Informatieverkeer in publiek domein
schetsboek over architectuur en ontwikkelpaden voor de elektronische overheid
Pieter Wisse
met bijdragen van Steven Luitjens, Willem van Hees, André van Brussel en Jeroen
Takkenberg
hoofdstuk 13
Verandering
Voor diverse aspecten komt stelselmatigheid in dit vroege stadium niet
verder dan het steeds benoemen van een enkel onderwerp (deelaspect). Dat is
uiteraard geen toeval. Voor die aspecten heeft het geen zin nu al verder te
kijken dan de thematisering (inhoudelijke verkenning, aanzet tot draagvlak …).
Hierdoor raakt de ontwerpruimte — enigszins — realistisch begrensd. Tegelijk
groeit zicht op veranderingsprocessen die meestal niet anders dan met een
verzameling beperkte stappen tot resultaten kunnen leiden.
Dit schetsboek verschaft een aanzet voor ontwikkeling van stelselmatig(er)
draagvlak per aspect. Dat draagvlak gaan naar de aard van de elektronische
overheid betrokken actoren ‘uitmaken.’ Zij poneren stellig nadere, andere
enzovoort thema’s. Zij leveren bijdragen aan uitvoering.
Met stelselregie is, zij het in hoofdstuk 10 onder de noemer van organisatie,
reeds een wezenlijk sturingsinstrument vermeld. Hier volgt toelichting op
enkele (deel)aspecten die we (nog) sterker met verandering associëren.
Monitoring & planning
Overzicht is wel het minste dat voor stelselregie nodig is. Zo’n basis vergt het verzamelen van informatie, het opstellen van rapportages, enzovoort. Dat heet hier monitoring. En met wat ambitie erbij wordt dat monitoring & planning. Dit laatste begint bijvoorbeeld met het voorbereiden van adviezen over eventuele interventies.
Een actor of, wat vanuit stelselmatigheid de regel gaat vormen, een groep actoren kan een schets, voorstel, plan e.d. laten beoordelen. Stel dat het gebeurt bij wijze van collegiale toetsing. In de loop der tijd kunnen aanbevelingen, adviezen e.d. stollen tot — bijdragen aan — aanwijzingen en richtlijnen. Stelselmatige ontwikkeling is een niet-vrijblijvende Grote Operatie.
Maar in elk geval voorlopig staat monitoring voorop. Dat weerspiegelt dat strakke hiërarchische gezagsrelaties tussen allerlei overheidsactoren ontbreken.
Structurele monitoring & planning vergt een raamwerk. De notitie Op weg naar de elektronische overheid is gericht aan de Tweede Kamer. Het ligt voor de hand daarop voort te borduren. Ofwel, hoe staat het met de basisvoorzieningen, respectievelijk diensten waarover de Kamer eerder ingelicht werd dat ze er komen?
Zo’n indeling heeft echter niets weg van een bestek of een, zoals het op z’n Engels heet, work breakdown structure. Daarin staat ook afhankelijkheid aangegeven. Welk element moet beschikbaar zijn voor een ander element, enzovoort.
Eén enkel project is het dus niet, het werk aan de elektronische overheid. Maar natuurlijk wordt er overal hard aan gewerkt, nu en in de toekomst. Gelet op die variatie is het te ambitieus om ŕlle activiteiten strak op elkaar af te stemmen. Dat hoeft ook helemaal niet. De minimale ambitie moet echter wel degelijk zijn de ontwikkeling langs hoofdlijnen enigszins gespoord te houden.
De basisvoorzieningen bepalen de hoofdlijnen. Eenvoudiger kan het niet, in theorie althans. Op elke hoofdlijn, dus voor elke basisvoorziening, zijn mijlpalen aangegeven.
Hoe de ontwikkeling van de basisvoorzieningen samenhangend moet optrekken, komt tot uitdrukking in groepering van mijlpalen. Voor elke basisvoorziening staat een bepaalde mijlpaal op een zgn. plateau. Hebben alle basisvoorzieningen hun overeenkomstige mijlpaal bereikt, dan is daarmee de totale infrastructuur volgens dŕt plateau/niveau ook praktisch bruikbaar. Omgekeerd volgt hieruit dat voor elke basisvoorziening de mijlpalen niet in isolement gemarkeerd zijn. Ze zijn ‘bedacht’ vanuit ontwikkeling in gebruik van de complete infrastructuur voor informatieverkeer.
Een plateau belichaamt dus vooral karakteristieke, tijdgebonden functionaliteit van infrastructuur. Die functionaliteit maakt bepaalde stromen van informatieverkeer mogelijk, belemmert opzettelijk weer andere, terwijl nog weer ander informatieverkeer pas met voorzieningen op een volgend plateau lukt.
Voor de deelnemers aan informatieverkeer is het minder interessant de achtereenvolgende plateaus met de overeenkomstige mijlpalen voor de basisvoorzieningen te illustreren. Zij stellen primair belang in wat er voor hun eigen informatiebetrekkingen verandert, als het even kan ten gunste. Dus, wčlke interacties zijn voortaan mogelijk via de elektronische overheid? Wŕt zijn de waarborgen voor betrouwbaarheid, veiligheid en dergelijke, kortom wat is de vertrouwensbasis voor gebruik?
Er moeten vertalingen komen, heen čn weer, van rapportages in termen van doelen, respectievelijk van middelen. De Tweede Kamer heeft primair over bedoelingen kunnen lezen. Hoe zit het tijdpad voor ŕflevering eruit? Maar wat is er werkelijk nodig om zulke resultaten te realiseren? Hoe zit het (tijd)schema voor de daadwerkelijke ‘productie’ in elkaar?
Een complicerende factor alleen al voor het bestek — dat immers stáát voor de logica van de constructie — is dat de meest … complexe middelen van andere dan strikt informatietechnische aard zijn. Dit schetsboek ruimt niet voor niets aparte hoofdstukken in voor diverse aspecten, hoe gebrekkig ze in dit kader van vooral informatiekundige architectuurschetsen ook gevuld zijn. Zoiets als het bestek moet dus óók en vooral de planning & monitoring van ontwikkeling van bekostigingsmethode(n) tot en met stelselregie omvatten čn integreren. In rapportages volgens beleidslogica moeten vooral dergelijke aspecten opgenomen staan. Dat moet daar niet gebeuren als aspecten van ict, maar van de elektronische overheid (informatieverkeer in het publiek domein) waarvan het informatie-aspect en zo verder naar ict óók ‘slechts’ een aspect is.
Wij merkten in de laatste paragraaf van hoofdstuk 4 al op dat vergeleken met geďsoleerde informatiesystemen weleens karakteristiek voor stelselwerk zou kunnen zijn, dat de mate van verandercomplexiteit verschuift. Bijvoorbeeld, is de wet- en regelgeving van de elektronische overheid niet veel ingewikkelder dan het infrastructuurgedeelte dat met ict werkt? Is op die schaal inclusief variëteit risicobeheer niet het allermoeilijkst? Kan het zijn, zelfs tegen beter weten in, dat risicobeheer ondergeschoven blijft, omdŕt het zo lastig is, maar niemand eigenlijk onzekerheid wil tonen? Juist niet op dat onderwerp?
Dynamiek in communicatie
Communicatie, hier overwegend in de betekenis van medium voor inhoudelijke afstemming, is bijzonder omdat het als deelaspect ook weer aan verandering onderhevig is, althans zo moet het in de complexe overgang naar soepel werkend informatiestelsel verlopen. Want elk complex veranderingsproces kampt met een dilemma. De kern van het probleem — het simpel aangeven lukt nog aardig, maar oplossen dus niet — is dat enerzijds de uitgangssituatie, anderzijds de beoogde eindsituatie van het veranderingsproces kwalitatief sterk verschillen. Wat is wijsheid?
De uitgangssituatie maakt het referentiekader van de meeste betrokkenen uit. Zo is het nu eenmaal. Voor ontwikkeling van wezenlijk draagvlak ligt het dus voor de hand ‘het plan,’ ‘de architectuur’ enzovoort in termen van dŕt referentiekader te schetsen. Zo’n plan schiet echter per definitie tekort, want hun kwalitatieve verschil máákt het nieuwe strikt in termen van het oude onhaalbaar. Ondanks vaak grote inspanningen — aan voorbeelden lijkt geen gebrek — blijft alles bij het oude.
De radicale keuze voor uitleg in termen van de beoogde eindsituatie is echter evenmin praktisch. Daartegen pleit immers dat bijna niemand dat in het vroege stadium van het veranderingsproces overziet. Kortom, er ontstaat geen draagvlak, laat staan het concrete handelingsperspectief om meteen aan de slŕg te gaan. Nu blijft alles bij het oude, omdat niemand het nut van inspanningen ziet. In zoverre is dit trouwens verreweg de goedkoopste optie voor stagnatie.
Is de uitweg een middenweg? Omdat de traditionele opzet zowel aanvankelijke aanknopingspunten biedt, als verderop domweg oploopt tegen grenzen van allerlei aard, is het als argumentatie verstandig langs de tijddimensie alvast een opening te suggereren voor de kwalitatief noodzakelijke heroriëntatie van de aanpak. Geleidelijk kunnen argumenten, voorlichting enzovoort explicieter wijzen op het stelselmatige karakter van de elektronische overheid. Dat heet met een wat eenvoudiger opzet ook wel dakpancommunicatie. Nota bene, zo’n geleidelijke omslag veronderstelt dat er, hoe vaag wellicht ook, wel degelijk een beeld bestaat van de beoogde eindsituatie (van het veranderingsproces in kwestie). Hiermee is nog eens het belang onderstreept van aanvankelijke studies naar aspecten en hun samenhang. Met een ‘vergezicht’ ligt meteen de eerste stap op koers. Indien gaandeweg blijkt dat de koers onverhoopt niet klopt, wat in een complex veranderingsproces met navenante onzekerheid kan gebeuren, heeft vooral het vergezicht een min of meer uitgebreide onderhoudsbeurt nodig. De nieuwe ervaring van het veranderingsdilemma betekent dan onlosmakelijk heroverweging van de aanpak van communicatie, enzovoort.
Opleiding van de nieuwe generatie
Dit schetsboek mikt ook op toepassing in het onderwijs aan hogescholen en universiteiten. Daar komen toch de informatiekundige ontwerpers en dergelijke van morgen, overmorgen enzovoort vandaan. De huidige oriëntatie tijdens opleidingen is echter overwegend op het bedrijfsleven. Overheidsinstellingen komen er bekaaid vanaf, laat staan dat studiemateriaal beschikbaar is over stelselmatige ontwikkeling van de elektronische overheid en verder (… een nieuwe synthese van privaat en publiek domein). Docenten kunnen met dit schetsboek zeker enkele colleges uit de voeten en hun studenten onderwerpen naar keuze als werkstukken laten uitwerken. De literatuurverwijzingen1 zijn overigens verre van systematisch, laat staan uitputtend; dat is zelfs onmogelijk voor zo’n door-en-door interdisciplinair onderwerp als de — informatiearchitectuur van de — elektronische overheid. De bedoeling is juist studenten en andere onderzoekers tot het volgen van haakse sporen te verleiden. (Alleen maar) meer van hetzelfde werkt niet.
Ook de studies naar — andere dan wel nadere — aspecten, opgenomen in het aanvullend deel, moeten bij uitstek bruikbaar zijn voor opleidingen.
Dit schetsboek biedt voorts stof voor workshops met zgn. informatiearchitecten en verwante functionarissen die reeds in de praktijk werken. Dat kan een interne workshop zijn, te weten met medewerkers van één organisatie. Zo’n opzet mist echter (weer) het nieuwe doel. Het stelselprimaat verlangt eigenlijk gezamenlijke leer- en, nog beter, werkervaring door medewerkers van verschillende organisaties. Want door ‘het’ vooral óók te doen, valt tenminste te leren wat ‘het’ is.
Karikaturale toelichting op ontwikkelingen
Wat ‘onder architectuur’ kan inhouden voor de elektronische overheid valt aardig te illustreren met toelichting op enkele concrete ontwikkelingen.2 Wij bedrijven hier overigens karikaturale toelichting. Allereerst valt in ons korte bestek — van dit ene hoofdstuk, bedoelen we natuurlijk — onmogelijk recht te doen aan reële complexiteit. Ten tweede helpt wat overdrijving om de kans voor stelselmatige aanpak te benadrukken.
+ De stelling luidt dat het bedrijfsleven kampt met hoge administratieve lasten. Er zijn grofweg twee manieren om lasten te drukken: minder administratieve verplichtingen en eenvoudiger afwikkeling van dito verplichtingen. Wat de tweede manier betreft, “intelligente inzet van ICT-instrumenten voor het ‘verkeer’ tussen bedrijven en overheden kan een interessante bijdrage leveren aan administratieve lastenverlichting.”3 Daarom is het programma ict en administratieve lastenverlichting (ictal) met bijbehorend programmabureau ingesteld. Het bureau Ictal zorgt “voor de ontwikkeling, het gebruiksklaar maken en helpen implementeren van een aantal ict-instrumenten die de contacten tussen overheid en bedrijfsleven […] vergemakkelijken. Daarbij wordt in de komende jaren in toenemende mate gewerkt aan integratie van de verschillende ict-instrumenten.” Zo’n instrument is de overheidstransactiepoort (otp). De poort “ondersteunt en bevordert de elektronische communicatie tussen bedrijfsleven en overheden” Ictal suggereert daarvoor de vergelijking met een postkantoor. “Het gaat […] om een berichtenstandaard voor processen, architectuur en infrastructuur: dé nieuwe basis voor de communicatie met de overheid. Daarbij hoort ook de ontwikkeling van een elektronische standaard voor berichten.” De lastenverlichting bestaat eruit “dat bedrijven een bericht dat zij aan de overheid moeten leveren slechts één keer behoeven te leveren, omdat vervolgens alle overheidsorganisaties die recht hebben op dat bericht dat ‘doorgeleverd’ krijgen.”
+ Op basis van deze citaten is de conclusie gerechtvaardigd dat de
overheidstransactiepoort vanuit overheidsperspectief opgezet is. Onmiskenbaar
is het uitgangspunt immers de taakverdeling over diverse overheidsinstellingen.
Met de ‘poort’ verandert daaraan helemaal niets. Sterker nog, praktisch
bestendigt zo’n poort stellig de bestáánde organisatorische inrichting (en de
druk op vermindering van formele administratieve verplichtingen ontsnapt).
Verder is het duidelijk dat bedrijven de doelgroep vormen. Dat kan voor
invoering van de uitvoering een zinvolle beperking zijn. In termen van de
elektronische overheid rijst uiteraard de vraag of de poort óók geschikt is
voor informatieverkeer tussen andere actoren. Kan, bijvoorbeeld, de
gezondheidszorg er niet mee uit de voeten, indien daaraan aangepaste
berichtstandaarden beschikbaar zijn? En waarom gebruiken overheidsinstellingen
die poort eigenlijk niet voor onderling informatieverkeer?
Een principieel punt is natuurlijk of informatieverkeer op termijn eigenlijk
wel via zo’n poort moet lopen. Biedt een postkantoor een zinvolle analogie? Het
ligt heel anders, wanneer een actor niet langer administratieve verplichtingen
kent tegenover diverse overheidsinstellingen, maar voor bepaalde informatie
steeds tegenover één registratie. Precies, een authentieke registratie.
Daarvoor is geen poort nodig. Uit die ene registratie putten bevoegde
overheidsinstellingen. Daarvoor is trouwens evenmin reorganisatie nodig. Maar
goed, in eerste aanleg sluist de poort. Dat vergt ook “authenticatie- en
beveiligingsfuncties.” Uiteraard, maar zijn dergelijke ‘functies’ niet
algemener relevant? Welke aspecten van authenticatie zijn uniek voor een
bedrijf? Hoe zit het met de “ faciliteiten […] voor omzetting van
berichtformaten”? Wat is daar voor informatieverkeer tussen bedrijven en
overheidsinstellingen zo uniek aan?
Nogmaals, de veranderkundige keuze voor beperkt gebruik is zeker aanvankelijk
niet alleen te billijken, maar zelfs wijs. Zo’n veranderkundige beperking mag
echter niet klakkeloos overgaan in een informatiekundige beperking. Van meet af
aan moeten informatiekundig de waarborgen voor (veel) ruimer gebruik gevestigd
zijn. De overheidstransactiepoort is dan op termijn de algemene ‘voorziening’
voor het gedeelte van het informatieverkeer dat (nog) baat heeft bij zo’n
tussenstation.
+ ‘De burger’ heeft ook administratieve lasten. Onder die noemer wordt
eveneens gewerkt aan verlichting. Wat de overheid — haar — dienstverlening
noemt, bepaalt prominent de ‘elektronische relatie’ tussen burger en
overheid(sinstelling). In het besef van deze accentverschuiving kan tenminste
voorlopig de nieuwe authenticatievoorziening (nav) als tegenhanger van de
overheidstransactiepoort opgevat worden. De “voorziening dient als een
gemeenschappelijk authenticatiemechanisme voor dienstverlening via het internet
tussen de burger en overheidsinstanties. De burger krijgt, door zich te
authenticeren door middel van de nav, toegang tot dienstverlening van diverse
overheidsdiensten.”4 De nav zou snel beschikbaar moeten zijn vanwege
de start met “beperkte functionaliteit.” Verder geldt als beperking dat de
burger via nav elektronische dienstverlening beschikbaar krijgt van de
“overheidsdiensten die gerechtigd zijn om het sofinummer te gebruiken.”
Het is op de schaal van de elektronische overheid natuurlijk merkwaardig dat de
oorspong van een ‘nummer’ de feitelijke grens bepaalt van wat als één stelsel
werkt. Het zal echter nog wel even duren voordat de zgn. nummerproblematiek als
schijnprobleem verdampt is.5 De nav biedt overigens een
veelbelovende aanzet: “Van belang is het onderscheid tussen
authenticatie (wie iemand is) en autorisatie (wat hij/zij mag). Elke webdienst
moet zelf de autorisatie van gebruikers regelen.” Naarmate
identiteitstelling verbijzonderd gebeurt, valt er modulairder in te ‘voorzien.’
+ De overheidstoegangsvoorziening (otv) is nu herkenbaar als het ontwikkelscenario voor identificatie & authenticatie. Dat geldt zeker, wanneer de overheidstransactiepoort volgens stelselmatige modulen opgezet is. Dat maakt het eenvoudiger (lees: minder ingewikkeld) identiteitstelling door natuurlijke personen en organisaties zoveel mogelijk op dezelfde leest te schoeien. Ook de elektronische nationale identiteitskaart (enik) past in de overheidstoegangsvoorziening. Die past naast nav op het spectrum voor proportionele identiteitstelling (stelregel nr. 13). Zo biedt de overheidstoegangsvoorziening realistische informatiekundige ontwikkelniveaus. Veranderkundig hoort daar netzo realistische fasering van invoering van uitvoering bij: ondersteuning van steeds meer (keten)processen.
Ontwikkeling en aanpak
Complexe veranderingsprocessen kunnen op allerlei manieren aangepakt worden. Zo luidt een stelling dat “trying to make something happen is too ambitious and usually fails, resulting in a great deal of wasted effort and lowered morale. It is, however, sometimes possible to remove obstacles in the way of something happening. A great deal may then occur with little effort.”6 Is dat (ook) de optimale aanpak voor de nieuwe versie van de elektronische overheid?
De elektronische overheid is inderdaad een ontwikkeling. Stel dat we tot ‘natuur’ rekenen de ontwikkelingen waaraan we niets veranderen. Daarentegen telt ‘cultuur’ de ontwikkelingen waarvan we in de veronderstelling verkeren, of dat klopt of niet, dat we ze wel degelijk beďnvloeden of zelfs sturen. Zo rijst de vraag of de elektronische overheid een natuurlijke ontwikkeling is. Met een bevestigend antwoord zijn pogingen tot sturing, invloed enzovoort dus zinloos verklaard. Maar neen, op haar natuurlijk beloop schiet de ontwikkeling tekort en — ook anders — mis.7 Met zgn. interventies moet het beter gaan.
De veranderkundige discipline noemt min of meer gecoördineerde interventies in complexe ontwikkeling: een programma. Er is dus alles te zeggen voor een zgn. programma elektronische overheid.8 Dat maakt van de elektronische overheid een culturele ontwikkeling. De culturele binding verklaart trouwens dat “architecture does not travel well.”9 Ook de sturing (programmaorganisatie enz.) ‘achter’ de interventies kan niet anders dan tňt de cultuur behoren. Als het al niet lukt om van de eigen schaduw los te komen, kunnen we ‘natuurlijk’ ook onmogelijk over onszčlf springen. Voor de ontwikkeling van de Nederlandse elektronische overheid is de programmaorganisatie daarom een karakteristiek stelsel van op hun beurt … ook weer organisaties en hun vertegenwoordigers. Welk specifiek veranderstelsel inclusief (be)stuurmodel is passend? Dreigt het gevaar dat de belangrijkste betrokkenen, hier even grofweg aangesproken als de burger en het bedrijf, ňn(der)vertegenwoordigd zijn? Kan de programmaorganisatie als een veranderstelsel zčlf ook … veranderen, naar gelang — het stadium, respectievelijk perspectief van — de ontwikkeling van de elektronische overheid?
Een programma(organisatie) werkt optimaal volgens planning, al is het dus ‘maar’ het plan om obstakels te (laten) verwijderen. Zijn andere interventies wenselijk, mogelijk, nodig en dergelijke? Zo ja, hoe kunnen voordelige interventies gespecificeerd worden?10 Wat volgt zijn aanknopingspunten voor de praktische stukjes en beetjes waarmee de elektronische overheid van beleid tot uitvoering kan komen. Daarvoor geldt de aanname dat de elektronische overheid het karakter draagt van een stelsel dat werkstromen faciliteert door informatieverkeer. Hierbij geldt ‘werkstroom’ in de betekenis van ketenproces(gang).
+ Als eerste criterium geldt maatschappelijk effect, of concreter het belang dat actoren hebben bij de elektronische uitvoering van een bepaald ketenproces. De belangen van verschillen actoren kunnen variëren. Nota bene, prioriteitstelling is een kwestie van beleid. Wat krijgt voorrang? Is het, bijvoorbeeld, deelname van burgers aan democratische besluitvorming? Administratieve lastenverlichting voor het bedrijfsleven? Interne kostenbesparing door de overheid? Stelregels mogen géén voldongen feit vormen voor dergelijke prioriteitstelling. Integendeel moeten dergelijke beginselen de samenhangende uitvoering in welke volgorde dan ook ondersteunen.
+ Een tweede criterium11 betreft complexiteit van de uitgevoerde
constructie. Op haar beurt is die oorspronkelijk bepaald door procedurele
structuur (lees ook: soort werkstroom) čn — vooral — vereiste borging van
identiteitstellingen van a. actoren en b. (overige) ‘boodschap’objecten. Er
lijkt alles voor te zeggen eenvoudig te beginnen en steeds ingewikkelder
werkstromen en/of borging van identiteitstelling(en) in uitvoering te nemen.
Eigenlijk heeft de elektronische overheid zich tot dusver zo ontwikkeld.
Exemplarisch is de één-staps werkstroom van de hyperlink op het world wide web.
Voorts vraagt de overheidsinstelling die zo’n website drijft niet naar de
identificatie van de ‘surfer,’ terwijl die surfer wel gelooft dat die
overheidsinstelling ook daadwerkelijk ‘achter’ de verstrekte informatie steekt.
Insteek volgens complexiteit, daarentegen, heeft óók voordelen. De start is
langzamer, maar de kans op verrassingen tijdens het geleidelijk opvoeren van
complexiteit is veel kleiner. Het is ook geen vlucht voor constructies annex
voorzieningen die er hoe dan ook moeten komen.12 De ontwerpruimte is
bemeten op veranderstappen.
Laten we hergebruik van structuur van werkstroom even in het midden laten.
Stel dat voor een bepaald ketenproces voorzien is in de geborgde
identiteitstelling van natuurlijke personen als actoren, en wel op een
stelselmatige manier. Daarmee is een evenzo wezenlijke component voor zovele
ŕndere ketenprocessen kant-en-klaar beschikbaar.13 Dat schiet
vervolgens op. Naarmate geborgde identiteitstelling voor deelname aan,
respectievelijk opname in — als actor en/of object, dus — enkelvoudige
informatiebewegingen beschikbaar komt, is de dáárvan afhankelijke klasse van
ketenprocessen óók uitvoerbaar ŕ la elektronische overheid.14 Dat is
domweg constructielogica. Algemeen geldt dat realistische planning mikt op
haalbaar resultaat via activiteiten in een volgorde die wetmatigheid van
oorzaak en gevolg eerbiedigt. Ja, de ontwikkeling van de elektronische overheid
is óók weer een ketenproces.
De prioriteitstelling voor borging van identiteitstelling is primair een
kwestie van politiek. Het enig zinnige advies is ook duidelijk: begin met
positieve, redelijk betrouwbare identificatie van natuurlijke personen als
deelnemers aan de elektronische overheid. Dat heeft veruit het sterkste effect
qua hergebruik. Dan is stelselmatig geborgde identiteitstelling door bedrijven
en overige organisaties, nota bene, inclusief overheidsinstellingen met
relevante geledingen, aan de beurt. Waarom gebeurt dat trouwens niet parallel?
Netzo ‘authentiek’ kunnen vervolgens informatieverzamelingen over verknopingen
ingericht worden, van bestuursleden tot werknemers. Processen waarbij,
bijvoorbeeld, de Belastingdienst en sociale verzekeringsinstanties betrokken
zijn hebben als regel dergelijke natuurlijk persoon/bedrijf-verknopingen tot
object. Op ‘basis’ van luttele administraties zijn dus reeds ketenprocessen
voor het allergrootste deel van financiële herverdeling onder overheidsbeheer
te stroomlijnen. De vraag is zelfs niet langer ňf dat specifiek gebeurt, want
er zijn geďsoleerde initiatieven, ontwikkelingen enz. genoeg. Wat telt is, of
het stelselmatig gebeurt zodat onderdelen optimaal herbruikbaar zijn.
+ De planning van de elektronische overheid moet uitgaan van beleidsmatig vastgestelde maatschappelijke effecten. Mede afgezet tegenover tijdstippen waarop bepaalde resultaten ‘beloofd’ zijn,15 blijkt wel eens dat effecten onvoldoende operationeel houvast bieden. Het architectuurscharnier moet dan ‘terug’werken naar beleidsaanpassing. Heel concreet geconfronteerd met planning van constructiewerkzaamheden, kan blijken dat de beleidsmatig opgegeven opleverdatum onhaalbaar is. Zijn extra constructies nodig? Is het een kwestie van capaciteit? Zijn reeds geplande constructies weliswaar niet stelselmatig georiënteerd, maar kunnen ze toch als tussenstap fungeren? Hoe lukt het trouwens om de ‘verkoop’ te laten doorgaan tijdens de ‘verbouwing’?
Het is onmogelijk om in een vroeg stadium van het werken aan de elektronische overheid ‘onder architectuur’ meteen een planning op te stellen waarin alle constructies zuiver stelselmatig gericht zijn. Over verkeersstelsel gesproken, er zijn rijdende treinen en nieuwe trajecten zijn in allerlei stadia van aanleg. Dat is allemaal gewoon zo en de planning ‘onder architectuur’ krijgt praktisch slechts via achtereenvolgende versies meer en meer stelselmatige kwaliteit.
noten
1. De talloze voetnoten, bijvoorbeeld, zijn er niet alleen ter
informatie. Als stijlfiguur moeten ze de ervaring oproepen, dat over ŕlles
vanuit het zoveelste perspectief nňg wel iets valt op te merken, enzovoort.
Maar hoe lang gaan we daarmee door? Het is óók de hoogste tijd om iets te doen.
2. Een overzicht bieden P. Mettau e.a. in Betrouwbare
elektronische communicatie in de zorg: Afstemmen ontwikkelingen rond
betrouwbare elektronische communicatie (Het Expertise Centrum, 2004).
3. Dit citaat en de overige citaten in deze deelparagraaf zijn ontleend aan de
website van het programma Ict en Administratieve Lastenverlichting:
www,ictal.nl. Ictal is een programma van het ministerie van Economische Zaken,
omdat het zich richt op verlichting voor bedrijven.
4. Dit citaat en de overige citaten in deze deelparagraaf zijn ontleend aan de
website die gewijd is aan de nieuwe authenticatievoorziening: www.burgerpin.nl.
5. Het voert — zelfs — hier te ver deze stelling toe te lichten. De crux: een
informatiestelsel dat door-en-door samengesteld is uit authentieke
registraties, dus niet alleen zgn. basisregistraties bevat, stoelt op een
intern integriteitsmechanisme. De omweg van een ‘extern’ nummer is niet langer
nodig. Zie Metapattern: context and time in information
models (Addison-Wesley, 2001) door P.E. Wisse. Dat laat onverlet dat een
nummer, of welke informatie dan ook, gebruikt kan blijven als wat een actor
moet ‘zijn,’ ‘weten’ en/of ‘hebben’ voor zijn identiteitstelling.
6. J. Gall in Systemantics (Fontana, 1979, p.
71). Zie ook Winnie-the-Pooh on Management
(Dutton, 1994) door R.E. Allen.
7. De contingentie van de aanpak is reeds het onderwerp van het opstel Statica
en dynamica van overheidsvoorziening door P. Tas ism. S.B. Luitjens, in: Voor een informaticus zonder computer (ministerie van
Buitenlandse Zaken, bundel samengesteld tgv. het ambtelijk afscheid van B.K.
Brussaard).
8. Er bestaat een kenniscentrum Elektronische Overheid, maar zo is ‘programma’
hier niet bedoeld. De naam zegt het al, het kenniscentrum heeft directe sturing
niet in zijn interventierepertoire. Zijn taak staat als volgt kort omschreven:
“Het Kenniscentrum Elektronische Overheid wil overheidsorganisaties motiveren
om zelf de elektronische overheid versneld te realiseren. ELO gaat alle
relevante informatie op het gebied van verbetering van overheidsdienstverlening
door de inzet van ICT geďntegreerd en vraaggericht aanbieden. Denk bijvoorbeeld
aan de kennis en ervaring van afgeronde Ictu-programma’s en startende en
lopende projecten op het gebied van de elektronische overheid binnen Ictu en
daarbuiten.”(bron: www.ictu.nl, zie onder
‘activiteiten.’) Ictu is het acroniem voor Informatie- en
communicatietechnologie uitvoeringsorganisatie, een stichting opgericht door
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
9. Het citaat is toegeschreven aan R. England, in: Perspectives:
An Anthology of 1001 Architectural Quotations (Lund Humphries, 1986,
samengesteld door C. Knevitt).
10. Het interventierepertoire wordt weleens langs het spectrum van verleiding
tot dwang projecteert. De impliciete vóóronderstelling daarbij is blijkbaar dat
de change agent over discretionair bevoegdheid beschikt, ofwel zijn interventie
ňnafhankelijk kan kiezen. Dat klopt natuurlijk niet, al zeker niet voor de
ontwikkeling van een stelsel dat juist bedoeld is om opbouwende variëteit in
maatschappelijk verkeer te bevorderen.
11. Er zijn nog wel meer criteria te bedenken. Bijvoorbeeld, volume‘maten’
(geldstroom, aantal transacties e.d.). Of de waarde van macromaatschappelijke
kengetallen zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO) ze als ‘examen’ beoordeelt. Die bedoelen echter indirect neerslag van
maatschappelijke effecten te zijn.
12. Waarbij aanpassingen vaak het meest problematisch zijn; die worden dan
ervaren als negatieve verstoring van vertrouwde toestand ipv als een kans op
verbetering. Als uitvoering van Stroomlijning Basisgegevens lijkt vooral
herverdeling van informatiebeheer letterlijk ‘verhoudingsgewijs’ een lastige
dobber. Het is echter een onontkoombare voorwaarde voor eenmalige
informatieverstrekking, en wat dat verder voor optimaal beheer inhoudt. Waarom
laten we ‘Europa’ niet beslissen, zoals met de euro? Binnen anderhalve dag na
invoering had niemand het erover, want dat had in de eerste plaats toch weinig
zin en ten tweede bleek het in de praktijk niets uit te maken. Zo simpel kan
het dus ook.
13. Nogmaals, dat is precies wat België voor de actoren ‘burger’ en ‘bedrijf’
regelde ňngeacht de feitelijke processen waaraan ze deelnemen. De
infrastructurele waarde is immers evident. Het opstellen van een zgn. business
case schept dan slechts verwarring en navenante vertraging, omdat er geen
begrensde business valt te identificeren. Het Engelse woord ‘overhead’ duidt op
bekostiging uit algemene middelen. Dus, 'overheid' als financieringsmethode van
infrastructuur, van algemene nutsvoorziening.
14. In termen van het programma Stroomlijning Basisgegevens vormen zgn.
authentieke basisregistraties de pijlers voor identiteitsbeheer. Het programma
resulteerde in een concrete opsomming van, algemeen gesteld, maatschappelijke
objecten waarvoor zulke registraties stelselmatig opgezet moeten zijn.
15. Dat is politiek opportuun. Voor ontwikkelingen met landelijke reikwijdte,
en de elektronische overheid hoort daar natuurlijk bij, hanteert een kabinet
vaak het einde van zijn zittingsperiode als uiterste planhorizon. Met
verwarring over het verband tussen beleid en uitvoering, blijkt niet elke
planning even realistisch.
inhoudsopgave, vorige hoofdstuk, volgende hoofdstuk.
2004 (1e druk: 27 september 2004; 2e druk: 13 december 2004) © programma Architectuur Elektronische Overheid (Ictu) en afzonderlijke auteurs; webeditie 2007 © Pieter Wisse
Zie ook de complete nota als enkel pdf-bestand.