schetsboek over architectuur en ontwikkelpaden voor de elektronische overheid
Pieter Wisse
met bijdragen van Steven Luitjens, Willem van Hees, André van Brussel en Jeroen
Takkenberg
hoofdstuk 1
Niemand ontkent dat de wereld snel verandert. Evenmin zal iemand ontkennen dat de overheid moet en wil mééveranderen. Voor ieder Nederlands kabinet in de afgelopen decennia was de veranderende positie in de veranderende wereld zelfs speerpunt van beleid. Het huidige kabinet vormt zeker géén uitzondering. Juist deze kabinetsperiode ziet belangrijke veranderingsmaatregelen op talloze terreinen. Zo wordt alom het ambtelijk apparaat in hoog tempo ingrijpend gemoderniseerd, dus van rijksdienst tot gemeentelijke overheid. Tegelijk hebben forse bezuinigingen plaats.
Digitale informatie- en communicatietechnologie speelt een sleutelrol in veranderingen en voor nieuwe voorzieningen. Het is een drieslag van samenhangende veranderdoelen. Zo is ict onmisbaar om praktisch invulling te geven aan eigentijdse democratische verhoudingen, aan revitalisering van de Nederlandse economie en aan effectiever en efficiënter manieren om overheidsbeleid en wet- en regelgeving te ontwikkelen, te realiseren en te handhaven. Aldus zijn diverse politieke thema’s aan de orde: structurele administratieve lastenverlichting voor burgers en bedrijven, slagvaardiger aanpak van maatschappelijke vragen op gebieden als veiligheid, onderwijs en zorg, vraaggestuurde overheidsdienstverlening, kostenbesparing en productiviteitsverbetering.
Het maximaal benutten van de kansen die ict biedt vergt van alle overheidsonderdelen initiatief, daadkracht en nauwe samenwerking. Dat beseffen bestuurders in alle lagen terdege. De ambities blijven echter onvervulbaar, indien de overheid de gegroeide praktijk voor de inzet van ict min of meer ongewijzigd voortzet. Uiteraard, diverse onderdelen zetten veelbelovend toon met ict. Als geheel boekt de openbare sector toch nog onvoldoende resultaat met systematisch of, beter gezegd, stèlselmatig ict-gebruik. Er is over de volle breedte voortvarende innovatie nodig van de beleidscyclus van vorming, uitvoering, toezicht en handhaving. Heldere politieke keuzen en bijbehorende sturing staan daarbij voor georganiseerde samenhang. Daarbij vormt het gericht mikken op zulke stelselmatigheid de trendbreuk.
Belangrijke beleidspunten zijn nationaal reeds vastgesteld, zoals eenmalige informatieverzameling en het zgn. ene loket. Uit Europa komt de richtlijn diensten. Maar hoe gaat de elektronische overheid als een informatiestelsel robuust werken? De nieuwe trend noodzaakt tot opzettelijke wisselwerking van beleid en uitvoering. Het blijft nuttig ze te onderscheiden. Maar zodra beleid gèscheiden raakt van uitvoering, stokt verandering-tot-verbetering.
Zolang afzonderlijke overheidsonderdelen voor hun inzet van ict in relatief isolement een eigen weg gaan, blijven grootschalige doorbraken uit die voor burgers en bedrijven echt tellen. En voorzover deze doorbraken er zijn, kosten ze enorm veel tijd en geld. Van buiten naar binnen kijkend is het beeld onvoldoende dynamisch. Er wordt tussen overheidsonderdelen veel en lang gesteggeld over het mooiste concept, veel en lang vergaderd over wie waarvoor verantwoordelijk en waartoe bevoegd is, en veel en lang geruzied over wie wat moet betalen. Steeds opnieuw geven de eigen doelstellingen van afzonderlijke instanties en de eigen korte termijn prioriteiten de doorslag. Dat gaat ten koste van stelselmatig opgezette en daarmee breder toepasbare voorzieningen, waarvan ook anderen de vruchten kunnen plukken en die dus per saldo groter maatschappelijk voordeel opleveren. De Nederlandse overheid moet voor het goed benutten van ict andere ontwikkelpaden op. Dat moet zeker niet alleen om de terechte zorg voor de internationale economische concurrentiepositie van ons land en de doelen die het kabinet zich heeft gesteld in het kader van de zogeheten Lissabon-agenda van de Europese Unie. Maar ook gelden reële eisen van burgers en bedrijven als het gaat om effectiviteit, efficiency, flexibiliteit, snelheid van optreden, klantvriendelijkheid, probleemoplossend vermogen en het elimineren van onnodige bureaucratische overlast.
De crux is, dat de overheid afscheid neemt van de huidige werkwijze van “voor ieder probleem een systeem” en de daarmee gepaard gaande fragmentatie en hoge structurele kosten. Weliswaar zijn en blijven eigen verantwoordelijkheid en autonomie van overheidsonderdelen in onze gedecentraliseerde eenheidstaat het uitgangspunt. Maar tevens gelden afstemming en zo mogelijk standaardisatie als adagium voor de koers die de overheid met ict moet varen. Daarbij helpt ontkoppeling tot een operationele dimensie, respectievelijk een management- of zelfs toezichtdimensie. Met ict kan werkstroom, langs de operationele dimensie dus, vergaand horizontaal verlopen. Dat zijn de ketenprocessen. Management en toezicht vergen (ook) passende verticale verhoudingen. Voor een evenwichtig stelsel voor informatieverkeer in het publiek domein moeten ontwikkelingen langs beide dimensies afgestemd zijn en blijven.
Met nadruk op de operationele dimensie staat ict inderdaad toe dat organisaties functioneren als flexibele ketenschakels. Daar hoort een andere inrichting van de zgn. backoffices bij. Die behoeven niet langer traditioneel louter en strak volgens managementlijnen te zijn geordend. Ze kunnen — en moeten — zich dus richten naar stroomlijning van primaire procesvoering. Wat registraties in een stelselmatige opzet van de totale backoffice betreft, houdt elke schakel daarvan een authentiek gedeelte bij. Zo’n backoffice-als-stelsel-van-authentieke-registraties vormt een wezenlijke voorwaarde voor verbeterde overheidsprestaties door ketenoriëntatie.
Wat betreft de louter technische infrastructuur moet de beperking gaan tellen, dat de overheid breed aansluit bij wat er internationaal op het terrein van — open — standaarden gebeurt. Er valt tevens veel te winnen met standaardisatie van werkprocessen en bijgevolg met daarvoor benodigde ict. Zulke rationalisaties in de structúúr van procesvoering worden overigens vaak nog ten onrechte gelijk gesteld aan (re)centralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Het gaat om het onderscheid tussen werkwijze (vergaand standaardiseerbaar) en het werk zèlf (altijd verbijzonderd).
Met hun samenwerking streven bijvoorbeeld UWV en Belastingdienst procesvernieuwing na. Bij wet bepaalde, vergaande vereenvoudiging van het loonbegrip schept daar de voorwaarde om meerdere grote vliegen in één klap te slaan: verbetering van de dienstverlening, vermindering van administratieve lasten, procesvereenvoudiging en kostenbesparing. Dat was een begin. Herverdeling volgt van een aantal taken tussen beide organisaties, omdat blijkt dat aldus de winst het grootst zal zijn. Overwegingen als een mogelijke wil tot behoud van eigen machtsposities zijn hierbij resoluut terzijde geschoven.
Die lijn moet voortgezet worden. Overheidsonderdelen die doen waarvoor ze zijn ingesteld proberen zich te onderscheiden door hun prestaties. Ze verliezen geen tijd, geld en energie met onderling concurreren op middelen.
Onder de noemer van ‘overheid en ict’ zijn er zelfs op korte termijn al diverse vraagstukken aan de orde. Wij zien er tenminste drie:
+ In de eerste plaats is er de vraag aan de overheid naar haar beleid bij de
inrichting van de informatiebetrekkingen tussen haarzèlf en andere —
(semi)private — partijen en de toepassing van ict voor zowel verbetering van
bestaande als ontwikkeling van nieuwe producten en diensten.
+ In de tweede plaats is er de vraag naar de inzet van ict ter verbetering van
de interne bedrijfsvoering van de overheid.
+ En in de derde plaats is er de vraag aan de overheid als staat naar haar
uitgangspunten en randvoorwaarden voor een stelselmatig opgebouwde Nederlandse
informatiesamenleving met maximale ontplooiingskansen voor burgers en
bedrijven.
Dergelijke vragen staan niet los van elkaar. Het zal inmiddels duidelijk zijn dat overheidsinstellingen qua — eerstvolgende stappen in — implementatie de twee eerstgenoemde vraagstukken benadrukken. Dit schetsboek verruimt de benadering tot en met het derde vraagstuk, dat van het informatieverkeer in het publiek domein. Dat werkt zelfs gunstig door in de kwaliteit van het stelselmatige ontwerp, met weer alle voordelen voor de twee eerste vraagstukken van dien.
En toen kwam De Andere Overheid. Aangekondigd eind 2003, is dat de kabinetsvisie op de Nederlandse overheid in, zeg maar, De Andere Samenleving: enerzijds minder regels, anderzijds gestroomlijnde uitvoering. Allerlei overheidsinstellingen, al dan niet in coalities, werken aan verbeterde dienstverlening en handhaving. Daarbij zetten ze dus zwaar in op ict. In de midden 2004 aan de Tweede Kamer gestuurde kabinetsnotitie Op weg naar de elektronische overheid wordt een nog tijdens Balkenende II te realiseren verzameling ict-ondersteunde basisvoorzieningen geschetst. Met andere woorden, een infrastructuur waardoor overheidsinstellingen kunnen functioneren als schakels in gevarieerde ketens. Door gezamenlijk een flexibel opgezette ‘informatie-infrastructuur’ te exploiteren kan de overheid in steeds wisselende arrangementen van haar geledingen flexibel inspelen op de maatschappelijke, onherroepelijk ook veranderlijke vragen.
inhoudsopgave, inleiding, volgende hoofdstuk.
2004 (1e druk: 27 september 2004; 2e druk: 13 december 2004) © programma Architectuur Elektronische Overheid (Ictu) en afzonderlijke auteurs; webeditie 2007 © Pieter Wisse
Zie ook de complete nota als enkel pdf-bestand.