schetsboek over architectuur en ontwikkelpaden voor de elektronische overheid
Pieter Wisse
met bijdragen van Steven Luitjens, Willem van Hees, André van Brussel en Jeroen
Takkenberg
hoofdstuk 15
Van elektronische overheid en informatiearchitectuur gaan betekenissen alle kanten op.1 Dat verandert ook niet wanneer we andere terminologie voorstellen. Daarom kiezen we ervoor ònze betekenis van elektronische overheid (deze studie), respectievelijk de informatiearchitectuur ervoor (volgende studie) wat te verduidelijken. Hier zijn de schetsen voor de boeg:
+ Niemand kan ‘de’ elektronische overheid definiëren. Althans, er bestaat
zeker geen uitputtende definitie waarmee iedereen het eens is.
Tegelijk zijn zowel 1. elektronische informatie- en communicatietechnologie
(ict) als 2. overheidsbemoeienis ermee onmiskenbaar. Heel praktisch bestaat de
elektronische overheid dus allang.
Wie ‘elektronische overheid’ ruwweg vervangt door ‘ict & overheid,’ plaatst
een hoognodig accent op hun wisselwerking. In de ene richting is de
overheidsinvloed op ict-ontwikkeling evident: van belangrijke opdrachtgevers
tot en met monopolistische regelgever. In omgekeerde richting is ict een factor
voor overheidsvernieuwing. Zo heerst er dynamiek.
Naarmate ict aan betekenis wint voor wàt (de) overheid is, hóe zij functioneert
enzovoort, wordt de overheid populair gezegd steeds elektronischer. Dat
groeiende belang vergt aangepast ontwerp. Netzo populair luidt daarvoor
tegenwoordig de noemer: architectuur.
+ Ook niemand kan ‘de’ architectuur definiëren. Algemene geldigheid van ‘de’
architectuur voor ‘de’ elektronische overheid is daarom helemaal een illusie.
Dit betekent echter allerminst dat ict van de weeromstuit een toevalsfactor voor
overheidsontwikkeling is.
Informatiekunde is de discipline voor beheerste ontwikkeling mèt ict (terwijl
informatica de discipline is voor beheerste ontwikkeling vàn ict).
+ Op de huidige techniekstand verdienen de betrouwbare middelen voor
ònvertraagde digitale signaaloverdracht bijzondere aandacht. Van ict náár
overheid geredeneerd leidt het informatiekundig perspectief tot
(op)nieuw-aangepaste ingrediënten. In de geest van de moderne ict heet het dan:
de láátste versie van de elektronische overheid.
De laatste versie is natuurlijk niet … de laatste. Zij wordt gewoon de
zoveelste. Maar ditmaal gaat het toch om een bijzondere ‘upgrade.’ Met
consequent gebruik van de mogelijkheden voor onmiddellijk contact verkrijgt de
elektronische overheid een praktisch netwerkkarakter. Dat is (ook) een
kwalitatieve overgang.
+ De nieuwe elektronische overheid kan weer beter zijn dan de oude. De inventarisatie en zonodig het ontwerp van essentiële ingrediënten bevindt zich echter nog in de beginfase, zeker als het gaat om sectoroverschrijdende (netwerk)samenhang. Schetsen kunnen dan voortschrijdend inzicht sterk bevorderen. Zo is deze bundel met informatiekundige architectuurschetsen vooral bedoeld. Ze zijn tentatief, incompleet enzovoort. Er staat (dus) een uitnodiging tot discussie mee uit. Maar ze zijn ook zo actiegericht als in dit stadium mogelijk; wat al duidelijk is, moet aangepakt worden.
Iedere Nederlandse burger heeft wel een idee van een elektrische stofzuiger.
Wat is eigenlijk het verschil tussen elektrisch en elektronisch? Is er
elektrische energie puur voor aandrijving en een elektronische schakeling voor
variabele, programmeerbare (aan)sturing? Zijn de computergeleide wasmachine,
stofzuiger, tandenborstel enzovoort dan zowel elektrisch als elektronisch? Maar
wat is de elektronische overheid?
Kan de burger zo’n overheid als een moderne wasmachine bedienen? Of, met een
andere betekenis van het woord, (be)dient de overheid burgers, bedrijven en
overige organisaties door toepassing van elektronica?
De elektronische overheid heeft van allebei wat (en uiteraard van nog veel
meer). De verhouding in bediening wisselt naar omstandigheden. En het is dus
nog ingewikkelder, want de burger, het bedrijf e.d. is soms een (rechthebbende)
klant, dan weer een (plichtdragend) aangesprokene. Dat is gauw
onoverzichtelijk, wat voor de aanleg van een ‘voorziening’ weer de roep om
architectuur verklaart. Het volgende hoofdstuk, Informatiearchitectuur, gaat
nader in op relevante betekenissen.
Er gaat een risico gepaard aan het woord ‘overheid.’ Overheid suggereert
immers een relatie. Daarin ‘staat’ de overheid boven haar onderdanen. Maar
klopt die relatie nog, als zij dat ooit al deed? Geldt inderdaad een
universele, absoluut eenzijdige en zelfs consequent oppositionele relatie?
Het moderne (grond)wettelijke Nederlandse antwoord luidt in elk geval
ontkennend. Op z’n minst voor een vruchtbaar informatiekundig stelselontwerp
maken we het hier via veralgemenisering in eerste aanleg weer even extra
moeilijk … om later eenvoudiger uit te komen.
Goed, in abstracte termen zijn er allerlei actoren, die zich ook nog eens in
allerlei rollen karakteristiek gedragen. Hun onderlinge verhouding is
afhankelijk van de interactie in kwestie. Sleutelwoord: variëteit. Of anders
gezegd: pluriformiteit.
Nota bene, in samenhang drukken ‘overheid’ en ‘onderdaan’ een bepaald
onderscheid — variëteit, dus — tussen actoren uit. Hoewel ‘burger’ alweer
democratischer klinkt dan ‘onderdaan,’ levert simpele substitutie feitelijk
geen enkele bijdrage aan evenwichtige(r) variëteit. Dat lukt pas met
fijnmaziger oriëntatie.
Voor informatiekundig schetswerk is het hier trouwens helemaal niet nodig om
uitputtend te definiëren wat overheid uitmaakt, dwz. wat tot de openbare sector
behoort. Voor (h)erkenning van reële variëteit is het genoeg dat de
overheidsvlag als lading een wirwar van organisaties dekt. Dat betreft zowel
duurzame als tijdelijke organisaties. En de ene organisatie kan onderdeel
vormen van één of meer andere organisaties, enzovoort. Wisselende configuraties
presenteren zich als (de) overheid. De-overheid-als-concern is een voorbeeld
van zo’n configuratie, ook maar weer opgesteld vanuit een zeker perspectief
(doel enz.). Kortom, ingewikkeld.2
Ook burger blijkt nader beschouwd een noemer voor nadere variëteit. Iedereen
die feitelijk verblijft op Nederlands territorium kan de aandacht van ‘de
overheid’ op zich gevestigd krijgen. De ingezetene, wie of wat dat ook is,
betaalt belasting(en) en de buitenlandse toerist die een verkeersovertreding
begaat een boete. In het huidige politieke klimaat neemt die overheidsaandacht
toe naarmate de wettelijke grondslag voor verblijf vermindert. Voorts zijn er
mensen met recht op een duurzaam of tijdelijk verblijf in Nederland, maar die
op het tijdstip in kwestie elders verblijven. Op allerlei manieren verkeren ook
zij in relaties met de Nederlandse overheid en haar geledingen.
Het begrip ‘actor’ gebruiken we nadrukkelijk in onze informatiekundige architectuurschetsen. Het is typisch zo’n begrip dat ontwerpgrenzen verruimt, terwijl de keuze voor bepáálde waarden de noodzakelijke beperking met implementatie toestaat. Zo is het duidelijk dat voor de kortere termijn van de — volgende versie van de — elektronische overheid tenminste één van de betrokken actoren altijd een overheidsinstelling is. Weer even formeel uitgedrukt (wat nodig is voor een eenduidig werkend informatiestelsel), ‘overheidsinstelling’ is dus zo’n waarde van de variabele ‘actor.’
Informatie- en communicatietechnologie is er in veranderlijke soorten en
maten. Van spraak tot schrift. En qua schrift (lees ook: opname), van
ingekerfde stok tot elektronische multimedia.
Maar ook ‘digitaal’ is nog altijd een verzamelnaam. Terwijl gemakshalve de ‘d’
uit de afkorting vervalt, verschijnt steeds weer àndere digitale ict. Zodra
anders deels nieuw is, verklaart het informatie-intensieve karakter van veel
overheidsbemoeienis waarom juist nieuwe ict nadrukkelijk in relatie tot zgn.
overheidsvernieuwing staat.
Algemeen gesteld is de combinatie van overheid en ict allesbehalve nieuw. Overheidsinstellingen hebben in- en externe informatieprocessen al vergaand ‘elektronisch’ gefaciliteerd. Ondanks de betrekkelijk nieuwe slogan ‘elektronische overheid’ is daarom veeleer renovatie aan de orde. Die is overigens ingrijpend genoeg, gelet op gewijzigde doelstellingen en middelen.
Welke overheid ‘staat’ er aan de redelijk nabije horizon? (Ook)
overheidsinstellingen werken consequent stelselmatig. Als schakels leveren ze
bijdragen aan de gevarieerde ketenprocessen in maatschappelijk verkeer. Nieuwe
ict verschaft de voorwaarde voor nieuwe samenhang.3
Ruimer genomen is het effect van verspreiding van digitale
communicatiemiddelen de zgn. netwerksamenleving.4 Daarin hoort met
aangepaste doelstellingen netzo simpel gezegd een netwerkoverheid, met op zijn beurt
een optimaal samenhangend informatiestelsel.
Ook ‘netwerkoverheid’ is weer vooral als ontwerpwoord bedoeld. Allereerst geldt
dat èlke overheidsinstelling tot de netwerkoverheid behoort. Anders werkt het
niet.
Wie ‘elektronische overheid’ vervangt door ‘netwerkoverheid,’ beseft simpeler
dat geïsoleerde voorzieningen precies verkeerd uitpakken. En natuurlijk is de
overheid niet elektronisch. Onder overheidsnoemer zijn gedragingen hoogstens
elektronisch gefaciliteerd.
De elektronische overheid doet opgang als metafoor voor vernieuwing van
openbaar bestuur.5 Informatie- en communicatietechnologie is echter
op talloze manieren toepasbaar. Dat verklaart (mede) de vermenigvuldiging van
visies op de elektronische overheid. Natuurlijk vragen politici en bestuurders
tijdens behandeling extra aandacht voor verschillen (waaruit regelmatig de
vraag naar een nieuwe visie voortkomt, enzovoort).
Een gevolg van nadruk op verschillen is dat ict-toepassingen nog altijd sterk
verticaal geïntegreerd zijn. Met andere woorden, elke zgn. toepassing staat
vergaand op zichzelf. Er is nauwelijks infrastructuur, ofwel voorzieningen voor
overeenkomsten. Naarmate zulke overeenkomsten evident zijn, hoeft de realisatie
van bijbehorende infrastructuur dus zelfs niet op de uitkomst van de
politiek-bestuurlijke afstemming te wachten. Daarover kan onmiddellijk een
algemeen besluit vallen, gevolgd door actie.
Opnieuw is overigens wederom een absolute definitie onhaalbaar, ditmaal van
‘de’ infrastructuur. Maar ook dat is geen belemmering voor resultaatgerichte
actie. Voor concrete voorzieningen is het meestal duidelijk genoeg of ze
bestemd zijn voor hergebruik, gevarieerd gebruik en dergelijke. En dan geldt
veel infrastructuur vergaand ònafhankelijk van ideologie. Daarover is discussie
zelfs volstrekt overbodig en houdt realisatie maar op. Nogmaals, op wat
beleidsmatig invariant is kan, en moet, direct concrete actie ondernomen
worden. Nou ja, natuurlijk ook weer niet zonder enige afweging. Is de
financiering geregeld? Is de wet- en regelgeving op orde. Past de aflevering
van een generieke voorziening in het algemene schema voor uitvoering? Verderop
staan zulke onderwerpen toegelicht.
Volgens het verruimend perspectief van een netwerkoverheid in een
netwerksamenleving, zeg ook maar van informatieverkeer in het publiek domein,
geeft ‘de overheid’ haar uitgangs- annex voorrangspositie in architectuur
prijs, op z’n minst in die voor infrastructuur. Daarmee is per saldo het zgn.
algemeen belang gediend. Nota bene, wij hebben het dan over het ontwerp dat van
meet af aan zo toekomstvast mogelijk is. Burger, organisatie e.d. verschijnen
geëmancipeerd. Samen met overheidsinstellingen zijn dat actoren onder actoren,
allemaal elektronisch ‘aangesloten.’ De architectuur verliest door het neutrale
begrip ‘actor’ aan vooropgezette ideologische lading en wint navenant aan
flexibiliteit. Dat is voor een daadwerkelijk in te richten maatschappelijke
voorziening zelfs tweemaal winst (behalve dan voor wie één bepaalde ideologie
wil verankeren met infrastructuur).
De volgorde waarin, en aan wie, de winst via stappen van implementatie toekomt,
staat daarmee zoveel mogelijk lòs van het ontwerp. Sterker nog, het ontwerp
moet flexibele implementatiestrategie expliciet faciliteren. Dit neemt trouwens
niet weg, dat er afhankelijkheden onder de noemer van implementatie bestaan. Zo
heeft het weinig zin een bedrijvenregister te willen gebruiken, zolang er nog
geen adequaat personenregister gevoerd wordt; naar natuurlijke personen moet
immers als één of meer ‘eigenschappen’ van een bedrijf verwezen zijn.
Er zijn allerlei betekenissen van ‘overheid’ denkbaar. Voor variëteit in dit schetswerk is een grove tweedeling genoeg:
+ De ene overheid — herkenbaarder met een hoofdletter geschreven? — borgt het algemeen belang. Om het woord ‘infrastructuur’ met zeer algemene betekenis te benutten, de algemeen-belang-overheid biedt — nota bene slechts een gedeelte van de — infrastructuur voor samenleving. Van wetgeving tot handhaving, van dienstverlening tot herverdeling. Dat is de overheid die we nu als staat kennen. Synoniem met samenleving geldt hier maatschappelijk verkeer. Zo ruim bedoeld omvat infrastructuur wet- en regelgeving, maar bijvoorbeeld ook een fysieke voorziening zoals het gebouw voor een wijkcentrum.
+ De aparte overheid verricht specifieke handelingen. Dat gebeurt praktisch door allerlei organisaties, of zelfs onderdelen ervan; de andere overheid is feitelijk een verzameling overheden. Op deze overheden is de aanduiding ‘actor’ goed van toepassing, zoals burgers en bedrijven eveneens actoren zijn. Zij zijn allemaal aparte deelnemers aan maatschappelijk verkeer.
Hoewel ook bovenstaande tweedeling in overheidsbegrippen de werkelijke
variëteit tekort doet, volstaat zij reeds om op een vèr-tekening te wijzen. Ja,
het klopt dat de elektronische overheid behoorlijk gevorderd is. Dat is echter
vrijwel uitsluitend gebeurd volgens deelnemerperspectief. Ja, er bestaan
talloze toepassingen. Daarvoor is echter kenmerkend dat het perspectief tot
dusver overwegend beperkt bleef tot afzonderlijke transacties uit een beperkt
assortiment en dan met een voorrangspositie voor één bepaalde deelnemer eraan
(doorgaans niet toevallig de overheidsopdrachtgever zèlf).
Interne procesvoering ondersteunen afzonderlijke overheden cq.
overheidsinstellingen alweer veel langer met ict. Dat is eveneens een rem, zo
niet een sterkere, op infrastructuur. Er heerst onzekerheid over de kwaliteit
van, zeggenschap over, financiering van, beheer van enz. vervangende
hulpmiddelen uit een gemeenschappelijk domein.
Kortom, de aparte overheid heeft zichzelf dus tot dusver aardig bediend, maar
de ene overheid komt er vooralsnog bekaaid af. Uiteraard ontbreekt het
stelselperspectief conform de ene overheid niet helemaal, maar de vertekening
is opvallend.
Nogmaals, indien een overheidsorganisatie met een kleine letter, of hoogstens
een beperkt samenwerkingsverband, op eigen kracht de noemer ‘elektronische
overheid’ benut voor vernieuwing, overheerst bijna onvermijdelijk haar eigen
handelingsperspectief. De hardnekkige praktijk is slechts verklaarbaar, wanneer
aparte overheden hun eigen handelingsperspectief tegenstrijdig aan het
stelselperspectief opvatten. Het is blijkbaar lastig te beseffen dat
doorgeschoten informatieve zelfvoorziening juist eigen handelingsperspectief
ondermijnt.
A propos, beseft eigenlijk nog iemand dat het Besluit
informatievoorziening in de rijksdienst 1990, kortweg ivr 1990,
onverminderd van kracht is? Daarin staat het netzo onverminderd relevante
onderscheid tussen informatiebeheer en systeembeheer. Wat dat precies inhoudt,
speelt hier even niet.
Vraag: Komt deelnemer/stelsel niet vergaand op hetzelfde neer als
informatiebeheer/systeembeheer?
Antwoord: Ja.
Nu het toch over ivr 1990 gaat.6 De informatiearchitectuur van de
elektronische overheid moet uiteraard nauw verband hebben met de nieuwe versie
van ivr, zij het dat daarvan de status van besluit waarschijnlijk vervalt. Voor
diverse punten (lees ook: voorzieningen) lijkt gerichte wetgeving aangewezen.
Wat komt daarvoor zoal in aanmerking? In elk geval zijn dat de zgn. authentieke
basisregistraties. In verband daarmee staat het onderwerp dat nu als
identificatie & authenticatie bekend is. Ook die onderwerpen hebben we
nogal principieel behandeld; zie vooral hoofdstukken 5 en 6.
De aparte overheid optimaliseert eigen deelname, maar doet dat volgens — pèr
overheidsinstelling als afzonderlijke deelnemer — beperkte rationaliteit. Dat
kòn ooit moeilijk anders, maar leidt nu aantoonbaar tot een suboptimaal
stelsel.7 Indien voor de elektronische overheid eenmaal het stelselperspectief
geldt, rijst vervolgens de vraag wat dat stelsel eigenlijk inhoudt. Is dat de
gehele netwerkoverheid, wat dat ook is? Of is het zelfs, veel ruimer, de
netwerksamenleving? Een andere overheid valt toch niet los te zien van een
andere samenleving?
Antwoorden blijven hier beperkt tot een vergelijking. Neem de fysieke
verkeersinfrastructuur, dus voor voetgangers tot en met vliegtuigen. Kent de
overheid daarmee zulke intensieve bemoeienis, omdat zijzèlf deelneemt aan alle
afzonderlijke verkeersbewegingen? Voor de huidige Nederlandse overheid geldt
dat in elk geval niet. Maar tot en met het strafrecht is verkeer mede een
overheidszaak.
De beperkte implementatie van de elektronische overheid, is dat ook maar weer een overgangsvorm? Is het de tijdelijke noemer voor een stelsel van praktische voorzieningen voor maatschappelijke interactie, waarbij steeds minstens één deelnemer een overheidsinstelling is? Dat lijkt een reële opvatting. Het is echter onvermijdelijk spoedig de aandacht te verruimen. Waarom onder de noemer van ontwerp/architectuur dan niet meteen? De duurzame oriëntatie is die op informatieverkeer in het publiek domein en hoe dat samenhangend eventueel beter en/of zonodig anders valt te regelen. Voordat we daar aan toe zijn, behandelen we in het volgende hoofdstuk wat we zoal verstaan onder informatiearchitectuur.
noten
1. Betekenisvariatie als stelselmatig beginsel staat als 10e
integratiefunctie behandeld in het volgende hoofdstuk.
2. In de toelichting op/in het Besluit informatievoorziening
in de rijksdienst 1990 (ministerie van Binnenlandse Zaken, januari 1991,
toelichting, p. 4) staat ‘openbare sector’ aangeduid als “het geheel van: het
parlement en andere Hoge Colleges van Staat; de departementen die samen de
rijksdienst vormen; de provincies en gemeenten (en de daaronder ressorterende
diensten, bedrijven en instellingen); andere publiekrechtelijke organen aan wie
de uitvoering van wettelijke regelingen is opgedragen, zoals waterschappen en
Kamers van Koophandel; privaatrechtelijke rechtspersonen, waarvan op het beheer
door organen publiekrechtelijke corporaties een overwegende invloed wordt
uitgeoefend (dit kan geschieden via financiering, zij het dat daaraan andere
rechten dienen te zijn verbonden, bijvoorbeeld op het gebied van de benoeming
van bestuursleden of de goedkeuring van besluiten).”
3. Met media ipv. ict, verwoordde M. McLuhan dat inzicht “after more than a
century of electric technology” in Understandig Media
(Routledge, 1964). McLuhan twijfelde overigens aan het vermogen tot vernieuwing
door de overheid. Lukt het met de elektronische overheid verder te gaan dan dat
“politics offers yesterday’s answers to today’s problems” (in: Peter’s Quotations, Morrow, 1977, samengesteld door
L.J. Peter)?
4. Dat is voer voor futurologen, zoals — om een enkel voorbeeld te geven — W.J.
Mitchell met e-topia,“Urban life, Jim—but not as we know
it” (The MIT Press, 1999).
5. Daarvan getuigt ook een stortvloed van literatuur in binnen- en buitenland,
bijvoorbeeld Reinventing Government in the Information
Age: International practice in IT-enabled public sector reform
(Routledge, 1999) door R. Heeks (samensteller) en Klantgericht
werken in de publieke sector: inrichting van de elektronische overheid
(Lemma, 2001) door H. van Duivenboden en M. Lips (samenstellers). V. de Waal
geeft in E-government in beeld (Universiteit van Amsterdam, in: PrimaVera, working paper 2004-09) een overzicht van
enkele onderzoekers met hun opvattingen over de elektronische overheid.
6. Eén van de andere studies, hoofdstuk 17 in dit aanvullend deel, bevat
commentaar op ivr 1990.
7. In Overheidsinformatisering: Het Taaie Ongerief
(Het Expertise Centrum, 1999) door P.A. Tas en S.B. Luitjens zet aanpak per
organisatie nog de toon, met “interorganisationele projecten” behandeld als
extra taaie uitzondering (p. 83): “De kern van interorganisationele projecten
is onderhandelen. […] De echte energie gaat erin zitten, partijen zover te
krijgen dat ze mee doen.”
inhoudsopgave, vorige hoofdstuk, volgende hoofdstuk.
2004 (1e druk: 27 september 2004; 2e druk: 13 december 2004) © programma Architectuur Elektronische Overheid (Ictu) en afzonderlijke auteurs; webeditie 2007 © Pieter Wisse
Zie ook de complete nota als enkel pdf-bestand.