schetsboek over architectuur en ontwikkelpaden voor de elektronische overheid
Pieter Wisse
met bijdragen van Steven Luitjens, Willem van Hees, André van Brussel en Jeroen
Takkenberg
Welke overheid staat aan de horizon geprojecteerd? En waar verkeren instanties nú, zodat ze in de goede richting ontwikkelpaden kunnen aan- en afleggen? Waar afzonderlijke overheidsonderdelen de afgelopen decennia met eigen taakstelling ieder hun eigen weg konden gaan, verandert de wereld danig. De opgave is om als flexibele schakels in een variëteit van ketens te fungeren. Zodoende levert elk organisatieonderdeel bijdragen aan uiteenlopende, ook nog eens veranderlijke (werk)processen. Daarbij verklaart het informatie-intensieve karakter van veel overheidswerk, waarom juist informatie- en communicatietechnologie (ict) nadrukkelijk in verband staat met de vernieuwing die overheidsonderdelen afzonderlijk, maar nu ook sámen moeten doormaken.
De Andere Overheid1 is steeds meer een elektronische. Wat hier volgt zijn schetsen van die elektronische overheid in stelselmatig perspectief. Het gaat erom wat-technisch-kan in het verlengde te krijgen van wat-bestuurlijk-moet. Omgekeerd is wat-bestuurlijk-kan mede beperkt door wat-technisch-moet (of wat op z’n minst technisch vrijwel onvermijdelijk is).
Informatiearchitectuur als een soort scharnier bevordert zulke wisselwerking. Daaraan is meer behoefte dan ooit, want deels onder invloed van ict zijn beleid en uitvoering de laatste jaren extra van elkaar verwijderd geraakt. Die kloof willen we hier helpen overbruggen. Dat vergt erkenning van zoiets als informatiekundige logica: ontwerp- en constructieleer voor praktische gereedschappen voor informatievoorziening en communicatie. Maar er spelen bij ontwikkeling en niet te vergeten exploitatie van de elektronische overheid ook andere vormen van logica, zoals de politieke. Met het oog op doorzichtige betekenissen, strikt constructief dus, ligt het bijvoorbeeld voor de hand dat verschillende instanties ten gunste van gecoördineerd overheidshandelen inzicht verschaffen in hun ‘lokale’ verbijzonderingen, onder zoveel mogelijk hergebruik van gemeenschappelijke betekenis. Nota bene, zoveel mogelijk, want absoluut hetzelfde kàn betekenis nooit compleet worden (of een aparte instantie is blijkbaar overbodig). Als politiek-bestuurlijke praktijk is echter gegroeid, dat diezelfde instanties autonomie pretenderen. Daartoe behoort dat zij hun eigen informatievoorziening geïsoleerd ingericht hebben met duplicatie van dien.
Met haar elektronische uitbreiding moet de overheid een antwoord bieden op de veranderende wereld. Dat is de wereld waarin de overheid met al haar onderdelen moet blijven stáán. Zo’n antwoord moet gezocht worden in een politiek-bestuurlijk optimalisering van ict-gebruik. Daarmee waarborgt de overheid dat zij niet alleen doeltreffend en doelmatig blijft in wat de vernetwerkte samenleving heet, maar haar optreden zelfs verbetert.
Voor de ontwikkelpaden vormt informatiearchitectuur een leidraad. Hoe bereikt de overheid in de veranderende wereld optimale informatiebetrekkingen met burgers en bedrijven? Welke inzet van ict is daarvoor nodig? Dit schetsboek verkent zo’n informatiearchitectuur. De schetsen zijn verdeeld over vijf delen:
Algemeen belang (deel I) schetst ter oriëntatie in grove streek de
relevante omgeving. In welke ‘situatie’ moet de elektronische overheid passen,
respectievelijk welke situatie gaat zij mede vormgeven?
Informatiekundige stelselmatigheid (deel II) toont allereerst een
algemeen model en behandelt vervolgens stelregels. Wie zich er voor zijn
onderdeel aan houdt, waarborgt dat het daadwerkelijk als element kan
functioneren in het omvattende informatiestelsel. Adequate koppelvlakken, van
signaaltransport tot en met conceptuele eenduidigheid, maken ketenschakels van
voorheen losse onderdelen.
Maatschappelijke verankering (deel III) verlegt prioriteit naar
aspecten die volgens traditionele automatisering ondergeschikt blijven. Maar
toen werd ict nog niet ingezet voor informatieverkeer met stelselmatige
reikwijdte, dwz. met allerlei verschìllende organisaties en personen als
schakels in processen. Het stelsel betreft een kwaliteitssprong, ofwel daar
liggen verhoudingen ineens principieel anders. Daarom is stelselmatig aandacht
voor wet- en regelgeving, bekostiging e.d. onmisbaar.
Vertrouwen (deel IV) is zo’n overheersend aspect van stelselmatigheid,
dat er apart enkele schetsen aan gewijd zijn. Een stelsel houdt immers per
definitie relaties in, met weer navenante afhankelijkheden. Die
afhankelijkheidsrelaties willen deelnemers slechts met voldoende vertrouwen
vrijelijk aangaan.
Ontwikkeling (deel V) vergt bijzondere aandacht wanneer verwikkelde
aspecten aan de orde zijn. Dat is voor de elektronische overheid overduidelijk
het geval. Soms zijn veranderkundige dilemma’s zelfs onontkoombaar; volgens
politieke logica een knoop doorhakken is echter ook weer zo wat.
Deze vijf delen zijn onevenwichtig van lengte. Dat zegt echter niets over het belang van hun inhoud. Deel II is nu eenmaal het langst,2 omdat dit hele boek vooral opgezet is als bundel informatiekundige architectuurschetsen. De overige delen zijn dus allemaal korter, met hier en daar zelfs hele korte hoofdstukken. Dat is meer een teken dat voor die onderwerpen èn hun integratie tot stelsel zelfs nog veel schetswerk nodig is.
Achterin het schetsboek is een gedeelte met zgn. studies toegevoegd. Daarin zijn weer stukken van schetsen uitgewerkt of nader toegelicht. Er wordt steeds duidelijk naar verwezen, maar ze kunnen ook prima afzonderlijk als aanvullende schetsen gelezen worden.
Tot de doelgroep van dit schetsboek behoort iedereen die bij inrichtingsvraagstukken over het publiek domein betrokken is. Wie is dat niet? In elk geval willen we allerlei deelnemers aan veranderingsprocessen zo bruikbaar mogelijke voorlichting verschaffen. Wat er allemaal onder de noemer van de elektronische overheid in het publiek domein verandert, tikt op termijn stellig aan en verdient daarom ruimst denkbare èn samenhangende bijdragen.
Als lezer stellen wij ons bijvoorbeeld een overheidsfunctionaris voor, die verantwoordelijk is voor een complex vernieuwingsproject met ict-voorzieningen als belangrijke component. Naarmate de horizon met zgn. keteninformatisering stelselmatig verruimt, deelt zij of hij die verantwoordelijkheid met collega’s van àndere organisaties. Voor haar/hem verloopt zo’n project echter vaak raadselachtig. Verklaringen voor ontwerp, budget, aanpak en dan vervolgens voor vertraging, extra kosten, tegenvallende kwaliteit en/of complete mislukking klinken, als ze al komen, onbegrijpelijk. Kortom, wel verantwoordelijk, maar zonder deugdelijk sturingsoverzicht. Menig directeur-generaal zal zichzelf herkennen. Zij/hij vindt hier materialen voor een referentiekader.
Oh, waarom geen afgerond kader? Omdat het niet past bij de dynamiek en pluriformiteit. Ons excuus voor dat gemis bieden we niet aan, want dàt is nu eenmaal de kwalitatieve omslag. Nog duurder heet dat een paradigmawissel.
Diverse sturingssituaties vergen steeds een toegespitste kijk op stelselmatigheid. De samenstellende delen zijn overwegend wel dezelfde, zij moeten dat als waarborg voor het overkoepelend stelsel voor informatieverkeer ook zijn, zodat die conceptuele onderdelen hier toegelicht staan. Dat hebben we natuurlijk wel degelijk zo ordelijk mogelijk gedaan. Ook omdat absolute orde niet meer realistisch is, hielden we het op een schetsboek. Zo is het een zo redelijk mogelijk samenhangende verzameling toelichtingen op aspecten, fasen en thema’s van informatieverkeer in het publiek domein. Sommige passages zijn overigens onvermijdelijk wat specialistisch. Voor zover wijzelf dat inzagen, waarschuwen we de algemeen georiënteerde, snelle lezer daarvoor. Zoals gezegd, zijn diverse studies achterin opgenomen ter nadere oriëntatie op diverse thema’s, onderdelen e.d.
Welke onderwerpen komen concreet voor toelichting in dit schetsboek in aanmerking? Om ze op het spoor te komen, helpt het om de elektronische overheid principieel als een stelsel voor informatieverkeer op te vatten. Waarom maakt stelsel-als-referentiekader eigenlijk een wezenlijk verschil uit voor benadering?
‘Het geheel is meer dan de som der delen,’ luidt een gezegde. Dat vergt echter nuancering, die besteed moet zijn aan iedereen die stelselmatig wil werken (en die we, lastig of niet, daarom niet voor een studie in het aanvullend deel van dit schetsboek reserveren). Want zelfs wanneer de som louter optelling inhoudt, resulteert uiteraard een geheel. Nota bene, dat is een bepaald sóórt van geheel. Het gaat erom dat delen ook ànders dan met ‘simpele’ optelling samengevoegd kunnen worden. Zo’n resultaat van andere operaties biedt méér, is de strekking. Met andere woorden, het geheel is een stelsel. De delen ondergaan daarbij een kwalitatieve verandering. Dankzij hun stelselmatigheid, deel voor deel, is het geheel pas méér.
Het bijna spreekwoordelijke voorbeeld van de stelselmatige bouwsteen levert het speelgoed Lego. De mogelijkheid van verbinding — en, nota bene, óók van ontbinding en vervolgens dus hèrordening enzovoort — zit ‘meegebakken’ in elke aparte bouwsteen: elementaire stelselmatigheid. Qua koppelmechanismen vormt elk deel steeds de waarborg van het stelsel.
Aan (onder)delen voor de elektronische overheid lijkt geen gebrek. De aanloop voor de kwaliteitssprong telt dan als eerste stap de elektronische overheid inderdaad tot stelsel te bestempelen. De tweede stap omvat dan als vanzelfsprekend de vraag naar de stelselmatigheid der (onder)delen. Met andere woorden, zijn ze toegerust voor samenhang?
Het analytische probleem met ‘samenhang’ is natuurlijk dat ontleding altijd schade veroorzaakt. Enige vèrdeling is praktisch echter onvermijdelijk. Dat is hier gebeurd met schetsen in vijf delen. Nogmaals, het informatieve aspect staat hier het meest uitgewerkt. Het betreft immers de elektronische overheid. Die is er voor informatieverkeer en voor informatiearchitectuur is het dan logisch daaraan veel aandacht te besteden.
Wij herhalen dat juist daar gevaar dreigt. Vanuit het stelselprimaat is het evident dat de behandeling van één aspect steeds gelijktijdige oriëntatie op de overige aspecten vergt. Een keuze voor behandeling onder de noemer van het ene aspect betekent daarom nooit uitsluiting van de andere aspecten. Integendeel, met een aspect is altijd ‘slechts’ een bepaald accent op het stelsel bedoeld.
noten
1. Modernisering van de overheid
met daarbij Actieprogramma “Andere Overheid”,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 362, nr. 1.
2. Vergelijk W. James in zijn voorwoord bij The
Principles of Psychology (Dover, 1950, oorspronkelijk verschenen in
1890): “[I]t is true that some of the chapters are more ‘metaphysical,’ and
others fuller of detail, than is suitable for students who are going over the
subject for the first time. The consequence of this is that […] the work has
grown to a length which no one can regret more than the writer himself.”
inhoudsopgave, volgende hoofdstuk.
2004 (1e druk: 27 september 2004; 2e druk: 13 december 2004) © programma Architectuur Elektronische Overheid (Ictu) en afzonderlijke auteurs; webeditie 2007 © Pieter Wisse
Zie ook de complete nota als enkel pdf-bestand.