Informatieverkeer in publiek domein

schetsboek over architectuur en ontwikkelpaden voor de elektronische overheid

Pieter Wisse
met bijdragen van Steven Luitjens, Willem van Hees, André van Brussel en Jeroen Takkenberg

hoofdstuk 6

 

Identiteit, identificatie & informatiebetrekking

 

 

De elektronische overheid is een stelsel dat dynamiek in èn van informatieprocessen (lees ook: communicatie) faciliteert. Daarom is zulke ‘losheid’ beslist karakteristiek. Maar zonder bijbehorende, dus netzo karakteristieke ‘vastheid’ lukt het niet.
‘Identiteit’ staat bij uitstek symbool voor bedoelde vastheid. Wat identiteit definieert is dat alles kan veranderen, behàlve identiteit. Identiteit vervult aldus de voorwaarde voor continuïteit, ofwel procesbeheersing.
Dit hoofdstuk zoekt naar de principiële betekenis van identiteit voor de elektronische overheid. Daarvoor beginnen we bij de actoren die zèlf deelnemen, want zij zijn toch — alle abstractie in wat volgt ten spijt — het meest herkenbaar.

 

 

Identiteit voor interactie

Regelmaat van bewegingsaccenten heet ritme. (Ook) de partituur van de elektronische overheid markeert maatschappelijke informatiebewegingen of, zoals ze ook en hier met opzet voorlopig algemener kunnen heten, interacties. Algemeen geldt dat elke interactie een unieke samenloop is van actoren, ieder in een karakteristieke rol. De elektronische overheid kent als interactiepodium eigenschappen die gevolgen voor ritme hebben. In het bijzonder hoort er een karakteristieke, opzettelijke (regel)maat van identiteitstelling bij.

Stel dat de oervorm van menselijk informatieverkeer is wat in het Engels face-to-face communication heet. Deze stelling, of zij historisch klopt of niet, geeft in elk geval een bruikbare vergelijkingsbasis.

Elektronische media van de digitale informatie- en communicatietechnologie staan verkeersdeelname toe waarbij deelnemers (verder) gescheiden staan in ruimte en/of tijd (maar dat stond de brief natuurlijk ook al toe). Actoren ervaren elkaar niet onmiddellijk zintuiglijk. Nog afgezien van storingen waaraan zulke media onderhevig zijn, terugblikkend op de oervorm punctueren (met excuus voor dit anglicisme) ze de voorheen niet of nauwelijks begrensde ervaring tot afzonderlijke ervaringen. Dat gebeurt trouwens om allerlei redenen (maar vaak herleidbaar tot tijd en/of geld). Zo beschouwd is het expliciete begrip ‘interactie’ mede het product van — het gebruik van — communicatiemiddelen voor indirect contact.

Omgekeerd laat zich ‘interactie’ algemeen duiden. Wat actoren ondernemen onder continue waarborg van hun betrokkenheid telt als één en dezelfde interactie. Zodra de waarborg vervalt, is de ene interactie ten einde.

Deze opvatting vormt geen belemmering een interactie te splitsen volgens andere criteria. Voor de samenstellende delen is de betrokkenheid van de actoren echter overkoepelend gewaarborgd; zij hoeven die niet voor elk deel apart te vestigen. Gewaarborgde betrokkenheid kan echter per definitie niet van de ene naar de andere interactie overgaan. Elke interactie vergt apart dat actoren zich betrokken ‘melden.’ Dat is de strekking van interactie als identiteitsmaat. En een enkelvoudige informatiebeweging is (ook) een interactie.

stelregel 11
De elektronische overheid stelt de enkelvoudige informatiebeweging als identiteitsmaat voor actoren.

Met andere woorden, één afgeronde enkelvoudige informatiebeweging biedt ruimte voor identiteitstelling door zowel de vraagactor, als de antwoordactor. Indien een proces vervolgt met één of meer àndere enkelvoudige informatiebewegingen, is opnieuw de identiteitstelling door — al dan niet andere — actoren aan de orde.

 

 

Overheidsinstellingen met identiteit

Voor een fysiek verkeersstelsel zou een enkelvoudige verplaatsing, al dan niet bewust ontworpen, de maatvoering vormen. Het stelsel ontleent zijn flexibiliteit aan schakelbare verplaatsingen, zodat uiteenlopende trajecten uitvoerbaar zijn.¹ De voetganger loopt naar zijn auto, rijdt naar een treinstation, loopt naar een perron, loopt naar zitplaats in een trein, laat zich met de trein naar een luchthaven rijden, enzovoort, laat zich naar een andere luchthaven vliegen, enzovoort. Een werkbaar stelsel voor informatieverkeer moet vergelijkbare logistiek faciliteren.

De oriëntatie op een verkeersstelsel waaraan alom actoren deelnemen, maakt evenwicht eenvoudiger. Ook voor overheidsinstellingen geldt dan dat eventuele betrokkenheid bij een interactie expliciet aangegeven moet zijn. Wat hopelijk verder opvalt, is dat volgens zo’n identiteitsmaat de architectuur voor de elektronische overheid overeenkomsten vertoont met de informatiearchitectuur van een bank, of van een verzekeringsfirma, of van een uitgeverij, of voor welke informatie-intensieve processen met uiteenlopende deelnemers dan ook. Sterker nog, wat traditioneel overwegend² gescheiden verkeersstelsels zijn, maar nooit zo expliciet opgevat, kunnen toekomstig naar behoefte (lees ook: beleid) worden geïntegreerd.

stelregel 12
De elektronische overheid is een integraal onderdeel van de zgn. informatiesamenleving.

Dit is natuurlijk weer geen regel die slechts de dynamica van het informatiestelsel behelst. Dit algemene beginsel roept zelfs de vraag op in hoeverre — de andere — stelregels eigenlijk specifiek voor de elektronische overheid gelden. Inderdaad moet óók de overheid zich louter aanpassen aan ontwikkelingen waarop zij geen enkele invloed uitoefent. Als staat kan, en moet, de overheid echter wel degelijk de toon zetten. Als instrument komt daarvoor wet- en regelgeving in aanmerking, maar ook het ‘goede voorbeeld.’ En dat doet de staat dan bij voorkeur niet her en der, zeg ook maar fragmentarisch, maar met oog op samenhang. Het ‘effen veld’ dat de elektronische overheid vormt, kan zich via integratiemechanismen uitbreiden.

Het integratiebeginsel betekent tevens dat de grens tussen het private en publiek domein vergaand ònafhankelijk is van de infrastructuur (die zich immers met functionele uniformiteit over — beter gezegd: onder — het private èn publieke domein uitstrekt).

Voor de zoveelste keer blijkt de vlag van de elektronische overheid misleidend, indien de lading een evenwichtig stelsel moet zijn met actoren verspreid over de gehele samenleving. Er is geen sprake van een eenzijdige voorziening onder exclusief beheer van ‘de overheid,’ waarbij de plicht tot identiteitstelling andersom eenzijdig berust bij burgers, bedrijven en overige organisaties. Voor talloze interacties dragen betrokken overheidsinstellingen netzo goed de plicht tot identiteitstelling, terwijl andere actoren zelfs anoniem — kunnen — blijven. Eigenlijk valt veel publieksvoorlichting hieronder; de informatiezoeker wil de bron vertrouwen, maar daar niet, tenminste niet als zodanig, bekend staan. Een belastingaanslag is een ander voorbeeld van een interactie waarbij de heffingsinstantie eenduidig herkenbaar betrokken moet zijn (… want wie betaalt op basis van ‘zomaar’ een verzoek?). Weer extra problematisch is het, bijvoorbeeld voor ‘elektronisch stemmen,’ dat zonodig zowel identiteitstelling (deelname), als anonimiteit (feitelijke ‘stem’) gewaarborgd moet zijn.

Van praktisch nut bij classificatie van identiteitstelling is voorts onderscheid naar initiatiefnemer voor de interactie. Daarmee houdt verband of informatie wordt bezorgd dan wel afgehaald, al dan niet gevraagd of aangekondigd.

 

 

Proportionele identificatie

Het klinkt in eerste aanleg wellicht paradoxaal, maar gewaarborgde anonimiteit is óók een identiteitstelling.

De stelling ‘identiteitstelling is goed, méér identiteitstelling is beter’ is te simplistisch.

Zo geldt opnieuw een spectrum, met zo zeker mogelijke anonimiteit aan de ene en zo zeker mogelijk identiteit aan de andere kant. Het is trouwens nòg ingewikkelder; zie verderop in dit hoofdstuk de figuren 17 en 18 met toelichting.³

Het is voorts te simplistisch ervan uit te gaan dat optimale privacy synoniem is met zo-zeker-mogelijke-anonimiteit.

Daartussen liggen dan varianten zoals onverschilligheid over (on)bekendheid van eigen identiteit en/of van de andere actoren. Er zijn tevens allerlei, zeg maar, kwaliteitsniveaus van identiteitstelling. Nota bene, de mate van borging bepaalt mede de grens van interactie. De architectuur voor de elektronische overheid hoeft concrete kwaliteitseisen niet specifiek vóór te schrijven voor bepaalde soorten interacties. Zij biedt daarentegen ruimte voor differentiatie met (vuist)regels voor — situationele ­— afweging. Daar komt bij dat juist voor identiteitstelling grondslagen veranderlijk zijn. Zo noodzaken nieuwe technische mogelijkheden van biometrie tot passende politiek-bestuurlijke grondslagen enzovoort. Elektronisch betaalverkeer blijkt een sterke katalysator; daarbij begrijpt iedereen de aandacht voor ‘zekerheid.’

Relevant, maar overwegend nog ontkend, voor identiteitstelling is ook de spanning tussen enerzijds de overheid als steller van een uniforme identificatienorm, anderzijds feitelijk, pluriform menselijk gedrag. Het is steeds minder houdbaar dat elke persoon pas bestáát voor de overheid met dè door haar gewaarmerkte persoonsidentiteit. Juist voor handhaving moet de overheid vaak werken met onvolledige, informele persoonsidentiteiten. Inderdaad, ongemerkt kan één en dezelfde natuurlijk persoon (tegenwoordig gesymboliseerd met ‘biometrie’) met méérdere, zeg maar administratieve persoonsidentiteiten apart geregistreerd staan. Zo gebeurt het uiteraard allang door afzonderlijke overheidsinstellingen. De samenhangende registraties, en dan vooral de basisregistratie voor natuurlijke personen (waarvan er vroeg of laat voor Nederland, al dan niet virtueel, één enkele moet komen), moeten zulke gedragspraktijk dus niet ontkennen, want daardoor neemt het risico van één en dezelfde natuurlijk persoon met méérdere persoonsidentiteiten slechts toe. Daarentegen moet(en) de registratie(s) juist de oplossing faciliteren. Voor adequate misdaadbestrijding is zo’n oplossing zelfs onmisbaar; onder deze noemer heeft het verband tussen biometrie en persoonsidentiteit een uitgesproken internationale dimensie.

Afgezien van wanneer zo’n feitelijke veranderstap met bijbehorende voorzieningen komt, dient de informatiearchitectuur van de elektronische overheid reeds het ‘probleem’ van – het verband tussen - enkelvoudige biometrie en (eventueel) meervoudige persoonsidentiteiten helpen oplossen. Die oplossing is wezenlijk niet-technisch, maar stoelt op een visie op samenleving en individu. Juist dat vergt publiek debat.

stelregel 13
De elektronische overheid faciliteert proportionaliteit van identiteitstelling.

Voor samenleving met interacties ondersteund door media voor overbrugging van ruimte en/of tijd is het wezenlijk de interactie, hier dus de enkelvoudige informatiebeweging, als identiteitsmaat te erkennen. Dat is altijd zo geweest met brievenpost en het blijft zo met elektronische media.

Hoe lukt het actoren in een elektronisch opgevoerd ritme achterdocht te overwinnen, respectievelijk vertrouwen te vestigen?

Zoals gezegd is de vertrouwensbehoefte over en weer afhankelijk van de interactie. Stel voor de uiteenzetting gemakshalve dat er precies twee actoren in een interactie betrokken zijn. Hier gaat het dan om de interacties waarbij minstens de ene actor — een bepaalde mate van — zekerheid over de andere actor als voorwaarde stelt voor voortgezette en afsluitende betrokkenheid. Omgekeerd kan de andere actor ook zo’n voorwaarde aan de ene actor stellen.

Kennis van de identiteit van de andere actor beïnvloedt de ene actor. Voor de ene actor is dat aanleiding betrokkenheid in de interactie voort te zetten, of juist niet. Nogmaals, het gaat om vertrouwen, maar opnieuw blijkt zo’n term behoorlijke gedragsvariatie te dekken. Zo kan identiteitstelling het vertrouwen vestigen dat de interactie tot gewenst resultaat leidt. En/of biedt de identiteitstelling het ‘aanspreekpunt’ indien dat resultaat onverhoopt uitblijft; identiteitstelling is stellingneming voor verantwoordelijkheid inclusief aansprakelijkheid⁴ voor — verdere — deelname/bijdrage aan de interactie.

Voorwaarde voor vertrouwen is geloofwaardigheid van identiteitstelling.

Media voor overbrugging van ruimte en/of tijd bieden karakteristieke mogelijkheden, niet alleen om de relatie tussen de actor en zijn identiteitstelling in interactie te vestigen, maar ook om met valse identiteit betrokken te raken. Maar principieel maakt het elektronische interactieritme niets uit.

 

 

Waarborgfunctie voor identiteitstelling

Wie niet kan/wil investeren in eigen directe betrekkingservaring, beroept zich op relevante ervaring die een zgn. derde reeds verzamelde.

Dat werkt natuurlijk slechts voor zover die derde wèl reeds vertrouwen geniet. Zo’n derde actor waarborgt tegenover de ene actor de identiteit(stelling) door de andere actor. Hiermee vormt die derde actor, zeg maar, een vertrouwensbasis (eventueel doordat die zich beroept op de borgstelling vanuit een vierde actor enzovoort).

Ook een vertrouwensbasis is niet absoluut. Stel dat persoon A een loodgieter zoekt. Daarvoor wendt hij zich tot persoon B die bedrijf/persoon C aanbeveelt voor dergelijke dienstverlening. Waarschijnlijk vindt A B’s aanbeveling geloofwaardig (waarom zou hij er anders om vragen?), maar als B òngevraagd lovend is over het brood van bakker D (terwijl A de ‘smaak’ van B apert niet deelt) zou A juist daardoor wel eens naar een àndere bakkerij dan B prijst kunnen gaan.

Zo ligt het zelfs voor de hand dat één en dezelfde actor met zijn identiteitstelling bij diverse ‘waarborgactoren’ staat ‘ingeschreven.’ Geloofwaardigheid is contingent.

Onder zulke waarborgactoren neemt de overheid beslist een bijzondere plaats in. Zij biedt immers de beginschakel van allerlei borgketens. Het is voor de architectuur voor de elektronische overheid echter wezenlijk te erkennen dat de overheid geen geloofwaardigheidmonopolist voor identiteitstelling in maatschappelijk verkeer is. Er bestaan apart andere waarborgactoren, die vanuit overheidsperspectief kunnen variëren van volledig erkend tot onbekend illegaal. Wat niet màg, moet de architectuur vooral niet ontkennen. De architectuur is er óók om zo min mogelijk verkeerd te laten gaan.

De waarborgfunctie voor identiteitstelling is fundamenteel voor de elektronische overheid. Die functie moet op maatschappelijk verkeer toegesneden zijn, dus niet beperkt tot interacties waarbij een overheidsinstelling als actor betrokken is.

Wat de identiteitstelling van een overheidsinstellingen als actor betreft, doet de overheid trouwens aan zèlfborging. Dat is nergens anders geloofwaardig, maar in het geval van de overheid ‘begint het ermee èn houdt het daar op.’

Tevens kan de — elektronische — overheid bepalen, dat een andere actor uitsluitend aan een interactie met een overheidsinstelling kan deelnemen op grond van een identiteitstelling met overheids‘garantie.’ Of past hier nuancering? Kan de voorwaarde voor identiteitstelling afhankelijk van de — soort — interactie variëren? Ja. Dat laat echter onverlet dat voor talloze interacties de overheid een door haarzelf gewaarborgde identiteitstelling eist.

Dit leidt vanzelf tot de vraag of de overheid zich eigenlijk bemoeit met identiteitstelling voor interacties waarbij zij via een bepaalde overheidsinstelling niet direct betrokken is. Ja, dat zijn de rechtshandelingen. Daaruit volgt dat ‘de elektronische overheid’ in formele zin veel ruimer mikt, te weten op ondersteuning van rechtshandelingen in het maatschappelijk verkeer. De interacties die met ‘voorzorg’ en ‘nazorg’ van een feitelijke rechtshandeling te maken hebben, zijn daarvan moeilijk, zo niet onmogelijk, af te splitsen.

 

 

De verkeersdeelnemers

Welke actoren komen allemaal voor welke interacties onder regime van/gefaciliteerd door de elektronische overheid in aanmerking? Zie hierboven voor interacties.

Als actoren zijn aparte overheidsinstellingen reeds genoemd. Algemener geldt dat organisaties in de private en publieke sector (inclusief mengvormen) als actor kunnen optreden. Een deelorganisatie die als aparte actor aan een interactie deelneemt, behoort daarbij ook een gewaarborgde identiteitstelling in te zetten. Tegelijk moet duidelijk zijn in welk ruimer organisatorisch verband die (deel)organisatie staat.

Natuurlijke personen vormen een andere categorie actoren. De aansprakelijkheidsketen leidt overigens van een organisatie naar een — verantwoordelijke — persoon. Zo is de identiteitstelling van natuurlijke personen principiëler dan die van organisaties.

Natuurlijke personen en organisaties zijn echter niet de enige soorten actoren.⁵ Een kenmerk van elektronica is dat, algemeen uitgedrukt, een machine als actor in interactie kan optreden (en dan heet het telematica). Bijvoorbeeld, behoort een meetpunt dat Rijkswaterstaat beheert en standen ‘automatisch’ meldt, eveneens tot de elektronische overheid? Het kan ook een meetpunt in geprivatiseerd beheer zijn, terwijl de melding aan Rijkswaterstaat gebeurt. Is de auto het ‘object’ van tolheffing? Begint de heffingsketen dan met een interactie tussen auto en tolpoort? Of is zo’n poort overbodig geworden door het global positioning system? Waarvàn wordt de positie dan opgenomen? Nog steeds de auto, of het mobiele telefoontoestel van de bestuurder? Enzovoort.⁶

Erkenning van dergelijke actoren verleent de architectuur extra toekomstvastheid. Dankzij begripsabstractie, waarvoor ‘actor’ exemplarisch is, blijft zij compact en flexibel. Ook de identiteitstelling van een machine — met net zoals voor een organisatie eventueel deelmachines enzovoort — veronderstelt getrapte aansprakelijkheid.⁷ Een bepaalde machine is immers ‘van’ een bepaalde organisatie, of direct ‘van’ een natuurlijk persoon. In het fundament van de elektronische overheid is — de door haar vereiste — identiteitstelling van natuurlijke personen daarom primair, die van organisaties (nota bene, waaronder geledingen van de overheid zèlf) secundair en — eventueel — die van machines (hier nog op één hoop beschouwd) tertiair.

Hoe zo’n identiteitsfundament optimaal ingericht is, blijft hier opzettelijk in het midden. Het gaat allereerst om het principiële belàng van identiteitstelling, te weten als fundament van de elektronische overheid (trouwens, van welk al dan niet elektronisch/telematisch stelsel voor informatieverkeer dan ook).

 

 

Het individu als ontwerpmaat

De wezenlijke oriëntatie van de elektronische overheid is niet die van een bepaalde instelling-als-organisatie die haar klanten beter probeert te bedienen. De vergelijking met enerzijds dienstverlener, anderzijds klant is domweg te simpel. Daarentegen begint èn eindigt de architectuur voor de elektronische overheid met ‘het individu.’⁸ Een natuurlijk persoon is een individu, net zoals een organisatie. Een machine telt eventueel ook als individu. Voor het architectonisch fundament doet dat nadere onderscheid voorlopig echter niet ter zake. Andere begrippen met algemene strekking verdienen voorrang.

Het individu, dus. Indien een individueel exemplaar, kortweg ‘een’ individu, in interactie staat met een omgeving, vertoont dat individu gedrag. Dat is sociaal gedrag wanneer één of meer àndere individuen bij interactie betrokken zijn. Een individu met — intentie tot — sociale gedragingen heet een actor.

 

 

Identiteitstelling in het (institutioneel) geheugen

Via gedragingen in interactie onderhouden actoren hun betrekkingen. Stel gemakshalve dat er twee actoren zijn: A₁ en A₂. Voor allebei is de betrekking een individuele ervaring. Uitgaande van gestandaardiseerde volgorde in notatie is dat A₂@A₁ voor A₁. Voor A₂ geldt dan A₁@A₂ als de betrekkingservaring.⁹

Een gedraging van A₂ draagt natuurlijk slechts bij aan A₂@A₁, dat wil zeggen aan de betrekkingservaring van A₁ over A₂, indien A₁ die gedraging daadwerkelijk toeschrijft aan A₂. Met andere woorden, alle gedragingen die de ene actor rangschikt in zijn betrekkingservaring over een andere actor hebben minstens die andere actor als gemeenschappelijk kenmerk. De andere actor verschijnt hetzelfde (identiek), te weten herleid tot een individu. Dergelijke identiteit bundelt ervaringen uit interactie tot overkoepelende betrekkingservaring (continuïteit).

Identiteitservaring is de kern van betrekkingservaring.

Voor wie de truc beheerst, helpt de symbolische notatie bij systematische analyse (en niets anders is de bedoeling ermee). Tussen haakjes, de actor moet natuurlijk zijn betrekkingservaring — kunnen — bijhouden. Daarvoor dient zijn geheugen, dat in het geval van een organisatie ook wel archief heet.

stelregel 14
De elektronische overheid heeft een proportioneel geheugen, en wel één geheugen.

De consequentie is dat àlle informatie authentiek is, niet slechts wat bekend staat als de basisregistraties. Samengestelde informatie is netzo authentiek geborgd.

 

 

Over indeling van een stelselmatig geheugen

Van oudsher probeert de ‘spreekwoordelijke’ overheid de informatieverzameling voor haar relatie met onderdanen/burgers volledig zelf te voeren. Naarmate meer overheidsinstellingen verbijzonderde aspecten van de relatie (lees ook: bepaalde interacties cq. informatiebewegingen) in onderling isolement behartigden, werd steeds het daarvoor benodigde uittreksel uit ‘de informatieverzameling’ vaak niet eens overgenomen, maar helemaal opnieuw ingericht.

Allereerst klopt het informatiemonopolie van de overheid niet. De verdeling over de actoren moet wezenlijk per — soort — proces overeengekomen of zonodig bepááld zijn. Waar het om gaat, is dat er op voorhand geen universele regel bestaat voor evenwichtig informatiebeheer. Sommige informatie hoort authentiek onvervreemdbaar bij de natuurlijk persoon, andere bij het bedrijf, enzovoort. Als stimulans voor deelname aan het informatieverkeer kan de ‘elektronische overheid’ overigens wel de ‘voorziening’ voor gebruik door andere actoren beschikbaar stellen. Een recent trefwoord daarvoor luidt ‘digitale kluis.’ Maar meteen kan zo’n metafoor ook verwarring stichten. Is het niet evenwichtig(er) te veronderstellen dat principieel èlke actor kluishouder kan zijn? Is een informatiekluis dan niet in het algemeen, dus waar dan ook, een veilige bewaarplaats bij een andere actor — zie elders voor het verwante begrip ‘waarborgactor’ — voor informatie van de ene actor? Dergelijke abstractie versterkt het grondslagenkarakter van de architectuur. Van situatie tot situatie kan afweging tot specifieke inrichting en gebruik leiden.

Hier volgt een puntsgewijze schets.

+ De eerste vraag betreft welke (soorten) actoren betrokken — kunnen — zijn bij welke (soorten) interacties. Is daar (verkeers)regeling nodig? Nota bene, ‘remming’ is slechts een onderdeel. ‘Sturing,’ ‘acceleratie’ enzovoort behoren ook tot regeling. Als opmaat voor informatiearchitectuur luidt het beste antwoord dat het niet zou moeten uitmaken. Vergaand moeten willekeurige actoren voor willekeurige interacties ondersteuning — kunnen — verkrijgen. In dit opzicht abstraheert de informatiearchitectuur.

+ Omdat A₁ een willekeurige actor is, gaat een (deel)redenering vanuit dat symbool algemeen op. Om dat te benadrukken wordt het cijfer meestal veranderd in een letter, de ‘n’ voor willekeurig. A_n, dus. Een àndere actor wordt dan Am, enzovoort voor zover nodig. Goed, actor A_n doet in een interactie — van de soort — I_q ervaring op met actor A_m.
Stel dat A_n de identiteit van A_m kent. Het is dan de — tweede — vraag of A_n die ene interactie-ervaring over A_n toevoegt aan A_m@A_n. Voor A_n als overheidsinstelling gelden hier inderdaad regels. Het principe staat als doelbinding bekend. Registratie is slechts toegestaan, indien informatie — de formeel erkende mogelijkheid van — toekomstig gebruik dient.
Over archief gesproken, voor informatiebeheer door overheidsinstellingen geldt onder de noemer van ‘Omslag in Opslag’ een belangentheorie.¹⁰ Doorgaans moeten de volgende belangen afgewogen zijn:
— primaire taakdimensie (bedrijfsvoering)
— verantwoording
— in- en voorlichting
— historisch onderzoek.
Zo beschouwd is belang trouwens een categorie doelbindingen.

+ In de betrekkingservaring A_m@A_n komt vooral tot uitdrukking dat A_n bepaalde informatie over zijn betrekking met A_m gewaarborgd beschikbaar heeft. Dat zegt in beginsel nog niets over het eigendom van — gedeelten van — die informatie. Ook beheer is een àndere dimensie dan beschikbaarheid. Dankzij digitale informatie- en communicatietechnologie kan informatie door een derde actor beheerd zijn, terwijl die praktisch toch prompt beschikbaar is. Een authentieke basisregistratie is exemplarisch voor zo’n verhouding.

+ Actoren die samen een informatiestelsel voeren onderhouden daarmee als het ware een geaccumuleerde betrekkingservaring. Als ‘de overheid’ de overeenkomstige hoofdactor is, leidt dat tot de vraag welke selectie daaruit beschikbaar is voor welke (overheids)actor A_n voor welke toekomstige interactie I_q. Naarmate het stelselkarakter van overheidsinformatievoorziening toeneemt, zijn explicietere regels nodig voor — beschikbaarstelling van — selecties informatie. Voor de zoveelste keer geldt dat de informatiearchitectuur niet zozeer specifieke regels voorschrijft, maar ‘klaarstaat’ voor de onvermijdelijke variëteit van verschijningsvormen.

Tot onvermijdelijke variëteit behoort óók wat de ene actor weliswaar ongewenst acht, maar hem desondanks overkomt. Zo kan de inrichting van betrekkingservaring haperen. Bijvoorbeeld wanneer A_n invloed ondergaat van een gedraging zonder — die als afkomstig van — A_m te herkennen, blijft A_m@A_n ten onrechte ongemoeid. Netzo ten onrechte, omdat A_n een àndere actor meende te herkennen, zou een andere betrekkingservaring wèl wijziging ondergaan.

Let wel, het gaat tot dusver over wie direct aan interactie deelnemen. Indien de ene actor aan de andere actor iets vertelt over een derde, geldt die derde voor die interactie in kwestie niet als actor (maar is natuurlijk wel een individu).

Nogmaals, in zijn betrekkingservaring identificeert de ene actor bepaalde gedragingen met een andere actor. Daarvoor dient de zgn. identiteit van de andere actor als continu (aan)knooppunt: de identiteit van A_m geldt per definitie als het duurzaam gelijke kenmerk van de gedragingen waarover A_n de betrekkingservaring A_m@A_n vormt.

 

 

Gevarieerde identificatiebehoeften

Het onderscheid tussen individuen in interactie suggereert dat hun behoeften aan, respectievelijk houdingen over identificatie met gedragingen kunnen verschillen. Nota bene, erkenning van ‘ruimte’ voor verschillende houdingen is wezenlijk voor realistische — architectuur van de elektronische — overheid.

Voor de verkenning van die ruimte is het handig één van de actoren A_n en A_m als initiatiefnemer (initiator) van de interactie aan te wijzen. Stel dat het A_n is. Welke houding verkiest hij over de identiteit van de ‘andere’ actor? Zoals reeds opgemerkt geldt het lineaire verband van ‘identiteit is goed, meer identiteit is beter’ niet algemeen. Zo is een winkelbediende in een bakkerij niet geïnteresseerd in de identiteit van een onbekende klant die een brood bestelt. Dat wordt al anders bij een bestelling van vijftig appeltaarten, zeker als de klant ze meteen mee wil nemen maar zegt later terug te komen om te betalen. Iemand die een autoverkoper meedeelt met een nieuwe auto te willen wegrijden, moet op nog meer belangstelling voor identiteitstelling rekenen.

De identificatiebehoefte wisselt situationeel, dwz. van interactie tot interactie. Aan het ene uiterste wenst A_n volkomen zekerheid over de identiteit van de andere actor. Hij wil de andere actor dus onfeilbaar kennen als A_m en met bijbehorende zekerheid A_m@A_n wijzigen. Aan het andere uiterste heeft A_n als behoefte dat hij de gedraging beslist niet met een bepáálde andere actor identificeert. Uit de anonimiteit van de andere actor volgt onder meer voor de specifieke betrekkingservaring A_m@A_n dat die òngewijzigd blijft.

Nog steeds uitgaande van A_n, zijn houding over identificatie van zijn gedraging door A_m kan eveneens variëren. Aan het ene uiterste van zo’n identificatiespectrum heeft A_n de houding dat zijn identificatie door A_m volkomen zeker moet zijn. Het andere uiterste wordt gevormd door de houding van A_n dat A_m zijn gedrag met volkomen zekerheid niet met hem identificeert.

De ruimte voor het interactionele identiteitsperspectief van één actor is tweedimensionaal voor te stellen. Zie figuur 17.

Figuur 17: Interactioneel identiteitsperspectief van een enkele actor.

 

De àndere actor vertoont netzo goed een houding over identificatie van alle betrokken actoren (in dit schematische voorbeeld dus twee). Figuur 17 geldt dus voor A_n èn A_m. Want bij nader inzien blijkt het in onderhavig opzicht ondergeschikt wie initiatief voor de interactie neemt. Ook wanneer A_n nadrukkelijk identificatie door A_m zoekt, kan A_m op zijn beurt toch willen vermijden de identiteit te kennen van wie nu de ‘ander’ is.

De houding van zowel A_n, als A_m kan met een punt in het tweedimensionale vlak voorgesteld zijn. Zo’n invulling maakt eenvoudig zichtbaar in hoeverre hun houdingen symmetrisch dan wel asymmetrisch zijn. In figuur 18 is de symmetrieas toegevoegd.

Figuur 18: Symmetrieas voor probleemloze identificatie.

 

Interacties waarin actoren van meet af aan symmetrische identiteitsperspectieven hanteren verlopen per definitie probleemloos wat identificatie (inclusief behoefte aan anonimiteit) betreft. Aanvankelijke asymmetrie kan op allerlei manieren ‘opgelost’ raken. Zo kan één van de actoren, of ze doen het allebei, de interactie staken. Ook kunnen de actoren ‘onderhandelen’ over identificatie. De uitkomst kan bedrieglijk zijn; weliswaar bepaalt de machtigste actor vaak de regels, maar het is ‘regelmatig’ de vraag in hoeverre de andere actor zich eraan houdt.¹¹

 

 

Vertrouwen in identiteitstelling

Als individu draagt een actor een onvervreemdbare identiteit. Nota bene, in deze architectuurschetsen geldt ‘actor’ als een abstracte, ruim toepasbare aanduiding. Een bepaalde organisatorische geleding, zeg een afdeling, kan dus óók als actor optreden. Zo’n actor vormt zonodig een waarborg voor rechtsgelijkheid. Het doet er voor overheidsbemoeienis dan principieel, zeg ook maar: bureaucratisch, niet toe welke individuele ambtenaar zich bemoeit met een ‘zaak.’ Voor de vragende, klagende, aangesproken enz. individuele burger telt formeel, in dit voorbeeld, de individuele afdeling. En omgekeerd moet de betrokken ambtenaar namens die afdeling netzo bureaucratisch handelen, te weten ‘zonder aanzien des persoons’ als het om diens formele rechten en plichten gaat.

Uitgaande van een actor die zich over zijn eigen identiteit kan uitspreken, rijst de vraag naar het realiteitsgehalte van zo’n zelfverkondiging in een interactie. Indien de andere actor twijfelt over de identiteitstelling door de ene actor, kan hij er een referent bij betrekken ter bevestiging. De ene actor kan ter bespoediging van de interactie zelfs direct in zijn identiteitstelling naar zo’n derde partij verwijzen. Maar waarom is de referentie betrouwbaar(der)? Vertrouwen in een identiteitstelling is gewettigd dankzij betrouwbare betrekkingservaring.

Aan natuurlijke personen dringt zich in de Nederlandse rechtsstaat de burgerlijke stand op als actor. Voor — de meeste — organisaties treedt de Kamer van Koophandel met het Handelsregister vergelijkbaar op. Zij bouwen via formele interacties betrekkingservaring op over natuurlijke personen, respectievelijk organisaties. Als referent stellen zij die ‘ervaringen’ onder voorwaarden beschikbaar; ze dienen — onder meer — verificatie van identiteitstelling door — andere — actoren in interactie.¹²

Voor de opbouw en het onderhoud van zijn betrekkingservaringen is een referent natuurlijk een actor. De aanduiding ‘referent’ geldt daarom voor de exploitatie van die ervaringen door àndere actoren bij hun interacties.

De noodzaak tot splitsing van actor en referent volgt uit — sterk — gegroeide variëteit. Evenwicht blijft zonder expliciet onderscheid nog redelijk gewaarborgd zolang de referent (voorbeeld voor natuurlijke personen: burgerlijke stand) nauw samenhangt met de machtigste actor (lees voor Nederland traditioneel: de gemeente) is, waarmee andere actoren (burgers) ook het grootste volume interacties afwikkelen. Dergelijke verhoudingen gelden echter niet meer. Maar omdat het verband tussen burgerlijke stand en gemeente praktisch gehandhaafd is, zijn her en der — op z’n best sectoraal — afgeleide referenten ingesteld. Als afnemer putten zij uit de betrekkingservaring van burgerlijke stand annex gemeentelijke basisadministratie om vervolgens voor verificatie van identiteitstelling actoren uit hun eigen domein te bedienen.

Een referent geniet vertrouwen van de actor die er zijn eigen identiteitstelling mee steunt, respectievelijk de identiteitstelling van de andere actor verifieert. Vertrouwen is een individuele kwestie, zodat er in de totale interactieruimte plaats moet zijn voor allerlei referenten. Zij vervullen met diversiteit echter slechts een reële functie, indien hun betrekkingservaringen niet alsnog afgeleid blijken van één en dezelfde basisreferent. Als dat wèl zo is, zijn er wellicht andere redenen voor gedeeltelijke afscheiding, maar nooit de kwaliteit van de referentie. Die verbetert immers niet door afleiding.

In elektronisch maatschappelijk verkeer missen deelnemers vertrouwde identiteitstelling. Zo worden vele interacties atomairder, dwz. dat actoren telkens opnieuw behoefte aan zekerheid over identiteit van ‘de ander’ kunnen hebben. Daarbij komt het ontbreken van onmiddellijke waarneming; de identiteitstelling krijgt een symbolisch karakter (waaraan zgn. biometrie trouwens weer iets kan veranderen).

Op de schaal van het maatschappelijk verkeer is het dan de vraag of regulering gewenst is van referenten, dwz. van derde partijen die actoren voorzien van betrouwbare identiteitsreferenties. Of is de ‘markt’ vrij voor referenten voor interacties waarbij louter private actoren betrokken zijn? Minstens een theoretische mogelijkheid is verder privatisering van de referent(en) bij de overheid. Of is een/de overheidsreferent ook beschikbaar voor ondersteuning van interacties van private actoren onderling?

Trouwens, in elektronische interactie geldt het gemis aan onmiddellijke waarneming ook voor de oorspronkelijke actoren ten opzichte van de identiteitsreferent(en). Waarop kan A_n zijn vertrouwen baseren dat het bericht over de identiteit van zijn mede-actor en de eventueel aangesproken — overige — objecten klopt? Dat is het aspect van — waarborg van — elektronische handtekening en vercijfering.¹³

Samengevat, volgens informatiearchitectuur verdient identiteitstelling als een fundamentele voorziening met maatschappelijke reikwijdte — nota bene, inclusief internationalisering — intensieve aandacht. Daaruit volgt ordelijk¹⁴ onder meer welke rol ‘de elektronische overheid’ optimaal speelt als identiteitsreferent.

 

 

Herhaalverbod

Een informatiebetrekking is een betrekking waarin actoren vooral informatie uitwisselen. In een informatiesamenleving, het woord zegt het eigenlijk al, heeft veel maatschappelijk verkeer de vorm van informatiebetrekkingen. Natuurlijk verschaffen fysieke goederen en diensten onverminderd de bestaansbasis, maar er komen steeds meer handelingen bij waarin deelnemers ‘slechts’ informatie daarover alsmede over andere betrokken partijen uitwisselen. Verder verkrijgen allerlei goederen en diensten zèlf het karakter van informatie,¹⁵ waaróver deelnemer dan ook weer — andere — informatie — en die heet dan metainformatie — kunnen uitwisselen.

Zodra deelnemers hun informatiebetrekkingen op afstand in ruimte (en eventueel in tijd) voeren, is een informatiesamenleving tevens een netwerksamenleving. Op zijn beurt stimuleert ‘het netwerk’ diversiteit van (informatie)betrekkingen en volgt uit dynamiek dat deelnemers vaker nieuwe betrekkingen — moeten — aangaan.. Zo groeit de intensiteit van de informatiesamenleving annex netwerksamenleving. Ordelijk verkeer in de informatiesamenleving vergt dat actoren naar goederen, diensten en partijen — waaronder, nota bene, zijzelf — moeten verwijzen.

Dus, waaróver gaat informatie? Wat stáát er in een enkelvoudige informatiebeweging? Dat betreft ‘objecten’ in de ruimste zin van het woord. De ene actor verschaft de andere actor informatie over bijzonderheden (lees ook: eigenschappen) van een bepaald ‘object’ (nogmaals, vaak blijkt dat object trouwens de actor zèlf).

Het eenduidige aanknopingspunt voor eigenschapinformatie is opnieuw de identiteit(stelling). Zo verkrijgt een actor tevens objectervaring: O_m@A_n. Bij nader inzien blijkt de aanname houdbaar dat betrekkingservaring A_m@A_n onderdeel vormt van de objectervaring O_m@A_n. Voor actor A_n is er een dus een object O_m die als medebetrokkene in interactie (ook) geldt als actor A_m. Maar ook voor objecten die — in een bepaalde interactie — niet als andere actor optreden, heeft de ene actor behoefte aan zekerheid e.d. omtrent identiteit via een referent. Zo is een samenhangende, ruim(st) opgevatte zgn. identiteitsinfrastructuur onmisbaar voor identiteitstelling van zowel deelnemers aan, als behandelde objecten in de interacties die informatiebetrekkingen uitmaken.

stelregel 15
De elektronische overheid faciliteert identiteitstelling over àlle maatschappelijke objecten waarover zijzelf niet herhaald naar aanvullende informatie mag vragen.

De vragen die eerder over informatiebeheer van betrekkingservaring opgeroepen zijn, gelden onverminderd voor de omvattende objectervaring.

Vanuit het perspectief van een interactie is een wezenlijk verschil tussen een actor en een object dat de eerste zijn identiteit zèlf stelt. Een object doet dat per definitie niet. Het is altijd een actor die de identiteitstelling van een — ander — object¹⁶ verricht. Maar het vervòlgens verkrijgen van een waarborg over de gestelde identiteit verschilt althans in beginsel niet tussen actor en object.

Nota bene, het beginsel van eenmalige informatieverstrekking aan de overheid is géén stelregel in de betekenis van ‘architectuur’ zoals hoofdstuk 16, Informatiearchitectuur, met daarin figuur 20 aangeeft. Dat is ‘puur’ een beleidspunt, ook wel bekend als: de overheid vraagt niet naar de bekende weg. De vertaalslag naar uitvoering vergt één of meer stelregels in de zin van het vorige en dit hoofdstuk. Stelregel nr. 15 vervult die ‘functie,’ dwz. operationaliseert het ingestelde herhaalverbod. Wat extra toelichting kan echter juist in dit geval geen kwaad.

Gesteld dat we ons kunnen voorstellen wat de overheid is, hoe ‘weet’ die overheid eigenlijk welke ‘weg’ … zij al kent? Dat lukt uitsluitend op basis van een identiteitsinfrastructuur.¹⁷ Anders niet, punt. Deze redenering is niet politiek. Zij is informatiekundig strikt logisch en dáárom van politiek belang. Logisch is ook dat zo’n infrastructuur inderdaad de autonomie van een afzonderlijke overheidsinstelling vermindert ten gunste van gecoördineerd overheidshandelen. Met ketenintegratie is het trouwens precies hetzelfde. Oh, behoort het tot vastgesteld beleid dat de autonomie van overheidsinstellingen niet aangetast mag raken? Indien dat beleid óók geldt, al is het slechts geldig voor informatieve zelfvoorziening, heerst in het politiek-bestuurlijke vlak blijkbaar een tegenstelling. Onoverbrugbaar, nog wel. Simpel gezegd, absolute bestuurlijke autonomie is onverenigbaar met eenmalige informatieverstrekking.

Zeker, overheidsinstellingen kunnen vrijwillig op bedoelde identiteitsinfrastructuur gaan aansluiten. Zo blijft weliswaar het ene beleidspunt van hun autonomie operationeel, maar ontbreekt de waarborg voor realisatie van het andere beleidspunt van “niet naar de bekende weg vragen.” Informatiekundige architectuurschetsen maken zichtbaar hoe de identiteitsinfrastructuur opereert als voorwaarde voor het inslikken van herhaald verzoek om reeds bekende informatie. Het is gewoon niet anders. Natuurlijk kan het zijn dat zo’n hechte identiteitsinfrastructuur onhaalbaar blijkt, om welke reden dan ook, maar dan is eenmalige informatieverstrekking dus evenmin haalbaar. Voor alle duidelijkheid zou dat beleidspunt dan beter ingetrokken kunnen worden.

Het herhaalverbod symboliseert de (kwaliteits)sprong naar de elektronische overheid als (informatie)stelsel. Ter verklaring is het allereerst nodig iets op dat beleid af te dingen. Het verbod geldt niet absoluut. Wat praktisch moet volstaan, is steeds minimale identificatie. Die leidt naar informatie die verder voor de taak in kwestie nodig is. Het is dus de herhaalde vraag naar zulke vèrdere informatie die verboden is. Anders gezegd, eenduidige identificatie is de voorwaarde voor handhaving van het herhaalverbod.¹⁸ Dat geldt voor identiteit van een persoon netzo goed als voor de identiteit van een voertuig, enzovoort.

Het fundament van de elektronische overheid bestaat daarom, even afgezien van de modulariteit voor procesdynamiek (zie daarvoor vooral het vorige hoofdstuk), uit samenhangend identiteitsbeheer inclusief, nota bene, waarborgen voor beveiliging. Daarin heeft, zoals we al zagen, de persoonsidentiteit voorrang.

 

 

Persoonsidentiteit als kritische succesfactor

Het is zeker niet toevallig dat rondom persoonsidentiteit allerlei initiatieven ontplooid zijn en worden. Daartussen moet samenhang zonodig verder versterkt worden, omdat anders onmogelijk te vermijden valt dat de overheid tòch naar de bekende weg blijft vragen. Zo is het hopelijk duidelijk dat de nieuwe gemeentelijke basisadministratie (gba) inderdaad de spil in de identiteitsinfrastructuur vormt.

In maart 2001 verscheen GBA in de toekomst: de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens als spil voor toekomstige identiteitsinfrastructuur. Het rapport is opgesteld door een commissie onder voorzitterschap van bestuurskundige Snellen.

Met de aanduiding “spil” is het belang van persoonsinformatie duidelijk gesteld. Informatiekundig gezien is er zelfs sprake van logica. Er is per definitie géén maatschappelijk verkeer waaraan géén natuurlijke personen deelnemen. Of er nu in eerste aanzet sprake is van een bedrijf of overheidsinstelling, vroeg of laat komt de verantwoordings- respectievelijk aansprakelijkheidsketen op mensen uit. Daarom heeft het geen zin zgn. authentieke registraties van andere maatschappelijke ‘objecten’ op te tuigen, zolang zo’n registratie van natuurlijke personen niet beschikbaar is volgens reële criteria (kwaliteit, antwoordtijd, veiligheid, e.d.).

Een misverstand staat modernisering in de weg. Dat heeft met geschiedenis te maken. Ooit berustte het, zeg maar, burgerbeheer grotendeels bij de gemeenten. Toen was het een uitzondering, wanneer een andere instelling dan de gemeente van inwoning informatie verlangde — en rechtmatig ontving — over een bepaald natuurlijk persoon.

Allerlei maatschappelijke aspecten vielen gaandeweg niet langer primair volgens de gemeentelijke indeling te behartigen. Voor zover een haakse organisatiegraad ontstond, gebeurde dat vooral onder de noemer van sector. (Terzijde, inmiddels vormen gemeenten eveneens een sector, althans, zo heet dat.)

Er is geen onderzoek over bekend, maar het laat zich raden dat niet-gemeentelijke overheidsinstellingen vaker, intensiever enzovoort informatie over natuurlijke personen gebruiken dan de oorspronkelijke gemeenten. Die trend wordt nog eens verstrekt, doordat sectoren oplossen; schakels functioneren variabel in procesketens. (Ook) allerlei gemeentelijke diensten hanteren trouwens eigen persoonsadministraties. Zij moeten immers dóór. Terwijl de afdeling burgerzaken afwacht totdat iemand zich voor inschrijving meldt, bestáát iemand eigenlijk nog niet.

Zonder spil gaat het zaakje echter nooit draaien.

Lapmiddelen — want dat is een tijdelijke landelijk raadpleegbare directory uiteraard — moeten andere basisvoorzieningen nu op gang helpen. Toetsing op basis van de authentieke registratie met persoonsinformatie valt echter niet te ontwijken. Wanneer de spil ontbreekt, loopt het stelsel niet. Dat moet meteen goed.

Zonder integrale aanpak ‘hangen’ voorzieningen zoals het burger servicenummer (bsn), de elektronische nationale identiteitskaart (enik), de overheidstoegangsvoorziening (otv), de nieuwe authenticatievoorziening (nav) en een public key infrastructure (pki) er inderdaad maar losjes met afnemerstatus bij, hoogstens — en tijdelijk — samengeknoopt via de landelijk raadpleegbare directory (lrd) als uittreksel van de ‘oude’ gba. Mede met het oog op beveiliging moet hun verband daarentegen zo strak mogelijk zijn.

Op vergelijkbare manier moeten authentieke basisregistraties van andere maatschappelijke ‘objecten’ voortvarend verbeterd dan wel nieuw opgezet worden. Het stelsel van die basisregistraties ondersteunt samenhangend identiteitsbeheer.

Ja, zo luidt (nog) vaak een tegenwerping, maar een geheel vernieuwde basisregistratie, zoals de gba is toch veel te ingewikkeld? Moet dat niet evenwichtig, dus met tussenstappen? Dat zou kunnen. Maar waarom eigenlijk? In strikt technisch opzicht zorgen juist overgangsmaatregelen als regel voor extra complexiteit, met alle nadelige gevolgen voor andere aspecten¹⁹ èn dus het totale resultaat van dien. Een argument in technische termen blijkt regelmatig een drogreden. Dat neemt niet weg dat om andere redenen geleidelijke(r) verandering praktischer tot en met onontkoombaar is. Dan moet het zeker zo gebeuren. Om bij het voorbeeld van natuurlijke personen in Nederland te blijven, en toegegeven exclusief biometrische informatie, de lrd werkt slechts zonder grote risico’s voor vlot vervolg indien daarvoor al de technische opzet van de toekomstige gba gevolgd is. Zovele identificerende eigenschappen zijn er ook weer niet, zodat het helemaal niet ingewikkeld hoeft te zijn. Inderdaad, technisch niet ingewikkeld.

 

 

Herverdeling informatiebeheer

(Ook) ophoesten van informatie kost inspanningen. In beginsel kan elke actor zijn energie dus beter besteden dan aan herháálde opgave inclusief daaraan voorafgaande vergaring van informatie.

Herhaling is verlies.

Het verlies is eenvoudiger vermijdbaar indien er sprake is van verstrekking aan wat als één informatiehuishouding kan doorgaan. Opnieuw in beginsel vormen àlle overheidsinstellingen samen zo’n huishouding. Daarom is het grondig mis dat overheidsinstellingen klakkeloos informatie dupliceren. Wat haar totale aandeel in de informatieverzameling betreft, moet de overheid in eerste aanleg toch als één hoofdactor gelden. Het zgn. algemeen belang overkoepelt één informatiedomein. Daarbinnen is het informatiebeheer dan verdeeld over de afzonderlijke (overheids)actoren met, uitgesproken uitzonderingen daargelaten, als voornaamste criterium: géén duplicatie, maar hergebruik vanuit de authentieke, dus enkelvoudige bron. Voor àlle actoren vervalt daarmee herhaald aanmelden van informatie. Dat bespaart alom kosten en bevordert kwaliteit van interactieresultaten. Wie bedenkt dat overheidsinstellingen juist onderling talloze interacties kennen, herkent ook daar mogelijkheden voor — enorme — administratieve lastenverlichting. Het komt er zelfs op neer dat de voorwaarde voor intra-overheidsvoordeel precies dezelfde is als die voor administratieve lastenverlichting voor burgers en overige organisaties, althans voorzover het hun informatieverkeer met overheidsinstellingen betreft.

Het herhaalverbod leidt tot optimalisering van — het stelsel — zgn. authentieke (basis)registraties.²⁰ Verplicht gebruik van die registraties komt neer op verbod, althans binnen de informatiehuishouding van de hoofdactor, op duplicatie van informatie. Dat bant interferentie tussen parallelle informatieverzamelingen uit. Er gaat daarom eveneens geen energie meer verloren aan afstemmingscontrole, correcties enzovoort. Negatief geformuleerd levert de stop op het lek van (administratief) energieverlies dus nog veel groter voordeel op dan oppervlakkig gedacht. In positief opzicht zijn er de kwaliteitseffecten van als eenduidig gewaarborgde informatie.

 

 

Van informatie-eigendom naar gebruiksrecht

Het lukt hier slechts met herverdeling van het informatiebeheer wat aan de oppervlakte te krassen, maar zelfs dat legt reeds fundamentele vraagstellingen bloot. Daarom houden we met onze verhandeling even aan. Gelet op hun belang voor informatieverkeer in het publiek domein herhalen we sommige onderwerpen.

Toen er geen adequate hulpmiddelen bestonden om afstand vrijwel instant (Engels: in real time) met een bericht te overbruggen, was de logica van informatieverzamelingen, zeg maar, lokaal, plaatselijk georiënteerd. Voor zover ‘objecten’ zich bevonden in de nabijheid van onmiddellijke waarneming,²¹ vormde de actor zijn ‘eigen’ informatie-over-het-object. Indien diezelfde actor voor zijn taakuitvoering ook informatie over andere objecten nodig had, kon hij voor waarneming vertrouwen op andere actoren. Die stuurden hem dan ‘in afschrift’ de resultaten van hùn waarnemingen en de ene actor voegde die aanvullende informatie toe aan zijn ‘eigen’ verzameling. Daarin staat alle relevante informatie klaar voor — eventueel — gebruik. De collectievorming is onder invloed van gebrekkige communicatievoorziening dus vergaand òntkoppeld van collectiegebruik. Zo rijst voorts al de vraag wie de eigenaar is van àfschriften.

De vraag verdwijnt zelfs wanneer de ene actor kan vertrouwen op nagenoeg onmiddellijke toegang tot relevante informatie. Een vraag die in de oorspronkelijke eigendomsvraag verborgen stak, komt nu tevoorschijn. Want de primaire vraag moet luiden welke actor gebruiksrecht op de informatie heeft. Welke actor bepaalde informatie voor gebruik beschikbaar stelt is óók belangrijk, maar secundair.

Onder het regime van informatieve zelfvoorziening per actor,²² zoals gezegd ooit mede afgedwongen door beperkingen van communicatiemiddelen, is het al heel wat indien actoren afzien van eigen waarneming ter informatie en in plaats daarvan putten uit een bron met reeds beschikbare informatie. Het is dan optimaal als er per objectsoort één erkende informatiebron is. Bijna vanzelfsprekend geldt de beheerder van die bron als ‘eigenaar’ van de informatie.

Allerlei veronderstellingen kloppen echter niet meer. Het traditionele idee is nog dat van een statisch object. Daarvan zou dan een oorspronkelijke waarneming volstaan. Die heeft als het ware definitieve informatie tot resultaat. In éénrichtingsverkeer verstrekt zo’n bron, ofwel authentieke registratie, haar betrouwbare afschriften aan zgn. afnemers.

Wat wezenlijk niet (meer) klopt is de aanname van het object dat statisch is in zijn relevante eigenschappen. Eén en hetzelfde object wordt door allerlei actoren ‘waargenomen’ voor/in allerlei processen. Uitgaande van veranderlijke eigenschappen, heeft elke actor er belang bij zonodig informatie aan te vullen en dergelijke èn dat andere actoren dat óók doen! Zo zijn àlle actoren die op de één of andere manier bemoeienis met een bepaald object hebben, (mede-)eigenaar van de bijbehorende objectinformatie.

Het is overigens ronduit simplistisch te veronderstellen dat een bepaalde actor dè eigenaar is van informatie over hem als resultaat van waarneming door een — andere — actor. Zo kan een fotograaf weliswaar eigenaar blijven van de afbeelding die hij ‘schoot,’ maar kan de geportretteerde persoon aan die fotograaf het gebruiksrecht erop ontzeggen. Maar ja, soms ook weer niet.

Op het gevaar af dat dergelijke betekenisanalyse voor gezeur versleten wordt, maar ‘afnemer’ is weer zo’n contraproductief woord. Er zijn mensen die, om maar een voorbeeld te noemen, vaker langs de balie van een ziekenhuis komen dan van de gemeente waarin ze wonen. Wie is eigenlijk de afnemer? Dat verschil in contactmomenten groeit met de elektronische overheid inclusief elektronische gemeente natuurlijk alleen maar. Dat komt omdat er voor vele fysieke zorgbehandelingen géén elektronisch substituut is.

Daarom is het realistisch ‘de’ elektronische overheid als een collectief van actoren te beschouwen, in de zin van collectief informatie-eigendom. Voor de verdeling van informatieverzamelingen over betrokken actoren is ‘eigendom’ bijgevolg géén criterium (meer). Het gaat om de verdeling die stelselmatig optimaal is en dat is vervolgens vooral een kwestie van beheersbaarheid (met aspecten zoals kwaliteit, dienstbaarheid, kosten, beveiliging).

Herverdeling van informatiebeheer²³ in de elektronische overheid is geen sinecure. Met de huidige opzet volgens al dan niet vermeend informatie-eigendom stagneert ontwikkeling echter geheid.

De prioriteit, tenminste praktisch, voor gebruiksrecht brengt zgn. autorisatie voor het voetlicht. Voor èlke actor die zich voortbeweegt over de elektronische overheid als informatie(verkeers)stelsel, moet bekend zijn a. welke enkelvoudige informatiebewegingen hij kan initialiseren en b. welke informatie hij daarbij betrekt. Dat klinkt in eerste aanleg wellicht als de elektronische overheid van een totalitair regime. Autorisatie kan echter ook impliciet gelden, met andere woorden als default. In elk geval blijkt het nuttig onderscheid naar twee sóórten gebruiksrecht te maken, zoals hierboven met a. en b. aangeduid. Kortweg, schakel- respectievelijk informatiewijzer. Autorisatie krijgt dan vorm als hun specifieke koppeling voor een bepáálde actor; hij heeft bepáálde informatie beschikbaar voor een bepáálde informatiebeweging. Met andere woorden, via autorisatie valt taak- ofwel doelbinding expliciet pèr actor te borgen.

Vervolgens houdt autorisatie nauw verband met wat — de metafoor is ongelukkig genoeg — als digitale kluis bekend werd. Het lijkt erop dat die ‘kluis’ reëel het karakter heeft van een actorspecifieke wegwijzer plus eventuele objectidentificaties. Ofwel, het betreft een ‘eigen’ lijst met aangeklede gebruiksrechten. Zo’n recht zou kunnen inhouden dat de actor op zijn beurt aan een derde actor een afgeleid gebruiksrecht toestaat. Bijvoorbeeld, een burger kan aan een uitgever het gebruiksrecht, zeg maar, dóórgeven van informatie over zijn postadres zoals het overheidscollectief haar, dwz. die adresinformatie, beheert. Zo krijgt de adreswijziging zo direct mogelijk effect voor het tijdschriftabonnement van de actor. Waarom niet? Via autorisatie laat zich dus (ook) privaat gebruik van publieke informatie regelen.

Juist de elektronische overheid faciliteert informatieverkeer van een complex netwerk van actoren. Zij smeden naar concrete opdracht, behoefte e.d. bepaalde bijdragen tot procesketens. Ontleding tot authentieke registraties heeft dus als kéérzijde de informatietoegang voor wie geautoriseerd is. De crux van herverdeeld informatiebeheer is daarom adequate autorisatie. Dat kan op basis van vrijwillige afspraken, anders is er het instrument van de wet- en regelgeving.

De overheid als informatiecollectief vestigt tevens extra aandacht op de inhoud van de verzamelingen onder haar informatiebeheer, inclusief de vraag of aan een gebruiksrecht en/of daadwerkelijk gebruik kosten verbonden zijn. Vanuit het perspectief dat àlle betrokken actoren mede-eigenaar van objectinformatie zijn, is het niet langer reëel informatiebeheer te verzelfstandigen — en dus te verzakelijken — via één enkele overheidsinstelling die al dan niet terecht als ‘de’ informatie-eigenaar geldt. Het alsmaar groeiende belang van geometrische plaatsbepaling, bijvoorbeeld, wijst erop dat een kwalitatief hoogwaardige informatieverzameling over geografische objecten in/vanuit het publieke domein beschikbaar moet zijn.

Nota bene, de ‘digitale kluis’ kan (ook) worden opgevat als onderdeel van ‘herverdeling informatiebeheer’ (zie hierboven). De burger of het bedrijf beschikt ermee over gebruiksrecht op bepaalde informatie in overheidsregisters. Daarbij kan burger/bedrijf zo’n gebruiksrecht — wellicht — dus tevens aan een derde partij (andere overheidsinstelling, burger of bedrijf) verlenen. De ‘digitale kluis’ behelst daarmee inderdaad vooral autorisatie. Het gaat om een wezenlijke bijdrage aan kanteling naar vraaggerichtheid. Het idee van een digitale basisuitrusting bevordert zulke focus op burger en bedrijf in de elektronische overheid waarschijnlijk sterker. Want vroeg of laat zijn burger en bedrijf toch prominente deelnemers aan informatieverkeer onder het ‘regime’ van de elektronische overheid. Waaruit bestaat hun virtuele ofwel digitale basisuitrusting? Voor de burger hoort er binnenkort haar/zijn burgerservicenummer bij, één of meer certificaten voor — gebruik van — een public key infrastructure, maar wellicht ook een zgn. pdf-reader, enzovoort, enzovoort. De basisuitrusting voor een bedrijf is vergelijkbaar gevuld.

Accent op zo’n basisuitrusting verschaft een extra waarborg voor stelselmatigheid van de elektronische overheid. Burger en bedrijf moeten zo gestroomlijnd mogelijk kunnen deelnemen aan het informatieverkeer. Welke ‘lijnen’ moeten daarom juist vanuit/bij burger, respectievelijk bedrijf gecoördineerd vertrekken/samenkomen?

Met praktisch gebruiksrecht als ‘basisuitrusting’ is gewaarborgde toegang tot en beschikbaarheid van bijbehorende informatie eng verbonden. Indien een actor in de private sector, een burger of een bedrijf, een bepaald gebruiksrecht voorzien van zulke waarborg verschaft aan één of meer overheidsinstellingen als actoren, vervalt daarmee de ratio voor ‘eigen’ informatiebeheer door het overheidscollectief. Want die private actor behéért dan de informatie in kwestie. Omgekeerd zullen zeker bedrijven gewaarborgde beschikbaarheid van overheidsinformatie benutten. Hier gaat het erom dat precies dezelfde besparing, kwaliteitsvoordeel en dergelijke haalbaar zijn voor de overheid en zo door als administratieve lastenverlichting gunstig uitpakken voor bedrijf en burger.

Gelet op het belang van autorisatie behandelen we dit thema tot slot van deze paragraaf nogmaals, maar vanuit een andere insteek. Het vertrekpunt is hier een tekstpassage, bijvoorbeeld met 1.000 woorden waarvan we gemakshalve aannemen dat ze allemaal van elkaar verschillen. Stel dat het (ook) mogelijk moet zijn toegang op specifieke woordplaats tot de tekst te verkrijgen. Dat lukt met een index. Zo’n index is echter omvangrijker — en complexer — dan de oorspronkelijke tekstpassage. Want niet alleen telt de index 1.000 ingangen, maar daarbij staat steeds de overeenkomstige ‘plaats’ in de (hoofd)tekst vermeld. Vervolgens kan autorisatie eveneens als indexering opgevat worden. Nu vormen de identificaties van betrokken actoren de ingangen; daarbij zijn geldige verwijzingen opgenomen naar … geldige verwijzingen naar, zeg maar, oorspronkelijke informatie (zie ook figuur 6 met toelichting, in hoofdstuk 3). Autorisatie-als-index is dus weer omvangrijker, complexer dan wat we traditioneel als verwijsmechanisme beschouwen. Zo laat zich aanzien dat autorisatie kritisch is voor — kwaliteit van — de elektronische overheid.

 

 

Opgesomde stelregels

Onderstaand zijn de geschetste stelregels voor de elektronische overheid herhaald. De volgorde is gewijzigd met het oog op samenvatting.²⁴ Tussen haakjes staat steeds het nummer vermeld dat de stelregel meekreeg tijdens het lopende verhaal in de hoofdstukken 5 en 6.

De elektronische overheid …

… mag niet, het architectuurwoord ten spijt, klakkeloos uitgaan van de vergelijking met een gebouw, zeker niet één enkel gebouw. De metafoor van het fysieke verkeersstelsel verdient voorrang.(10)

… is een integraal onderdeel van de zgn. informatiesamenleving.(12)

… ontwikkelt zich op realistische veronderstellingen over wèrkelijke deelnemers aan het informatieverkeer.(4)

… is een modulair geïnstrumenteerd stelsel.(1)

… is functioneel uniform samenhangend, technisch eventueel pluriform samengesteld.(2)

… faciliteert informatieverkeer via enkelvoudige informatiebewegingen.(3)

… heeft een berichtstructuur waarin slechts universele overeenkomsten in hoofdelementen verbijzonderd zijn.(7)

… beperkt een apart bericht tot één vraag, respectievelijk antwoord.(9)

… kent variëteit in samenhang tussen enkelvoudige informatiebewegingen tot procesgang; coördinatie is per sóórt procesgang gestandaardiseerd.(6)

… hanteert objectidentificatie als functionele micromodule.(8)

… stelt de enkelvoudige informatiebeweging als identiteitsmaat voor actoren.(11)

… faciliteert proportionaliteit van identiteitstelling.(13)

… faciliteert identiteitstelling over àlle maatschappelijke objecten waarover zijzelf niet herhaald naar aanvullende informatie mag vragen.(15)

… heeft een proportioneel geheugen, en wel één geheugen.(14)

… behandelt (ook) haar berichten als maatschappelijke objecten, met alle zorg voor identificatie van dien.(5)

 

noten

1. Weer terug naar digitale communicatietechnologie, zo is het Internet opgezet, dwz. als netwerk voor variabele routering van berichten.
2. Op allerlei punten mengen informatiebewegingen zich toch, maar gewoonte verdringt besef. Wie bijvoorbeeld een bankrekening wil openen, krijgt het verzoek om legitimatie. De klant gebruikt daarvoor de identificatie die een overheidsinstelling haar/hem primair verstrekte voor toekomstige interactie met dezelfde en andere overheidsinstellingen.
3. Vooral ontleend aan Semiotics of identity management (P.E. Wisse), een hoofdstuk in de bundel Handbook of the History of Information Security (samensteller K. de Leeuw, uitgever Elsevier Mathematics and Computer Science, in voorbereiding).
4. (Onder andere?) voor publiekrechtelijke rechtspersonen pakt bedoelde aansprakelijkheid minder recht-toe-recht-aan uit en komt de opdrachtgever of feitelijke leidinggever in beeld. Dat is daarom natuurlijk wel ‘iets,’ om het juridisch amateuristisch uit te drukken (maar dit zijn dan ook informatiekundige architectuurschetsen), dat juist ‘in’ de elektronische overheid goed geregeld moet zijn.
5. Maar ze vormen natuurlijk wel de categorieën waarmee in dit stadium het grootste voordeel haalbaar is. Omdat het toch even over België moet gaan, daar hadden ze geen ingewikkeld verhaal nodig om te snappen dat ondersteuning van identiteitstelling de sleutelvoorziening is voor de elektronische overheid. Wie/wat zijn actor en/of object voor het overgrote deel ‘elektronische’ interacties? Precies, natuurlijke personen en bedrijven. Daarvoor zijn met spoed rijksregisters ingericht. Het werkt. Natuurlijk werkt het. Mooi beredeneerd als elementen in een omvattend informatiestelsel heeft België ze nauwelijks, maar dat verhaal schrijven ze nog wel eens van Nederland over.
6. “How personal technologies, especially those related to interpersonal communication, are assimilated into people’s lives, bodies, and homes” is het thema van Machines that Become Us: The Social Context of Personal Communication Technology (Transaction, 2003) door J.E. Katz (samensteller). Een nog wat verder overtrokken standpunt, te weten dat technologie gaat meespelen in — biologische — evolutie, of die zelfs bestemt, neemt O. Dyens in met Metal and Flesh, The Evolution of Man: Technology takes over (The MIT Press, 2001).
7. Hetzelfde geldt voor de veestapel. Runderen en varkens moeten individueel geregistreerd staan.
8. Privacy begint in je genen: Cookies van eigen deeg voor de burger (Gopher, 2000) door H. Bos, in samenwerking met Stichting rekenschap. Zie bijvoorbeeld ook De burger als spin in het web (Sdu, 2001) door R. van der Ploeg en Ch. Veenemans (samenstellers).
9. De symbolische notatie voegt conceptueel niets toe. Zij mag uiteraard evenmin iets versluieren. Er is ‘domweg’ sprake van een stenografisch systeem. Dat kan handig zijn om overzicht te houden over — het ontwerp(en) van — een complexe redenering.
10. Omslag in Opslag (ministerie van Binnenlandse Zaken, 1991).
11. In Language, Bureaucracy and Social Control (Longman, 1996, p. 182), een analyse waarin zij nadruk leggen op overheidsdienstverlening, concluderen S. Sarangi en S. Slembrouck dat “the asymmetrical divide between clients and institutions is constituted in the ways in which information is (not) exchanged or can(not) be exchanged, or, in the ways in which information is transformed in the processes that make up institutional contacts.” Zie ook Exit, Voice and Loyalty (Harvard University Press, 1970) door A.O. Hirschman.
12. In jargon heet zo’n referent een trusted third party.
13. Het voert voor dit schetsboek te ver daarop in te gaan. Het beveiligingsaspect treedt overigens op bij elke vorm van communicatie, indien vertrouwen in het geding is. Zie bijvoorbeeld de historische analyse door K.M.M. de Leeuw in Cryptology and Statecraft in the Dutch Republic (IPA, 2000). Aan literatuur over moderne digitale maatregelen is geen gebrek. Voorbeelden zijn Cryptography and Public Key Infrastructure on the Internet (Wiley, 2003, oorspronkelijk Duitstalige uitgave in 2001) door K. Schmeh en Digital Signatures (McGraw-Hill/Osborne, 2002) door M. Atreya et al.
14. Zo is het hier gepresenteerde schema à la figuren 17 en 18 althans in formele betekenis omvattender èn richtinggevender dan wat C. Prins en M. de Vries nog overwegend anekdotisch schetsen in ID or not to be? Naar een doordacht stelsel voor digitale identificatie (Rathenau Instituut, werkdocument 91, april 2003). Zie ook hun daarvan afgeleide artikel Een andere overheid vraagt om een andere aanpak van de identificatie-infrastructuur (in: Nederlands Juristenblad, jaargang 79, nr.3 16 januari 2004, pp. 114-118).
15. Information Space: A framework for learning in organizations, institutions and culture (Routledge, 1995) door M.H. Boisot.
16. Vanuit het perspectief van de vraagactor is óók de beoogde antwoordactor zo’n object, vice versa.
17. De term is ontleend aan GBA in de toekomst: Gemeentelijke Basis Administratie persoonsgegevens als spil voor toekomstige identiteits-infrastructuur (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001), rapport van de adviescommissie onder voorzitterschap van I.Th.M. Snellen. Nota bene, hier is identiteitsinfrastructuur veel ruimer bedoeld, te weten geldig voor àlle relevante maatschappelijke ‘objecten.’ De voorliggende architectuurschetsen leggen de nadruk op de informatiekundige ‘logica’ voor zulke verruiming; zie verderop.
18. Precies dezelfde voorwaarde geldt voor optimale ketenoriëntatie. Eigenlijk is keteninformatisering niets anders dan administratieve lastenverlichting.
19. Neem alleen al de (financiële) kosten. Zo hanteert de bouwkundig architect Riley als vuistregel voor zijn prijscalculaties: “Oh, it’s easy[, …] if it’s new work I add; if it’s alterations I multiply” (in: Perspectives: An Anthology of 1001 Architectural Quotations (Lund Humphries, 1986, samengesteld door C. Knevitt).
20. Zie bijvoorbeeld handreiking #1, Een intelligente, geen alwetende overheid: Het Beleid achter Stroomlijning Basisgegevens (2002) en Stroomopwaarts! Kroniek van het Programma Stroomlijning Basisgegevens (2003), allebei uitgaven van het programma Stroomlijning Basisgegevens. Diverse publicaties beschikbaar via www.stroomlijningbasisgegevens.nl.
21. Of, nota bene, tot zulke nabijheid gesommeerd konden worden.
22. Zie voor een kritiek op nodeloze handhaving van informatieve zelfvoorziening handomdraai #4, De klacht van de Keten: Een Erasmiaans perspectief op Stroomlijning Basisgegevens (2003, een uitgave van het programma Stroomlijning Basisgegevens) door S.B. Luitjens en P.E. Wisse. Diverse publicaties beschikbaar via www.stroomlijningbasisgegevens.nl.
23. Hier bedoeld in de betekenis die het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst 1990 (ministerie van Binnenlandse Zaken, januari 1991) hanteert.
24. Er ontbreekt zelfs wat H. Richardson het belangrijkst vindt: “The first principle of architecture is to get the job” (in: Perspectives: An Anthology of 1001 Architectural Quotations (Lund Humphries, 1986, samengesteld door C. Knevitt).

 

 

inhoudsopgave, vorige hoofdstuk, volgende hoofdstuk.

 

2004 (1e druk: 27 september 2004; 2e druk: 13 december 2004) © programma Architectuur Elektronische Overheid (Ictu) en afzonderlijke auteurs; webeditie 2007 © Pieter Wisse

 

Zie ook de complete nota als enkel pdf-bestand.