neutraal gezegd, ander perspectief dan dat van 'management' in bedrijfsmatig
opzicht.
7.104
Iedereen z'n zin proberen te geven is (zeker) op de schaal van
maatschappelijk verkeer - met inherent tegenstrijdige belangen - juist
onverantwoordelijk; strategie is àfweging. Zelfs een beetje bedrijf is trouwens
al ingewikkeld genoeg dat keuze onvermijdelijk is.
7.105
Wat 'outsourcing' betreft kan je via ecologie kort door de bocht op
'natuurlijke' wijze op nadruk op infrastructuur komen. Zeker als je
infrastructuur opvat als wat tussen de aparte actoren beschikbaar is, heb je
daarmee een netzo natuurlijke markt voor uitbesteding. Zo is de verhouding van
(digitale) infrastructuur tot uitbesteding populair relevant. Bijvoorbeeld,
pakt al dan niet uitbesteding van infrastructurele voorzieningen neutraal uit?
Met andere woorden, kan je qua infrastructuur iets ontwerpen en zelfs
ontwikkelen en vervolgens pas over eventuele uitbesteding beslissen? (Nee, natuurlijk.)
Of telt zo'n 'bestemming' als uitgangspunt, waarvan het ontwerpresultaat (lees
ook losjes: de informatiearchitectuur) dus mede afhangt? (Ja, meen ik stellig.)
Op zo'n manier valt te duiden hoe politiek-bepaald de mate van uitbesteding is
(of politici zich ervan bewust zijn, of niet).
7.106
De problematiek van de medische wereld is in informatiekundig
opzicht zelfs exemplarisch voor het zgn informatieverkeer in het gehéle publiek
domein.
7.107
Via het burgerperspectief kom je snel uit op communicatie, zeg maar
informatieverkeer. Dat leidt simpel naar infrastructuur. En vanuit dat
perspectief is commentaar mogelijk op hoe beperkt de ontwikkeling van de
elektronische overheid thans opgezet is (te weten, toch vooral als hulpmiddel
van overheidsinstellingen, alle retoriek ten spijt).
Over de verhouding van digitale infrastructuur tot beheersmodaliteiten
(waaronder uitbesteding) valt zeker iets principieels te zeggen. Dat kan aardig
aan de hand van historische voorbeelden. Zo zie je dat thans belangrijke
voorzieningen voor informatieverkeer helemaal in het private domein opgezet
zijn en dat 'de overheid' er vervolgens greep op probeert te krijgen. Is het
eigenlijk wel uitbesteding, wanneer dergelijke infrastructurele voorzieningen
in het private domein 'blijven'? Er is in elk geval marktwerking, wat precies
de invalshoek van EZ is (terwijl BZK zich bemoeit met, nota bene, de interne
organisatie van de openbare sector; dat accent blijkt daar ook onder de noemer
van de elektronische overheid maar lastig te overstijgen).
7.108
Als ontwerper moet je zeker een idee koesteren over de totale
samenleving die je wenselijk acht. Ikzelf vind zoiets als sociaal anarchisme
duidelijk 'aanwezig' in het zgn schetsboek door mijn nadruk op de actor. Door
zijn eigen verantwoordelijkheid kan de actor zich in zijn bestaan dus niet
overgeven aan, zeg maar, iets hogers. Dat is er gewoon niet. Kortom, juist de
ontwerper is nogal eenzaam.
7.109
Onder de noemer van infrastructuur laat zich het potentieel voor
zo'n samenleving nog het verst ontwikkelen. Of het daadwerkelijk lukt? Nou ja,
indien het op die schaal niet lukt, blijft het met beperktere reikwijdte
nuttig. Bijvoorbeeld voor de ene organisatie waarvoor je zelf werkt. Als zo'n
actor zich stelselmatig(er) gaat verstaan, zowel intern als met zijn relevante
co-actoren, is er alweer gewonnen.
7.110
Ik maak bezwaar dat onverminderd de huidige opdrachtrelaties richtinggevend zijn voor de ontwikkeling van de zgn elektronische overheid. Dat klopt inherent niet, want het zijn juist die versnipperde opdrachten waaròm er nog geen sprake is van informatieve infrastructuur in de bruikbare zin van het woord. Moeten we het niet vooral over dàt dilemma hebben? Gaat het au fond niet om het burgerrecht op infrastructuur voor de informatiemaatschappij?
7.111
In navolging van Schopenhauer, die het over de Weltknoten heeft, kom
ik ertoe de architectuurknoop te benoemen. Wie zich er niet doorheen ‘slaat,’
blijft gevalsgericht bezig. Daarvan luidt het paradigma de business case. Maar
voor het nut van het stelsel bestaat geen business case … en, inderdaad, wie
zo’n case blijft verwachten, erkent nooit het stelsel.
7.112
In een soort verdichtingsproces zie ik als het ware spontaan wel
steeds meer infrastructuur, en dus stelselmatigheid, groeien. Kan het eigenlijk
anders? Zo nee, heeft het dan eigenlijk zin om erover te praten dat het beter
gekund had?
Ik blijf het in elk ‘geval’ de moeite waard vinden om naar een betere aanpak,
opzet enz. te streven. Daarbij blijkt het infrastructurele ontwerp inderdaad
niemand te interesseren, althans meestal niet. Daarom moeten we per geval
verleiden, terwijl we tijdens realisatie steeds ontwikkeling van een stukje
infrastructuur meesmokkelen. Dit verklaart waarom de volgorde waarin we
gevallen aanpakken zo relevant is. Die wordt immers door ontwikkellogica op
stelselschaal bepaald.
7.113
Archivering, werkstroom e.d. zijn thema's, hoezeer we er ook op
wijzen, die helaas op stelselmatige schaal nog geen enkele structurele aandacht
verkrijgen. Dat beschouw ik als risico.
7.114
Digitale informatie- èn communicatietechniek (ict) faciliteert - een
vorm van - elektronisch informatieverkeer (eiv). De gemeente telt diverse
rollen voor bemoeienis met dat verkeersstelsel. Het ligt zo voor de hand ict
voor ondersteuning van interactie van gemeente met burger, respectievelijk
bedrijf in te zetten. Dan blijkt snel dat interactie in soorten en maten
voorkomt. Daarin gelden niet alleen voor de gemeente weer allerlei deelrollen.
Hetzelfde geldt voor de burger en het bedrijf. De verhouding tussen betrokken
partijen varieert naar gelang de interactie. Daarnaast gebruiken burger en
bedrijf het stelsel voor onderling verkeer in zo mogelijk nog weer andere
rollen dan wel verstandhoudingen. Vergelijkbaar met fysieke mobiliteit stuurt
de gemeente - eventueel - aspecten van dergelijk informatieverkeer in het
publiek domein met regels tot en met handhaving; daarvoor vervult (ook) de
gemeente dus weer andere rollen.
7.115
Zo’n informatiestelsel vergt van ontwerp tot en met beheer een
kwalitatief àndere aanpak, opzet en dergelijke. Dat komt, kortweg, omdat de
variëteit van een nieuwe orde is.
7.116
Hoewel bouw, ingebruikname enzovoort geleidelijk gebeurt, moet alles
eraan van meet af aan op de volledige variëteit berekend zijn. Anders speelt
vroeg of laat een ontbrekende voorwaarde op. En dan moet het eigenlijk allemaal
(weer) opnieuw.
7.117
Van dat gereedschap voor geconsolideerd informatiebeheer verwacht ik
geen bijdrage aan optimalisering van diversiteit/variëteit van gedrag in het
informatiestelsel. Want voor dat vraagstuk levert consolidatie geen antwoord,
maar is een zgn federatieve opzet nodig. Omgekeerd past consolidatie, als een
eenvoudig ‘geval,’ natuurlijk wel in een federatie.
De beheersing van documentenvariëteit is heel praktisch vaak een geschikte
insteek om de inrichting van federatieve metainformatie te verkennen. Elk ander
aandachtspunt dat ontsnapt aan strikt hiërarchische (informatie)verhoudingen
kan daarvoor trouwens ook dienen. Volgens het ruimere, wézenlijk stelselmatige
perspectief van metapatroon wint de informatievoorziening aan flexibiliteit,
met alle voordelen voor slagvaardigheid van dien, maar ook al voor
kostenbeheersing en kwaliteitsverbetering van informatievoorziening in enge
zin.
7.118
Gelet op de impact verdient het aanbeveling dat de gemeente
allereerst zo’n benadering met passende variëteit verkent. Een representatieve
proef verenigt - informatie uit - verspreid beheerde informatieverzamelingen op
basis van fijnmazig instelbare autorisatie. Zo moet ook voorzien zijn in
proportionele identiteitsstelling, dwz. van gewaarborgde anonimiteit tot en met
gewaarborgde identificatie.[12 oktober 2004]
7.119
De aanname van 'het stelsel' als kernbegrip vergt inderdaad een
ver-rekking van wereldbeeld. In dat stadium kon ik het, zeg maar, ook niet
eenvoudiger opschrijven. (En het zou me nu evenmin goed lukken.) Het stelsel
als kern-van-de-zaak is nu eenmaal complex. Zoals de cybernetica leert, moet
elk stuurmechanisme minimaal corresponderen met de variëteit van de zgn
bestuurde werkelijkheid. De variëteit van de werkelijkheid stelt dus de maat.
7.120
'Het stelsel' moet ook en vooral de gedragsregels enzovoort omvatten
van de deelnemers.
7.121
Het schetsboek Informatieverkeer in publiek
domein is een poging om een paradox die zich nu pas goed manifesteert,
opgelost te krijgen. Met het Internet als huidige, spreekwoordelijke
illustratie raakt, zoals gezegd, manifest dat de inrichting niet langer
volledig intrasituationeel lukt. Aspecten van inrichting zijn in toenemende
mate, zeg maar, suprasituationeel.
De vergelijking klopt voor de zoveelste keer natuurlijk niet vergaand, maar
stel dat je personenvervoer radicaal van goederenvervoer wilt onderscheiden.
Zijn dat dan evenzovele situaties? Ja, zolang ook de bijbehorende
verkeersstromen langs elkaar gaan. Maar zo is het huidige verkeersstelsel niet
bedoeld. Kortom, de indeling in oorspronkelijke situaties verliest haar
relevantie … ja, maar toch ook weer niet helemaal.
Zolang er aparte - nota bene, strikt gescheiden - verkeersstelsels bestaan,
ligt het onderscheid aan hun buitenkant. Met een ander voorbeeld, je stapt òf
in de trein, òf in de auto. Maar zodra dat onderscheid-aan-de-buitenkant
vervalt, is er ‘binnen’ het omvattende(r) stelsel een voorziening voor
onderscheid nodig. Wat betekenisordening betreft, verzon ik metapatroon ter
borging van noodzakelijke eenduidigheid.
Het is dus niet zo dat de traditionele organisatiecentrische (lees algemeen:
actorcentrische) benadering van informatievoorziening compleet achterhaald is.
Die moet echter steeds explicieter uitgelijnd worden met een stelselmatige
benadering. Naarmate meer gebouwen een plukje vormen, komt er een ontwerpaccent
bij, te weten hun tussenruimte.
Naarmate het stelsel omvattender is, behoort het van de buitenkant gezien elke
verbijzondering naar cultuur te ontberen. Ja, het klopt dus dat ik culturele
verbijzondering weglaat (nou ja, ik probeer een bandbreedte voor culturen te
stellen). Het is toch ook niet zo dat een Nederland op vakantie in Frankrijk
daar als chauffeur in een wezenlijk ander verkeersstelsel terecht komt?
Gelukkig niet. Ja, natuurlijk de ‘Franse rijstijl’ verschilt beslist van de
‘Nederlandse rijstijl’ enzovoort, maar dergelijke verschillen komen tot
uitdrukking binnen het nagenoeg uniforme verkeersstelsel.
Kan je ontwerp enz. van zulke infrastructuur nog wel als architectuur betitelen?
Ik heb de naam ‘programma Architectuur Elektronische Overheid’ niet bedacht.
Wel bedacht ik dat het zinloos is, andere terminologie voor te stellen. De
opdrachtgever vindt nu eenmaal dat het zo moet heten. Zo probeer ik met
hoofdstukken 15 en 16 in het schetsboek hoogstens de interpretatie wat te
beïnvloeden.
Zelf vind ik het onderwerp van het schetsboek overigens vooral te vergelijken
met civiele techniek. Sterker nog, dat is het ook, infrastructuur, zij het voor
elektronisch informatieverkeer.
Waardoor misverstand verder aangewakkerd kan worden, is dat het
Architectuurprogramma lid van een gemeenschap is waarin andere
projecten/veranderprogramma’s zich allemaal ook als architect opstellen. Ofwel,
architect is niet ‘de’ architect (en daarmee is de aanbeveling van Brooks
geweld aangedaan). Zo’n ander project/programma voelt zich dan snel
aangevallen, wanneer je met iets komt waarvan men daar vindt dat het op hun
(deel)terrein ligt. Je kunt je in de Nederlandse verhoudingen voorstellen dat,
bijvoorbeeld, het programma Egem (e-gemeenten) daarvoor extra gevoelig is. Dat
gaat over het heilige huis van Thorbecke. In het schetsboek heb ik daarom mijn
best gedaan om het ontwerpobject van het ‘zogenaamde’ Architectuurprogramma
zodanig te kiezen dat er zo min mogelijk strijd dreigt met andere
projecten/programma’s. Zo van, de gedragsregel om overal in Nederlands rechts
te rijden ervaart niemand als inbreuk op autonomie. Maar aan een landelijk
voorschrift voor marktdagen, ik noem maar wat, moet je je niet wagen vanuit het
Architectuurprogramma. Waarom zou je ook? Anders komen we nog verder van huis.
Met dergelijke afwegingen is het schetsboek voor insiders begrijpelijk en
acceptabel. Ik besef dat de drempel voor buitenstaanders daarmee juist wat
hoger ligt.
In elk geval, wat ‘overblijft’ voor het Architectuurprogramma om met enig zicht
op invloed voor te stellen is feitelijk radicaal infrastructureel. Daarbij komt
dat het informatieverkeer niet begint en eindigt bij de Nederlandse grens. Of
je ze stelregels noemt of niet, maar wat je zgn voorschrijft kan in de meeste
gevallen niets anders zijn dan het aanwijzen van de open deur naar
internationale praktijk.
Neem inderdaad eens dat voorbeeld van rechts- of linksrijden. Maar over welke
specifieke organisatie heb je het dan? Opzettelijk toch juist geen enkele! En
bepáál je ondermeer met zo’n maatregel juist niet de cultuur? Verruim je
daarmee niet wat je tot een bepáálde cultuur kan rekenen?
Wat de Nederlandse regering feitelijk onder de noemer van de elektronische
overheid nastreeft, is vergroting van elektronische mobiliteit. Het is de vraag
of je daaraan als ontwerper wilt meewerken. Mijn antwoord: ja. Ik geef zo’n
positief antwoord, omdat ik tegelijk zie dat er dáárdoor extra mogelijkheden
komen voor gedragsdiversiteit door de leden van onze samenleving. Zulke
maatschappelijke dynamiek beoordeel ik als gezond enz. Maar goed, voor de
elektronische mobiliteit is het heuse ‘stelsel’ voor informatieverkeer in het
publiek domein instrumenteel. Want het stelsel biedt vrijheid dànkzij ordening.
Tegenover de organisatiecentrische benadering plaats ik met het schetsboek een
stelselmatige. Het minste dat je mag verwachten is dat zo’n stelsel die
organisatiecentrische/actorcentrische benadering niet nodeloos beperkt.
Natuurlijk legt het stelsel (gedrags)beperkingen op, maar per saldo wil je er
‘individueel’ beter vanaf zijn. Voel jij je soms beperkt doordat je gas, water
en elektriciteit koopt van het nutsbedrijf? Dat lijkt me geen zinvol verzet. Je
kunt daardoor in andere opzichten juist veel meer, je wint onevenredig aan
handelingsvrijheid.
Daarom is de beperking van informatiearchitectuur tot een organisatie niet
langer geldig (als ‘ie dat ooit was). Te beperkt, tenminste wanneer je je
daarbij altijd één enkele, specifieke organisatie voorstelt. Ik meen dat het
werk à la civiele techniek ook wezenlijk informatiekundige aspecten telt. Als
voorwaarde voor diversiteit is het zelfs in allerlei opzichten ingewikkelder
dan waar je je tot een enkele, traditionele situatie kunt beperken. Uitgaande
van een algemener stelsel, bouw je voortaan de situationele voorziening er
‘op.’ Dat is dan een andere voorziening dan je vroeger trof, zoals een huis dat
water enz. tapt van het nutsbedrijf ook een ander huis is dan eentje met een
eigen waterput. Wellicht is het voorbeeld van gasvoorziening waardoor - in
Nederland - centrale verwarming bereikbaar werd, duidelijker. Mijn eigen huis
is gebouwd ‘op’ ouderwetse verwarming en je ziet dat vervolgens ook wrikken met
de later geïnstalleerde centrale verwarming (omdat je het zonde vindt genoeg te
ventileren; gevolg: vochtophoping in de buitenmuur enz.)
Infrastructuur moet … om ‘werk’elijk infrastructuur te zijn … abstraheren van
specifieke situaties, organisaties, actoren en dergelijke. Abstraheren is geen
ontkenning, maar juist wezenlijke èrkenning. In het infrastructuurontwerp moet
de complete gedragsvariatie ‘begrepen’ zijn.
Zo beschouwt hanteert het schetsboek een macroscopisch perspectief. Netzoals
het Lego-speelgoed, blijkt stelselmatige borging tot uitdrukking te komen in de
manier waarop ‘een kleinste eenheid’ op verbindelijkheid gedimensioneerd is (en
zo staat het ook bijna letterlijk in het schetsboek). Je hoeft het geen
informatiearchitectuur te noemen, maar ontwerp en dus informatiekunde is het toch
zeker.
De discussie over wat wezenlijk aan architectuur is, blijft wat mij betreft
nodig, althans zolang blijkbaar over aannames nog niet duidelijk is dat ze
verschillen. Ik hoop hier enkele aannames van het schetsboek toegelicht te
hebben. Ze zijn niet zozeer strijdig, maar hier en daar wel - behoorlijk -
ànders. Over situaties gesproken, die verschillen zijn productief, maar dan
moeten we wel begrijpen dat hun uitlijning nodig is. Dat is overigens andere
uitlijning dan wat als strategic alignment bekend staat; die blijft
voornamelijk weer intraorganisatorisch.
Ik zie het zo dat juist de ontwerper van perspectief wisselt. Wat is er
enerzijds nog, juist enz. bijzonder, anderzijds al stelselmatig? Zo ontwerp je
evenwicht van situatie-in-stelsel. Als je de noodzaak van verbijzondering te
eenzijdig volhoudt, vind ik het onevenwichtig. Het schetsboek poogt allereerst
een tegenwicht te stellen. Zodra je herkent dat zo’n tegenwicht reëel is, komt
vervolgens uitlijning dan wel evenwicht aan bod. Ik ontwijk daarom principieel
de discussie over ‘de waarheid’ van het ene òf het andere perspectief. Zinloos.
We moeten verder. De speurtocht is interessant. Er is daarbij wel één richting
die ik meteen maar oversla en dat is eenzijdig meer-van-hetzelfde.
7.122
De aparte basisregistraties vertonen náást elkaar nog geen samenhang. Voor werkzame stelselmatigheid moeten verbindende, dus algemene(re) begrippen toegevoegd worden. Die zijn geldig voor het totale bereik van de elektronische overheid, terwijl een bepaalde (basis)registratie eigenlijk altijd al een contextuele verbijzondering beheert. Ja, de aanduiding basisregistratie klopt praktisch niet voor die traditionele registers.
De aanvankelijke registratie blijkt vaak de maat-der-dingen. Nadere analyse maakt zichtbaar dat het doorgaans slechts de maat voor een bepaalde, beperkte doelgroep uitmaakt. Daardoor zijn andere doelgroepen uitgesloten.
7.123
Het vestigen van stelselmatigheid is een echte teamsport. De
linksbuiten moet vooral niet precies hetzelfde kunnen en doen als de
rechtsback. Maar hoe coördineren zij hun ‘specialistische' bijdragen optimaal?
7.124
Dat zou ik net andersom doen. Dat wil zeggen, er komt structureel een nieuwe GBA, nietwaar? Die registratie had ik als mikpunt genomen. Oh, maar die gemoderniseerde GBA is niet beschikbaar op het moment dat het spel met de - nieuwe - persoonsnummers van start moet? Tja, reuze jammer, dan is een tussenoplossing helaas onvermijdelijk. Zo’n tussenoplossing zou ik echter zoveel mogelijk afleiden van de structurele (nota bene, in plaats van omgekeerd, zoals voor het zgn BurgerServiceNummer gebeurt). Dat is altijd het minste werk en de kwaliteit van de structurele oplossing is het best gewaarborgd.
7.125
Ik vermoed dat de bestaande Wet het uitgangspunt is, niet het nieuwe maatschappelijk verkeer van alledag. Pas als de Wet het toestaat, lijkt het argument, mogen we het ook “relevant” noemen. Maar is gedrag waarmee iemand de Wet overtreedt, juist niet extra relevant? Misschien niet voor de ambtenaar burgerlijke stand achter het loket, maar bijvoorbeeld wel voor de politie. Verdient een registratie die dergelijke opvraging uitsluit, wel de toevoeging ‘basis’? Is de Wet er niet voor om allerlei maatschappelijk verkeer te regelen? En als dat verkeer verandert, hebben we dan niet een aangepaste Wet nodig?
7.126
Elke basisvoorziening moet geïntegreerd in het stelsel functioneren (en zo dat stelsel zelfs mede vormen; daarom is het nu net een basisvoorziening).
7.127
Het is één ding om dankzij een stelselmatige opzet voordelen te bereiken. Iets anders is het nieuwe risico: onveiligheid en navenante beveiliging (inclusief beheer voor operationele continuïteit).
7.128
Volgens metapatroon moet hij variabele context IN het model opnemen. Sorry, dat klinkt moeilijk. Ik kan laten zien dat het werkt. Hij lijkt er echter nog niet consequent aan te willen, te beginnen met de basisregistraties.Hijheeftinmiddelsergensweleenklok horen luiden, maar denkt nog dat er ook zonder klepel geluid uit komt.
7.129
Voor een proefopstelling komt het prima uit dat, zeg maar, het
domein al de variëteit/complexiteit heeft van de elektronische overheid en zo
door naar, zeg maar erg populair, de netwerksamenleving. Daarmee bedoel ik dat
je daar al prachtig structuurvraagstukken kunt oefenen. Aan de orde is de conceptuele
werkelijkheid van verschillen en overeenkomst. Inderdaad, beschouw bijvoorbeeld
de GBA-kern als module van SSC HRM (want dan wordt het misschien nog wat,
precies, aan beide kanten). Nota bene, de nadruk ligt zeker in eerste aanleg op
structuur; de informatie zelf krijg je minder eenvoudig onder stelselmatig
beheer.
7.130
Strikt technische uniformiteit is nu eenmaal onhaalbaar.
7.131
Aan de hand van - toelichting op - de ontwerpschetsen die ik enkele
maanden geleden opstelde om bij Stroomlijning Basisgegevens het belang van
contextuele verbijzondering gevestigd te krijgen, ontspon zich een intensieve
discussie. Halverwege demonstreerde ik tevens via het Internet een prototype,
dat aanvullend laat zien hoe variatie langs de tijddimensie ‘stelselmatig’
gevolgd kan worden. Dat leidde allemaal tot wezenlijke vragen zoals: Wat moet
de ene organisatie eigenlijk nog zèlf registreren? Hoe helpt de ene organisatie
samenwerking te … organiseren, zodra zij haar handelingen mede ònverkort
baseert op informatie die andere partijen beheren? Het inzicht groeide dat
realisatie van de informatiestrategie staat of valt met degelijke
antwoorden.[13 juni 2005]
7.132
De discussie was zowaar bijna fundamenteel. De oppervlakkigheid van allerlei pogingen tot verbetering van informatievoorziening kwam alweer iets scherper in beeld. Die oppervlakkigheid wordt veroorzaakt door aan overgeleverde en/of beperkende veronderstellingen vast te houden.
Zo lopen pogingen om een specifieke taakuitvoering te baseren op informatie uit … basisregistraties vooralsnog vast op ontoereikende dekking. De Belastingdienst, om maar een voorbeeld te noemen, heeft tevens interacties met zgn niet-ingezetenen. En met andere organisaties dan zgn bedrijven. Registers zoals Gemeentelijke BasisAdministratie (GBA) en BasisBedrijvenRegister (BBR) zijn voor de Belastingdienst dus niet compleet. Dergelijke gaten repareert (ook) de Belastingdienst met eigen registraties. De Politie doet dat ook.
Voorts blijkt in overheidsregistraties zoiets als de juridische werkelijkheid overheersend. De materiële, historische werkelijkheid kan afwijken, zodat overheidshandelen feitelijk op hun vergelijking gebaseerd moet zijn. Dat vergt registratie van allebei, dus van de juridische èn de materiële werkelijkheid. Dergelijke nuancering van zgn authenticiteit ontbreekt bijvoorbeeld nog in de aanpak van Stroomlijning BasisGegevens (SBG).
Dat is allemaal niet nieuw. Zie bijvoorbeeld Diplomatics, New Uses for an Old Science (The Scarecrow Press, 1998) door L. Duranti. Let wel, diplomatiek betekent hier oorkondenkunde. Duranti haalt nadrukkelijk het werk aan van S. Raffel. Diens boek Matters of Fact (Routledge & Kegan Paul, 1979) vatte ik overigens al zo’n beetje samen in Aspecten en Fasen (1991, pp 440-441).
Door alles heen loopt (ook) het vraagstuk van doelbinding. Vanuit burgerlijke grondrechten geredeneerd begint het er zelfs op te lijken dat de burger rècht zou moeten hebben op méérvoudige informatieverstrekking. Want wat heeft de verblijfplaats van burger x in relatie tot overheidssubsidie y te maken met andere overheidsbemoeienis? Zo werkt het nu. (Bijna) voor elk aparte taak bestaat een netzo apart informatiesysteem inclusief informatieverzameling. Nul hergebruik van informatie, dus. Nog steeds geredeneerd vanuit de burger, kan hergebruik lastenverlichting betekenen. Nota bene, voor haar of hem. Dat (burger)recht op meervoudige informatieverstrekking zou dan aangevuld moeten zijn met het (burger)recht op laten verplichten tot hergebruik. Zo’n verplichting geldt dan voor specifieke doelen. Voilá, doelbinding, maar via de burger.
Dergelijk consequent burgercentrisch informatiebeheer is onhaalbaar in het Nederlandse staatscentrisme, zoals het op Franse leest geschoeid is. Dat neemt niet weg, dat de Belastingdienst een visie ontwikkelde over de zgn informatiepositie. Dat is de positie van een persoon of organisatie met informatie over haar/zijn relevante situaties. In de visie van de Belastingdienst voert de persoon/organisatie er gedeeltelijk het beheer over, zodat er wel degelijk elementen van burgercentrisch informatiebeheer samenhangend moeten gaan functioneren. Er ontstaat zo een mengvorm die passend is voor het informatieverkeer in het Nederlandse publieke domein. Zie ook Informatieverkeer in publiek domein (Ictu, 2004, pp 72-73).
Maar ook bedoelde visie dreigt al in een vroeg stadium van realisatie belemmerd te raken door gehechtheid aan hoe-het-nu-eenmaal-werkt. Als proefopzet kan ter heroriëntatie een werkend gereedschap voor informatievoorziening gemaakt worden. Zo’n proef helpt natuurlijk ook weer om te onderzoeken hoe reëel veronderstelde belemmeringen feitelijk zijn. Zijn we hiermee overigens terug bij het noodzakelijke onderscheid tussen juridisch en materieel?
7.133
Onder de noemer van informatiestelsel, infrastructuur, of noem maar
op, moeten we de reuzenstap zetten van behandeling van dat ene geval naar
dimensionering van een informatieruimte waarin alle relevante gevallen passen.
7.134
Uitgaande van het beleidsdoel van eenmalige informatieverstrekking
moet op de schaal van 'informatieverkeer in publiek domein' het
informatiebeheer ooit veranderen. Die opzet/inrichting vormt vervolgens de
basis voor ontwerp van diensten à la dienstgerichte infrastructuur
(Engelstalig: service oriented architecture).
We kunnen uiteraard nu reeds zulke infrastructuur helpen inrichten, maar
toepassing dreigt, meen ik althans, gauw een rommeltje te worden, juist omdat die
basis vanuit informatiebeheer nog zover verwijderd is van het optimum.
7.135
Niemand kan ‘de elektronische overheid’ als een informatiestelsel
zien met z’n kop in het zand.
7.136
De elektronische overheid vergt interdisciplinaire aanpak. Het gaat om evenwichtige verhouding van disciplines. Voortgang verloopt optimaal zolang passende bijdragen vanuit elke discipline zo onafhankelijkheid mogelijk ontwikkeld worden: politiek, wet, bestuur, budget, gedrag, techniek enzovoort. Maar ze moeten dus wèl passen en dat betekent tévens onderlinge àfhankelijkheid, punt. Er bestaat de noodzaak van coördinatie. Hoe luidt het inter- of eigenlijk supradisciplinaire sturingskader waarmee disciplinaire details - blijven - passen ter constituering van de elektronische overheid?
Het zgn schetsboek Informatieverkeer in publiek domein (Ictu, 2004) geeft eigenlijk al een aanzet voor zo’n sturingskader gemaakt. Dat komt samen in de vergelijking met het openbare verkeersstelsel. Die vergelijking houdt mede een politieke opvatting in over wat de elektronische overheid ‘idealiter’ is. Zo verdient het interdisciplinaire sturingskader politiek primaat, maar dan zo dat het eigenlijk weer a-politiek is. Paradox? Er mag zeker geen weerstand tegen bestaan die vanuit, zeg maar, algemeen democratisch perspectief valt te billijken. Al ligt de nadruk vooralsnog op elektronische dienstverlening, de elektronische overheid mag de democratische kwaliteit van de samenleving niet aantasten. Die kwaliteit moet er zelfs door verbeteren.
7.137
Voor de elektronische overheid, laat staan voor informatieverkeer in
publiek domein, is een enkele, geconcentreerde proefopstelling niet
representatief. Het gaat er juist om de voorzieningen bij de gevarieerde
deelnemers tot stelsel te smeden. Integratie, dus. Een proefopstelling als een
federatie. Daarbij mogen de zgn basisvoorzieningen niet ontbreken. Want waarom
heten ze anders basis...?
Zo beschouwd, is het zelfs merkwaardig dat we nog moeite moeten doen om
basisvoorzieningen geïntegreerd te krijgen. Volgens mij komt dat, omdat
politici/bestuurders/beleidsmedewerkers de aangewezen basisvoorzieningen
(conform de notitie 'Op weg naar de elektronische overheid') meteen zijn gaan
opvatten als kant-en-klare infrastructuur ipv. als 'slechts' bouwstenen voor
infrastructuur voor informatieverkeer. Het (bouw)steenverband, zeg maar hun
integratie, ontbreekt dus nog. Precies, daarvoor is architectuur nodig, ofwel samenhangend
ontwerp. En vanuit stelselmatig perspectief blijken de aangewezen
'basisvoorzieningen' hier lacunes te vertonen en daar overlappingen. Dat zijn
dan de onderwerpen die we moeten thematiseren, agenderen enzovoort. Daar ligt
ongelofelijk veel (architectuur)werk, met het aanvullende probleem dat onze
opdrachtgevers er dus nog onvoldoende besef van hebben.[8 juli 2005]
7.138
Niemand heeft eigenlijk al een benul van
wat die betekenisordening op de schaal van elektronische overheid feitelijk
inhoudt. Ik wijs daar dus op een fundament dat (nog) onzichtbaar is voor bijna
iedereen.
7.139
Onvermoeibaar wijs ik op hard-informatiekundige samenhang tussen
enkele zgn thema’s. In termen van een gebouw: je kunt nu eenmaal niet een
bepaalde verdieping òpmetselen zolang de verdieping eronder er nog niet is. Je
kunt eventueel wel sommige onderdelen van de hogere verdieping alvast
ontwikkelen en, wie weet, zelfs tot wat grotere componenten vóórmonteren. Zo
valt er inderdaad alles voor te zeggen om je ‘alvast’ bezig te houden met -
onder meer - autorisatie, controlespoor enzovoort. Bijvoorbeeld heb ik ook
sterke voorkeur om archivering in relatie tot werkstroom te laten onderzoeken,
maar nu dus met de stelselmatige implicaties. Maar realisatie van afgeronde
voorzieningen is nu eenmaal uitgesloten zolang - fundamenten voor -
identiteitsbeheer, stelselmatige betekenisordening èn werkstroomcoördinatie
operationeel ònrijp zijn.
7.140
De 'governance' van overheidsinformatievoorziening, resp. rijksbrede
ict moeten we zoeken in nadruk op zgn netwerkorganisatie. Zo blijkt besturing
feitelijk al vergaand 'geregeld.' Het voorstel voor een informatiekundige
rijksbouwmeester gaat zelfs tegen die maatschappelijke en dus
politiek-bestuurlijke trend in. Daarbij gaat het trouwens niet zozeer om die 'rijksbouwmeester'
zelf, maar om het gehele 'systeem' waarin zij/hij functioneert. Want een
rijksbouwmeester veronderstelt een rijksgebouwendienst enz. Het
informatiekundige equivalent van de RGD was ooit het Rijkscomputercentrum,
althans dat zou ik zeggen. Wat nu DIIOS is, betreft dan de nazaat van wat ooit
- ik overdrijf wat, maar de crux blijft overeind - als adviseur ingesteld is
voor informatieverwerking door dat RCC. Zo beschouwd bestaat er dus allang een
informatiekundige rijksbouwmeester, ... want dat is thans DIIOS.
Wat daar nog altijd mist, is de rijksbrede ict-agendering. Dat is een formele
taak van DG Telecommunicatie en Post / EZ. Ikzelf vind in elk geval dat
verhoudingsgewijs het infrastructurele karakter van de elektronische overheid
'rijksbreed' veel zwaarder telt dan de impact van overheidshuisvesting (taak
van de RGD, geadviseerd door de rijksbouwmeester) op de totale gebouwde
omgeving.
Het is zelfs interessant om te zien hoe BZK en EZ nu concreet omgaan met die
conversie van hun taken; dat lukt praktisch dus slechts met extra relaties
tussen betrokken 'partijen,' soms ad-hoc, soms structureel, waardoor het
netwerkkarakter van besturing intensiveert. Sterker nog, veel partijen vinden
elkaar onderling (voorbeeld: manifestgroep); het regeringsbeleid van
bevordering van zelfredzaamheid werkt prima!
7.141
De elektronische overheid is géén organisatie in de traditionele, vrijwel gesloten betekenis. Het is daarentegen een stelsel. Het verkrijgt zelfs het karakter van een ‘open’ netwerk, zodra burgers en bedrijven serieus tellen als deelnemers aan het informatieverkeer in het publiek domein. Zo’n informatiestelsel is kwalitatief ànders (en, nota bene, de intra-organisatorische informatievoorziening per deelnemer verandert daardoor kwalitatief méé).
Het gaat er dus juist om consequent een beschouwingswijze te ontwikkelen en verduidelijken die nu nog ‘stelselmatig’ ontbreekt. Er bestaat nog echter geen voldoende uitgewerkte stelselmatige informatiekunde. De vergissing die ondermeer de huidige koers bepaalt, luidt dat de elektronische overheid in informatiekundig opzicht gewoon méér van hetzelfde is. Het zou slechts een kwestie zijn van toepassen, hoogstens van wat anders configureren. Stagnatie van afzonderlijke programma’s vormt een aanwijzing voor gebrek aan stelselmatigheid, van ontwerp tot en met daadwerkelijk gebruik. Zonder praktische theorie blijft samenhang onbereikbaar.
Is dat niet sterk overdreven? Over de gehele wereld ontstaan toch elektronische overheden? Hebben ze dat stelselmatige gemis nergens opgemerkt? Kan Nederland die aanpak niet èrgens vandaan oppakken?
Toegegeven, een gedetailleerd onderzoek heb ik niet gedaan. Vooralsnog heb ik echter nog geen solide, tegelijk ‘open’ informatiekundige aanpak ontdekt voor de schaal van informatieverkeer in het publiek domein (internationalisering, globalisering nog daargelaten). Denemarken, bijvoorbeeld, wordt feitelijk als één organisatie ‘voorzien’ van elektronische overheid. Blijkbaar past dat in de Deense cultuur, maar de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat is ànders. Ander voorbeeld, weliswaar hanteert de federale overheid van de Verenigde Staten een contextuele betekenisdifferentiatie, maar een aparte context is daar als grootschalig bedrijfsproces gefixeerd. Zo gaat eenmalige informatieverstrekking, een Nederlands beleidspunt voor de elektronische overheid, nooit werken.
Zonder signaal over het informatiekundig gebrek blijft erop gerichte actie helemaal achterwege. (Het risico als boodschapper afgeschoten te worden zit er nu eenmaal in; dat verbetert kwaliteit echter nooit.) Als waarborg voor de kwaliteit van de elektronische overheid is het daarom wezenlijk dat iets of iemand zich verantwoordelijk weet voor dergelijke signalering.
Ik vermoed dat de reikwijdte van het stelselmatig gebrek gewoon niet ‘aankomt;’ een kwalitatieve verandering lukt echter niet met kwantitatief geringe stappen met behoud van achterhaald referentiekader.
De componenten moeten volgens infrastructurele samenhang passen. Daarom moeten ze, omgekeerd, vanuit die samenhang (lees ook: stelselmatigheid) opgevat, ontworpen enzovoort zijn. Besef van de kwalitatief nieuwe orde voor samenhang ontbreekt echter nog.
Is dat genoeg? De verruiming tot informatieverkeer in het publiek domein neemt natuurlijk niet weg dat overheidsinstellingen daaraan met hun informatievoorziening een groot aandeel hebben en behouden.
In dit verband breng ik de suggestie van o.a. Rijsenbrij op. Hij bepleit benoeming van “een functionaris […] die voor de digitale Nederlandse samenleving een soortgelijke taak krijgt als de Rijksbouwmeester voor de fysieke wereld.”
Meent Rijsenbrij wellicht dat de Rijksbouwmeester de hoofdarchitect van Nederland is? In werkelijkheid is de Rijksbouwmeester ‘slechts’ adviseur van de Rijksgebouwendienst. En de Rijksgebouwendienst heeft ‘slechts’ als taak de huisvesting van rijksdiensten.
Nu de vergelijking. Voor de geautomatiseerde informatievoorziening van de rijksdiensten is ooit het Rijkscomputercentrum opgericht. Daarvoor is, althans bij mijn weten, nooit een adviseur vergelijkbaar met de Rijksbouwmeester aangesteld. Maar ik vind dat wat thans DIIOS (directie Informatiebeleid & Innovatie Openbare Sector, ministerie van Binnenlandse Zaken) is, er toch het dichtste bijkomt.
Nu meen ik Rijsenbrij wel te begrijpen. Concreter maak ik de vraag ervan of DIIOS nog beschikt over de vereiste informatiekundige expertise voor coördinatie. Het gaat immers toch om informatievoorziening. Is daar het bestuurlijke accent niet overheersend geraakt, bijvoorbeeld zelfs versterkt door grotere afstand tussen beleid (DIIOS) en uitvoering (ondermeer via Ictu)? Mijn aanbeveling luidt in elk geval dat DIIOS toekomstig wat méér informatiekundige vakmensen telt.
7.142
Dat acht ik 'natuurlijk,' zulke vergaand geleidelijke conversie.
Want de overheid is onderdeel van het rijk; daarom staat nu ook de overheid
prominent op de rijksbrede ict-agenda. En omgekeerd is het rijk onderdeel van
overheidsdienstverlening, in de zin dat burgers en bedrijven de kritieke
deelnemers vormen aan (werk)processen van zgn elektronische dienstverlening;
daarom houdt infrastructuur voor de elektronische overheid onherroepelijk
infrastructuur in op de schaal van de gehele samenleving (en is het primair een
kwestie van timing op welke groeiende deelschaal de infrastructuur voor
operationeel gebruik beschikbaar is).
Met zulke positieve waardering van de huidige bestuursopzet ontstaat wellicht ruimte
om die veranderlijke netwerkorganisatie (beter) in kaart te brengen. Dat moet
dus niet onder de noemer van "regisseur gezocht," zoals de
Automatisering Gids vorig jaar deed. Want "regisseur" kan precies de
verkeerde suggestie wekken. De plaatjes enz. zijn overigens wel vrijwel
hetzelfde. Zo'n besturingsoverzicht lijkt mij uiterst nuttig.[26 september
2005]
7.143
Voor wat ik 'informatieverkeer in publiek domein' noem, vind ik de
oriëntatie vanuit een enkele organisatie te beperkt. Je moet eigenlijk precies
andersom redeneren. Tenminste hoort er expliciet een ander perspectief bij. De
resulterende twee perspectieven moet je dan uitlijnen. Dus, even een
vergelijking, niet slechts vanuit een individueel organisme, maar tevens en
vooral vanuit het ecosysteem. 'Natuurlijk' constitueren de organismen mede het
ecosysteem; netzogoed bepaalt het ecosysteem 'zijn' organismen.
Ja maar, zou je kunnen zeggen, kan je het gehele publieke domein niet ook
gewoon als één enterprise opvatten? Ik denk dat er altijd toch een kwalitatief
verschil blijft. Nee, dus. Daarvoor heb je het (sociale) netwerkbegrip nodig.
Omgekeerd is het volgens mij wel zo, dat een PDA (public domain architecture;
ik speel even mee met afkortingen) een EA insluit. Daarom is een PDA ook veel
interessanter. Als je over zo'n raamwerk beschikt, ben je ook voor een aparte
organisatie ineens veel verder. (Nota bene, een 'aparte organisatie' is steeds
meer onzin; daarom is ook dat stelselmatig perspectief onontbeerlijk.)
7.144
De metafoor van het fysieke verkeersstelsel beveel ik vooral aan om lòs te komen van de huidige - vaak zelfs impliciete - metafoor die het etiket ‘architectuur’ suggereert. De uitwerking van die àndere vergelijking schiet echter nog altijd tekort voor het stelsel voor informatieverkeer. Want met informatie ‘spelen’ allerlei kwalitatief àndere, totaal nieuwe verkeersaspecten. Daarom geldt het informatiestelsel als sui generis, ofwel uniek in zijn soort. Met andere woorden, èlke vergelijking mist de crux. Dat neemt niet weg dat uitwerking van de vergelijking met fysiek verkeer reeds waardevol kan zijn.
7.145
Het probleem met positionering van een stelselvoorziening is meteen
manifest door de vraag naar wie-er-wat mee opschiet. Volgt daaruit dat in
eerste aanleg de grootste kans op toepassing bestaat binnen een enkele
organisatie? Maar ... zo 'enkel' blijken organisaties die kampen met
stelselmatige afstemmingsproblemen dan weer niet te zijn. Profit centers, integraal
management e.d. ondermijnen inspanningen voor 'algemeen belang.' Platvoers
gezegd, er is geen budget beschikbaar voor betere infrastructuur. Ik bedoel
maar dat ik de gouden communicatieformule nog niet ontdekt heb.
7.146
Wie informatievoorziening van een complexe organisatie niet bewust
op federale leest schoeit, lost het wezenlijke probleem nooit op,
respectievelijk laat de wezenlijke kans onbenut.
7.147
Het moet zo eenvoudig mogelijk, maar dat betekent niet dat het
altijd makkelijk is. Zeker niet als het gaat om hardnekkige problemen. Die zijn
juist hardnekkig vanwege complexiteit en als je ze versimpelt weet je vooraf al
dat een oplossing uitblijft.
7.148
De periode breekt aan dat - onder meer - Ictu-programma’s hun zgn infrastructurele componenten gaan opleveren. Het idee is natuurlijk dat ze samengevoegd worden tot, precies, het bijvoeglijk naamwoord ‘infrastructurele’ zegt het al, de infrastructuur van de elektronische overheid. De componenten moeten dus, ook weer precies, passen.
Als architectuur over samenhang gaat, signaleer ik echter tekortschietende architectuur. Ik beweer dat voor de componenten-in-ontwikkeling niet of nauwelijks rekening gehouden is met onderlinge pasvorm. Per saldo resulteert daarom nog altijd géén informatieve infrastructuur. Dat is misschien geen gewenste boodschap, maar nadrukkelijk wèl professioneel.
7.149
Wat ik van die begrippenlijst vind? Het is allemaal niets, althans
niets voor een gevarieerd informatiestelsel. Wat vooral spreekt uit zulke
lijsten, is onbegrip over variatie waarmee je in een heus stelsel nu eenmaal
onvermijdelijk moet rekenen.
Ik moet natuurlijk mijn afwijzende oordeel kunnen verklaren. Als aanzet
daarvoor heb ik in Informatieverkeer in publiek domein (Ictu, 2004) twee
korte teksten opgenomen die ik eerder 'zelfstandig' schreef. Klopt, die staan
niet voor niets in dat zgn schetsboek. Aan de hand daarvan zouden we 'het
probleem' eens nader kunnen bespreken. Mijn suggestie luidt dat je eerst
hoofdstuk 21 leest, Integratiemethode
voor informatiestelsel. Ik herhaal hier alvast enkele zinnen uit de
slotparagraaf:
“Met slagwoorden als ‘gegevenswoordenboek’ en ‘uniforme definities’ raakt
integratie zelfs onbereikbaar, want de ruimtes voor wezenlijke verschillen gaan
verloren. Begin er nooit aan. Of stop er onmiddellijk mee als zo’n project,
programma of wat dan ook al van start ging.”
Dat lijkt me een duidelijke tip. Als je wilt, kan je daarna terecht bij
hoofdstuk 20, Stelsellogica.
Een vergelijkbaar en alweer wat ouder samenvattinkje, dat ik niet in het
schetsboek opnam, biedt Rijkdom.
Het voordeel van dat gepruts aan simpele begrippenlijsten is hopelijk dat
betrokken programma’s en projecten er ooit van leren dat het anders moet. Voor
DigiD zie ik overigens helemaal geen probleem; authenticatie is mooi modulair
opgezet en dat werkt gewoon, lijstje of niet.
Maar vooral Stroomlijning BasisGegevens (SBG) moet fundamenteel voorzien in
'stelselmatige ordening van betekenissen' (zie de gelijknamige paragraaf
op bladzijden 34 en 35 van het schetsboek). Die orde moet immers vanaf de zgn
basisregistraties gevestigd zijn (want anders, nota bene, kan het ook nooit
iets worden met beheersbare autorisatie). Aan de voorgestelde - opzet van de -
begrippenlijst valt echter onmiddellijk te zien, dat SBG vooralsnog helaas in
precies de verkeerde richting zoekt naar de oplossing. Dat leidt helaas dus ook
tot de conclusie dat uitdrukkelijke pogingen tot dusver mislukt zijn om SBG een
realistisch stelselmatige koers te laten inslaan. Het is, zachtjes uitgedrukt,
een lastige opgave. Want tegelijk is en blijft SBG het programma 'waar het
feitelijk moet gebeuren' met de uitwerking van stelselmatige betekenisordening.
Ik suggereer 'slechts' een methode ervoor.[16 juni 2005]
7.150
Ik probeer de (gemeentelijke) autonomie op een realistische manier
te schetsen. Dat leidt hopelijk tot een punt waarop iets over zin en, althans
wat mij betreft, onzin van business models valt te zeggen. Die gemeentelijke
context is onmisbaar. Want een gemeente is niet zomaar een aparte 'business.'
Mijn bijdrage is dus de 'schaal' te problematiseren. Juist geschiedenis van de
gemeentelijke organisatiestructuur verduidelijkt, dat - in veel gevallen - de
gemeentelijke dienst als de 'business' voor het 'model' kan gelden. De reden
waarop ik maar hamer, is dat op die kleinere schaal - dan van een gehele
gemeente - tenminste de spanning onder de noemer van vermeende autonomie
manifest is. Zolang een gemeente ongedeeld als een actor beschouwd blijft, zijn
relevante tegenstellingen onzichtbaar.
7.151
Nogmaals, de organisatorische schaal waarop het - in dit geval
gemeentelijke - bedrijfsmodel relevant is, is 'kleiner' dan nog algemeen
aangenomen wordt. Je moet immers kijken naar wat praktisch als min of meer
aparte 'actor' deelneemt, resp. kan deelnemen aan (werk)processen. Dat blijkt
niet zozeer de gemeente-als-geheel, maar veeleer een afzonderlijke
gemeentelijke dienst. Dit volgt simpel uit de historische schets van
gemeentelijke structuurontwikkeling. Zo'n (meta)conclusie is methodisch extra
belangrijk.
7.152
Het zou “mijn probleem” zijn om een kwalitatief nieuwe boodschap te ontwerpen èn ook nogeens met succes over te dragen. Als informatiekundig ontwerper ervaar ik zeker de verantwoordelijkheid om allereerst gebrekkige samenhang verder te vermijden en, als het even kan, om vervolgens ook duidelijk te maken hoe-het-dan-wèl-moet. Dat is inderdaad mijn opgave, om er eens een ander woord dan probleem voor te gebruiken. Maar stel dat ik er ondanks herhaalde analyse, signalen enzovoort niet slaag beleids- en besluitvormers te overtuigen. Op enig moment manifesteert zich dan de gebrekkige samenhang waarin zij volharden. Het werkt niet of nauwelijks, is veel te duur enzovoort. Dat vind ik dan allemaal niet mijn probleem, maar van wie dáárvoor verantwoordelijk is (en/of, nota bene, verantwoordelijk gehouden wordt).
Vergelijk het eens met een besneeuwde berghelling waar het stevig dooit. Ik zeg dan tegen de skiërs dat het daar levensgevaarlijk is vanwege lawines. Ikzelf ga er dus in elk geval niet naartoe. Als zij dat wel doen en er kòmt daar een verwoestende lawine, wie heeft ‘het probleem’ dan? Ik heb eerder de uiterst mogelijke zorg aan de waarschuwing besteed, zodat het mijn probleem juist niet meer is.
7.153
Onverminderd worstel ik met het vraagstuk, niet hoe 'het' moet (want
dat weet ik wel aardig), maar hoe 'het' politici en bestuurders valt uit te
leggen dat de huidige koers voor de elektronische overheid naar de verkeerde
bestemming voert. Daar heb ik ook allerlei korte teksten aan gewijd,
bijvoorbeeld Bipolaire
informatiearchitectuur rondom de burger. Daarin komt die spanning tussen
autonomie en coördinatie - uiteraard - weer voor. Zulke teksten helpen
overigens helaas niet, dwz niet om de zgn doelgroep tot een andere koers te
bewegen. Het wordt daardoor vooral mijzelf wel weer duidelijker.
7.154
Vanuit die afstandelijker positie valt me opnieuw extra op hoe
fundamenteel anders het perspectief op 'informatieverkeer in publiek domein'
moet worden om er iets constructiefs van te maken.[1 juli 2005]
7.155
Hoe heet dat in het Duits, des Pudels Kern? Volgens mij doe jij
ondermeer een uitspraak over waar in de Nederlandse politiek-bestuurlijke
cultuur de macht-tot-verandering berust. Precies, er bestaat in Nederland geen
'geleide informatievoorziening.' Het moet praktisch toch vooral komen van
verlicht eigenbelang. Het is dan volstrekt logisch dat de 'verlichting' voor
elke overheidsinstelling nogal beperkt reikt, zeg maar hoogstens tot de
instellingen die toch al aardig in beeld waren. Zo vormen, nee, eigenlijk meer,
verdichten zich enkele maatschappelijke klonten.
Zo is duidelijk dat het gebrek aan afstemming tussen dergelijke klonten de
praktische obstakels laat bestaan voor, zeg maar, interklonterig
informatieverkeer. Omdat dergelijk sectoroverschrijdend informatieverkeer sterk
gaat groeien, is er ooit toch een probleem (internationale relaties nog
daargelaten). Met andere woorden, er is en blijft een beetje coördinatie nodig.
Nota bene, ik zie een sterke impuls voor dichter informatieverkeer op ruimere
schaal vanuit de noodzaak van kwaliteitsborging. De uitkomst van een
(informatie)toets in de ene klont kan relevant tot zelfs wezenlijk zijn voor -
activiteiten in - een andere klont. (Ook) zulke regelkringen voor
informatiekwaliteit vergen bijbehorende stelselmatigheid.
Onze ervaring is inderdaad dat louter proactieve sturing zinloos is. Het devies
luidt immers nog: Blijf van mijn klont af! Voor acceptatie van ruimere
coördinatie moet het probleem op de navenant ruimere schaal blijkbaar manifest
genoeg zijn. En daar zijn de aparte klonten nog niet aan toe.
Wat ikzelf daarom in dit stadium veranderkundig optimaal acht, is om voor zo'n
aparte klont - ze zijn/komen er nu eenmaal - aan de slag kunnen volgens een
benadering die reeds op de maat van het totale stelsel voor 'informatieverkeer
in het publiek domein' gesneden is. Precies, architectonisch verantwoord. Dat
vergt vooral voor semantiek nogal wat extra maatregelen. Maar omdat juist
dergelijke semantische maatregelen tot dusver uitblijven (wat allereerst bij
Stroomlijning BasisGegevens knelt), valt simpel te voorspellen dat tzt het
interklonterige informatiestelsel moeilijk kan evolueren vanuit
waar-we-nu-mee-bezig-zijn.
Zo kom ik op P-Direkt, dat je opvoert als exemplarisch voor de trend van shared
services. Alweer meer dan twee jaren geleden sprak ik de DG Management Openbare
Dienst van BZK (in het bijzijn van directeur IOS; ze waren allebei pas fris
benoemd op hun huidige functie). De aanleiding van het gesprek was een pamflet
dat ik over de GBA geschreven had, Diagnose van een
spilzieke overheid. Toen de directeur-generaal trots melding deed van de
a.s. zegeningen door P-Direkt, leek het me verstandig mijn 'directe' kritiek op
te zouten. Ik gaf hem wel expliciet in overweging mijn idee om P-Direkt te
benutten als voorlopende toepassing van de gemoderniseerde GBA. Het gaat toch
om pakweg 120.000 personen. En als rijksambtenaren niet in de GBA geregistreerd
staan, wie dan wel? Verder zijn de ambtenaren woonachtig in allerlei gemeenten,
zodat het in het opzicht van verspreide informatieverzamelingen een mooie proef
is met variëteit. Je begrijpt dat mijn suggestie in die euforie stuitte op ...
onbegrip. Maar het falen van de gekozen benadering tot P-Direkt was natuurlijk
van meet af aan voorspelbaar. Daar ligt nu echter ook een mooie kans. Met mijn
modelleerbenadering 'metapatroon' waarin informatie principieel verbijzonderd
is volgens context en tijd, heb ik met enige hulp zo een aansprekende
proefopstelling aan de praat (sterker nog, die is er in z'n fundament
allang).[21 oktober 2005]
7.156
Eigenlijk weet ik niet wat ik van Freuds theorie moet denken, maar
jouw verschrijving is natuurlijk interessant. Want je noemt
"architectuurbenadeling van de overheid." Ja, zo kan je de
verwaarlozing van de stelselmatige ontwerpdimensie mooi samenvatten. :-)
Wat ik zo mis aan onze universiteiten is een informatiekunde voor
maatschappelijk verkeer, dus inclusief wat nu in de praktijk nog verbijzonderd
doorgaat voor informatievoorziening in de openbare sector. In zo’n
informatiekunde vormt dus niet langer het ene bedrijf - of zo je wilt,
algemener de ene organisatie of nu op z'n amerikaans de enterprise - het
kernbegrip. Dat is de, zeg maar veranderlijk vernetwerkte samenleving.
Feitelijk is diezelfde verruiming inmiddels reeds nodig voor elk apart bedrijf.
Ecologie, zeg maar. Voor een passende benadering moeten we dus naar die
informatiekunde voor maatschappelijke schaal. Daarvoor ontwikkelde ik onder
meer een formele methode voor conceptuele informatiemodellering: metapatroon.
Doordat context en tijd expliciet verschijnen binnen de horizon van het totale
informatiestelsel, kunnen we eenduidig omgaan met het evenwicht tussen zowel
overeenkomst, als verschil in betekenis. Zo'n aanpak is natuurlijk
onontkomelijk zodra we (informatie)voorzieningen samenvoegen voor voorheen
gescheiden gehouden taalspelen resp. communities of practice. Opnieuw, deze
problematiek manifesteert zich nu onder de noemer van de elektronische
overheid, maar geldt uiteraard al netzogoed voor elke informatie-intensieve
onderneming. Sterker nog, in een nabije 'versie' van onze samenleving delen zij
expliciet - onderdelen van - infrastructuur voor informatieverkeer in het
publiek domein. Precies, dat moet zo gaan werken omdat de individuele burger
een uitgever machtigt tot gebruik van de overheidsregistratie van haar/zijn
adres, enzovoort.
7.157
Nogmaals, ik vind het dus maar merkwaardig vind dat er - bij mijn
weten; ik hoor het wel als het niet klopt - nog nergens academische aandacht
voor deze ontwikkeling is, althans niet degelijk.
7.158
Intussen wordt van alsmaar meer programma's duidelijk dat ze
doodlopen in hun evenzovele aparte tunnels. Bijvoorbeeld, Stroomlijning
BasisGegevens snapt het gewoon niet en probeert via een taktische terugtocht
eruit te draaien. Burgerservicenummer (BSN) wordt uitgestel(sel)d, want de
zorgsector is er niet klaar voor, laat staan dat deugdelijke wetgeving
tijdelijk aangenomen blijkt. Daardoor is de nieuwe Gemeentelijke
Basisadministratie (GBA) toch als eerste beschikbaar, waardoor dat hele BSN
zelfs helemaal voor niets is; precies dezelfde voorzieningen biedt de GBA
immers; maar ja, ze zullen toch wel apart blijven doormodderen. Alles bijelkaar
een fin de siècle-sfeer.[15 november 2005]
7.159
Metapatroon is wezenlijk instrumentarium voor infrastructuur. Meteen
helemaal onderaan moet de infrastructuur beginnen met tekloppen.Datisde
reden waarom ik dat 'begin' bij de basi sregistratieszobenadruk.Helaasblijkt
juist daar nu net geen opening te zijn voor zulk begin met informatieve
infrastructuur. Wellicht dat een commerciële dienstverlener van zgn business
process outsourcing er meteen op korte(re) termijn zakelijk voordeel in ziet.
Zo dienstverlener kan voldongen feiten scheppen, waar de elektronische overheid
dan maar achteraan moet ontwikkelen. Of dat nu wenselijk is ...?[27 december
2005]
7.160
Had ik je trouwens verteld dat ik al aan het begin van P-Direkt het
idee opperde om ‘gewoon’ de te vernieuwen GBA te gebruiken voor de persoonlijke
kerngegevens. Want als de rijksambtenaren niet in de GBA geregistreerd staan,
wie dan eigenlijk wel? Nou ja, zo gewoon vond men het niet.
Nadat onlangs ook anderen de finale deconfiture van P-Direkt begrepen, besprak
ik dat idee bij Ictu. Mooie toets voor de programma's in kwestie, toch? Verder
- wederom - niets gehoord.[1 december 2005]
7.161
Ik zou meer tijd moeten hebben om netjes te analyseren wat naar mijn
idee wezenlijk ontbreekt aan het Visitatierapport ICTU.
Vermoedelijk wijs ik dan inderdaad aan dat de commissie geen begrip vertoont
van het infrastructurele karakter van de totale veranderingsoperatie onder de
noemer van elektronische overheid (maar die natuurlijk veel verder reikt).
Zo kan het strikt politiek-bestuurlijk toereikend zijn om te verklaren
"wat het beleid gescheiden heeft kan ICTU niet samenvoegen." Daarmee
neemt in die kring iedereen kennelijk genoegen (ik vind het ook schitterend
geformuleerd), maar onze samenleving kent zovele andere kringen die zodoende
(eigenlijk slechts: zozeggende) extra buitengesloten blijven. Raak ik de juiste
sociaal-democratische snaar? Afgezien van eigenstandige professionele
verantwoordelijkheid van de uitvoeringsorganisatie, wil ik daarom eraan
toevoegen "zelfs wat het beleid samenvoegt, borgt nog geen
infrastructuur." Dat de Nederlandse regering, bijvoorbeeld, ooit besloot
tot het Deltaplan was allesbehalve het signaal dat iedereen maar lukraak aan de
slag ging. "Ja, maar mijn dijk is hoog genoeg." Daar heb je dus niets
aan als de andere dijk het toch begeeft, enzovoort.
Bij uitstek Ictu heeft - en thans wellicht zelfs als enige in Nederland - het
potentieel om zoiets als (b)organisatie :-) voor informatieve infrastructuur te
zijn. Je zou kunnen zeggen dat je dankzij het Visitatierapport
ICTU nog enige tijd op de oude weg voortkan. Dat geeft je rustig tijd
voor voorbereiding van herpositionering, dus met serieus mandaat voor samenhang
enz.[11 januari 2006]
7.162
De De Digitale Delta (Nederland) is
relevant voor een vergelijking met de Egyptian
Information Society Initiative (EISI), omdat de reikwijdte
maatschappelijk is voor beide nota’s.
Stijlvast vind ik het niet dat er voor de 'delta' een vijftal 'pijlers'
aangegeven staan. Hou het bij water, zou ik zeggen. Maar goed, die pijlers
zijn:
a. de (tele)communicatie-infrastructuur
b. kennis en innovatie
c. toegang en vaardigheden
d. regelgeving
e. de inzet van ICT in de publieke sector.
Evenwichtig staat 'elektronische overheid' daar netjes onderaan.
EISI telt seven major related tracks:
1. e-readiness: equal access for all
2. e-learning: nurturing human capital
3. e-government: government now delivers
4. e- business: a new way of doing business
5. e-health: increasing helath services availability
6. e-culture: promoting Egyptian culture
7. ICT export initiative: industry development.
De rijtjes in De Digitale Delta, respectievelijk Egyptian Information Society Initiative zijn uiteraard
vanuit afwijkende referentiekaders opgesteld. Dat maakt simpele vergelijking
onmogelijk. Maar het lijkt me nuttig om in elk geval eens tegen elkaar 'weg te
strepen' wat voor de hand ligt.
Dus, e (Nederland) geldt als hetzelfde als 3 (Egypte).
En a telt als 1, want in de Egyptische toelichting staat expliciet dat het gaat
om "an appropriate communication infrastructure."
De Nederlandse c is verder een beetje de Egyptische 1, maar ook 2 ("a new
generation of citizens who understand and are comfortable with the use of ICT
in their daily lives").
Wat hebben we dan nog aan de Nederlandse kant?
Dat is b. Wat "kennis" betreft spoort dat weer met 2. Aan de
Egyptische kant is "innovatie" niet expliciet genoemd voor de tracks.
Ik zou zeggen dat het vooral spoort met een gedeelte van 4, en verder met wat
van 2 en 7.
Tenslotte wat Nederland betreft is er d. Dat staat niet als infrastructuur
geëtiketteerd, maar het is natuurlijk sterk dat het zo'n accent krijgt als
"pijler" voor de informatiemaatschappij. In de vorm van een track
bestaat die nadruk niet in het Egyptische beleid.
In omgekeerde richting laten de Egyptische tracks volgens mij een mengeling
zien van aandacht voor algemene maatschappelijke voorwaarden en meer
traditioneel sectorale voorwaarden. De 'bedrijfssector' wordt met tracks 4 en 7
direct bediend (terwijl de andere tracks er uiteraard weer infrastructureel
voor zijn). Dat klopt stellig met beleidsspeerpunten, te weten om Egypte
sterker te laten meedraaien in de wereldeconomie. Verder weerspiegelt track 6
het - economische - belang van toerisme voor Egypte, lijkt mij althans. En
track 5, gericht op de gezondheids'sector,' zal stellig eveneens een algemene
prioriteit weerspiegelen.
Wat dankzij Egypte's opsomming van tracks opvalt aan de Nederlandse kant is dat
sectorale verbijzondering ontbreekt als het om de pijlers gaat. In dat opzicht,
eerlijk is eerlijk, hanteert het Nederlandse overheidbeleid dus een algemener
perspectief. Er is bij ons zeker aandacht voor sectoren - in mijn ogen zelfs
veel te veel -, maar die manifesteert zich op een 'lager' beleidsniveau. Je
kunt het ook zo zeggen. De macht is in ons land al zo sectoraal verankerd, dat
je daaroverheen nauwelijks iets zinnigs - lees: infrastructureels - kunt
beginnen. Zo is er het programma voor administratieve lastenverlichting voor
het bedrijfsleven, een kennelijke sector, dus, opgezet door de ministeries van
Financiën en Economische Zaken. En begon het programma 'maatschappelijke
sectoren & ICT,' dat subsidies verstrekt met nota bene als voorwaarde dat
'het' wel allemaal binnen de traditionele sectorgrens blijft.
In elk geval blijken we alleen al van Egypte-als-spiegel weer wat extra’s over
onszelf te kunnen leren.
7.163
Ik vind 'developing information society' voor Nederland wel
toepasselijk.
7.164
Ik weet totaal niet wat de Nederlandse bilaterale relatie met Egypte
thans inhoudt, maar een premier daar die het als gepromoveerd informaticus met
de informatiemaatschappij beter snapt dan de Nederlandse bewindspersonen
(vooral EZ en BZK, met AZ niet eens in het zicht) kan daarover wellicht eens,
als hij toch in de buurt is, een voordracht houden.
7.165
Stelt u zich eens voor. Alle retoriek ten spijt, er bestaat geen ontwerp van de gehele auto. Er is ooit vluchtig een lijstje onderdelen bedacht, dus zonder vakkundig oog voor noodzakelijke samenhang. Voor de ontwikkeling van louter opgesomde onderdelen is zelfs een werkplaats opgericht. Die krijgt dus opdracht voor de remmen van de ene afdeling, voor het dashboard van een andere, enzovoort. In de werkplaats wordt daaraan weliswaar best ijverig gewerkt, maar angstvallig strikt gescheiden volgens de aparte opdrachten, respectievelijk opdrachtgevers. De vraag is of er wel een stuur op het lijstje staat. Het resultaat is natuurlijk géén complete auto.
Op vergelijkbare manier verspilt de overheid geld aan, neemt burgers niet serieus met, enzovoort, wat nooit een elektronische overheid kan worden. Het valt onmogelijk uit te leggen dat de werkplaats voor ontwikkeling van stelselmatige voorzieningen slechts lòsse, dus onbruikbare onderdelen voortbrengt. Heeft behalve de versnipperde opdrachtgevers (ook) de werkplaats, in dit geval Ictu, dan een probleem? Waar is de noodzakelijke professionele verantwoordelijkheid annex zelfstandigheid? Wie erkent eindelijk het karakter van de opgave, die infrastructureel is?
7.166
"Megapatroon" lijkt me een toepasselijke naam voor
munitie. :-) Daarentegen met metapatroon, met dank voor je verschrijvende
voorzet, kan je brokstukken juist mooi lijmen.
Neem allerlei onderwerpen onder de noemer van elektronische overheid.
Daartussen is inderdaad samenhang geboden. Als je dat als leverancier lukt, kan
je dus aanzienlijke verbetering van je winstmarge bereiken en er ontstaat ook
een hele nieuwe markt. Het probleem zoals ik dat ervaar is dat - zeker ook bij
de overheid - het opdrachtgeverschap sterk gefragmenteerd is. Inderdaad, alsof
er ooit een bom ontplofte. Daarom lijkt het me vooral ook nuttig om over
marketingstrategie te overleggen. Mag ik alvast een stelling opwerpen? Ikzelf
ben nogal pessimistisch gestemd om hier en daar verschillende
(overheids)opdrachtgevers te kunnen bewegen om 'voor samenhang te gaan.' Als zij
het nut al ergens snappen, weerhoudt fixatie op eigen positie hen er toch van
om serieus mee te investeren in, bijvoorbeeld, authentieke basisregistraties.
Maar moet je dan - ik formuleer nog steeds mijn stelling ter discussie - als
leveranciers op voorhand investeren in samenhang?
Naarmate het gaat om informatievoorziening die sterker het karakter moet
krijgen van heuse infrastructuur, lijkt dat toch de omgekeerde wereld. Is dat
niet primaire taak van de centrale overheid? Patstelling, dus? Of kan je wel
degelijk zonder veel financiële offers of, uiteraard nog beter, zelfs met
ruimere winstmarge vanuit leveranciers met kwalitatieve vernieuwing komen? En
heb je met een aansprekend voorbeeld dan niet juist de mogelijkheid om via een
launching customer verder te komen?
2003-2006, webeditie 2006 © Pieter Wisse