Informatieverkeer in publiek domein

schetsboek over architectuur en ontwikkelpaden voor de elektronische overheid

Pieter Wisse
met bijdragen van Steven Luitjens, Willem van Hees, André van Brussel en Jeroen Takkenberg

hoofdstuk 9

 

Bekostiging

 

 

Stelselmatige deblokkering

Het is zelfs een goed teken dat opsomming van aspectgerichte bijdragen vanuit ‘architectuur’ eentonig dreigt te klinken. Met andere woorden, er bestaat een optiek die consequente zorg vergt. Nogmaals, dat is de elektronische overheid als een stelsel in de zin van verzameling onderling samenhangend functionerende delen.

Zo is ook de vraag gewettigd of er stelselmatige methoden van financiering/bekostiging bestaan. Zo ja, welke zijn dat? En zo ja, zijn ze geschikt voor alle opgaven die de ontwikkeling tot en met het gebruik en beheer van de elektronische overheid stelt? Zijn er toch nog lacunes? Welke (aanvullende) bekostigingsmethoden kunnen soelaas bieden?

Hier is verband met het aspect ‘ketenregie’ extra nauw. Met de inrichting van het informatiestelsel volgens ketens gaat — nog afgezien van op z’n minst verschuiving van risico’s door gewijzigde afhankelijkheden — optimaal een zekere herverdeling gepaard. De ‘authentieke registratie’ voor — informatie over — een bepaalde klasse van maatschappelijke objecten, bijvoorbeeld, houdt in dat de overige actoren in het stelsel niet langer hun eigen bronnen met zulke informatie bijhouden. Een ander voorbeeld is de voorziening voor identificatie & authenticatie; wat nu overal per ‘toepassing’ apart gebeurt, wordt — met excuus voor het lelijke woord — verinfrastructuraliseerd.

Gelet op dat karakter van herverdeling behoeft het niet te verbazen dat onzekerheid over bekostiging een drempel vormt voor deelname aan het stelsel voor informatieverkeer. Zolang onzekerheid aanhoudt, kan elke aparte deelnemer immers niet uitsluiten dat hij meer lasten moet gaan dragen voor minder baten. De bedoeling met de elektronische overheid is natuurlijk dat het goed uitpakt, dwz. meer met minder. Zonder waarborg voor tenminste eventueel tegenvallende lasten valt terughoudendheid tegenover innovatie strategisch te billijken. Dat is precies waarom alleen een stelselmatige aanpak van bekostiging zo’n impasse kan doorbreken.

De vergelijking met het fysieke verkeersstelsel suggereert, dat de elektronische overheid nooit een doel op zichzelf is. Daarentegen is het ruimste doel de bevordering van maatschappelijke dynamiek. Daartoe behoort economische dynamiek ofwel concurrentievermogen. Nederland wil volgens het zgn. Lissabon-accoord tot de kopgroep in Europa tellen, terwijl Europa op haar beurt vanaf 2010 de meest concurrerende economie zou moeten zijn. Biedt de ‘macro-economie van de elektronische overheid’ wellicht aanknopingspunten voor stelselmatige bekostiging?

Stelselmatige aanpak van bekostiging ontmoet ‘in het veld’ onveranderlijk positieve reacties. Eindelijk! Hoewel er feitelijk op af te dingen valt — want hoe zit het dan met wet- en regelgeving? — blijkt traditionele bekostiging inderdaad allerwegen als praktische belemmering ervaren te worden om zich voor deelname te engageren aan het elektronische overheidsstelsel. Het lijkt er sterk op dat stelselmatige bekostiging(smethoden) al helemaal aan het begin van het veranderingsproces op het zgn. kritieke pad liggen.

Zoals hierboven al toegelicht staat, onzekerheid over financiering noemen potentiële deelnemers terecht als serieuze belemmering voor hun deelname aan een basisvoorziening of aan andere ‘activiteiten’ voor de elektronische overheid, van planvorming tot en met gebruik en beheer. Daarom valt het belang van doorzichtige, als redelijk ervaren bekostiging moeilijk te overschatten. Omdat het zonder hiërarchische gezagsrelaties extra moeite kost concreet tot overeenstemming te komen, loont het ook voor dit aspect van stelsel- en ketenregie tijdig een begin te maken enkele uitgangspunten en spelregels te bepalen.

 

 

Bekostiging van herverdeling

Het kan niet anders dan dat een traditioneel uitgangspunt sneuvelt, of op z’n minst kwalitatief wijzigt. Want ook de — visie op — bekostiging van de elektronische overheid hanteert tot dusver vergaand de autonomie van betrokken overheidsorganisaties. Twee zgn. handreikingen¹ van het — eerste — programma Stroomlijning Basisgegevens zetten reeds een stelselmatige koers uit; de ene betreft investeringen, de andere exploitatiekosten.

Wij benadrukken dat coördinatie (lees ook: gestroomlijnde ketenprocessen) tot samenhangende hèrverdeling moet leiden: van taak, organisatie, proces, informatie en zodoende budget. Vanuit het stelselmatig perspectief is de verwachting dat de elektronische annex gestroomlijnde overheid per saldo (veel) minder kost dan de huidige opzet waarin elke (overheids)organisatie zoveel mogelijk informatieve zelfvoorziening bedrijft. Verbeterde doelmatigheid is zelfs een uitgesproken … doel. Maar een vraag is dan wel, of stelselmatige bekostiging op z’n minst een gewijzigde, karakteristieke opvatting van ‘business case’ behoeft. Wat hier trouwens als ‘stelsel’ geldt, heette natuurlijk altijd al ‘algemeen belang.’

Met herverdeling als centrale probleemstelling is het duidelijk hoe moeilijk de opgave is. Dat is tenminste realistisch. Want indien het niet stelselmatig gebeurt, blijft één van de noodzakelijke voorwaarden ontbreken en zijn bijgevolg de voorgenomen verbeteringen met de elektronische overheid onhaalbaar.

 

 

Aanzet tot nuancering

Karakteristiek voor een — complex — stelsel is zgn. variëteit. Ofwel, het ene stelsel vormt een ruimte voor verschil. Zo laat zich raden dat ook voor bekostiging geen uniforme maatregel houdbaar is. Daarom loont het te zoeken naar dimensies. Dat zijn algemene richtlijnen, waarlangs specifieke waarden kunnen gelden. Een combinatie van zulke waarden² voor de aangenomen dimensies ‘tekent’ dan een aparte situatie die eventueel een eigen opzet van — in dit geval — bekostiging rechtvaardigt.

Als twee van dergelijke dimensies stelde een commissie onlangs voor:³

— informatieverkeer
— verhoudingen.

Figuur 19 toont de overeenkomstige matrix, inclusief de suggesties die de commissie deed voor specifieke waarden langs beide dimensies. Die matrix heeft dus zes elementen, de “basissituaties van interbestuurlijke informatie-uitwisseling.” Zo rijst de vraag of per element inderdaad een overeenkomstige — opzet van — bekostiging optimaal is.

Figuur 19: Stramien voor bekostigingsmethoden.

 

noten

1. Zie in het bijzonder SBG-handreikingen #5 (Financiering van de investering), #6 (Financiering van de exploitatie) en #7 (Systematiek stroomlijning). Beide handreikingen verschenen in 2002 bij het programma Stroomlijning Basisgegevens.
Zie bijvoorbeeld ook Gevallen van Verrekening: verslag van een onderzoek ten behoeve van de Commissie Kostenverrekening in Informatierelaties door M.J.A.M. van Banning e.a. (Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering, Schoordijk Instituut, Katholieke Universiteit Brabant, 1999).
2. Het structuralisme spreekt dáár van een relatie.
3. Zie het rapport Betaalde Verhoudingen (1998), opgesteld door de Commissie Kostenverreke­ning en Informatierelaties onder voorzitterschap van P.W. Tops.

 

 

inhoudsopgave, vorige hoofdstuk, volgende hoofdstuk.

 

2004 (1e druk: 27 september 2004; 2e druk: 13 december 2004) © programma Architectuur Elektronische Overheid (Ictu) en afzonderlijke auteurs; webeditie 2007 © Pieter Wisse

 

Zie ook de complete nota als enkel pdf-bestand.