Dit is de hoofdtekst (1984) inclusief noten (1991) van Het experiment Buitenlandse Zaken, in 1991 in boekvorm verschenen bij Information Dynamics.
Pieter Wisse
In korte tijd heeft automatisering voor het Ministerie van Buitenlandse
Zaken aan betekenis gewonnen. Enkele voorbeelden.
Berichtenverkeer van en naar de buitenlandse vestigingen geschiedt met behulp
van een geautomatiseerd informatiesysteem.
Een nieuw informatiesysteem wordt thans geleidelijk ingevoerd voor de ministeriële
boekhouding; het gaat jaarlijks om verantwoording over enkele miljarden
guldens.
Automatisering zal kunnen voorzien in de behoefte van de gefuseerde
personeelsdienst aan tijdige en nauwkeurige informatie over medewerkers en
formatie.
Belangrijke verbeteringen zijn door automatisering bereikbaar op de
diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen in het buitenland.
In toenemende mate worden hulpmiddelen voor geautomatiseerde tekstverwerking
toegepast.
Voor gegevensoverdracht in de nieuwbouw wordt de installatie van een lokaal
netwerk voorbereid.
Diverse geautomatiseerde informatiesystemen zijn inmiddels operationeel. Andere toepassingsmogelijkheden zijn bekend. In de toekomst kunnen verdere mogelijkheden voor automatisering geïdentificeerd worden.
Met de inspanningen zijn de uitgaven voor automatisering toegenomen. In 1984
zullen de uitgaven in elk geval meer dan fl. 5 mln [gulden] bedragen.
Met automatisering is ook een steeds groter aantal medewerkers bezig. Op het
ogenblik verrichten rond de twintig medewerkers een belangrijk deel van hun
tijd automatiseringswerkzaamheden.
De betekenis van automatisering neemt snel toe. Noodzakelijke aanpassingen
in infrastructurele voorzieningen, benodigd voor verantwoorde automatisering
bij het Ministerie, zijn tot dusver evenwel in belangrijke mate achterwege
gebleven. Vrijwel zonder uitzonderingen worden medewerkers en financiële middelen
op informele basis voor automatisering ingezet.
Hierdoor ontstaan risico's voor verbetering en continuïteit van de
informatievoorziening. Daarom is nu bijsturing nodig. Adequate infrastructurele
voorzieningen waarborgen de voordelen die automatisering het Ministerie kan
bieden.
Deze nota [Vorm & inhoud] presenteert in een eerste deel allereerst een reconstructie van de wijze waarop automatisering tot dusver verlopen is. Eveneens schetst deel I de koers
noot 1
Terwijl ik de nota Vorm & inhoud schreef las
ik Corporate Information Systems Management
(Richard D. Irwin, 1983) van J.I. Cash, F.W. McFarlan en J.L. McKenney. Ik
beveel dat boek nog steeds sterk aan. Daaruit blijkt o.a. dat het Ministerie
een koers had ingezet die wellicht voor de nederlandse Rijksoverheid afweek,
maar daarbuiten allerminst uniek was. Dankbaar heb ik destijds diverse
begrippen en hun samenhang aan Corporate Information Systems
Management ontleend en in de nota verwerkt. Bij gelegenheid verwijs ik
via een noot naar die bron.
die thans voor de geautomatiseerde informatievoorziening bij het Ministerie gevolgd wordt. In deel II staan onder de noemer infrastructuur daarna in het bijzonder aanpassingen in het organisatorische en personele vlak aangeduid die voor verantwoorde voortzetting van automatiseringsactiviteiten nodig zijn. Deel I begint met het volgende hoofdstuk, en deel II met hoofdstuk 21.
Allereerst verdient de betekenis van automatisering toelichting. Hierbij gaat het niet om betekenis in specifieke gevallen. Waarom vinden in het algemeen automatiseringsmiddelen in toenemende mate bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken toepassing?
Vastgesteld moet zijn in hoeverre automatisering voor het Ministerie als
geheel van strategische betekenis is. Met andere woorden, is het bereiken van
ministeriële doelstellingen in overwegende mate afhankelijk van toepassing van
automatiseringsmiddelen? Dit is niet het geval, in tegenstelling tot
bijvoorbeeld banken, verzekeringsmaatschappijen of de PTT.
De hoofdtaken van het Ministerie betreffen internationale betrekkingen en
buitenlands beleid. Zonder automatisering blijft het Ministerie zich hiermee
bezighouden.
(Overigens kan het Ministerie nooit failliet gaan; geen enkel hulpmiddel heeft
dan in bedrijfsmatige zin een strategische betekenis.)
Automatisering heeft daarentegen
noot 2
Het was al in de mode gekomen om luidkeels de strategische betekenis van
automatisering aan te prijzen. Ik zag er, toen, voor het Ministerie geen heil
in. Die strategische positionering was opzich misschien niet eens zó verkeerd,
maar zou belachelijk gemaakt zijn. Dan is de kans op geloofwaardigheid
verkeken. Naar het oordeel van leidinggevende functionarissen hoorde
automatisering gewoon in het rijtje huishoudelijke diensten. Automatisering
bergde zelfs risico's. Zij werden aangesproken als het verkeerd ging. Zie ook
noot 14. Welnu, ik vond een huishoudelijker positionering helemaal geen
bezwaar. Ik zag zelfs voordelen in een bescheiden opstelling. Vandaaruit was
eenvoudiger een ontwikkeling mogelijk naar eventuele strategische toepassingen.
En eerlijk gezegd had ik weinig idee wat dergelijke toepassingen konden zijn.
Dat bleek enkele jaren later vooral communicatie te zijn (wat de medewerkers
die de technische verbindingen ervoor ontwikkelden en beheerden natuurlijk al
wisten). Het Ministerie is afhankelijk van voorzieningen voor snelle,
betrouwbare overdracht van berichten wereldwijd. Naarmate besef groeit van de
relatie tussen bestaansrecht en dergelijke voorzieningen verdwijnt het
huishoudelijke karakter ervan. Die ontwikkeling is nog gaande, maar
begrijpelijkerwijs verder gevorderd dan in andere ministeries. Uitzonderingen
vormen, denk ik, uiteraard de krijgsmachtonderdelen.
voor het Ministerie een ondersteunende rol. De betekenis ligt niet direct op
de verscheidene beleidsterreinen maar vooral in het zogenaamde facilitaire
vlak.
Bij het Ministerie zijn diverse ondersteunende taken ontstaan ten dienste van
de hoofdtaken. Dergelijke ondersteunende taken die meestal bij gespecialiseerde
functionele dienstonderdelen ondergebracht zijn hebben betrekking op financieel-economische
zaken, op personele zaken, op documentatie, op communicatie en dergelijke.
Juist voor de ondersteunende taken krijgt automatisering voor het Ministerie
betekenis.
Automatisering dient voordeel te betekenen. Zonder voordelen zijn veranderingen en daarmee gepaard gaande kosten zinloos. De voordelen van automatisering kunnen evenwel van geval tot geval verschillen. Er zijn twee categorieën waarin voordelen passen. Automatisering dient:
- doeltreffendheid en/of
- doelmatigheid.
Doeltreffendheid vermeerdert wanneer bijvoorbeeld de kwaliteit van de
informatievoorziening kan verbeteren. De baten hiervan zijn meestal moeilijk in
geld uit te drukken.
Automatisering bevordert doelmatigheid indien bepaalde werkzaamheden minder
kosten vergen o.a. omdat hetzelfde werk met minder mensen kan gebeuren.
Toepassing van automatiseringsmiddelen kàn sneller, eenvoudiger en zonder veel
fouten werken.
Bij het Ministerie zijn vooral mogelijkheden om door toepassing van automatisering doeltreffendheid te bevorderen. Dit betekent
noot 3
De keerzijde van het afzien van strategische betekenis is dat de noemer
doelmatigheid gaat overheersen in de beoordeling. Maar zo eenvoudig laten
kosten en baten van welk veranderingsproces danook zich meestal niet in geld
uitdrukken. Daarom vond ik het winnen van geloofwaardigheid zo belangrijk. Dat
vormde het belangrijkste crediet. Geloofwaardigheid verschaft ruimte voor
experimenten. De echte voordelen zijn groter naarmate er vooraf minder over
gezeurd wordt. Welke medewerkers zijn nog gemotiveerd als automatisering
bedoeld is om ze overtollig te maken? Wanneer medewerkers in en bij een koers
betrokken zijn moet de nadruk liggen op hùn kansen. Die kwamen, ook bij het
Ministerie, onvermijdelijk in de loop van een veranderingsproces. Als
medewerkers die kansen grepen vond hun leiding dat meestal prachtig; en had
iedereen weer iets geleerd voor de volgende keer om eventueel wèl vooraf mee te
rekenen.
Automatisering heeft slechts bestaansrecht als hulpmiddel vàn mensen, nooit als
wapen tégen hen. Medewerkers kunnen automatisering echter vooral als zo'n
vijandig wapen gaan zien. Dit effect ontstaat danwel wordt nogeens versterkt
door het eigenwijze optreden van vele specialisten waardoor medewerkers verder
geïntimideerd raken. Dat gaat dus verkeerd.
dat tegenover kosten van automatisering weinig kwantificeerbare baten, i.e.
uiteindelijk in geld uitgedrukt, staan.
Wat doelmatigheid betreft kunnen via automatisering in veel gevallen
personeelsuitbreidingen voor ondersteunende taken onderbroken worden. (Waar de
personeelsbezetting in het kader van de zogenaamde 2% bezuinigingsoperatie
ingekrompen moet worden handhaaft of zelfs verbetert automatisering dikwijls volume
en niveau van dienstverlening.)
Als gevolg van de toenemende betekenis breidt het aantal medewerkers dat bij het Ministerie gebruik maakt van automatiseringsmiddelen zich snel uit. Deze gebruikers, of liever hun respectievelijke dienstonderdelen of vertegenwoordigingen in het buitenland (posten) heten hier verder klanten.
noot 4
Voor de interne relaties tussen een O&I-afdeling en collega's van hetzelfde
Ministerie is het woord klant overdreven. Maar ik heb een hekel aan het woord
gebruiker. Verder onderstreept 'klant' wat essentieel aan de koerswijziging
voor automatisering was.
Automatisering moet overigens niet alleen gezien worden als een hulpmiddel voor bestaande problemen van een klant. Een klant, of iemand anders voor hem/haar, kan nieuwe kansen zien door toepassing van automatisering. Bij het Ministerie heeft een kans als regel betrekking op verbetering van bestaande of het verschaffen van nieuwe dienstverlening.
noot 5
En zo sluipt de strategische betekenis alsnog in de veranderingsprocessen
rondom geautomatiseerde informatievoorziening. Dat is precies de bedoeling. Zie
ook noot 2.
De reconstructie van automatiseringsinspanningen bij het Ministerie begint zo'n tien jaar geleden.
noot 6
De nota stamt uit 1984. Dus verwijs ik naar 1974.
Toen werden voorbereidingen getroffen voor automatisering van financiële en personele administraties voor ontwikkelingssamenwerking. De financiële administratie werd uitgebreid tot àlle werkterreinen van het Ministerie. De fase waarin de personele administratie voor deskundigen en vrijwilligers ontwikkelingssamenwerking operationeel zou worden werd nooit bereikt.
Het algemene ontwerp van dat zgn. Begrotingsboekhoudingssysteem Buitenlandse Zaken, afgekort BBU-systeem, werd opgesteld door een extern adviesbureau uit de particuliere sector. Gedetailleerd ontwerp en programmering werden vervolgens verricht door het Rijkscomputercentrum (RCC). De operationele gegevensverwerking had eveneens
noot 7
Dit verklaart de onmógelijke naam Begrotingsboekhoudingssysteem Buitenlandse
Zaken. Want het RCC probeert zelfs alomvattend systeem in dergelijke namen te
brengen.
plaats bij en met computerapparatuur van het RCC. Hierdoor was het RCC feitelijk een centraal administratiekantoor waaraan instellingen zoals het Ministerie administratieve gegevensverwerking uitbesteedden.
Formulieren moesten ingevuld bij het administratiekantoor ingeleverd worden.
Na verloop van tijd kreeg de klant lijsten met gerangschikte gegevens
toegezonden.
Voor de klanten van dit administratiekantoor was - en is nog overwegend - niet
merkbaar
noot 8
De gehele doorlooptijd van een rapportage, i.e. van aanvraag tot en met
aflevering, duurde soms enkele maanden. Enige twijfel was dus gewettigd of dat
administratiekantoor gegevens eigenlijk geautomatiseerd verwerkte. De klant
merkte er in ieder geval niets van. Het centrale administratiekantoor bood het
Ministerie nog geen interactieve gegevensverwerking.
dat de gegevensverwerking plaatsheeft met computerapparatuur en -programmatuur.
Door gebruik van het BBU-systeem moest het Ministerie interne administratieve gegevensstromen aanpassen aan de regels van het externe administratiekantoor. Deze veranderingen gebeurden onder de noemer van automatisering, maar de toegepaste hulpmiddelen bleven voor de klant feitelijk onbereikbaar.
Deze relatie tussen klanten enerzijds en het administratiekantoor met de hulpmiddelen anderzijds was ooit bepaald door de kosten van en de benodigde specialisatie voor ontwikkeling en gebruik van computerapparatuur en -programmatuur. Hulpmiddelen waren in verhouding duur en daarom gecentraliseerd. Automatiseringsdeskundigen moesten in de onmiddellijke nabijheid van de centrale computerapparatuur geplaatst zijn. Hierdoor werd een grote afstand tussen klant enerzijds en hulpmiddelen en automatiseringsdeskundigen anderzijds gevestigd.
noot 9
Het is dus de vraag of dat levensvatbare verhoudingen zijn. Dat hangt wederom
van de situatie af. Voor het Ministerie hoef ik het antwoord niet te verzinnen.
De praktijk heeft bewezen dat een àndere koers voor automatisering dáár langs
allerlei denkbare invalshoeken betere informatievoorziening biedt.
Automatisering bleef beperkt tot routinematige werkzaamheden. De klant moest dikwijls administratieve procedures veranderen, afgestemd op de geringe flexibiliteit van de hulpmiddelen.
Deze situatie bestaat [in 1984] rond het BBU-systeem nog altijd. Administratieve handelingen zijn complexer dan voorafgaand aan de inschakeling van het RCC als administratiekantoor. Dit heeft de administratieve discipline bij betrokken dienstonderdelen van het Ministerie zeer nadelig beïnvloed. Tijdige en nauwkeurige rapportages en daarvan afhankelijke resultaten blijven - daardoor - uit. De klant heeft geloof in deze aanpak van automatisering verloren.
noot 10
Dat is dus helemaal geen ramp. Waarschijnlijk integendeel. Maar dan moet er wel
iets aan die aanpak veranderen. Een èchte kans ontstaat door het vermogen die
aan te grijpen.
Hetzelfde, zij het in wat mindere mate, geldt voor het interdepartementale informatiesysteem voor salarisadministratie (IPA). Hiervoor functioneert het RCC eveneens als centraal administratiekantoor. In dit geval is daar in beginsel
noot 11
De salarisopbouw voor (de meeste) rijksambtenaren is dezelfde. Ligt
centralisatie dan niet voor de hand? Ik vind identieke bewerkingen geen
argument (meer) voor centralisatie. Dezelfde programmatuur kan in de vorm van
identieke copieën verspreid zijn over kleinschaliger apparatuur. Waarom niet
gewoon bij de instellingen in kwestie? Ik ben ervan overtuigd dat zgn. grote
automatiseringsprojecten allemaal mislukken omdat ze niet a priori kleinschalig
gemaakt, tot menselijke maat teruggebracht zijn. Tégen segmentering, modulariteit
e.d. brengen vooral registeraccountants in dat controleerbaarheid erdoor
onverantwoord gevaar loopt. Ik beweer precies het tegenovergestelde. De
grootste bedreiging vormt die centralisatie, grootschaligheid. Controleurs
moeten zich eens bedenken welke controles allemaal kunnen vervallen danwel
minder zwaar aangezet behoeven te zijn wanneer niet alles op één
spreekwoordelijke kaart gezet is. Er zijn natuurlijk maatregelen vereist die
continuïteit in samenhang tussen modulen waarborgen (als die samenhang ècht
nodig is, trouwens). Dergelijke maatregelen kunnen aanzienlijk minder complex
zijn, te weten op basis van zelfcontrole, dan in een centralistische opzet.
E.F. Schumacher is zich terdege bewust van menselijke tekortkomingen in relatie
tot schaal. In Small is Beautiful (Harper &
Row, Perennial Library edition, 1975, p. 36) schrijft hij: "There is
wisdom in smallness if only on account of the smallness and patchiness of human
knowledge, wich relies on experiment far more than on understanding." Dit
klinkt als het manifesto voor de gewijzigde automatiseringskoers bij het
Ministerie. Schumacher voegt er nog aan toe: "The greatest danger
invariably arises from the ruthless application, on a vast scale, of partial
knowledge …"
veel voor te zeggen. Modernisering van de opzet waardoor de dienstverlening aan de klant ingrijpend kan verbeteren is evenwel absoluut noodzakelijk.
Er zijn risico's verbonden aan slechte dienstverlening. Reeds op korte termijn kan de klant niet - tijdig en nauwkeurig - over de nodige gegevens beschikken. Op langere termijn raakt daarnaast geloof in mogelijkheden en realistische inschatting van beperkingen van automatisering ondermijnd. De klant kan automatisering met inschakeling van een verafgelegen administratiekantoor in toenemende mate als - moeilijk te controleren - excuus voor magere resultaten aanwenden.
noot 12
En dàt is veranderkundig precair. Vooral in een complexe situatie, waarin dus
onverwachte aanspraken kunnen komen, laten medewerkers zich een beproefde
zondebok niet simpelweg afnemen. Als gereedschap stelselmatig niet werkt is dat
óók betrouwbaar. Op zo'n dieptepunt is het lastig om het beeld van
automatisering te wijzigen. En tegelijkertijd is dat noodzakelijker dan ooit.
Dat is hèt moment iets te ondernemen. Door nodeloze ophef te vermijden, vooral
zolang er nog geen opbouwende resultaten voor bedrijfsvoering waren, bleef
automatisering volgens de gewijzigde koers afbraak bespaard. Zie ook noot 2
voor overwegingen om automatisering vooralsnog in het huishoudelijke vlak te
positioneren.
Klanten hadden geloof in de toenmalige aanpak van automatisering verloren. Er bestond geen vertrouwen in dienstverlening, vooral niet in het BBU-systeem, door een verafgelegen administratiekantoor.
Het RCC had in opdracht van het Ministerie - en tegen betaling - een evaluatie verricht. Zoals wel te verwachten kon in deze evaluatie het technische systeem van het administratiekantoor (RCC) de toets der kritiek doorstaan. Volgens het RCC was het feilen van het BBU-systeem niet aan techniek, maar daarentegen
noot 13
Hierin zag ik geen realistische boodschap de vicieuze, neerwaartse cirkel te
doorbreken. Zie noot 12. Ik vond het duidelijk genoeg dat de samenwerking met
zo'n administratiekantoor moest aflopen. Oók die bedoeling had de
koerswijziging voor automatisering.
vooral te wijten aan ontbrekende administratieve discipline bij de klanten.
In deze periode had de Algemene Rekenkamer eveneens een onderzoek naar het functioneren van het BBU-systeem voltooid. De kritiek van de Rekenkamer, vooruitlopend op de officiële rapportage, was hard. Zowel het RCC, als het Ministerie werd voor de mislukkingen verantwoordelijk gesteld.
noot 14
Dit was dus een onaangenaam aspect van automatisering voor leidinggevende
functionarissen (zie noot 2). Zij werden aangesproken terwijl zij er niets van
begrepen. Het was dus beter automatisering even zo te positioneren dat zij geen
risico's hoefden te vrezen. Dat is geslaagd met uitzondering van het zgn.
paspoortproject.
Geen publicatie over automatisering en het Ministerie van Buitenlandse Zaken in
de tachtiger jaren is geloofwaardig zònder enkele opmerkingen over dat project.
Ik geef hier wederom uitdrukkelijk mijn eigen kijk op de zaak.
Met een organisatie-collega was ik aanvankelijk intensief bij het
paspoortproject betrokken. Wij wisten dat beleidsverantwoordelijkheid (die voor
paspoortaangelegenheden dus bij het Ministerie berustte) niet betekent dat
maatregelen eenzijdig opgelegd kunnen worden. Dit inzicht verwerkte de direct
betrokken ambtenaar in een eerste beleidsnota; hij ging vooral in op de
maatschappelijke functie van een paspoort. Vanuit O&I zagen wij een
discussie dáárover als bindend waarna allerlei partijen concreter konden gaan
samenwerken. Zo bracht ik in maart 1983 verslag uit aan de inmiddels opgerichte
Beleidscommissie Automatisering (BCA) onder voorzitterschap van de
plaatsvervangend Secretaris-Generaal:
"Op grond van een kaderbesluit dd. 23 juni 1981 van de Raad van Ministers
van Europese Gemeenschappen dient in beginsel per 1 januari 1985 een begin te
zijn gemaakt met de productie en afgifte van paspoorten volgens een nieuw
model. Dit nieuwe paspoort zal voor de EG-lidstaten zoveel mogelijk zijn
gestandaardiseerd; dit model bevat één - bij voorkeur gelamineerde - pagina,
waarop alle noodzakelijke paspoortgegevens staan vermeld.
Invoering van het nieuwe model paspoort kan, zeker voorlopig, niet eenvoudigweg
als een automatiseringsproject worden bestempeld. Er wordt wèl verwacht, dat
automatiseringsaangelegenheden een belangrijk onderdeel van het gehele
veranderingsproces zullen gaan vormen.
Thans wordt een nota opgesteld, welke ten doel heeft een aanzet te geven tot
een verantwoorde invoering van het paspoort volgens nieuw model. Bedoelde nota
zal binnenkort gereedkomen en kan dan later onderwerp vormen van overleg tussen
het Ministerie van Buitenlandse Zaken en overige partijen, welke in het
bijzonder bij de afgifte van paspoorten zijn betrokken."
Dezelfde tekst handhaafde ik in de terugkerende rapportage aan de BCA tot
september 1983. Daarna hield interne informatievoorziening, en eventuele
automatisering ervan, op een relevante invalshoek te zijn. Want inmiddels was
het vaste voornemen gevormd de fysieke produktie van paspoorten uit te
besteden. Dit was overigens, zo algemeen gesteld, voortzetting van beleid. Het
Ministerie had paspoorten volgens oud model evenmin in eigen beheer
vervaardigd.
Merkwaardig genoeg was er van produktie in eigen beheer even sprake geweest.
Die gedachte had de voorganger van de direct betrokken ambtenaar geïntroduceerd.
Hiertégen had o.a. O&I (uiteraard) krachtig geadviseerd. En nu, met de
hernieuwde keuze voor uitbesteding, hadden wij ineens weer nauwelijks met het
paspoortproject te maken. O&I hield zich vooral bezig met organisatie en
informatievoorziening van interne processen. Desalniettemin raakten wij door
het vervolg van het paspoortproject bezorgd.
Er had helaas helemaal geen intensief overleg met "overige partijen"
plaatsgehad. Dat werd uit informele contacten buiten het Ministerie duidelijk.
De weerstand tegen de plannen à la Buitenlandse Zaken groeide. Begrijpelijk.
Ergens in 1984, meen ik, werden mijn collega en ik door de direct betrokkene
bij het Ministerie gevraagd een bespreking bij te wonen. Het bleek om een
gesprek tussen deelnemers aan de firma KEP i.o. te gaan. Vooral de partner E
liep hard van stapel. Hij had geen benul van bestuurlijke verhoudingen. Ik
slaagde evenmin erin zijn enthousiasme te temperen. Potentiële partner K maakte
daarentegen een bedachtzame indruk; ik was later niet verbaasd dat juist hij
uit het gelegenheidsverband stapte toen het nog vrijwillig kon.
Na afloop van dat onwezenlijke gesprek confronteerde ik de betrokken ambtenaar
met de schrik die ik opgedaan had. Hij bleek zijn koers echter reeds vastgezet
te hebben. In een uiterste poging, naar ambtelijke maatstaven wel te verstaan,
om langs reguliere weg nog iets te doen zette ik voor mijn chef destijds o.a.
het volgende op papier:
"De invoering van een nieuw model paspoort zal de komende jaren bij het
publiek het gezicht van het Ministerie mede bepalen. Daarom zal dit project
zorgvuldig moeten worden opgezet, begeleid en uitgevoerd. […] Intussen zijn
[blijkbaar] verdergaande contacten met leveranciers van produktiemiddelen
opgebouwd. In het algemeen zijn dergelijke contacten nuttig. Wanneer in dit
stadium het produktie- en afgifteproces echter tot in detail en definitief zou
worden bepaald, ontstaan grote - politieke - risico's. Volgend op de eerste
beleidsnota is het produktie- en afgifteproces, met alle mogelijke relevante
aspecten bijvoorbeeld ten aanzien van controle en privacy, niet nader in
voldoende ruime kring besproken. Wil het Ministerie met betrekking tot het
nieuwe model paspoort het (beleids)initiatief kunnen behouden, dan zal door het
Ministerie de gewenste opzet in detail moeten worden uitgewerkt en ter
discussie voorgelegd. Deze uitwerking dient in beginsel zo onafhankelijk
mogelijk van leveranciers te geschieden. Voor bedoelde uitwerking lijkt het
Ministerie niet over gekwalificeerde medewerkers te beschikken. Daarom verdient
het aanbeveling hiervoor een extern adviseur in te schakelen. Een extern
adviseur kan kwaliteit verschaffen en - mede daardoor - onafhankelijke dekking
tijdens het verdere project. Aangezien de - politieke - discussie ieder moment
kan oplaaien, moet zo spoedig mogelijk een begin met het onderzoek door een
extern adviseur worden begonnen. […] Naar mijn overtuiging dient er zeer snel
en adequaat te worden gehandeld om succesvolle invoering van een nieuw model
paspoort te verzekeren."
Mijn chef heeft deze waarschuwing, naar verluidt, enkele malen tenminste
mondeling doorgegeven. Er gebeurde niets, althans niet iets wat wij passend
vonden. Enkele jaren later kwam dus de paspoortaffaire. Ik werkte niet meer bij
het Ministerie. Ik las gewoon de krant en keek televisie.
Deze uitgebreide noot dient niet primair om gedrag van wie danook te
rechtvaardigen. Of om helderziendheid te claimen. Ik vermeld mijn kijk op het
paspoortproject opdat zo’n tot publieke proporties verworden zaak niet ten
onrechte in verband met de interne koers voor automatisering bij het Ministerie
gebracht wordt. Hoe KEP dacht te kunnen opereren staat zelfs haaks op die
koers. Wat valt eruit te leren dat redelijke waarschuwingen van O&I geen
gehoor vonden? Inderdaad, de afloop van de affaire bevestigt dat leidinggevende
functionarissen aan o.a. automatisering niet meer dan huishoudelijke betekenis
toekenden. Een stem uit die hoek kwam niet luid door. Zie ook noot 2. Quod erat
demonstrandum.
Geloofwaardigheid op een dieptepunt betekent een nauwelijks te overwinnen hindernis. Dat geldt ook voor het ondersteunende dienstonderdeel dat bij het Ministerie in eerste aanleg voor de behandeling van automatiseringsaangelegenheden verantwoordelijk is. Dat is de hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR).
noot 15
Die (hoofd)afdeling werd later de directie Organisatie en Informatievoorziening
(O&I). In eerste aanleg veranderde slechts de naam in overeenstemming met
vergelijkbare afdelingen elders in de rijksdienst.
De klanten lopen in zo'n situatie weg van het ondersteunende dienstonderdeel. Door de ervaringen van klanten met het bestaande produktenpakket was daarom een koerswijziging nodig.
Belangrijke mogelijkheden en aanleidingen voor een koerswijziging voltrokken zich buiten het Ministerie. De technologische ontwikkelingen van automatiseringsmiddelen gaven ook toen
noot 16
Ik bedoel hier de toepassing van dergelijke hulpmiddelen in het algemeen en in
de periode vóórdat de koers voor automatisering bij het Ministerie wijzigde.
een bijzonder dynamisch beeld te zien. Minicomputers waren reeds in groten getale in gebruik terwijl de eerste microcomputers op de markt kwamen. Een minicomputer is een betrekkelijk kleinschalig en goedkoop apparaat dat evenwel voldoende 'vermogen' heeft om door meerdere medewerkers tegelijk via beeldschermstations gebruikt te worden. Met een microcomputer,
noot 17
Ik spreek over microcomputers. In de eerste plaats was de aanduiding personal
computer nog niet zo overheersend als tegenwoordig. Verder stond me die
aanduiding niet aan. Ik bestreed rigide centralisatie van automatisering, maar
aan het andere uiterste zag ik evenmin behoefte. Ik wilde beslist niet
stimuleren dat een medewerker automatisering geheel in de sfeer van een privé
werktuig ging zien. Let wel, netwerken van personal computers waren nog
helemaal niet aan de orde. Een persoonlijke computer beschouwde ik daarom
destijds als een factor die isolement van een medewerker bevorderde. Daarmee
was het werktuig contraproduktief. Ik zocht daarentegen naar gereedschap voor
samenwerking waar die nodig is. En die noodzaak is er uiteraard, anders
behoeven medewerkers immers niet in een organisatorisch samenwerkingsverband
opgenomen te zijn.
nog weer kleinschaliger en goedkoper, beschikt een medewerker over een 'eigen' apparaat.
Met dergelijke hulpmiddelen zouden de traditionele posities van het RCC als administratiekantoor en van AOR als ondersteunend dienstonderdeel binnen het ministerie onmogelijk te handhaven zijn.
De meest avontuurlijke klanten zouden spoedig zelfstandigheid op het gebied
van geautomatiseerde informatievoorziening opeisen. Op korte termijn kon een
afzonderlijke klant met dergelijke hulpmiddelen immers uitstekend in
desbetreffende informatiebehoeften voorzien. Tenminste wanneer iedere klant de
altijd nog wel aanwezige technische moeilijkheden ervan zou aankunnen. Na
verloop van tijd zou zich evenwel het gebrek aan coördinatie tussen de
inspanningen van afzonderlijke klanten gaan wreken.
Voordelen van standaardisatie zouden onbereikbaar blijven wanneer klanten
volledig zelfstandig automatisering gaan toepassen. Zonder standaardisatie is
bijvoorbeeld beheer van hulpmiddelen en uitwisseling van gegevens complexer.
Een avontuurlijke klant was de bijzondere personeelsafdeling voor ontwikkelingsdeskundigen, de afdeling Personele Zaken en Opleidingen (APO). Die afdeling
noot 18
Daar werkte ik gedurende een half jaar in 1979. Zie ook het voorwoord. Naar
later bleek was ik er op free-lance basis, zeg maar, binnengesmokkeld. Contact
met de afdeling Organisatie en Automatisering had ik niet. Ik had het niet
door, maar mijn directe baas lichtte mij zelfs niet over het bestaan van die
coördinerende afdeling in. Hij moet angst voor obstructie van die kant gehad
hebben. Niet geheel ten onrechte, denk ik. Zo ontwierp ik ongehinderd door
randvoorwaarden e.d. een informatiesysteem voor selectie van
ontwikkelingswerkers. Omdat ik wèl contact had met mensen die onder het falen
van het BBU-systeem gebukt gingen - want dat was binnen het directoraat
generaal Internationale Samenwerking - wist ik wat bij het Ministerie in elk
geval niet werkte. Daarmee probeerde ik in mijn ontwerp rekening te houden.
wenste reeds langs eigen weg met automatisering betere resultaten te bereiken. Er werd binnen APO een automatiseringsvoorstel uitgewerkt. Dit voorstel voorzag in plaatsing van een zogenaamde minicomputer in eigen beheer. Hoewel de formele besluitvorming nog lang duurde en de minicomputer vooralsnog niet bij APO zelf zou worden geplaatst
noot 19
Ik vertrok na een half jaar want mijn tijdelijke contract liep af. Ik liet een
ontwerp achter voor realisatie van het informatiesysteem met kant-en-klare
hulpmiddelen. Dit voorstel moest tòch AOR passeren. Daar werd echter nog niet
begrepen dat een essentieel aspect het eigen beheer van de minicomputer was.
Dat werd te moeilijk voor aanwezige medewerkers geacht. Daarom stond de
apparatuur eerst bij een servicebureau opgesteld. Via een telefoonlijn konden
medewerkers toch via beeldschermstations interactief de automatiseringsmiddelen
gebruiken.
Eind 1981 keerde ik bij het Ministerie terug, nu in vaste dienst bij AOR. Ik
had daarvoor, trouwens, goed bedoelde raad in de wind moeten slaan. Bij de
eerste gelegenheid verhuisde de minicomputer naar de afdeling in kwestie. Hij
kwam ermee in eigen beheer.
werd het voorgestelde informatiesysteem gerealiseerd.
Door bedoeld voorstel werd aldus de traditionele aanpak van automatisering
veranderd.
Het informatiesysteem bij APO werd een succes, vooral nadat ook het
operationeel beheer door deze klant zelf overgenomen was.
Ondanks een gebrek aan formele coördinatie waren bij de opzet van dit
informatiesysteem overigens zoveel mogelijk overwegingen rond standaardisatie
en dergelijke betrokken. De automatisering door APO kon daarom het begin van
een koerswijziging, i.e. een àndere aanpak, voor het gehele Ministerie zijn.
Van doorslaggevende betekenis voor succesvolle, verantwoorde automatisering
voor het gehele Ministerie zijn coördinatie en, indien van toepassing,
specialistische ondersteuning. Daarvoor was onder andere een gewijzigde
opstelling van AOR nodig. De verantwoordelijkheid voor behandeling en coördinatie
van automatiseringsaangelegenheden berust immers bij deze afdeling.
AOR veranderde de opstelling voor automatisering naar dienstverlenend en
aanvallend.
De klant moet koning zijn en blijven. De klant heeft ook de uiteindelijke
verantwoordelijkheid voor het behalen van resultaten in het algemeen.
Automatisering kan als hulpmiddel dienen, maar eveneens onder
verantwoordelijkheid van de klant.
Participatie van de klant tijdens ontwikkeling van informatiesystemen moet
gewaarborgd zijn. De klant beschikt over zogenaamde materiekennis. Vanuit een
dienstverlenende opstelling zullen automatiseringsdeskundigen hun inbreng moeten
leveren.
Het operationele beheer van de geautomatiseerde informatiesystemen, inclusief
technische hulpmiddelen, dient eveneens zoveel mogelijk door de klant zelf te
geschieden.
Inschakeling van administratiekantoren volgens de eerder omschreven opzet moet
daarom zoveel mogelijk vermeden worden. Daarvoor bestaat, zoals gezegd, gezien
de technologische ontwikkelingen ook steeds minder noodzaak. Als service van buiten
komen wel in aanmerking moderne externe informatiesystemen, vooral op het
gebied van de documentaire informatievoorziening.
noot 20
Het woord documentair roept hier nog de associatie op met gegevensverzamelingen
zoals die van oudsher door bibliotheken beheerd zijn. Inmiddels is het
passender de toevoeging documentair te schrappen. Dan zijn er, zoals hier
bedoeld, kortweg externe gegevensverzamelingen, i.e. verzamelingen door derden
beheerd die op bepaalde voorwaarden voor eigen gebruik beschikbaar zijn.
In het algemeen zorgt de toevoeging documentair thans voor meer verwarring dan
dat zij helpt informatievoorziening zinvol te structureren. Het aspect van
betekenis moet voorop staan, niet het medium als aspect van een teken dat die
betekenis draagt.
De aanvallende opstelling, naast een dienstverlenende, houdt in dat het
nodige initiatief behouden blijft. Daardoor kan AOR nieuwe produkten onder de
aandacht van de klanten brengen, bij voorkeur voordat klanten door
verschillende leveranciers van hulpmiddelen direct benaderd zijn.
In dit verband verdient tevens de relatie tussen de algemene leiding van het Ministerie
en AOR als het coördinerend dienstonderdeel voor automatisering vermelding.
Met een aanvallende opstelling kan AOR avontuurlijke klanten onder andere
wijzen op het belang van standaardisatie. Een individuele klant zal zich voor
de eigen informatievoorziening aan standaardisatie niet veel gelegen laten
liggen, maar de voordelen van automatisering zijn erdoor gewaarborgd voor het gehele
Ministerie en voor de lange termijn.
noot 21
Dit is een klassiek thema: de verhouding tussen autonomie en centralisatie. Een
keuze ergens tussen beide uitersten is altijd onzeker omdat een wèrkend
evenwicht afhankelijk van vertrouwen is. De ervaring van zo'n double bind als
dilemma kan verdrongen zijn door naar één uiterste te gaan handelen. Dit is
echter meestal nadelig voor àlle betrokken partijen, óók voor degeen die zo
handelt. Stel dat de reflex er één is van streven naar volledige autonomie. De
passende coördinatie is dan het scheppen van voorwaarden dat die weg afgesloten
raakt zonder diezelfde voorwaarden als volledig centraliserend te laten
overkomen. Daarom kan standaardisatie van hulpmiddelen een krachtig instrument
van coördinatie zijn. Maar dat werkt dus slechts zolang de naar autonomie
strevende partijen er geen absolute centralisatie in zien. Slechts dàn zijn
hulpmiddelen voorwaarden voor verbetering van inhoudelijke samenwerking. Ik zag
de periode waarin gestandaardiseerde hulpmiddelen als katalysator voor
coördinatie geschikt waren door de opkomende beschikbaarheid van personal
computers razendsnel ten einde lopen. Er mocht geen discussie losbarsten zolang
die niet zinvol gevoerd kon worden. Daarom had ik zo'n panische haast om een
kritieke verspreiding van het soort hulpmiddelen te bereiken dat samenwerking
kon bevorderen. Het was spannend, maar het is gelukt. Het nut van
standaardisatie was gevestigd voordat uit alle hoeken om personal computers
geroepen werd. En een minicomputer voor de eigen afdeling of groep beantwoordde
voldoende aan de behoefte aan autonomie(gevoel). Ik had niet geweten hoe, met
allemaal van die losse machientjes, inhoudelijke samenwerking had kunnen
verbeteren. Ik vreesde verslechtering. En daaraan had pas, jaren later, met
netwerken voor personal computers wat gedaan kunnen worden.
Welke aspecten van automatisering overigens standaardisatie verdienen zal van heersende en voorziene omstandigheden afhangen. Meer in het algemeen dient de specifieke koers voor automatisering steeds afgestemd te zijn op de omstandigheden bij en rondom het Ministerie.
noot 22
In diverse passages staat, als het ware terloops, dat automatisering bij het
Ministerie een grotere ambitie kan vervullen. Het gaat niet om een eenzijdige
contingentierelatie. Zo van, omstandigheden bepalen automatisering. Omgekeerd,
maar voorzichtig en gericht op lange-termijn effecten, moest automatisering die
omstandigheden - waarvan het deel ging uitmaken - mede veranderen: strategische
betekenis. Dat proces moest eerst maar eens op gang komen voordat resultaten
zoals verbeterde samenwerking concreet genoemd konden worden. Dit is het
dilemma van organisatieontwikkeling. Bewustzijn groeit door het proces waarbij
het proces juist niet het instampen van een geforceerde doelstelling is. Juist
doelstellingen vormen een aspect dat zich ontwikkelt. Coördinatie betekende
voor het Ministerie aldus het scheppen van voorwaarden voor procesverloop. Niet
het neerkwakken van iets waarvan niemand kan beseffen wat voor gereedschap het
eigenlijk kan zijn.
Voor het bepalen van de koers voor automatisering zijn als omstandigheden bij het Ministerie vooral van invloed:
- organisatiecultuur
- stijl van leidinggeven
- administratieve discipline
- deskundigheid op het gebied van automatisering
- budget voor automatisering.
Een koers voor automatisering die geen rekening houdt met bestaande en
voorziene omstandigheden zal nooit structurele successen kunnen waarborgen.
Ook automatisering moet met de hoofdstroom mee. Tegen de stroom in wordt geen
vooruitgang bereikt terwijl zo'n ondoelmatige koers wel schaarse mensen en
middelen misbruikt.
Belangrijk is dat op langere termijn omstandigheden toch enigszins door automatisering veranderd kunnen worden. Dergelijke gevolgen van automatisering zijn reeds op bescheiden schaal zichtbaar. Aldus komt een wisselwerking
noot 23
Zie noot 22.
op gang tussen verandering van omstandigheden enerzijds en voortgang van automatisering anderzijds.
Verandering van bepaalde omstandigheden - al dan niet als gevolg van automatisering - is nodig. Dat is op haar beurt voorwaarde voor verdere automatisering. Aanpassingen van infrastructurele voorzieningen voor automatisering vereisen echter besluitvorming waarop onder andere de huidige organisatiecultuur en stijl van leidinggeven niet voorbereid zijn. Uitzonderingen zijn, zoals te verwachten, omstandigheden bij zogenaamde avontuurlijke klanten. Dergelijke klanten bepalen echter niet
noot 24
De avontuurlijke klanten boden de oplossing voor het kip-ei probleem. Daar werd
een begin gemaakt met de noodzakelijke, vooral personele, infrastructuur voor
verdere automatisering. Mijn verwachtingen over tempo waren echter altijd
onrealistisch hoog gespannen. Althans, wat formele erkenning en maatregelen
betreft. Ik dacht dat een formele beheerorganisatie slechts weinig achterstand
behoefde te kennen ten opzichte van de verspreiding van automatisering. (Het
verschil tussen enerzijds feitelijke verspreiding en beheer ervoor, anderzijds
formele beheerorganisatie wordt dus door het informele netwerk van mensen
behandeld.) Dat was dromerij. Het informele netwerk bleef lang vrijwel alles behandelen.
Het ene succes bracht geen formeel crediet voor een volgend project. (Informeel
wel, zeker.) Het achterblijven van formele beheerorganisatie bracht de
effectiviteit van behandeling in gevaar toen de verspreiding van
automatiseringsmiddelen èrg ver gevorderd was. Met het kleine netwerk was
onvoldoende tijd voor preventief handelen. De spiraal van incidentbehandeling,
van pure reactie dreigde. Zoals gezegd was de nota Vorm
& inhoud uit 1984 een poging om dit gevaar, dat overigens toen nog
lang niet zó acuut was als het zou worden, te wijzen.
eenzijdig de besluitvorming. Dit staat verderop toegelicht.
In de volgende hoofdstukken staan de genoemde omstandigheden kort toegelicht. De situatie is vermeld waarvan de automatisering op het moment vóór
noot 25
Ik herhaal (zie het voorwoord) dat kritiek niet de bedoeling van de
beschrijving vormde. Automatisering moest verankerd zijn. Een analyse van de
werkelijke situatie is daarvoor onontbeerlijk. Overigens pretendeert zo’n
analyse helemaal geen wetenschappelijk niveau. Het gaat om aangrijpingspunten
voor verankering van verandering. Ik vond die vijf aspecten van omstandigheden
voldoende om praktisch mee te werken. Punt.
de koerswijziging moest uitgaan. Waar van toepassing komt eveneens de invloed ter sprake die automatisering op haar beurt op deze omstandigheden heeft of kan uitoefenen.
De koers voor automatisering dient vanzelfsprekend eveneens rekening te houden omstandigheden buiten het Ministerie. In dit verband zijn in hoofdstuk 4 (dieptepunt) reeds in het algemeen technologische ontwikkelingen op het gebied van automatisering genoemd. Andere omstandigheden hebben bijvoorbeeld betrekking op de arbeidsmarkt waar een schaarste aan bekwaam automatiseringspersoneel is.
noot 26
Wat is bekwaam? Als onderdeel van omstandigheden probeerde ik een praktische
kijk te verkrijgen op eigenschappen waarover bestaande medewerkers van het
Ministerie zoal beschikten. Ik accepteerde die praktijk als definitie van
bekwaamheid. Voor het Ministerie dus, maar daar ging het om, nietwaar? Deze
realistische opvatting van bekwaamheid vertaalde ik vervolgens naar andere
aspecten van automatisering. Een mens is heel wat moeilijker te veranderen dan
een ander soort machine o.i.d. te kiezen. Ik nam de menselijke eigenschappen
dus eerder als uitgangspunt dan de techniek. (Inderdaad, ook van mezelf.) Aldus
opgevat was het met de schaarste aan automatiseringsdeskundigheid opeens
helemaal niet zo ernstig gesteld. Sterker nog, die mensen met hun onveranderde
eigenschappen hebben het succes bij het Ministerie verzekerd. Dat kon omdat de
gewijzigde automatiseringskoers passende techniek koos i.p.v. veronderstelde
dat mensen één-twee-drie (of überhaupt) passend gemaakt konden worden.
Eigenlijk is het vreemd dat de laatste benadering nog zo veel voorkomt. Dan
lukt automatisering natuurlijk niet.
Cultuur kent als begrip vele definities. In combinatie met organisatie valt verwarring nauwelijks te vermijden. Daarom wordt de beschrijving allereerst in enkele concrete punten opgesplitst.
noot 27
Voor de derde keer vermeld ik dat mijn analyse geen kritiek bedoelt.
Omstandigheden zijn gewoon zo. Als ik al een waardeoordeel heb luidt dat
overwegend positief. En daarbij is best enige spot geoorloofd. Over het
algemeen denk ik dat het Ministerie met zijn medewerkers en organisatie goed
past bij de eisen die eraan gesteld zijn. Het is nu eenmaal een organisatie met
wereldwijd verspreide vestigingen. Het gaat nu eenmaal om contacten met
vertegenwoordigers van landen waar elites een vaak totaal àndere positie
innemen dan in Nederland. Internationale betrekkingen zouden eronder lijden
indien de Nederlandse vertegenwoordigers hun gesprekspartners tenminste niet op
enigerlei wijze tegemoet komen. Zulk gedrag geldt hier te lande misschien niet
altijd als even sympathiek maar moet toch vooral in het licht van die
intermediaire verhoudingen beoordeeld worden.
Het Ministerie is een eilandenrijk. Tussen de eilanden bestaan grote
verschillen in samenstelling van de bevolking, evenals belangrijke
klimatologische verschillen. (En ieder eiland heeft vaak weer een eigen
subcultuur.)
Er bestaat weliswaar een centrale overheid maar het eilandenrijk wordt niet
door een overheersend centraal gezag gekenmerkt. De leiders van de
verschillende eilanden proberen daarentegen hun eigen gebieden zo onafhankelijk
mogelijk te besturen. Het eilandenrijk vormt aldus een federatie.
Samenwerking tussen eilanden wordt door de leiders zoveel mogelijk vermeden.
De centrale overheid kent evenmin veel maatregelen om samenwerking blijvend af
te dwingen.
Praktische samenvoeging of afsplitsing van eilanden, op rationele gronden door
omstandigheden gewenst, is vrijwel onmogelijk. Iedere leider probeert rondom
meestal zijn, soms haar eiland een beschermende wal op te richten. Als aparte zuil
gaat de leider met zijn/haar eiland zoveel mogelijk zijn/haar eigen weg.
Uitvoerende werkzaamheden worden door ambitieuze eilandbewoners vermeden.
Perspectieven voor een loopbaan worden vrijwel uitsluitend in het vlak van
beleidsvorming gezien.
Ambities kunnen zich overigens alleen de leiders en een selecte groep
kroonprinsen veroorloven. De meerderheid van de eilandbewoners is veroordeeld
tot het verrichten van uitvoerende werkzaamheden.
Een federatie kent in beginsel vele voordelen. De verantwoordelijkheden en taken van ieder dienstonderdeel kunnen duidelijker aangegeven zijn. Motivatie voor het bereiken van resultaten zal uiteindelijk in autonome dienstonderdelen eenvoudiger gevestigd kunnen worden. Een belangrijk nadeel van een federatie is dat noodzakelijke samenwerking, als het al lukt, dikwijls moeizaam tot stand komt. Daarbij wordt de opzet van de samenwerking verzwakt door 'politieke' reserves c.q. toezeggingen.
noot 28
Zie voor een analyse noot 21.
De koers voor automatisering zal moeten overeenstemmen met het federatieve
karakter van het Ministerie. Hiervoor bestaan inmiddels voldoende mogelijkheden
door toepassing van meer kleinschalige automatiseringsmiddelen.
Eén rekencentrum voor de geautomatiseerde verwerking van alle aangeleverde
gegevens ligt daarom voor het Ministerie niet voor de hand. Het andere uiterste
noot 29
De mogelijkheid van een computersysteem, i.e. een personal computer, voor
iedere afzonderlijke medewerker vermeld ik - dus - niet eens. Voor mijn redenen
zie noten 17 en 21.
is een computersysteem bij ieder dienstonderdeel. In ieder geval wanneer geen of slechts weinig informatiestromen van en naar andere dienstonderdelen bestaan geldt het laatste als uitgangspunt.
noot 30
Zelfs binnen één organisatie moeten uitgangspunten natuurlijk genuanceerd
kunnen worden. Als regel koos ik voor een computersysteem bij ieder
dienstonderdeel (dat er behoefte aan had). Maar naar omstandigheden moeten
daarvan afwijkingen mogelijk zijn. Waar het dàn om gaat is de waarborgen voor
samenwerking te handhaven. Dat komt in de sfeer van voorwaarden meestal neer op
de keuze van hulpmiddelen die met uiteenlopende vermogens op gestandaardiseerde
wijze werken. Het Ministerie bleek daarvoor de juiste leverancier van
apparatuur te hebben. In zijn produktenpakket kwamen machines met steeds groter
vermogen waarop toch dezelfde programmatuur paste. Aan de andere kant van een
spectrum werd dat pakket aangevuld met gestandaardiseerde personal computers
toen het Ministerie een beheerste verspreiding ervan aankon.
Toepassing van automatisering kan verzuiling bestrijden òf versterken.
Om te beginnen, verzuiling is nadelig wanneer frequente informatiestromen van
en naar andere dienstonderdelen - moeten - bestaan. Deze informatiestromen
worden dan geblokkeerd. Door automatisering met gestandaardiseerde hulpmiddelen
zijn, waar nodig, gegevens op eenvoudige wijze uitwisselbaar. Hiermee is een
praktische voorwaarde voor het bestrijden van verzuiling aanwezig. Medewerkers
met uitvoerende taken zullen vervolgens de mogelijkheden voor samenwerking gaan
benutten. Voor het behoud van hun leiderschap zullen beleidsmedewerkers dergelijke
veranderingen moeten volgen; de stijl van leidinggeven zal - moeten -
veranderen.
Mettertijd kan een bijdrage geleverd worden aan het verkrijgen van een meer op
resultaten gericht evenwicht in de waardering van zogenaamde beleidsmatige en
uitvoerende werkzaamheden. Er bestaat een wisselwerking tussen beleid en
uitvoering. Niet een strakke scheiding,
noot 31
Dit is wèl kritiek, maar niet op het Ministerie. Voor de gehele rijksoverheid
geldt een beloningsstelsel dat van beleid en beheer elkaars vijanden maakt. Die
aspecten moeten daarentegen onlosmakelijk verbonden zijn. Beloning moet
gebaseerd zijn op toegevoegde waarde zoals klanten, wie dat ook zijn, die
ervaren. Of ergens het etiket beleid en/of beheer op staat is zonder belang.
Overheid is dienstverlening. Met de burger uiteindelijk als eigenaar èn klant
van een overheidsinstelling.
maar een optimale wisselwerking vormt een waarborg voor de kwaliteit van gemeenschappelijke resultaten.
Voor leidinggevenden is vooral status vaak belangrijk. Dat geldt overal, ook bij het Ministerie. Daarom moet automatisering in elk geval leiden tot resultaten die statusverhogend zijn. Hierdoor is toepassing van automatisering door leidinggevenden eerder aanvaardbaar.
Van een dergelijke instelling die regelmatig bij leidinggevenden voorkomt
maken leveranciers van automatiseringsmiddelen meer in het algemeen gretig
gebruik. Het is opvallend hoe reclamecampagnes juist op statusoverwegingen
inspelen.
Voorlopig komt dat uitstekend uit; de leveranciers doen exact wat de
weerstanden tegen automatisering bij leidinggevende functionarissen van het
Ministerie vermindert. Een nadeel van de toenemende publiciteit, wat vooral
telt in de reclame voor zogenaamde personal computers (microcomputers),
noot 32
Over de positionering van personal computers in een koers voor automatisering
staat o.a. in de noten 17, 21 en 30 e.e.a. vermeld. Daarin is de laatste jaren
nog het meeste veranderd.
is dat bij - potentiële - klanten onrealistische verwachtingen omtrent de mogelijkheden van automatisering gewekt worden. Daar doen leveranciers begrijpelijkerwijs niets tegen; dat vereist interne voorlichting aan de klanten.
Behalve nadruk op status - en invloed - wordt de stijl van leidinggeven bij
het Ministerie gekenmerkt door de grote vrijheid die ondergeschikte medewerkers
binnen dienstonderdelen dikwijls genieten. Deze medewerkers zijn veelal, al dan
niet buiten hun wil, van de zogenaamde beleidsprocessen uitgesloten en
verrichten volgens hun functieomschrijvingen overwegend uitvoerende
werkzaamheden.
Bepaalde medewerkers op de lagere echelons zijn bijgevolg gericht op het bereiken
van concrete resultaten. Indien statusoverwegingen van de betrokken
leidinggevenden voldoende aandacht krijgen kan in samenwerking met zulke
medewerkers een geautomatiseerd informatiesysteem gerealiseerd worden. (Gebrek aan
actieve steun van leidinggevenden kan overigens een bron van onrust onder
medewerkers vormen.)
Ondernemerszin in de bedrijfsmatige betekenis is onder leidinggevenden bij het Ministerie - vooralsnog - redelijk zeldzaam. Risico's voor status en invloed kunnen vooral door het federatieve karakter van het Ministerie vermeden blijven. Dit leidt in veel gevallen tot besluiteloosheid over formele, extern gerichte doelstellingen waardoor de risico's voor het Ministerie als geheel toenemen. De stijl van leidinggeven wordt daarom eveneens gekenmerkt door gerichtheid op zogenaamde urgente in plaats van belangrijke zaken.
noot 33
De spanning tussen urgentie en belangrijkheid is weer van eenzelfde soort als
die tussen autonomie en centralisatie. De praktijk laat doorgaans gedrag aan
het ene uiterste zien, en dan doorgaans dat van urgentie. Als dat inderdaad zo
is betekent het dat besluitvorming over een belangrijke zaak extra
gecompliceerd is. Dat is gewoon een constatering, geen verwijt. Die oriëntatie
verandert niet één-twee-drie. Er is dan voor bepaalde veranderingen méér nodig
dan roepen dat ze belangrijk zijn. Dat kan de veranderaar maar beter weten.
Anders creëert hij/zij meteen een eigen woestijn.
Om van automatisering een succes te maken moeten leidinggevenden juist belangrijke zaken overwegen. Voordelen van automatisering zijn meestal niet onmiddellijk maar moeten in het licht van ontwikkelingen op de lange termijn gezien worden.
Bepaalde leidinggevende functionarissen bezitten reeds ondernemerszin. Deze avontuurlijke klanten stellen doeltreffendheid en doelmatigheid van werkzaamheden voorop. Daar wordt met automatisering begonnen omdat met statusoverwegingen minder rekening
noot 34
Nòg neutraler is het om te zeggen dat zij hun status blijkbaar aan
ondernemerseffecten afmeten danwel afgemeten willen zien.
gehouden behoeft te worden. Bij dergelijke klanten zijn medewerkers zonder
meer voor het realiseren van informatiesystemen beschikbaar.
Inmiddels zijn ook andere leidinggevenden, al dan niet onder invloed van
succesvolle automatisering of als reactie op groeiende onrust onder hun
medewerkers, zich gaan richten op het benutten van kansen in plaats van het
vermijden van aanwijsbare fouten. Hun aantal, en daarmee het aantal klanten voor
automatisering, zal naar verwachting in snel tempo toenemen. Er komt een
wisselwerking tussen automatisering en stijl van leidinggeven.
noot 35
Bij het Ministerie kan automatisering nooit vergaand een stijl van leidinggeven
bepalen. Zij kan als omgevingsfactor ervoor wel de ene stijl beter laten
gedijen dan een andere. Zo is wellicht na lange tijd een invloed merkbaar.
Met de administratieve discipline is het bij het Ministerie her en der slecht gesteld. Dit probleem wordt zichtbaar in de kwaliteit van het werk van administratieve, uitvoerende medewerkers. Oorzaken liggen evenwel voornamelijk elders. In het bijzonder de heersende organisatiecultuur en stijl van leidinggeven zijn niet bevorderlijk voor een ambachtelijke instelling.
noot 36
Ik bedoel hier dus niet diplomatie als ambacht. De kwaliteit daarvan plaats ik
boven iedere twijfel. Zie noot 27. Ik wil administratie als ambachtelijk zien.
Ontbrekende discipline zal, wanneer er geen verbeteringen komen, automatisering doen mislukken. Daarom is het verstandig om alleen tot automatisering te besluiten wanneer gunstige vooruitzichten op het herstel van administratieve discipline bestaan. (Hier wordt voorbijgegaan aan gevallen waar in de bestaande situatie reeds een voorbeeldige administratieve discipline bestaat.)
De ondersteunende rol van de hulpmiddelen bij het vestigen van administratieve discipline kan aanzienlijk zijn. Interactieve informatiesystemen kunnen directe terugkoppeling
noot 37
Automatiseringsmiddelen moeten effectief gereedschap zijn. Dat
administratiekantoor met seriegewijze gegevensverwerking was geen gereedschap
maar een handicap. Een vervreemdend effect heeft iedere voorziening die geheel
buiten de eigen invloedssfeer ervaren wordt. Het Ministerie had last van een
extern rekencentrum. Maar een intern rekencentrum kan vanuit het gezichtspunt
van een klant netzo ver verwijderd zijn.
verschaffen over de voortgang van werkzaamheden. Dit mechanisme heeft een
onmiddellijke, gunstige invloed op de kwaliteit van resultaten.
Voorts zijn door toepassing van automatisering ruimere takenpakketten
noot 38
Omgekeerd kan automatisering enge specialisatie dienen. Die wijs ik af. Er is
geen imperatief vanuit die techniek, zeker niet nu dergelijke hulpmiddelen in
allerlei maten en soorten verkrijgbaar zijn. Mensen moeten kiezen. Als zij dat
nog niet kunnen of willen, is het verstandig het voorlopige en experimentele
karakter van de eerste stadia van een veranderingsproces te benadrukken. Dan
gebeurt er toch al iets. Naarmate betrokken medewerkers kunnen en willen
meewerken levert zo'n proces méér resultaat.
voor medewerkers mogelijk. Taakverrijking zal veel medewerkers extra motivatie geven waardoor een meer indirecte kwaliteitsverbetering bereikbaar is.
Toepassing van automatiseringsmiddelen is echter als waarborg voor administratieve discipline niet voldoende. Daarvoor moet vooral waardering voor administratieve, uitvoerende werkzaamheden en voor de benodigde ambachtelijke instelling bestaan.
De leiding van een dienstonderdeel kent vaak geen begrip voor administratieve
overwegingen. Leidinggevenden hebben meestal zelf nooit ervaring met uitvoering
van administratieve werkzaamheden opgedaan.
Op veel plaatsen zijn evenwel op een lager echelon medewerkers beschikbaar met
een ambachtelijke instelling èn met het inlevingsvermogen om te zien dat met
behulp van automatisering betere resultaten haalbaar zijn. Dan wordt, met leidinggevenden
vooralsnog in een afwachtende houding, administratieve discipline allereerst
door uitvoerende medewerkers gevestigd. De discipline blijft gehandhaafd zolang
deze medewerkers hun motivatie behouden. Zonder steun en waardering van hun
leiding zal de motivatie snel verloren gaan. Dit betekent dat ook de leiding de
verbeteringen in de administratieve processen moet gaan begrijpen en actief ondersteunen.
Wanneer steun en beloning te lang op zich laten wachten
noot 39
Teloorgang kan lang uitgesteld worden door erkenning vooralsnog langs andere
weg en in andere vorm te verschaffen. Dat was een vitale functie van het
ontstane informele netwerk van medewerkers die zich op één of andere manier met
automatisering bezighielden. Maar in welk veranderingsproces danook is de grens
eens bereikt. Hoewel die voor iedereen ergens anders ligt is formele erkenning
en bijbehorende beloning domweg belangrijk. Dat hoort nu eenmaal bij een
formele organisatie zoals het Ministerie ook is.
gaan de bereikte voordelen wederom verloren. Uiteindelijk blijkt automatisering dan een duurdere manier om hetzelfde slechte resultaat te produceren.
Als omstandigheid waarop de koers voor automatisering bij het Ministerie eveneens afgestemd moet zijn geldt een gebrek aan deskundige medewerkers. Dat komt niet alleen omdat er weinig formatieplaatsen voor automatiseringsmedewerkers beschikbaar zijn. Van grotere invloed is vrijwel zeker dat het Ministerie op de huidige markt voor automatiseringspersoneel geen concurrerende arbeidsvoorwaarden kan bieden en daarmee geen aantrekkelijke positie inneemt.
Moet een gebrek aan - interne - automatiseringsdeskundigen als een nadeel
beschouwd worden? Volgens de traditionele opvattingen over automatisering wèl.
Alle geautomatiseerde gegevensverwerking werd uitbesteed aan een
administratiekantoor, i.e. ondergebracht in een rekencentrum. Zo'n rekencentrum
werd bemand om maximale controle over automatisering te verkrijgen en behouden.
Medewerkers met zeer specialistische kennis op het gebied van automatisering
waren uitsluitend in dienst van het rekencentrum.
De klant kwam in een afhankelijke positie tegenover het rekencentrum te
verkeren en bleek vervolgens niet alleen op het gebied van gegevensverwerking
vrijheden verloren te hebben.
De gewenste autonomie van de klant kan hersteld worden door toepassing van automatiseringsmiddelen die inmiddels door technologische ontwikkelingen beschikbaar gekomen zijn. De afstand tussen klant en hulpmiddel kan, zoals bij pen en papier, wederom minimaal zijn.
Vooral door het uitsluiten van een verafgelegen rekencentrum met zeer gespecialiseerde automatiseringsdeskundigen bestaat er minder een rem op inbreng van materiedeskundigheid door de klant. Een gebrek aan automatiseringsdeskundigheid bij de klant, verbonden met het traditionele rekencentrum, kan dan zelfs als een voordeel aangemerkt worden.
Er is geen rekencentrum meer. Er is ook bij toepassing van moderne hulpmiddelen wel 'enige' automatiseringsdeskundigheid nodig. De klant mist - vooralsnog - kennis en vaardigheden voor het op automatisering gericht in kaart brengen van problemen danwel kansen. Daarnaast kan gespecialiseerde deskundigheid nodig zijn voor de realisatie van informatiesystemen. Voor het Ministerie als geheel is coördinatie van automatiseringsactiviteiten gewenst vanwege standaardisatie en dergelijke. Maar in plaats van gericht op controle zoals in het geval van een rekencentrum moet de aangeboden deskundigheid dienstverlenend en overwegend minder technisch-specialistisch van aard zijn.
De klant is koning maar o.a. kwaliteit, continuïteit en coördinatie van de geautomatiseerde informatievoorziening moeten gewaarborgd zijn.
Aldus gedefinieerd lijkt de situatie rond benodigde automatiseringsdeskundigheid
voor het Ministerie ineens aanzienlijk minder somber. Er is en blijft evenwel
een tekort aan medewerkers die de toepassing van moderne automatiseringsmiddelen
op deskundige wijze kunnen begeleiden.
Werving van gespecialiseerde medewerkers
noot 40
Zie noot 26.
van buiten blijft voor langere tijd moeilijk. Daarom moeten eigen medewerkers voor bepaalde werkzaamheden op het gebied van de automatisering opgeleid worden. De identificatie en eerste opleiding in de praktijk van benodigde medewerkers gaat als volgt.
Bij de realisatie van een geautomatiseerd informatiesysteem worden vertegenwoordigers van de klant, i.e. medewerkers uit het dienstonderdeel, nauw betrokken. Soms krijgt de leiding een profiel van de 'ideale' materiedeskundige geschetst waarna één of meer 'vrijwilligers'
noot 41
G. Budel was de eerste vrijwilliger die ik zo wierf. Dat was eind 1981 voor het
eerste project dat vanuit AOR volgens de nieuwe koers ondernomen werd. Hij werd
in 1989 coördinator voor geautomatiseerde informatievoorziening bij het
Ministerie (zie ook het voorwoord). Een snelle en interessante loopbaan tot
dusver, vind ik. Overigens heet die functie nu anders, o.a. omdat er wat
accenten gewijzigd zijn.
aangewezen worden. In andere gevallen, bijvoorbeeld wanneer actieve steun
van leidinggevenden vooralsnog ontbreekt, is er direct contact met medewerkers.
Langs deze weg komt vrijwel zonder uitzondering een medewerker naar voren die
belangstelling en aanleg voor automatisering heeft. Dikwijls zijn het
medewerkers die van hun leiding grote vrijheid genieten. Hun algemene
opleidingsniveau is overwegend vrij hoog en hun leeftijd betrekkelijk laag. De
overheid betaalt juist beginnende werknemers in algemene functies meer dan het
bedrijfsleven. Vooral het Ministerie kent vele functies waar medewerkers met
een behoorlijk tot hoog opleidingsniveau in het begin van hun loopbaan op
afkomen.
In de praktijk blijkt verder dat ieder dienstonderdeel een redelijke personele
overcapaciteit kent. Althans voor bepaalde werkzaamheden. Achterstanden bestaan
eigenlijk alleen in werk dat medewerkers vervelend vinden. Voor het werk dat bevrediging
schenkt blijkt altijd wel voldoende tijd beschikbaar te zijn.
Intelligente medewerkers
noot 42
De begeleiding van een project bestaat er dan voornamelijk uit om dergelijke
medewerkers (reëel) zicht op hun eigen ontwikkeling te verschaffen. Gemotiveerd
werken zij hard aan succes. De keerzijde is dat hun inzet stokt wanneer het
perspectief niet reëel blijkt. Daarom moet tijdig ook formele erkenning volgen.
Zie ook noot 39.
kunnen daarom, gebruik makend van hun vrijheden, zichzelf in korte tijd voor een belangrijk deel 'vrijmaken' voor automatisering. (Hierbij komt dat bij administratieve automatisering meestal arbeidsruimte ontstaat; daarop moet echter worden gewacht totdat het informatiesysteem enige tijd operationeel is.)
In de loop van het automatiseringsproject kunnen de ingeschakelde materiedeskundigen een eerste cursus over automatisering volgen. Zo wordt de basis gelegd om in belangrijke mate met eigen medewerkers te voorzien in de behoeften aan automatiseringsdeskundigheid.
Nooit zijn geraamde middelen voor automatisering als zodanig opgenomen in de
officiële begroting. De centrale afdeling Financieel-Economische Zaken (AFE)
kon in jaren van toenemende geldstromen volstaan met verwijzingen binnen bestaande
begrotingsartikelen. Dat leverde geen problemen op; er was geld genoeg.
Trouwens, de uitgaven voor automatisering bleven met zeer ruime marges achter
op de ramingen.
Door onderuitputting van financiële middelen voor automatisering lagen
alternatieve bestedingen voor de hand. Zo kreeg, toen de bezuinigingen zich
aandienden, het officieuze budget door nieuwe verwijzingen een andere
bestemming. Er was geen geld meer voor automatisering.
Inmiddels worden automatiseringsactiviteiten ontplooid waarvoor een bepaald
niveau van uitgaven gegarandeerd moet zijn. Bedrijfsvoering is in toenemende
mate afhankelijk van automatisering.
Een budget wordt nu stukje bij beetje opgebouwd. Daarbij worden vooral
eerdergenoemde verwijzingen binnen bestaande begrotingsartikelen wederom
toegepast. De volgende werkwijze is ontstaan.
In de besluitvorming krijgt de uitvoering van een bepaald automatiseringsvoorstel hoge prioriteit. AFE zal nagaan of financiering mogelijk is. Na wijziging van enkele interne verwijzingen zijn financiële verplichtingen voor automatisering tot het gevraagde bedrag mogelijk. Op deze wijze wordt voor een aantal automatiseringsvoorstellen al een aardig bedrag verzameld, wel steeds ten koste van een andere bestemming.
Nu gaat het erom de verkregen financiële middelen goed te spreiden zodat
automatisering veel klanten bereikt. Iedere investering vormt het begin van
automatisering bij een klant.
Voor verdere automatisering bij een klant zijn wederom financiële middelen
nodig. In de meeste gevallen heeft de klant géén eigen, vrij besteedbaar budget.
noot 43
Dit ligt aan de aard van het Ministerie. Afgezien van ontwikkelingssamenwerking
bevat de begroting vooral posten voor personeel en huisvesting. Die werden en
worden - overwegend - centraal beheerd.
Omdat het verzamelen van financiële middelen op basis van automatiseringsvoorstellen vanuit AOR slechts beperkt resultaat oplevert gaat vervolgens de klant zelf aanvullende
noot 44
Door aanvullend gezeur groeide het beschikbare bedrag. De klanten begrepen deze
taktiek. Die werkte beter dan de gok van alles of niets. Want het
oorspronkelijk beschikbare bedrag zou, zeg maar, door één project helemaal
opgeslokt zijn. De financiële afdeling speelde mee omdat het zèlf toen zowat de
grootste klant was. Voor AOR en het streven naar maximale standaardisatie als
voorwaarde voor verdere samenwerking was de taktiek eveneens noodzaak. Want een
klant die uit geldgebrek moest wachten kon weleens (tè) avontuurlijk een weg
inslaan die van standaardisatie afweek. Dat was ook (in)spannend om te
vermijden.
financiering bij AFE vragen. Er worden steeds weer enkele verwijzingen binnen begrotingsartikelen veranderd.
Het beschreven mechanisme heet endogene financiering. Vóóronderstelling is een financiële overcapaciteit in de officiële begroting. Bij voortgaande bezuinigingen neemt deze overcapaciteit af, en daarmee de mogelijkheid voor endogene financiering.
Daarom wordt geprobeerd automatisering zogenaamd exogeen te financieren. Ieder jaar worden automatiseringsvoorstellen opgegeven ter opname in de officiële begroting. Deze voorstellen worden evenwel door het Ministerie van Financiën vooralsnog afgewezen.
noot 45
Begrotingsbesprekingen over het onderwerp automatisering waren niet hoopgevend.
Daar zaten boodschappers van boodschappers die gewoon neen moesten zeggen.
Argumenten dat uitstel kosten dramatisch zou verhogen hielpen niet. Natuurlijk
niet, want dat verhaal houdt waarschijnlijk iedereen. Aan de chef van de
centrale afdeling Financieel-Economische Zaken is het te danken dat er geen
rekening voor verloren standaardisatie gepresenteerd is. Bij vele andere
organisaties is te zien hoe hoog die had kunnen oplopen.
In het voorwoord staat reeds dat automatiseringskosten bij het Ministerie
slechts een fractie bedragen van de kosten elders. Het verschil met nogal wat
andere ministeries is zó dramatisch groot dat meer interesse voor Buitenlandse
Zaken als experiment met geautomatiseerde informatievoorziening gerechtvaardigd
is. In een opstel bestemd voor publicatie als apart tijdschriftartikel hebben
G. Budel, J.C.W. Hendriks en ik omtrent dit verschil enige vragen opgeroepen.
Dat gebeurt vooral onder de noemer van een verhoudingsgetal dat de kosten
weerspiegelt om een medewerker met informatietechnologie als gereedschap uit te
rusten. Die medewerkerinformatiseringskosten (mik) hebben wij benaderd door de
jaarlijkse automatiseringskosten pèr medewerker te corrigeren met de
verspreidingsgraad van werkstations. Zo'n correctie ligt eigenlijk voor de
hand.
De mikgetallen voor de diverse ministeries lopen eveneens sterk uiteen. Daaraan
doet de grofheid waarmee zij samengesteld zijn fundamenteel niets af. Een
oorzaak van verschillen kan zijn dat het ene ministerie nu eenmaal veel duurder
gereedschap nodig heeft dan een ander. Dit komt dan waarschijnlijk vaak voor in
combinatie met zgn. basisregistraties; dat zijn systematische verzamelingen
"van informatie over personen, instellingen of zaken die voor geheel
Nederland op dezelfde wijze [worden] bijgehouden ten behoeve van gebruik door
verschillende personen en door instanties die belast zijn met de uitoefening
van verschillende taken" (bron: verklarende woordenlijst in de
beleidsnotitie Informatievoorziening openbare sector,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 644, nrs. 1-2). Dergelijke
verklaringen voor hoge kosten zijn soms stellig redelijk, maar vaak ook niet.
Zie wederom wat in noot 11 over segmentering en modulariteit staat.
De vergelijking van mikgetallen leidt tot vragen die, op hun beurt,
onmiskenbaar wijzen op het kritieke belang van een samenhangende koers voor
automatisering. Er bestaat géén lineair verband tussen kosten en kwaliteit.
Duurder is niet beter, vaak eerder slechter.
Ik zie zelfs voordeel in schaarste. Die noodzaakt tot serieus nadenken. In
overvloed gaan vindingrijkheid en visie verloren. Zo hebben bijvoorbeeld
reorganisaties onder de noemer van het zgn. comptabel bestel ook bij het
Ministerie nooit goede resultaten opgeleverd. Er is gewoon teveel geld voor.
Als daarvan maar een gedeelte aan èchte organisatieontwikkeling, eventueel
vergezeld van invoering van automatiseringsmiddelen, besteed zou worden is het
gunstige effect vele malen groter. Voorlopig gaat het slechter met het
comptabel bestel, zoals met allerlei grote operaties. Ik verwijs voor een wijze
uitspraak van E.F. Schumacher opnieuw naar noot 11.
De rest van deze noot bevat[te] dat opstel dat ik eveneens in het voorwoord
noemde. [Hier in de webeditie komt daarvoor de verwijzing in de plaats.].] Ik
herhaal dat de tekst ervan in samenwerking tussen G. Budel, J.C.W. Hendriks en
mijzelf ontstond. Ik heb ons opstel Informatievoorziening
in de rijksdienst voor deze publicatie enigszins bewerkt; de
oorspronkelijke noten heb ik hier in de lopende tekst opgenomen [en ik] begin [het opstel] met
de [oorspronkelijke] ondertitel.
De laatste zin [van ons opstel luidt:] “Vooral wat kwaliteit van beslissingen
betreft zien wij alle aanleiding ervaringen vast te leggen en uit te wisselen.”
[Die zin] wijst o.a. op een boek dat J.C.W. Hendriks en ik schreven. Wij waagden
een poging een project van binnen naar buiten te bekijken. Dat is precies
omgekeerd aan wat gebruikelijk is, als er al iets gebeurt aan vastlegging van
dergelijke ervaringen. Daarom duidden wij ons boek aan als een gedramatiseerde
projectbiografie. De handeling van Weerlicht in het
apparaat (Information Dynamics, 1989) speelde overigens niet bij het
Ministerie van Buitenlandse Zaken maar elders in de rijksoverheid. Om eventuele
problemen rond publicatie te vermijden verplaatsten wij de handeling naar een
anonieme gemeente.
Voor automatisering komen soms aanvullende financiële middelen eenmalig - exogeen - beschikbaar. Dat was het geval voor de realisatie van financiële informatiesystemen. Dit is een welkome aanvulling op het officieuze automatiseringsbudget.
Voor de toekomst moet een officieel, zogenaamd structureel automatiseringsbudget verzekerd zijn (ongeacht de vraag welke dienstonderdelen - onderdelen van - deelbudgetten beheren). Niet AOR, maar uiteindelijk de algemene leiding van het Ministerie en de klanten zullen hiertoe de bestemming van financiële middelen voor automatisering formeel moeten afwegen tegenover andere, overwegend bestaande bestemmingen.
Voor de aanpak van automatisering was, zoals gezegd, een ingrijpende koerswijziging nodig. De benadering van automatisering zou een sterk dienstverlenend en aanvallend karakter moeten krijgen.
Succesvolle, verantwoorde automatisering blijft onmogelijk wanneer geen rekening met heersende en toekomstige omstandigheden gehouden wordt. Met andere woorden, de koers voor automatisering dient in belangrijke mate op de omstandigheden afgestemd te zijn.
In enkele hoofdstukken hiervoor zijn enkele voor automatisering relevante omstandigheden beschreven. Deze beschrijvingen zijn beknopt en missen vanzelfsprekend diepgang, Wat ermee wordt bedoeld is dat realistisch inzicht
noot 46
Niet meer, niet minder. Zie noot 25.
in omstandigheden noodzakelijk is. Mede van dergelijke interne omstandigheden kunnen, als onderdeel van de koers, de belangrijkste uitgangspunten voor automatisering afgeleid worden.
Externe omstandigheden zoals technologische maar ook maatschappelijke ontwikkelingen moeten eveneens in de koers en dus allereerst in de uitgangspunten voor automatisering verwerkt zijn.
Complexiteit van afzonderlijke informatiesystemen blijft beperkt. Automatiseringsdeskundigheid van een beperkt specialistisch niveau (kwaliteit) volstaat. Financiering kan gebeuren in bescheiden, incrementele hoeveelheden.
Werkzaamheden behoeven geen opsplitsing, zoals bij uitbesteding van gegevensverwerking aan een rekencentrum/administratiekantoor. Mogelijkheden voor opleiding en vorming van automatiseringsmedewerkers.
Autonomie van dienstonderdelen, waar gewenst, wordt bevorderd. Hulpmiddelen plaatsen bij klanten. Verantwoordelijkheden en taken voor operationeel beheer kunnen ondubbelzinnig toegewezen worden. Door af te zien van gemeenschappelijk gebruik, althans waar niet strikt noodzakelijk, van hulpmiddelen worden bij voorbaat onduidelijkheden en conflicten vermeden. (Decentralisatie geldt per definitie voor de vertegenwoordigingen in het buitenland.)
Zoveel mogelijk klanten, althans waarvoor automatisering voordelen kan bieden, in zo kort mogelijke tijd van hulpmiddelen voorzien. De gerechtvaardigde inspanningen van avontuurlijke klanten kunnen tijdig gehonoreerd worden. Verder ontstaat lobby voor automatiseringsbudget. Netwerk van automatiseringsmedewerkers kan opgebouwd worden.
Waar mogelijk gelijke hulpmiddelen, i.e. apparatuur en programmatuur, toepassen. Hetzelfde geldt voor procedures en dergelijke. Waarborgen voor uitwisselen van gegevens. Automatiseringswerkzaamheden vereisen aldus een minimaal aantal deskundige medewerkers (kwantiteit).
Zoveel mogelijk kant-en-klare hulpmiddelen toepassen. Ontwikkeling nòch onderhoud in eigen beheer. Minder specialistische deskundigheid (kwaliteit èn kwantiteit) vereist. Ontwikkelen en later onderhouden van programmatuur op maat gebeurt slechts indien een pasklaar alternatief van goede kwaliteit en voor een redelijke prijs niet aanwezig is.
Doeltreffendheid en doelmatigheid van automatisering voor het Ministerie als geheel moeten gewaarborgd zijn. Verzekeren van verantwoorde besluitvorming. Ondersteuning bij realisatie van informatiesystemen. Waarborgen voor continuïteit en dergelijke. Geleidelijke opzet van planning voor het gehele Ministerie.
Inbreng van materiekennis van betrokken medewerkers wordt bevorderd. Acceptatie en invoering van informatiesystemen zullen succesvoller verlopen.
Met zulke uitgangspunten bestaat voor automatisering bij het Ministerie kans van slagen. Dit kan toegelicht worden wanneer enkele tegenovergestelde uitgangspunten achterelkaar gezet worden: grootschaligheid (integratie), uitbesteding aan administratiekantoor, centralisatie, concentratie, realisatie eenzijdig door automatiseringsdeskundigen. Deze reeks uitgangspunten past niet bij - de omstandigheden binnen - het Ministerie. Als bewijs
noot 47
Dit is dus nog geen bewijs vóór de nieuwe uitgangspunten, maar wel tégen de
oude. Overigens waren die oude nooit bewust onderkend.
kan gewezen worden op de ervaringen met het BBU-systeem.
Vergelijkbaar bewijs bestaat overigens buiten het Ministerie. Op veel plaatsen
wordt voor de aanpak van automatisering een gewijzigde koers aangegeven.
De koers voor automatisering is door de geschetste uitgangspunten niet volledig bepaald. Daarvoor moet o.a. eveneens bekend zijn welke specifieke hulpmiddelen en technologieën toepassing vinden en hoe de verspreiding ervan geschiedt. Aan dergelijke onderwerpen, verband houdend met de koers voor automatisering, zijn hierna enkele hoofdstukken gewijd.
Er is sprake van automatisering wanneer hulpmiddelen onder zogenaamde programmatuurbesturing toegepast worden voor gegevensopslag en/of -verwerking.
noot 48
Voor het Ministerie had het geen zin iets anders dan gegevensverwerking in
verband met automatisering te noemen. (Iets anders is bijvoorbeeld produktie
van goederen.) Tot verwerking reken ik overigens steeds eveneens overdracht van
gegevens. Vooral voor het Ministerie is die communicatie een wezenlijk aspect.
Dat wil zeggen, het gaat om apparatuur die gegevens kan opslaan en/of verwerken. Hoe dat gebeurt is door programmatuur bepaald.
In deze ruime betekenis vormen bijvoorbeeld een draaiorgel of een weefmachine eveneens automatiseringsmiddelen. Want de ponskaarten bevatten een programma waardoor de automaat voorgeschreven handelingen verricht.
Hier blijft de aandacht gericht op hulpmiddelen waarmee gegevens langs
electronische weg, eventueel in de toekomst ook langs optische weg, opgeslagen
en verwerkt kunnen worden.
De apparatuur heet meestal een computersysteem. Er zijn computersystemen in
vele soorten en maten. Eerder zijn mini- en microcomputers genoemd. Grote
computersystemen voor een rekencentrum worden met de term mainframes aangeduid.
De opdrachten voor een computersysteem zijn gebundeld als programmatuur. Ook
programmatuur bestaat of kan gemaakt worden, afhankelijk van de toepassing, in
vele soorten en maten.
Automatiserings(hulp)middelen als combinatie van apparatuur en programmatuur kunnen als voorbeelden van bepaalde technologieën
noot 49
De term technologie is weloverwogen gekozen. Daardoor ontstaat aansluiting met
literatuur zoals het in noot 1 genoemde boek Corporate
Information Systems Management. Let wel, de betekenis is veel
genuanceerder dan wat tegenwoordig op de ene hoop van IT gegooid is. Er is niet
dè technologie van automatisering of geautomatiseerde informatievoorziening. Er
zijn daarentegen allerlei technologieën naast elkaar, en vaak zelfs
overlappend, waarvan de indeling afhankelijk is van situationele overwegingen.
Ik had behoefte automatiseringsmiddelen zodanig te classificeren dat zinvolle
uitspraken over verspreiding ervan in de praktijk bij het Ministerie mogelijk
waren. Die toegespitste indeling staat in hoofdstuk 14.
beschouwd worden. Zo vormen computersystemen voor gegevensverwerking met pasklare programmatuur een technologie op het gebied van automatisering.
De keuze van technologieën is van belang. Technologieën moeten afgestemd zijn op de uitgangspunten die voor automatisering vastgesteld zijn.
noot 50
En natuurlijk heeft, omgekeerd en tegelijkertijd, wat er aan technologieën
benoembaar is zo zijn invloed op wat er aan uitgangspunten denkbaar is.
Nadat de technologieën vastgesteld zijn kunnen specifieke hulpmiddelen geselecteerd worden. Daarbij moeten aan apparatuur en programmatuur eisen gesteld worden, maar eveneens aan de leveranciers ervan. Overwegingen bij de keuze van hulpmiddelen zijn kwaliteit, prijs, garanties voor onderhoud en dergelijke. De leveranciers van hulpmiddelen moeten waarborgen voor continuïteit kunnen bieden en de ontwikkeling van hun produktenpakketten kunnen aangeven waarmee afstemming op de ongetwijfeld veranderende uitgangspunten voor automatisering zo goed mogelijk behouden kan blijven.
noot 51
Destijds was het nog niet realistisch om aan te dringen op zgn. open systems.
Dat betekent standaardisatie over leveranciers en merken heen. Het is duidelijk
dat daardoor de verhouding tussen klant en leverancier(s) wijzigt.
Tegenwoordig, vind ik, is die externe standaardisatie een aspect dat in de
indeling van technologieën herkenbaar moet zijn. Vervolgens kunnen daarop
concrete (produkten van) leveranciers geselecteerd worden.
Voor het Ministerie in het bijzonder is het voorts van belang dat leveranciers wereldwijd vertegenwoordigd zijn.
Het aantal leveranciers moet zoveel mogelijk beperkt blijven om voordelen van standaardisatie te behouden. Hoe minder leveranciers, des te minder risico ook het Ministerie loopt in het geval van storingen met moeilijk te achterhalen oorzaken. (Leveranciers wijzen aansprakelijkheid af door over en weer produkten voor storingen aan te wijzen.)
noot 52
Alweer een opmerking die niet als kritiek, maar als signalering bedoeld is. De
mogelijkheid om aansprakelijkheid te ontwijken is nu eenmaal een risico voor de
klant. Het is beter zo'n risico helemaal te vermijden.
Een argument tegen binding met één leverancier betreft afhankelijkheid. Die
valt reuze mee als de leverancier een gezonde indruk maakt en dus redelijke
zekerheid over kwaliteit en continuïteit verschaft. Verder is dat risico
voorbij zodra externe standaardisatie (open systems) bereikt is. Nu gaat dit
langzamer dan vele kopers wensen. Nogal wat gevestigde leveranciers menen
immers iets te verliezen te hebben wanneer zij hun apparatuur uitwisselbaar
maken. Voor het Ministerie vond ik het indertijd simpel. Interne
standaardisatie betekende één leverancier. Zolang kwaliteit uitstekend bleef
tegen redelijke prijs kon die op afzet rekenen.
Op specifieke hulpmiddelen, i.e. apparatuur en programmatuur, en
leveranciers wordt hier niet ingegaan. Technologieën dragen een meer algemeen
karakter en zijn voor inzicht in de gewenste koers in dit verband wèl
belangrijk. Op de technologieën voor automatisering bij het Ministerie volgt
daarom in hoofdstuk 15 nadere toelichting.
In het volgende hoofdstuk zijn eerst algemene technologische ontwikkelingen
aangeduid waardoor de inhoud van het begrip automatisering herzien moet worden.
De toepassingsgebieden
noot 53
Ik wijk af van het begrippenkader in Corporate
Information Systems Management (zie noot 1) door hier over
toepassingsgebieden te spreken. Daar zijn het óók technologieën terwijl ik die
term uitsluitend voor hulpmiddelen reserveer. In hoofdstuk 3 van dat boek heeft
overigens de paragraaf merging the islands of IS technology dezelfde strekking
als hier hoofdstuk 14. Eveneens in hoofdstuk 3 van Corporate
Information Systems Management staat een paragraaf phases of technology
assimilation. Dat onderwerp komt hier in hoofdstuk 16 terug.
tekstverwerking, communicatie en gegevensverwerking waren van elkaar gescheiden omdat hulpmiddelen ervoor van elkaar verschilden. Hulpmiddelen voor tekstverwerking waren bijvoorbeeld een beitel en een kleitablet. Voor communicatie werd op een tam-tam geramd. Gegevensverwerking betekende het manipuleren van kralen op een telraam.
De verschillen tussen in gebruik zijnde hulpmiddelen komen door algemene toepassing van automatisering meer en meer te vervallen. Eénzelfde computersysteem is tegenwoordig geschikt voor toepassing op alle drie gebieden. Afhankelijk van de programmatuur worden zogenaamde functies voor tekstverwerking èn communicatie èn gegevensverwerking ondersteund. Voorts ontstaan met programmatuur combinaties van deze functies zoals voor agendering of electronische post.
Als gevolg van deze functionele integratie is de inhoud van het begrip automatisering aan herziening toe. Als begrip was automatisering beperkt tot het gebied van gegevensverwerking. Door technologische ontwikkelingen, nogmaals, zijn automatiseringsmiddelen eveneens toepasbaar op de gebieden tekstverwerking en communicatie. Met de mogelijkheden voor functionele integratie moeten de drie genoemde toepassingsgebieden samengevoegd worden onder de noemer kantoorautomatisering.
Kantoorautomatisering zal kortweg weer met automatisering aangeduid worden. Waar nog verwarring met de oorspronkelijke en engere betekenis kan ontstaan staat het herziene begrip nog uitgebreid als (kantoor)automatisering vermeld. Van belang is het inzicht dat voorheen gescheiden toepassingsgebieden steeds meer in hun onderlinge samenhang aandacht verdienen.
Externe en interne omstandigheden bepalen uitgangspunten voor automatisering. Op hun beurt bepalen uitgangspunten met welke technologieën
noot 54
Zo rechtlijnig is het verband tussen omstandigheden, uitgangspunten/koers en
technologieën natuurlijk niet. Er is altijd wisselwerking. Daarop wees ik o.a.
in noot 50. Slechts achteraf kunnen dergelijke onderwerpen gepresenteerd worden
in wat ogenschijnlijk een logische volgorde is. Dat is het verschil tussen
proces en presentatie. Het manco van nogal van methoden of methodologieën voor
systeemontwikkeling is dat dit essentiële verschil genegeerd of zelfs
onbegrepen is.
automatisering bij het Ministerie succesvol en verantwoord kan plaatshebben.
Technologieën voor (kantoor)automatisering bij het Ministerie zijn op het ogenblik en voor de naaste toekomst:
- losstaande tekstverwerkers
- samengestelde systemen voor tekstverwerking
- geautomatiseerd telexsysteem voor externe communicatie
noot 55
Benoeming van dit specifieke systeem toont nogeens dat indeling in
technologieën situationeel is. Met dat systeem op een apart herkenbare plaats,
zeg dus maar als aparte technologie, werd het veranderkundig beter grijpbaar.
Hetzelfde geldt voor de losstaande tekstverwerkers waarmee de opsomming begint.
Thans (1991) gebeurt tekstverwerking (bijna) overal met personal computers die
voor allerlei programma's geschikt zijn. In 1984 helemaal niet. En bij het
Ministerie nog steeds nauwelijks omdat o.a. gegevensbeheer eenvoudiger en beter
verloopt met samengestelde systemen.
Het was in ieder geval duidelijk dat losstaande tekstverwerkers, die verder nergens
geschikt voor zijn, storend zouden worden. Als aparte technologie kon hun
aftocht eenvoudiger geregisseerd worden. Daarvoor in de plaats begonnen de
samengestelde systemen voor tekstverwerking aan een opmars. Dat was apparatuur
die functionele integratie boden (daarmee had het Ministerie geluk met een
eerdere keuze van leverancier toen die integratie nog nauwelijks herkenbaar
was) en dus tegelijkertijd tot diverse technologieën behoorden.
Een lijst van technologieën ziet er voor het Ministerie nu natuurlijk anders
uit.
- digitale systemen voor externe communicatie
noot 56
Dat is de technologie die het specifieke systeem niet zozeer compleet moest
vervangen maar zoveel mogelijk ontlasten en verdere groei van communicatie
mogelijk maken. Telex is geen overdrachtsmedium dat het Ministerie zomaar kan
laten vallen. Zolang wederpartijen nog telex benutten moet het Ministerie langs
die weg bereikbaar zijn. Het (relatieve) aandeel van telex is uiteraard
drastisch gedaald. En sinds begin 1990 is er berichtenverkeer volgens de zgn.
X.400-norm voor electronische post. Vanwege de interne standaardisatie blijft
X.400 beperkt tot externe berichtenstromen zoals in eerste aanleg met overige
ministeries. Zo'n norm als X.400 is eenzelfde soort voorwaarde/katalysator voor
samenwerking als ik in noot 21 bedoelde. In dit geval is samenwerking tussen
diverse organisaties (ministeries) aan de orde. De essentie van deze norm is
dat autonomie van de afzonderlijke organisaties om een eigen keuze voor
automatiseringsmiddelen te kiezen onaangetast blijft. Met die geruststelling is
er een kans op meer samenwerking waar die echt telt. Nu kan er nog vanalles
misgaan met interdepartementaal berichtenverkeer volgens X.400 als norm. Want
er zou één netwerk voor dat berichtenverkeer moeten komen, met een centrale
beheerorganisatie. Zo'n gedachte getuigt van onbegrip. Juist dànkzij X.400 zijn
dergelijke centralistische voorzieningen niet nodig, schadelijk zelfs. Hoe
veranderingen vooral door opgevoerde grootschaligheid mislukken heb ik reeds in
noot 11 aangeduid.
- lokaal netwerk voor interne communicatie
- externe informatiesystemen
- microcomputers
- samengestelde systemen voor gegevensverwerking met paklare
programmatuur
- samengestelde systemen voor gegevensverwerking met op maat ontwikkelde
programmatuur.
Voorafgaand aan een korte kenschets van iedere technologie verdienen de
begrippen samengesteld en pasklaar enige toelichting.
Een samengesteld systeem (hulpmiddel) omvat apparatuur en programmatuuur die
meer dan één handeling 'tegelijk' kunnen verrichten. In de praktijk betekent
dit dat meerdere medewerkers ieder met een eigen beeldschermstation dezelfde hulpmiddelen
gemeenschappelijk kunnen gebruiken.
Samengestelde systemen blijven bij het Ministerie overigens, wat apparatuur
betreft, beperkt tot minicomputers. Grotere apparatuur, zgn. mainframes, leidt
tot centralisatie en een - intern - rekencentrum; zo'n technologie past niet
bij de vastgestelde omstandigheden en daarvan afgeleide uitgangspunten voor
automatisering.
Pasklaar heeft in de praktijk voor het Ministerie als onderscheidende
aanduiding uitsluitend betrekking op programmatuur. Zoals hoofdstuk 13
(uitgangspunten) vermeldt wordt ernaar gestreefd zoveel mogelijk pasklare
programmatuur (dikwijls standaard-programmatuur genoemd) toe te passen. Dit is
programmatuur die kant-en-klaar van een leverancier komt; de leverancier
probeert zo'n produkt aan zoveel mogelijk klanten te slijten, in beginsel
zonder voor een bepaalde klant nog specifieke aanpassingen in de programmatuur
aan te - behoeven - brengen.
Voor apparatuur geldt - bij het Ministerie - per definitie dat ze pasklaar is.
Een losstaande tekstverwerker is een computersysteem met - pasklare - programmatuur voor geautomatiseerde tekstverwerking. Er kan één medewerker tegelijk gebruik van maken. Losstaande tekstverwerkers vormen een laatste stap vóór functionele integratie in de gescheiden ontwikkeling van machinale naar electrische schrijfmachines.
Pasklare programmatuur voor tekstverwerking is eveneens beschikbaar gekomen voor apparatuur waarvan meerdere medewerkers tegelijk gebruik kunnen maken. Deze technologie komt voort uit de geautomatiseerde gegevensverwerking waar samengestelde systemen al langer toegepast worden.
Deze technologie is ontstaan vanuit het gescheiden toepassingsgebied van de (tele)communicatie. Zoals bij bijna alle genoemde technologieën is de praktijk van het oorspronkelijk toepassingsgebied nog duidelijk merkbaar.
Voor berichtenverkeer zijn in toenemende mate 'digitale' alternatieven aanwezig. Daarbij wordt een signaal niet in continu vorm (analoog) maar door een code bestaande uit een reeks afzonderlijke elementen (digitaal) overgebracht. Dit resulteert in hogere transmissiesnelheden en grotere betrouwbaarheid.
Een technologie met het karakter van functionele integratie, i.e. kantoorautomatisering, is een lokaal netwerk. Hiermee zijn binnen een gebouw eenvoudiger verbindingen mogelijk tussen bijvoorbeeld een beeldschermstation en computersystemen naar keuze.
Door exploitanten worden steeds meer zogenaamde externe informatiesystemen opgezet. Hierop kan het Ministerie zich abonneren. Opslag en verwerking van gegevens worden door de exploitant met zijn hulpmiddelen verzorgd. Met een beeldschermstation zijn gegevens toegankelijk voor de klant. Voorbeelden hiervan zijn omvangrijke documentaire informatiesystemen. Het loont een afzonderlijke instelling niet een dergelijke toepassing zelfstandig te automatiseren.
Eén medewerker tegelijk kan met een microcomputer en daarvoor beschikbare pasklare programmatuur overzichtelijke, betrekkelijk kleine gegevensverzamelingen verwerken. Deze technologie is het resultaat van schaalverkleining op het gebied van - de apparatuur voor - gegevensverwerking.
Werkzaamheden kennen dikwijls een te groot volume en/of te grote verscheidenheid voor een enkele medewerker. Er worden dan meerdere medewerkers belast met de gezamenlijke en gelijktijdige uitvoering van dezelfde - soort - werkzaamheden. Automatisering vereist dan
noot 57
Een uitgangspunt dat ik weigerde nog expliciet te noemen is dat van interactief
gebruik van automatiseringsmiddelen. Als dat niet kan met het veranderde
verwachtingspatroon van medewerkers is mislukking van automatisering verzekerd.
een samengesteld systeem, i.e. een informatiesysteem dat gemeenschappelijk
en gelijktijdig gebruikt kan worden.
Voor steeds meer toepassingen komt pasklare programmatuur beschikbaar. Voor het
Ministerie kan vooral met programmatuur die van oorsprong bedoeld is voor
documentaire toepassingen
noot 58
Hierover schreef ik een artikel: Exploitatie van
documentaire technieken (tijdschrift Overheidsdocumentatie, jaargang 42,
nr 1, januari 1988).
in een belangrijk deel van de informatiebehoeften voorzien worden.
Voor enkele toepassingen is - nog - geen pasklare programmatuur van goede kwaliteit en/of voor een redelijke prijs verkrijgbaar. Dan moet eigen programmatuur ontwikkeld worden, op maat. Dit gebeurt bij het Ministerie in een aantal gevallen. Voor enkele toekomstige informatiesystemen is naar verwachting eveneens programmatuur op maat nodig.
noot 59
Als wachten op pasklare programmatuur onhoudbaar wordt. Er zijn echter
toepassingen waarvoor eigen maat-programmatuur hoedanook uitgesloten moet zijn.
Bijvoorbeeld omdat het Ministerie die nooit adequaat zou kunnen onderhouden.
Dit geldt bijvoorbeeld voor electronische post als wereldwijde toepassing. Een
belangrijke verklaring voor de verhoudingsgewijs geringe automatiseringskosten
bij het Ministerie is overigens die voorkeur voor pasklare hulpmiddelen. Voor
onderhoud van zulke apparatuur en programmatuur zijn er contracten met de
leveranciers ervan en/of met derde partijen. Zo zijn de kosten betrekkelijk
laag èn voorspelbaar. Voorts is de kwaliteit mettertijd zodanig, en ik denk
weer aan electronische post, dat maatwerk daaraan nooit kan tippen. Een
belangrijk kengetal voor waardering van de automatiseringskoers is het gedeelte
van het automatiseringsbudget dat aan apparatuur en pasklare programmatuur
besteed wordt. Dat ligt, vermoed ik, in de Rijksoverheid nergens zo hoog als
bij het Ministerie. In het algemeen is het belangwekkend eens in te zien welke
problemen het Ministerie dankzij zijn koers allemaal nièt heeft. Dit gehele
boek probeert dat inzicht te verschaffen.
Vanwege het specialistische
noot 60
In noot 26 staat beschreven hoe eigenschappen van beschikbare medewerkers de
maat voor bekwaamheid werden. Op dezelfde manier ging ik, vanuit de positie van
het Ministerie, specialisme definiëren. Specialisten voor maatwerk wilde ik
niet bij het Ministerie. Die zouden op langere termijn standaardisatie en de
eenvoud van pasklare hulpmiddelen kunnen verstoren. Dat was een belangrijke
reden om daarvoor derden in te huren. Daarmee gold een andere relatie.
Overigens begon dat in 1982 met één ontwerper/programmeur. In 1987 was er een
groepje van drie à vier dat zich met onderhoud en verdere ontwikkeling van
programmatuur voor de ministeriële financiële administratie bezighield en met
wat kleinere toepassingen.
De technologie van het externe administratiekantoor (zie hoofdstuk 3) draaide
uiteraard geheel om specialisaties en specialisten. Het duurde noodgedwongen
nog tot 1987 dat het Ministerie daarvan, zij het steeds spaarzamer, gebruik
maakte. In mijn uitleg van de nieuwe koers voor automatisering negeerde ik die
technologie verder zoveel mogelijk.
karakter van deze werkzaamheden wordt hiervoor van dienstverlening door derden gebruik gemaakt. (Inschakeling van derden sluit overigens
noot 61
Dit is zomaar een opmerking. Blijkbaar moest het Ministerie aangeven iets te
doen aan privatisering.
aan bij het algemene streven naar privatisering van overheidstaken.)
Van de kant van het Ministerie wordt in geval van ontwikkeling getracht de programmatuur zodanig te ontwerpen en te bouwen dat andere, eventueel belangstellende instellingen deze hulpmiddelen vervolgens als pasklaar kunnen beschouwen.
De relatie die voor het Ministerie bestaat tussen de vastgestelde uitgangspunten en de verkozen technologieën is verder toegelicht aan de hand van de achtereenvolgende fasen die verspreiding van een technologie doorloopt. Hieraan is het volgende hoofdstuk gewijd.
De verspreiding van een technologie waartoe bepaalde hulpmiddelen gerekend
kunnen worden kent enkele fasen. Die hebben niet per definitie een strakke
volgorde. Naar behoefte krijgt het gehele verspreidingsproces een iteratief
karakter. Dat wil zeggen, vanuit een latere fase kunnen werkzaamheden behorende
tot een eerdere fase wederom opgevat worden.
Een grove indeling van het verspreidingsproces kent twee fasen: opbouw,
respectievelijk consolidatie. Een wat meer gedetailleerde indeling verdeelt
technologische verspreiding in vier fasen:
- proberen
- aanpassen
- beheren
- verzadigen.
De wijze waarop de verspreidingsfasen
noot 62
In noot 53 verwijs ik reeds naar de paragraaf phases of technology assimilation
in het boek Corporate Information Systems Management
(zie noot 1). In noot 56 heb ik toegelicht dat een indeling in technologieën
aan een situationele, zeg praktische behoefte moet voldoen. Zo benoemde ik voor
het Ministerie enkele technologieën die ik op de terugweg zag en welke
ontwikkeling ik wenste te bespoedigen. Daarom hoort een vijfde fase in het
gehele verspreidingsproces: opruimen. Naar behoefte kan deze fase uiteraard
verder opgesplitst, met andere gecombineerd enz. worden. Die vijfde fase bleef
onvermeld omdat ik extra weerstand vreesde van mensen en geledingen die zich
nog identificeerden met op-te-ruimen technologieën.
Juist bewustzijn van zo'n vijfde fase maakt duidelijk dat
verspreidingsprocessen van diverse technologieën zonodig interacties moeten
hebben. De ene technologie kan niet opgeruimd worden voordat een andere
voorziet in behoeften die aan de toepassing ervan ten grondslag liggen (en
wanneer die in beginsel onveranderd gebleven zijn). Eigenlijk is dit een andere
formulering van de problematiek van conversie. Ik zie weer geen algemeen
geldige regel voor hoever verspreiding van een nieuwe technologie gevorderd moet
zijn vóórdat opruiming van de oude mogelijk is. Omstandigheden bepalen dat.
doorlopen kunnen worden is vooral afhankelijk van de aanwezige omstandigheden en van de technologie in kwestie. Succesvolle verspreiding is zo goed mogelijk gewaarborgd wanneer een technologie - via relevante uitgangspunten - op de omstandigheden bij het Ministerie afgestemd is.
Pogingen om veranderingen in interne omstandigheden te forceren door het opleggen van een technologie, die om àndere redenen verkozen is, zijn tot mislukken gedoemd.
noot 63
In plaats van kritiek op organisatiecultuur e.d. is dit realistische erkenning
van het primaat ervan. Toevoeging van een technologie leidt tot een ànder
mengsel. En dat is iets totaal anders dan een causale relatie die met
technologie als oorzakelijke factor de beoogde cultuur (wat dat ook is) tot
gevolg heeft. In een wat complexere organisatie klopt deze veronderstelling al
helemaal niet. Alles mislukt wat zo bedacht - was er maar nagedacht - is. Er is
daarentegen sprake van een wisselwerking omdat die technologie door het feit
van haar inceptie reeds aspect van cultuur, ingrediënt van het mengsel is.
Daarin ontwikkelt zij méé. Dit betekent inderdaad twijfel over (haalbaarheid
van) strikt deterministische doelstellingen. Ik geloof in ieder geval niet in
technologie als eenzijdig determinerende factor.
Gewenste invloeden op omstandigheden zijn alleszins haalbaar, maar moeten vooral bij het Ministerie indirect gericht worden en zullen zich eerst op langere termijn kunnen doen gelden.
Alvorens voor het Ministerie in het bijzonder de relatie tussen omstandigheden en technologie aan de hand van het begrip verspreiding aan te geven volgt hieronder een algemene toelichting per genoemde verspreidingsfase.
Om te beginnen bestaan slechts vage gedachten of een technologie voordelen
kan bieden. De beeldvorming wordt bevorderd door op kleine schaal te
experimenteren met hulpmiddelen (apparatuur en programmatuur) die de geïdentificeerde
technologie vertegenwoordigen.
Van zo'n proef mogen in beginsel geen operationele resultaten verwacht worden.
In deze fase ligt de nadruk op het verwerven van inzicht in de manier waarop de
technologie in de praktijk toepasbaar is; toepassingsmogelijkheden kunnen
verkend worden.
De experimentele toepassing toont welke tekortkomingen nog bestaan. Door intensieve samenwerking tussen zogenaamde materiedeskundigen (één of meer representatieve klanten) en automatiseringsdeskundigen
noot 64
Hier staat deskundige in twee samengestelde woorden. Ik geloof niet in enge
deskundigheid danwel specialisatie, maar in overzicht over allerlei aspecten
inclusief hun verwevenheid. Dit is een thema van mijn boek Aspecten en Fasen (Information Dynamics, 1991). Daarin
besteed ik eveneens veel aandacht aan de geautomatiseerde informatievoorziening
bij het Ministerie, zonder het overigens bij naam te noemen. De oorspronkelijke
bedoeling met Aspecten en Fasen was een beknopte
beschrijving te geven van een boekhoudkundige methode die ik bij het Ministerie
ontwierp. Die heet in het boek relationeel boekhouden. Ik vond het voor
verantwoorde presentatie ervan noodzakelijk overwegingen over
informatievoorziening óók te vermelden. Dit leidde tot allerlei opmerkingen met
een organisatorisch accent. Langs deze weg legde ik verband met andere
onderwerpen zoals veranderkunde, ontwerpen-als-proces, filosofie en
literatuurkritiek. Een beknopt boek is het dus niet geworden.
kan vastgesteld worden welke aanpassingen noodzakelijk zijn om verantwoord operationeel gebruik van de technologie toe te staan. Concrete toepassingsmogelijkheden worden vastgesteld door onderzoek naar kosten en baten. Voorts moeten benodigde infrastructurele voorzieningen (mensen, geld en hulpmiddelen) voor operationeel gebruik aangegeven worden.
De technologie kan operationeel gebruikt worden nadat de nodige aanpassingen aangebracht zijn. Via de gerealiseerde infrastructuur kan het operationele gebruik op beheerste wijze plaatshebben. Het beheer is erop gericht o.a. de kwaliteit en continuïteit van de informatievoorziening, i.e. de toepassing van de technologie, te waarborgen. Kosten en baten worden stelselmatig bewaakt.
Wanneer operationeel gebruik succesvol blijkt èn blijft, ook omdat een rationeel
noot 65
Die aanduiding rationeel was natuurlijk niet geheel oprecht. Niets is helemaal
rationeel (en ik denk vaak zelfs eerder volstrekt het tegendeel, maar goed). Ik
wilde met de nota Vorm & inhoud bereiken dat
de verhouding in beheer krachtig van informele naar formele erkenning
verschoof. Door benadrukking van het rationele aspect dacht ik een sterker
argument te hebben.
beheersmechanisme opgezet is, kan de toepassing van de technologie op eenvoudige wijze uitgebreid worden. Tijdens de fase van verzadiging vormt de technologie een vertrouwd instrument dat in voorkomende gevallen op routinematige wijze ingevoerd wordt.
De overheersende denkbeelden over technologie - en overigens over veranderingen in het algemeen - zijn bij het Ministerie sterk gericht op de derde fase van de verspreiding: beheren. Proberen en aanpassen, in de praktijk, zijn vrijwel onbekend.
noot 66
Er is kennelijk geen eer mee te behalen. Dat past bij omstandigheden waarin
angst voor fouten heerst. Dit blijkt kenmerkend voor vele complexe organisaties
waar medewerkers met uiteenlopende, en soms onverwachte, belangen moeten
rekenen.
Via een sub-cultuur is een omslag denkbaar. Die angst moet weg. Fouten zijn
zelfs prima, maar maak ze zolang een ànder in casu de klant er geen last van
heeft. Per saldo komt er beter resultaat.
Vooral registeraccountants blijken nog altijd moeite met zo'n benadering te
hebben. Zij willen dat iedere stap foutloos is. Gelukkig zijn zij bang voor
deelname aan veranderingsprocessen. Daarmee zou hun onafhankelijke positie in
het gedrang komen. Jammer genoeg geldt hun kritiek achteraf niet zozeer het
behaalde resultaat maar de bewandelde weg. Ik denk dat nogal wat
registeraccountants onvoldoende begrip hebben van fundamentele eigenschappen
van toegepaste technologieën èn van de wisselwerking met de gehele
organisatorische praktijk inclusief veranderkundige overwegingen. De behoeften
aan dienstverlening zoals van het Ministerie zijn echter zodanig dat er geen
tijd is om te wachten totdat critici de dynamiek begrijpen. Dat gebeurt in
kunst evenmin. Een boeiend boek voor de literatuurlijst voor
registeraccountants, en niet slechts voor aanstaande, is Creative Evaluation (Sage, 1981) van M.Q. Patton. Hij
pleit voor situationele evaluatie, i.e. een benadering afhankelijk van
omstandigheden i.p.v. hantering van een onveranderd techniekje. Ik vrees
overigens dat de specialisten aan lezen niet toekomen. Zij hebben het te druk
met steeds grotere chaos; wanneer begrijpen zij zichzelf als een voorname
oorzaak ervan? Ik wist ze bij het Ministerie nog redelijk afzijdig van
ontwikkeling van het nodige maatwerk voor de financiële administratie te
houden. Waar dat niet lukt is er vaak escalatie van complexiteit. En, zoals
altijd, van kosten. Want overal doen automatiseerders graag mee aan wat
ingewikkeld mag zijn. Ik ben benieuwd welk percentage van de bijdragen onder de
noemer van verbetering van het comptabel bestel aan externe adviseurs en
automatiseerders besteed is/gaat worden. Dat is dus overwegend weggegooid geld.
En zelfs zo verschrikkelijk veel dat het onderwerp zogenaamd politiek gevoelig
geworden is. Zie voor mijn opvattingen over of, beter, tégen enge specialisatie
ook mijn boek Aspecten en Fasen (zie noot 64).
Bij veranderingen krijgt daarentegen de opzet van een beheersmechanisme grote en daardoor niet altijd evenwichtige aandacht. Deze aandacht is verder nogal eenzijdig omdat bij beheren overwegend aan controle gedacht wordt. Dat is evenwel slechts één aspect van beheer. Andere aspecten betreffen planning, het verschaffen van de nodige faciliteiten, rapportage en terugkoppeling en dergelijke.
In beginsel zijn de omstandigheden bij het Ministerie weinig geschikt voor verspreiding van technologie die verantwoord verschillende fasen doorloopt. Dit betekent niet dat automatisering geen enkele kans van slagen heeft. Het is evenwel verstandig technologieën zó te kiezen dat de noodzaak voor proberen en aanpassen minimaal blijft. Daarbij verdienen technologieën voor automatisering de voorkeur waarmee de klant zèlf zonder het nog te weten aan het proberen en aanpassen slaat.
noot 67
Ik vermoed dat zoiets gedragstherapie heet.
Proberen en aanpassen kunnen tot een minimum beperkt blijven wanneer als technologieën zoveel mogelijk pasklare, elders beproefde hulpmiddelen gekozen zijn.
Voor diverse toepassingen bij het Ministerie zou weliswaar de gestandaardiseerde apparatuur voldoen, maar pasklare programmatuur is - nog - niet beschikbaar. Dan zal noodgedwongen met inschakeling van derden programmatuur op maat ontwikkeld moeten worden.
Het belangrijkste kenmerk van pasklare hulpmiddelen, nogmaals, is dat de verspreidingsfasen proberen en aanpassen vrijwel geheel overgeslagen kunnen worden.
noot 68
Overslaan is feitelijk niet het juiste woord. Onder de noemer testen kunnen de
eerste twee fasen snel verlopen. Dat wil zeggen, als de tests goede resultaten
laten zien.
Een hiermee verband houdend voordeel heeft betrekking op het benodigde niveau
noot 69
Dit is wederom een poging om de situatie (en let wel, niet zoiets als 'het'
probleem) zodanig te formuleren dat zichtbaar wordt welke opties met minimale
inspanningen maximaal resultaat brengen.
van deskundigheid op het gebied van automatisering. Voor het werven van eigen medewerkers voor ontwikkeling van programmatuur op maat bestaan voor het Ministerie op de huidige arbeidsmarkt slechte vooruitzichten. Pasklare hulpmiddelen vereisen aanzienlijk minder specialistische automatiseringskennis omdat ontwikkeling van eigen programmatuur achterwege kan blijven. (De noodgedwongen ontwikkeling van programmatuur bij het ontbreken van pasklare hulpmiddelen gebeurt immers door inschakeling van derden.)
Er zijn nog meer voordelen verbonden aan toepassing van pasklare
hulpmiddelen.
Standaardisatie is veel eenvoudiger. Door standaardisatie bestaan betere
waarborgen bijvoorbeeld voor eventuele uitwisseling van gegevens en voor
continuïteit van de informatievoorziening.
Kan verder door pasklare hulpmiddelen de vereiste deskundigheid beperkt blijven
tot een niveau (kwaliteit) waarop het Ministerie redelijkerwijs wel medewerkers
kan vinden, standaardisatie voegt daaraan toe dat het benodigde aantal
automatiseringsmedewerkers (kwantiteit) minimaal blijft.
Door proberen en aanpassen vrijwel over te slaan bevorderen pasklare
hulpmiddelen eveneens de snelheid waarmee een technologie verspreid kan worden.
Beheer is ook eenvoudiger zodat verzadiging vlot kan verlopen.
De prijs voor pasklare programmatuur ligt als regel veel en veel lager dan de
kosten die met ontwikkeling van programmatuur op maat gemoeid zijn.
Het laatste hier te noemen voordeel van pasklare hulpmiddelen betreft de
voorspelbaarheid die de verspreiding van de desbetreffende technologie
kenmerkt. Verspreiding stelt immers minder eisen in het algemeen
noot 70
Zoals verderop in Vorm & inhoud nog ter
sprake komt heeft dat èxtra accent op de beheersbaarheid van de
verzadigingsfase vooral betrekking op de buitenlandse vestigingen. Nogal wat
innovaties werden direct naar die posten uitgedragen. Bewust probeerde ik
daarentegen met automatisering allereerst op het hoofdkantoor van het Ministerie
een, zeg maar, kritieke massa te creëren. En kritiek vond ik voldoende ervaring
verzameld in mensen. Zij moesten invoering van automatisering op een
buitenlandse vestiging kunnen begeleiden. Nota bene, in al haar aspecten.
Verdere verspreiding zou als het ware automatisch gebeuren. Want medewerkers
werden regelmatig overgeplaatst. Wie, onder begeleiding dus, op de ene post had
laten zien met beginnende automatisering overweg te kunnen werd op een volgende
de contactpersoon waar de hele invoering om draaide. Eigenlijk van meet af aan
hadden genoeg medewerkers hiervoor belangstelling. In goed overleg met de
personeelsafdeling werden zij gericht overgeplaatst, overeenkomstig de
voorgenomen verzadiging van de buitenlandse vestigingen met automatiseringsmiddelen.
Aldus waren overplaatsingen geen bedreiging voor continuïteit (wat de
gebruikelijke opvatting is) maar een kans voor snelle verzadiging. Want
medewerkers kregen gemiddeld iedere drie jaren een functie elders.
Eind 1985 werden volgens de gewijzigde koers de eerste twee vestigingen van
automatiseringsmiddelen voorzien. Eén ervan was een zgn. avontuurlijke klant
waar de eerdere poging echter mislukte omdat hij nog teveel de oude koers had
moeten volgen. Die klant stond vanaf 1981 zelfs te springen om opruiming. Het
kostte veel inspanningen zijn terechte ongeduld tot 1985 te bedwingen. Maar,
nogmaals, zonder kritieke massa op het hoofdkantoor was een nieuwe poging ook
mislukt. Althans, een poging waarmee functionele integratie en communicatie met
andere onderdelen van het Ministerie en daarbuiten niet gefrustreerd zouden
zijn.
waardoor eenvoudige planning kan volstaan. Risico's blijven beperkt.
Omtrent de koers voor automatisering bestond vrijwel overal onder klanten,
ook bij het Ministerie, onduidelijkheid. Deze onduidelijkheid is voor een
belangrijk deel te wijten aan de manier waarop een tweetal beheersinstrumenten
gehanteerd zijn.
De plaats en reikwijdte van een zogenaamde methodologie voor systeemontwikkeling
wordt in dit hoofdstuk behandeld. Het volgende hoofdstuk is gewijd aan de al
dan niet vermeende noodzaak voor een zogenaamd automatiseringsplan.
Onder automatiseringsdeskundigen kunnen meningsverschillen bestaan over de methodologie voor het realiseren van een geautomatiseerd informatiesysteem. Er bestaan meerdere methodologische stromingen.
De methodologieënstrijd is begonnen in het tijdperk dat voor geautomatiseerde
gegevensverwerking slechts één technologie algemeen erkend werd. Voorheen
diende voor ieder informatiesysteem programmatuur op maat ontwikkeld te worden.
Daarbij waren nauwelijks ontwikkel- c.q. programmeerhulpmiddelen aanwezig zodat
voor een automatiseringsproject grote aantallen systeemanalisten, programmeurs
e.d. tegelijk nodig waren. Vooral hierdoor nam een automatiseringsproject ook
geruime tijd in beslag, dikwijls enkele jaren.
Deze situatie vroeg om instrumenten voor beheer. Het antwoord werd in eerste
aanleg gezocht in een methodologie voor realisatie van informatiesystemen. Een
automatiseringsproject werd formeel opgesplitst in achtereenvolgende fasen.
Iedere fase kende als eindprodukt documentatie volgens een voorgeschreven vorm.
Aan de hand daarvan kon met de volgende fase een begin gemaakt worden. Dikwijls
werden verschillende - groepen - automatiseringsmedewerkers met de
werkzaamheden in de achtereenvolgende fasen belast.
noot 71
Deze fasen voor realisatie van één enkel informatiesysteem zijn dus heel iets
anders dan de eerder genoemde verspreidingsfasen voor een technologie. Zie
daarvoor hoofdstuk 16.
Over de optimale indeling in fasen, de vorm en inhoud van de benodigde documentatie, de werkzaamheden per fase e.d. werd verschillend gedacht. Dat is achteraf bezien niet verwonderlijk omdat programmatuur voor verschillende sóórten informatiesystemen ontwikkeld werd. Indertijd werd echter voor iedere methodologie algemene geldigheid opgeëist.
noot 72
Dit is een probleem dat vele methoden oproepen, dat wil zeggen hun claims voor
toepasbaarheid. De variatie van situaties maakt de stelling van universele
geldigheid echter meestal onhoudbaar. Het wézenlijke probleem is of iemand de
werkelijkheid ziet zoals die is òf zijn wensen projecteert en dat werkelijkheid
noemt. Ik denk dat allebei gebeurt. En het is storend wanneer het ene uiterste
absoluut geldt. Waarop richt een controleur bijkans alle aandacht? Helaas nog
overwegend op zijn/haar eenvoudige projectie. De veranderkundige paradox luidt
dat juist dáárdoor de werkelijkheid zoals die ìs nooit die projectie kan
naderen.
Vooral door technologische ontwikkelingen krijgt de vraag naar een methodologie voor de realisatie van informatiesystemen aanmerkelijk minder belang. De belangrijkste ontwikkelingen in dit verband zijn het beschikbaar komen van pasklare hulpmiddelen en van programmeerhulpmiddelen. Hierdoor behoeven veel minder mensen bij een automatiseringsproject ingeschakeld te zijn. Voorts blijft de benodigde tijdsduur aanzienlijk beperkt. Aldus behoeven instrumenten voor projectbeheer aan minder eisen te voldoen; de aandacht die oorspronkelijk door methodologieën opgeëist werd kan elders gericht worden.
Aandacht voor methodologie heeft er belangrijk toe bijgedragen dat bij automatiseringsmedewerkers èn klanten realistisch inzicht in mogelijkheden van automatisering achterbleef. Automatiseringsdeskundigen bleven vanuit het rekencentrum gericht op beheersing van het project.
noot 73
En zij waren niet gericht op hèt project, maar op een project zoals zij dat
zagen. Daaraan ontbraken doorgaans allerlei aspecten die voor evenwichtige
verandering en resultaat onontbeerlijk zijn.
Voor de klant belangrijke resultaten kwamen hierdoor dikwijls op de tweede plaats. De klant haakte in een vroeg stadium af en werd tegen het einde van het automatiseringsproject geconfronteerd met een informatiesysteem dat eenzijdig en in afzondering door deskundigen ontwikkeld was. Tegelijkertijd klaagden de deskundigen over ontbrekende medewerking van de klant en het gebrek aan begrip dat bij de klant voor beheersingsproblemen zou bestaan.
Nogmaals, door toepassing van hedendaagse automatiseringsmiddelen kan de eerder geslagen kloof tussen klanten en automatiseringsdeskundigen overbrugd worden.
noot 74
Zelfs in 1991 gebeurt dat nog veel te weinig. Methoden en methodologieën die
volstrekt niet passen bij nieuwe technologieën blijken over een taai leven te
beschikken. Dat komt weer doordat bepaalde beroepsgroepen zich ermee (blijven)
identificeren. Die wensen hun positie niet te veranderen danwel op te geven.
Beheersing van automatiseringsprojecten blijft vanzelfsprekend van belang, maar dient ondergeschikt te blijven aan de uiteindelijke informatievoorziening ten behoeve van de klant.
De huidige situatie ten aanzien van methodologieën moet als volgt beoordeeld worden.
Er zijn meerdere methodologieën voor het realiseren van informatiesystemen. Een optimale, algemeen geldige methodologie bestaat niet aangezien de eisen voor beheersinstrumenten per automatiseringsproject kunnen verschillen. Per geval zal de meest geschikte methodologie gekozen moeten worden. De keuze is voornamelijk afhankelijk van:
noot 75
Hier is ogenschijnlijk slechts een methode of methodologie voor ontwikkeling
van programmatuur aan de orde. Die moet echter passen in het omvattende
veranderingsproces. Daarom betrek ik nadrukkelijk ideeën over verspreiding
erbij.
- de toegepaste technologie èn
- de fase waarin de verspreiding van deze technologie zich bevindt.
De ingebruikname van eenvoudige, pasklare hulpmiddelen in de fase waarin het
Ministerie met zo'n technologie verzadigd wordt vereist weinig aandacht meer
voor beheersing in de vorm van een uitvoerige methodologie.
Het vervaardigen van programmatuur op maat blijft een meer omvangrijke
methodologie vragen. Maar ook hier kent de inhoud van de methodologie zèlf
ontwikkelingen. De strakke indeling in achtereenvolgende fasen komt steeds meer
te vervallen. Dankzij bijvoorbeeld nieuwe programmeerhulpmiddelen is
daarentegen binnen korte tijd een experimenteel informatiesysteem (prototype)
realiseerbaar. Zo'n proefsysteem vormt voor de klant een concreet uitgangspunt
om benodigde aanpassingen aan te geven die ook vrijwel onmiddellijk aangebracht
kunnen worden.
noot 76
Op deze manier krijgt de ontwikkeling van één enkel informatiesysteem dezelfde
gedaante als de verspreiding van een gehele technologie. Dergelijke recursieve
analogie is wellicht het uiterste waarin methoden rondom verschillende
onderwerpen op elkaar kunnen lijken.
Methodologieën voor realisatie van informatiesystemen kwamen voort uit de behoefte om de beheersing
noot 77
Er bestaat natuurlijk een nauw verband tussen de kwaliteit van een doorlopen
proces/ontwikkeling en de kwaliteit van het resultaat ervan. Het is echter een
vergissing te denken dat een vooropgestelde vorm van een proces (lees: methode)
een absolute waarborg is voor een zekere vorm èn inhoud van resultaat. De
grootste vergissing vind ik dat een resultaat (lees ook: doelstelling) zich
compleet bedenken laat. Ik denk dat ieder resultaat tijdens een proces in
zekere mate onbepaald is. Daarom laat zich het verband tussen proces en resultaat
slechts àchteraf vollediger tonen. Naarmate onbepaaldheid (lees ook:
onzekerheid) groter is verdienen ònmethodische aspecten van het proces meer
ruimte. En het resultaat laat zich dus vooralsnog meer raden. Zie ook noot 54.
van een afzonderlijk automatiseringsproject te verbeteren. Met meerdere projecten tegelijk en geautomatiseerde verwerking van gróte hoeveelheden gegevens ontstond bovendien behoefte aan een beheersinstrument voor de coördinatie van activiteiten. Dit werd met term automatiseringsplan aangeduid.
noot 78
In 1981 verscheen bij de nederlandse Staatsuitgeverij de bundel Informatievoorziening in de rijksdienst. Die bedoelde
een invulling te geven aan de coördinerende taak van de staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken op het gebied van organisatie en informatievoorziening. De
inhoud van de bundel bestaat uit "voorschriften en aanbevelingen voor de -
geautomatiseerde - gegevensverwerking." In een begrippenlijst staat een
automatiseringsplan omschreven als een "meerjaren voortschrijdend overzicht
met betrekking tot de automatisering van de informatievoorziening van een
bepaalde organisatieªeenheid." Het toenmalige Besluit
Informatievoorziening in de Rijksdienst (IVR) vereiste zo'n plan van
"departementen van algemeen bestuur en daaronder ressorterende diensten,
bedrijven en instellingen."En o.a. voor het Ministerie gold dan het
volgende (artikel 2): "Alvorens tot uitvoering van de voornemens tot
automatisering of tot verwerving van de automatiseringsmiddelen wordt
overgegaan dienen de plannen [....] te worden voorgelegd aan de minister van
Binnenlandse Zaken, die over die plannen advies vraagt aan de AOA." De AOA
was de Adviescommissie Overheidsorganisatie en Automatisering. Artikel 5 van
het Besluit IVR 1981 was blijkbaar bedoeld als prikkel om een
automatiseringsplan op te stellen. Dat luidde o.a.: "Bij het ontbreken van
[een automatiseringplan] worden elk automatiseringsvoorstel en elk
verwervingsvoorstel afzonderlijk aan de minister van Binnenlandse Zaken om
instemming voorgelegd."
Dat Besluit IVR 1981 ademde dus nog de sfeer van de koers voor automatisering
die het Ministerie reeds verlaten had. In 1988 verscheen een concept voor een
Besluit IVR 1989 (opgenomen in informatievoorziening openbare sector, Tweede
Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 644, nrs. 1-2). Kort en voorzichtig gezegd
bevat dit concept geen passages waarmee de gewijzigde, nieuwe koers bij het
Ministerie in strijd is. De minister van Binnenlandse Zaken is er niet meer om
met een plan in te stemmen, maar om het eventueel van commentaar te voorzien.
De autonomie van onderdelen van de rijksdienst is erkend. Coördinatie blijft
problematisch, maar wordt tenminste niet geacht bereikbaar te zijn door
eenzijdige maatregelen.
Een automatiseringsplan dient de geautomatiseerde informatievoorziening van
een bepaalde instelling, of een onderdeel daarvan, als onderwerp te hebben.
Voorheen was automatisering gecentraliseerd. De realisatie van informatiesystemen
geschiedde door centrale afdelingen met grote aantallen systeemanalisten,
programmeurs en dergelijke. De geautomatiseerde gegevensverwerking en -opslag
hadden plaats met behulp van één of meer grote, centrale computersystemen.
De tijd en het vermogen van grote aantallen automatiseringsmedewerkers maar
vooral de in verhouding kostbare computersystemen moesten zoveel mogelijk benut
worden. Dit vroeg planning voor de inzet van medewerkers en voor het gebruik
van de hulpmiddelen. Hiervoor was inzicht nodig in het aanbod van werkzaamheden
voor mensen en computersystemen.
De oorspronkelijke bedoeling van een automatiseringsplan was daarom vooral gericht op beheersing van gemeenschappelijke, in een rekencentrum opgestelde automatiseringsmedewerkers en computersystemen. Omdat flexibiliteit in de zin van uitbreiding danwel inkrimping van de personeelsbezetting en apparatuur/programmatuur gering was diende een automatiseringsplan een lange periode te bestrijken.
noot 79
Een personal computer is reeds sinds jaren een artikel dat uit voorraad
leverbaar is. En die komt uit de winkel in de straat. Wat een mainframe heet is
daarentegen meestal nog in ontwerp wanneer klanten aankondiging ervan
ontvangen. Tussen bestelling en levering liggen soms jaren. Het Ministerie
kocht destijds minicomputers waarbij die levertijd circa drie maanden bedroeg.
Zolang het verder ook om pasklare programmatuur ging werden die drie maanden
daarom als duur van het kritieke pad aangenomen. Ik heb het hier dus over
invoering van die hulpmiddelen bij een bepaald dienstonderdeel in binnen- of
buitenland. Andere activiteiten voor invoering zoals opleiding, realiseren van
eventuele bouwkundige voorzieningen e.d. werden binnen die periode gepropt. Het
idee was dat vooral voortvarendheid van invoerende dienstverlening de klant
motiveerde met nuttig gebruik van de nieuwe hulpmiddelen te beginnen. Uiteraard
verliepen veranderingen rondom plaatsing van automatiseringsmiddelen niet
altijd vlekkeloos. Er waren soms vertragingen, maar meestal bestonden daarvoor
goede redenen waarvoor de klant begrip kon opbrengen. Het vereist echter een
bestendige, hechte relatie met klanten om soms ook een slechte boodschap kwijt
te kunnen.
Evenals onevenwichtige toepassing van ontwikkelingsmethodologieën hebben automatiseringsplannen belangrijk bijgedragen aan de kloof
noot 80
Veelbetekenend is dat rekencentra volgens het Besluit IVR 1981 (zie noot 78)
nog een centrale, vrijwel absolute plaats in de geautomatiseerde
informatievoorziening toegedacht zijn omdat die zijn "gespecialiseerd in
de uitvoering van de verschillende fasen van de systeemcyclus."
tussen klanten en automatiseringsdeskundigen. De informatiebehoeften van de klant werden ondergeschikt gemaakt aan het kader van een automatiseringsplan. In het rekencentrum kreeg vooral het beheer van automatiseringsmedewerkers en computersystemen aandacht; de klant moest vanuit een afhankelijke positie afwachten.
Door technologische ontwikkelingen is de noodzaak voor nauwkeurige voorspellingen omtrent werkaanbod grotendeels komen te vervallen. Planning vereist een minder procedurele basis wanneer er eenvoudigweg geen rekencentrum met veel automatiseringsmedewerkers en omvangrijke, dure computersystemen bestaat. Met pasklare programmatuur zijn geen eigen systeemanalisten en programmeurs nodig. Voorts zijn computersystemen steeds goedkoper en kleinschaliger geworden terwijl de mogelijkheden ervan toegenomen zijn. Er is geen lange aanlooptijd meer nodig voor de bestelling en plaatsing van apparatuur of uitbreidingen ervan. Door centralisatie als uitgangspunt te verlaten kunnen naar behoefte decentraal
noot 81
Ik zag een rekencentrum zelfs als een remmende factor. Met geheel eigen
belangen, en tegenstrijdig aan die van klanten, was zo'n gespecialiseerde
eenheid een risico voor adequate informatievoorziening. Natuurlijk zijn er
(nog) toepassingen denkbaar waar centralisatie van gegevensverwerking
noodzakelijk of voordelig is. Bij het Ministerie zag ik dergelijke toepassingen
echter niet. En in noot 11 breek in het algemeen een lans voor segmentering en
modulariteit.
Een spannende periode waarin de nieuwe automatiseringskoers voor het Ministerie
gevaar liep was die voorafgaand aan verhuizing van onderdelen van het
hoofdkantoor in 's Gravenhage naar één gebouw. Dat was in 1984, i.e. ook weer
dezelfde periode als waarin ik de nota Vorm & inhoud
schreef. Met afdelingen e.d. over diverse gebouwen verspreid was
decentralisatie van bijvoorbeeld apparatuur tamelijk eenvoudig verdedigbaar.
(En hun spreiding zouden de buitenlandse vestigingen per definitie behouden.)
Met het ene gebouw voor het hoofdkantoor in zicht bepleitte een technische
afdeling een intern rekencentrum. Dat kon zij beheren. Het meningsverschil liep
hoog op. Blijkbaar had de algemene leiding van het Ministerie reeds zoveel
vertrouwen in (resultaten van) de gewijzigde koers dat zij het beginsel van
spreiding handhaafde. Ik was opgelucht want juist dat beheer door de klant zèlf
beschouwde ik als wezenlijk voor succes. En niet alleen voor succes pèr klant.
Het Ministerie als geheel kon daardoor in hoog tempo voldoende, zeg maar,
collectieve deskundigheid ontwikkelen. In noot 70 staat in dit verband het
begrip kritieke massa vermeld. Concentratie van beheer in een rekencentrum had
die ontwikkeling gefrustreerd. Ik ben ervan overtuigd dat het Ministerie dan
nooit zover gekomen was.
Overigens had ik domweg geluk met het ontwerp voor het nieuwe gebouw voor het
haagse hoofdkantoor. In het bestek was geen rekening met verspreide plaatsing
van allerlei computerapparatuur gehouden. Alleen die technische afdeling had
een ruimte op groei van het eigen computersysteem voor telexcommunicatie
toegewezen gekregen. Daar kon nu mooi, zo was haar redenering, alle apparatuur
voor het gehele hoofdkantoor verzameld staan. Het was, gelet op de periode
waarin het gebouw ontworpen was, best begrijpelijk dat met andere
computerruimten niet gerekend was. Maar een minicomputer uit die tijd waarin
het Ministerie in Den Haag ging verhuizen gaf nog zoveel warmte af dat hij in
een aparte ruimte hoorde waarin het klimaat kunstmatig beheerst moest worden.
Die warmte wordt naar buiten afgevoerd. Daaruit volgt dat in een gebouw met een
gladde gevel eigenlijk geen aparte computerruimten, overal verspreid, ingericht
kunnen worden. Dat komt omdat uitsteeksels aan de gevel niet toegestaan zijn.
Architect en/of schoonheidscommissie steken er een stokje voor. Dan is één
grote, centrale ruimte voor àlle computers samen als het ware afgedwongen. Het
geluk - vanuit mijn optiek - met het nieuwe gebouw voor het Ministerie was dat
het géén gladde gevel heeft, maar vele terrassen waar een hogere verdieping
terugligt t.o.v. een lagere. Ik liet de suggestie eens vallen de
computerruimten zó te situeren dat zij ònder of dichtbij een terras liggen.
Afvoerpijpen e.d. die daarop uitkomen blijven uit het zicht van de straat. Het
gevelaanzicht wordt geen geweld aangedaan. Zo gebeurde het.
Tegenwoordig speelt dit probleem alweer minder. Kleinschaliger
computersystemen, en zeker personal computers en verwante componenten, vergen
geen aparte voorzieningen voor hun koeling.
betrekkelijk kleine en goedkope computersystemen geplaatst worden.
Een tweede bedoeling van een automatiseringsplan was het bevorderen van coördinatie bij de (rijks)overheid op het gebied van de automatisering.
noot 82
Zie noot 78.
Alle automatiseringsplannen zouden op één punt, bij de Directie Overheidsorganisatie en -automatisering
noot 83
Onder deze naam bestaat die directie niet meer. Bijna voortdurende
reorganisatie van dat gedeelte van het Ministerie van Binnenlandse, herhaal,
Binnenlandse Zaken wijst erop dat voor (inhoud geven aan) coördinatie nog
steeds naar een geschikte vorm gezocht wordt. O.a. in het begin van noot 21 doe
ik een suggestie. Alweer is de vorm niet zo belangrijk. Zonder inhoud gaat het
niet.
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken verzameld worden. Aldaar konden
dan overeenkomstige voornemens op elkaar afgestemd worden. Gezamenlijke
ontwikkeling van informatiesystemen zou in ieder geval kosten besparen.
Er zijn evenwel ongelukkige schattingen gemaakt van de mate van overeenkomst
tussen informatiesystemen die door verschillende instellingen voorgesteld
waren. In de praktijk, en helaas pas in de loop van een gezamenlijk automatiseringsproject,
bleken de overeenkomsten in vrijwel alle gevallen veel en veel minder groot dan
oorspronkelijk gedacht. Er werd toch vastgehouden aan ontwikkeling van één gemeenschappelijk
informatiesysteem in plaats van twee of meer, ieder gericht op specifieke
informatiebehoeften van een instelling. De gevolgen voor de kosten van het
gezamenlijke automatiseringsproject waren desastreus. Bij afnemende
overeenkomst
noot 84
Wat is een geldig verschil? Een automatiseerder heeft gauw de neiging die
verschillen te negeren die volgens hem/haar in het resultaat moeten wegvallen.
Probleem: acceptatie. Want betrokken klanten vinden hun verschillen reëel. De
interpretatie van de ontwerper beschouwen zij als irreëel. Als reactie gaan zij
hun (vermeende) verschillen zelfs benadrukken. Als de automatiseerder hieraan
niet toegeeft doen mondige klanten niet eens met invoering mee. De
automatiseerder moet dus, vroeg of laat, toegeven. Ik kies voor vroeg. Maar dit
wil niet zeggen dat de ontwerper geen gemeenschappelijkheid moet nastreven.
Juist wèl. Maar het is vaak te vroeg om die bedoeling uit te dragen. De
ontwerper moet nieuw gereedschap vorm geven vanuit een voldoende abstract
begrippenkader. Naarmate een klant zijn gebruik meer als invulling van
algemenere variabelen beschouwt groeit acceptatie van gemeenschappelijkheid. En
wanneer dat besef niet groeit heeft die klant tenminste een werkend en
bruikbaar instrument. Dat blijft uit indien gemeenschappelijkheid die nog
onacceptabel is als uitgangspunt (van de automatiseerder, of van welke
specialist ook) geldt.
Het is iets anders wanneer de ontwerper zich niet kan verenigen met de
bedoelingen van de klant. En wanneer hij/zij geen mogelijkheid ziet die
overeenkomstig eigen overtuiging te beïnvloeden. Dan ligt een principieel
bezwaar in de weg van samenwerking. Deze opmerkingen maken overigens duidelijk
dat een ontwerper moet beseffen dat hij/zij altijd veranderaar is, en
omgekeerd.
tussen informatiebehoeften is een gemeenschappelijk informatiesysteem onevenredig meer complex en bijgevolg kostbaar.
Tot dusver[, in 1984, dus,] is nog geen formeel automatiseringsplan voor het Ministerie opgesteld.
Dit uitstel heeft in de eerste plaats te maken met de geloofwaardigheid van de eerdere aanpak van automatisering die zich op een dieptepunt bevond. Hierdoor was geen draagvlak aanwezig maar wel kritiek op automatisering. Onder dergelijke omstandigheden hebben schriftelijke plannen weinig waarde. Allereerst vraagt het opstellen van een plan veel tijd en aandacht. Daarna wordt alle aandacht opgeëist voor de verdediging ervan. Dat is verspilling van schaarse automatiseringsdeskundigheid. Wantrouwen wordt niet overwonnen door een automatiseringsplan in de vorm van een beleidsdocument. Er moet gewerkt worden aan concrete resultaten op het gebied van informatievoorziening. Alleen met resultaten
noot 85
Een radicaal gewijzigde koers is aanvankelijk een kasplantje. Als dat te snel
naar de buitenlucht overgeplant wordt sterft het. Dit inzicht vond ik
belangrijker dan bijvoorbeeld regels die een automatiseringsplan voorschreven.
De paradox luidt namelijk dat met gehoorzaamheid aan dergelijke regels niets te
regelen overblijft. Het Ministerie moest eerst groeien naar een situatie waarin
overkoepelende regels enigszins zinvol konden zijn. Zover was het nog niet,
zeker niet in het licht van regels à la IVR 1981.
Regels kunnen opgevat worden als een ontwerp. En als zodanig vertonen vele
regels meteen een gapend manco. Zij stellen abrupt een toestand als eis;
aandacht voor een noodzakelijk veranderingsproces ernaartoe is er doorgaans
niet. In het algemeen moet iedere visie, ieder ontwerp een veranderingstaktiek
ofwel koers als onlosmakelijk onderdeel omvatten. Zomaar een voorgeschreven
finale toestand is een steriel ontwerp. Juist veranderen vergt verbeelding.
kunnen klanten uiteindelijk overtuigd worden van de betekenis van automatisering.
In de tweede plaats was uitstel wenselijk omdat de voorgeschreven vorm voor een automatiseringsplan niet in overeenstemming werd geacht met de voor het Ministerie vastgestelde uitgangspunten en verkozen technologieën. Zo kan door toenemende toepassing van pasklare hulpmiddelen en decentrale opstelling van apparatuur de overheersende aandacht voor technische aspecten van automatisering komen te vervallen. Een nauwkeurige schatting van werkaanbod is steeds minder kritiek, alleen al omdat risico's bij voorbaat verminderd kunnen worden door apparatuur met in beginsel ruime overcapaciteit te plaatsen. Vroeger was dit ondenkbaar vanwege de hoge kosten van apparatuur. Verder neemt in het automatiseringsplan het belang van een integrale benadering af en behoeft de planning van technische aspecten, vooral rondom computerapparatuur, een steeds minder lange periode te bestrijken.
noot 86
Met deze en de volgende paragraaf van Vorm & inhoud
verklaarde ik het Besluit IVR 1981 dus niet van toepassing op de situatie van
het Ministerie.
De derde reden voor uitstel betreft de manier waarop bij de overheid - nog altijd - gemeenschappelijke informatiesystemen ontwikkeld worden. Duur en overwegend slecht. Zonder automatiseringsplan was het voor het Ministerie eenvoudiger naar eigen inzicht succesvolle, verantwoorde èn betaalbare informatiesystemen te realiseren.
noot 87
Zie hoofdstuk 11 over budget. Deelname aan gemeenschappelijke projecten had
meer contributie gevraagd dan aan financiële middelen voor het Ministerie
formeel beschikbaar was. Dankzij een eigen koers was daarentegen intern een
brede verspreiding van automatiseringsmiddelen mogelijk. En daarvoor bestonden
redenen die ik zwaarder vond wegen dan het argument dat gemeenschappelijke
informatiesystemen voordeliger zijn. Sterker nog, dit laatste argument wees ik
àf. In diverse noten heb ik uitgelegd waarom grootschaligheid uit één stuk
onbetaalbaar is. Zelfs met voldoende geld voor contributie is het verstandiger
om van irreële samenwerking af te zien. Het lot van dergelijke
informatiesystemen bij de rijksoverheid levert duidelijk bewijs. En ik ontken dat
weigering om deel te nemen bijdraagt aan mislukkingen. Integendeel, met een
extra deelnemer is mislukking nòg zekerder.
Om een begin van acceptatie te verkrijgen moeten ministeries elkaars autonomie
als uitgangspunt nemen. Vervolgens zijn afspraken over uitwisselbaarheid van
gegevens minder bedreigend. Dit is het stadium van normalisatie van
gegevensverkeer. Mettertijd zijn wellicht verdere overeenkomsten haalbaar, tot
en met standaardisatie van interne automatiseringsmiddelen. Maar het is de
vraag of inspanningen dáárvoor de moeite lonen.
Ik geef een voorbeeld. Momenteel zijn hulpmiddelen beschikbaar die
berichtenverkeer volgens de internationale norm X.400 mogelijk maken. In de
rijksdienst loopt het Ministerie hiermee voorop. Electronische post in het interdepartementale
vlak lukt zodra àndere ministeries hun belang erbij zèlf gaan inzien. En het
Ministerie beperkt zich tot voorzieningen die ècht werken. Onvervulbare wensen
blijven opgespaard totdat werkende hulpmiddelen ervoor beschikbaar zijn.
Inmiddels zijn genoemde en andere redenen voor uitstel voor het merendeel
noot 88
De geloofwaardigheid van de nieuwe automatiseringskoers groeide snel, althans
binnen het Ministerie. Dit bleek o.a. uit de houding van de algemene leiding
toen een beslissing over computers in het ene gebouw voor het hoofdkantoor
nodig was (zie noot 81).
Er bestond weliswaar een Besluit IVR 1981 maar machteloosheid omringde de
uitvoering ervan. Ik sprak regelmatig met medewerkers van de Directie
Overheidsorganisatie en -automatisering van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken. Zij waren het niet eens met mijn kijk op ontwikkeling van
geautomatiseerde informatievoorziening, maar konden verder ook niets. Omdat de
algemene leiding van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in eerste aanleg, en
terecht, niet in strijd met die regels wilde werken werden de eerste twee
automatiseringsvoorstellen-nieuwe-stijl inderdaad nog ter instemming aan het
Ministerie van Binnenlandse Zaken voorgelegd. Met succesvolle uitvoering bleef
besluitvorming verder een interne aangelegenheid. Dat vertrouwen had de
algemene leiding nu gekregen. Hierdoor werden klanten aanzienlijk sneller
bediend, met alle gunstige effecten van dien.
Als derde reden voor uitstel noemde ik het ontwijken van een aangrijpingspunt
waarmee het Ministerie tot deelname aan uitzichtloze projecten gedwongen kon
worden. Deze reden was zoniet vervallen maar wel irrelevant geworden omdat
inmiddels binnen het Ministerie werkende informatiesystemen voor de onderwerpen
in kwestie beschikbaar waren.
Het interdepartementale salarissysteem (IPA) vond ik allesbehalve geweldig maar
was reeds operationeel. Daarvan bleef het Ministerie gebruik maken. Ik had ook
wat beters te doen dan wijziging/vervanging te bevorderen van iets wat nooit
meer dan een marginaal hulpmiddel voor eigen bedrijfsvoering kon zijn. Zie
overigens o.a. noot 11 voor enkele ideeën hoe dergelijke hulpmiddelen
beheersbaarder gemaakt kunnen worden.
komen te vervallen. Daarom zal op redelijke termijn een automatiseringsplan,
in aangepaste vorm, opgesteld moeten worden.
In zo’n automatiseringsplan
noot 89
Aldus voorgesteld was de nota bedoeld als aanzet voor zo'n automatiseringsplan.
dient allereerst de betekenis van automatisering voor het Ministerie geschetst te worden. Dan moeten in het plan beschrijvingen van relevante omstandigheden bij het Ministerie, daarvan afgeleide uitgangspunten voor automatisering en verkozen technologieën opgenomen zijn. Er zal eveneens ingegaan moeten worden op benodigde infrastructurele voorzieningen in het organisatorische, personele, financiële vlak en dergelijke. In het automatiseringsplan zal verder de inhoud van de orderportefeuille vermeld moeten zijn.
Voor het produkt automatisering bestaan klanten. Deze klanten kunnen via geautomatiseerde informatievoorziening verbeteringen bereiken in de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van werkzaamheden. Tevens kunnen klanten automatisering benutten voor nieuwe taken.
Sommige klanten melden zichzelf, andere moeten geworven worden. De activiteiten op het gebied van automatisering voor en door een klant kunnen opgevat worden als opdrachten. Deze opdrachten van en/of voor klanten bij het Ministerie vormen gezamenlijk de orderportefeuille voor automatisering.
noot 90
Het begrip portefeuille heb ik, voorzover ik mij kan herinneren, eveneens
ontleend aan Corporate Information Systems Management
(zie noot 1). De titel van hoofdstuk 7 in dat boek luidt A Portfolio Approach
to IS Development. Van belang voor nuanceringen omtrent methode danwel
methodologie is vooral de paragraaf contingency approach to project management
(by project type). Daar staat o.a. (p. 320): "Much of the literature and
conventional wisdom about project management suggest that there is a single
right way of doing it. A similar theme holds that managers should apply
uniformly to all such ventures an appropriate cluster of tools, project
management methods and organizational linkages. While there may indeed be a
general-purpose set of tools, the contribution each device can make to planning
and controlling the project varies widely according to the project's
characteristics." Ik voeg eraan toe dat een radicaal andere opvatting van
een situatie zelfs, en soms allereerst, tot ontwikkeling van nieuwe
gereedschappen (zoals in het citaat bedoeld) aanleiding geeft. Een moeilijk
maar tegelijk helder (voor wie het begrijpen wil) artikel over methoden en
vooral over de rol van ontwerpers heeft J.R. van Rees geschreven. De titel
luidt De methode doet het niet (Informatie,
jaargang 24, nr 2, februari 1982). Dit artikel hoort ook op de literatuurlijst
van iedereen die onder dekking van een methode onbegrip verbergt.
Er is meer en meer sprake van een gevarieerde inhoud van de orderportefeuille. In de eerste plaats worden voor uiteenlopende klanten, maar vaak ook voor dezelfde klant, hulpmiddelen uit verschillende technologieën toegepast. Ten tweede bevindt de verspreiding per technologie zich steeds in een kenmerkende fase, dikwijls afwijkend van de stand van zaken van een àndere automatiseringstechnologie.
Geloofwaardigheid van de eerdere aanpak van automatisering bevond zich op
een dieptepunt. Bestaande klanten keerden zich van in gebruik zijnde
hulpmiddelen af terwijl toekomstige klanten afgeschrokken waren.
Herstel en behoud van geloofwaardigheid zijn nodig voor klantenbinding. Volgens
de gewijzigde koers voor automatisering werd in een eerder stadium daarom de
inhoud van de orderportefeuille vooral afgestemd op het vestigen van geloofwaardigheid.
Als voorbeeld kan de vermelde realisatie van een informatiesysteem bij de
personeelsdienst voor ontwikkelingswerkers (APO) dienen.
noot 91
Dat is gewoon heel praktisch. De uitzondering die wèrkt geldt achteraf als
begin van de (nieuwe) regel. Om steeds werkende regels te kennen is het een
idee om voldoende uitzonderingen te bevorderen. Nu is het per definitie niet
mogelijk een uitzondering vooraf te maken. Wel kunnen ze, eenmaal ontdekt,
gedurende enige tijd getolereerd en zelfs beschermd blijven. Een onwelkome
uitzondering heet een fout.
Let wel, niet iedere uitzondering is dus een fout. Integendeel, zonder
uitzonderingen is een dynamische opvatting van wat goed is eigenlijk
onhaalbaar.
Dit boek, Het experiment buitenlandse zaken, wil
aangeven dat één experiment nooit voldoende is. De regel moet een vergaand,
zoniet voortdurend, experimentele houding zijn. Dat is veel gevraagd. Gelukkig
zijn enkele experimenten, maar dan toch meer dan één, meestal genoeg voor
verkenning en begin van interessante veranderingen. Achteraf bekeken heet dat
evolutie.
Snelheid werd bevorderd en risico zoveel mogelijk vermeden door toepassing van pasklare hulpmiddelen.
Het was overigens duidelijk dat, ondanks de voorkeur voor pasklare
hulpmiddelen, voor diverse toepassingen programmatuur op maat nodig was. Voor
het Ministerie vormt dit de meest gecompliceerde technologie van
automatisering, in de verspreiding waarvan de fasen proberen en aanpassen ruime
aandacht en deskundige medewerkers verdienen.
Om deze redenen werd de orderportefeuille gevuld met een betrekkelijk
kleinschalig automatiseringsproject. Daarmee werd ervaring met ontwikkeling van
programmatuur op maat opgedaan. Derden waren ingeschakeld voor het verrichten
van gespecialiseerde werkzaamheden zoals het opstellen van een gedetailleerd
ontwerp voor en de programmering van het informatiesysteem.
noot 92
Globaal ontwerp van een afzonderlijk informatiesysteem en zijn plaats in een
overkoepelende samenhang bleef in eigen hand. De kans op tegenstrijdigheden was
daarmee zoveel mogelijk uitgeschakeld. Daarbij kregen vooral niet-technische aspecten van de organisatie en aldaar werkzame mensen aandacht. En dat zijn juist aspecten waarmee derden zoals gespecialiseerde automatiseerders meestal vergeten rekening te houden.
Juist in de gevallen waarin ontwikkeling van programmatuur op maat vereist is zijn waarborgen voor continuïteit bijzonder belangrijk. Hiertoe dient vooral een bestendige relatie met een adviesbureau en met de betrokken medewerkers
noot 93
Ik vind dat mènsen kwaliteit verzekeren. De persoon is belangrijker dan de
organisatie waarvoor hij/zij werkt. Ik wilde vermijden dat een adviesbureau
danwel programmatuurbedrijf het Ministerie beschouwde als een plek waaraan
naamloze uitzendkrachten gesleten konden worden. Ik zocht mensen met bijzondere
eigenschappen en de waarborg dat zij niet op een willekeurig moment (wanneer
het Ministerie dat niet uitkwam) overgeplaatst zouden worden. Dergelijke
continuïteit is (wederom) strijdig met heersende opvattingen over concurrentie.
Per saldo is ontwikkeling op maat, als die onontkoombaar is, echter goedkoper
wanneer door continuïteit programmatuur van hogere kwaliteit èn sneller
gerealiseerd wordt.
daarvan opgebouwd en onderhouden te worden. Zo’n eerste automatiseringsproject met ontwikkeling van programmatuur op maat kende daarom als één van de voornaamste doelstellingen het vestigen van die gewenste relatie met derden. In een later stadium zouden ook wat grotere projecten, waarvoor de inzet van derden nodig zou zijn, met vertrouwen in de orderportefeuille opgenomen kunnen worden.
De inhoud van de orderportefeuille verandert voortdurend. Veranderingen zijn
het gevolg van toevoeging van klanten met hun specifieke opdrachten.
Informatiesystemen worden door klanten in operationeel gebruik genomen.
Daarnaast zijn er wijzigingen in - het mengsel van - technologieën en in fasen waarin
zich de verspreiding ervan bevindt.
De infrastructurele voorzieningen voor automatisering
noot 94
In die zin staat de voornaamste bedoeling van de nota vermeld: een adequate
infrastructuur. Om die bedoeling te plaatsen was in deel I toelichting op de
koers nodig. In deel II van de nota werkte ik vervolgens uit wat ik onder (de
belangrijkste onderdelen van) zo'n infrastructuur verstond. Deel II begint met
hoofdstuk 21.
moeten steeds aan de inhoud van de orderportefeuille aangepast worden of, beter nog, enigszins erop vooruitlopen. Voor behoud van geloofwaardigheid dienen achterstanden bij de behandeling van de orderportefeuille zoveel mogelijk vermeden te worden.
In het volgende hoofdstuk begint een beschrijving van de infrastructurele voorzieningen voor automatisering. In het bijzonder komen voorzieningen aan de orde die in het organisatorische vlak nodig zijn. Het realiseren van dergelijke voorzieningen vraagt besluitvorming en steun. Hieronder is daarom geschetst hoe zich het draagvlak voor automatisering ontwikkelt. In vorige hoofdstukken zijn overigens bij gelegenheid reeds aspecten van deze ontwikkeling aangeduid.
Op een dieptepunt van geloofwaardigheid is per definitie nauwelijks nog een
draagvlak aanwezig. Dat geldt vanzelfsprekend ook voor automatisering.
Zonder draagvlak voor de nodige besluitvorming en ondersteuning kan evenwel
automatisering voor het Ministerie nooit blijvend voordelen bieden. Daarom
bedoelt de gewijzigde koers voor automatisering tevens een draagvlak te verzekeren.
noot 95
Hier is wederom een realiteit uitgesproken waarmee een bewuste veranderaar moet
rekenen. Draagvlak is geen rècht. Het is daarentegen een luxe waarvoor de
veranderaar dikwijls nog het hardste moet werken. Het is onzin dat een
veranderaar zijn/haar inspanningen achterwege kan laten wanneer geen draagvlak
bestaat. Misschien vormt hij/zij initieel zelfs helemaal alleen draagvlak voor
veranderingen. Zo is breder draagvlak geen initiële voorwaarde maar één van de beoogde
resultaten. En het is zelfs zo, vind ik vaak, dat wanneer draagvlak als
voornaamste resultaat geldt alle andere wensen als het ware automatisch
uitkomen. Zie ook noot 84.
De opbouw van een draagvlak probeert de leden van onderscheiden belangengroepen
binnen het Ministerie in een steeds ruimere opzet en steeds intensiever bij
automatisering te betrekken. Een draagvlak is verzekerd wanneer de leden van deze
groepen zèlf hun belang bij automatisering inzien.
Als belangengroepen kunnen beschouwd worden:
- klanten
- algemene leiding
- ondersteunende dienstonderdelen.
De belangen bij automatisering zijn overigens dikwijls meervoudig. Dit houdt verband met de betekenis die automatisering voor het Ministerie heeft (zie hoofdstuk 2). Meerdere ondersteunende dienstonderdelen zijn eveneens een belangrijke klant van het produkt automatisering, of zullen dat in de nabije toekomst zeker kunnen worden.
De koerswijziging voor automatisering werd ingezet door een enkele, avontuurlijke klant. Dat was eveneens het begin van de ontwikkeling van een draagvlak voor automatisering nadat de geloofwaardigheid een dieptepunt bereikt had. In dit verband is reeds de afdeling APO genoemd door welk dienstonderdeel eigen voorstellen voor een informatiesysteem opgesteld werden.
De afdeling Organisatie en Automatisering (AOR), als ondersteunend dienstonderdeel belast met behandeling en coördinatie van automatiseringsaangelegenheden, nam het initiatief over. Voor het gehele Ministerie werd de koers voor automatisering gewijzigd (zie hoofdstuk 5).
De besluitvorming omtrent automatiseringsaangelegenheden berust uiteindelijk
bij de algemene leiding, in het bijzonder bij de plaatsvervangend Secretaris-Generaal
(PLVS). Samen met de toenmalige chef AOR stemde de eveneens toenmalige PLVS in met
de gewijzigde koers voor automatisering.
Dit eerste draagvlak heeft in belangrijke mate verdere automatiseringsactiviteiten
mogelijk gemaakt. Zo werden enkele automatiseringsvoorstellen die AOR voor
klanten opgesteld had goedgekeurd en in uitvoering genomen. Bedoelde
kleinschalige informatiesystemen werden in samenwerking met de klant gerealiseerd.
Deze informatiesystemen voldeden aan verwachtingen zodat op bescheiden schaal
vertrouwen in automatisering gevestigd werd.
Vervolgens werd op aandringen van de toenmalige PLVS het draagvlak voor automatisering verder verbreed. Er werd een Beleidscommissie Automatisering (BCA)
noot 96
Deze groep wilde zichzelf geen stuurgroep noemen. Want zo'n groep doet veel,
behalve sturen. De plaatsvervangend Secretaris-Generaal wist dat hijzèlf
verantwoordelijk was en bedacht daarom de aanduiding beleidscommissie. Zij
diende hem van advies. De oprichting ervan geschiedde in een eerste vergadering
op 8 november 1982. Zij verving de stuurgroep BBU-systeem die reeds jaren niet meer
functioneerde. In de bijbehorende notulen klinkt reeds door dat de
automatiseringskoers gewijzigd is: "Inmiddels bestaat er bij de
verschillende direct betrokkenen in het ministerie een groeiende
overeenstemming, met nadruk ook op het gebied van de departementale financiële
administratie, omtrent de wijze waarop automatiseringsprojecten verantwoord
voorbereid en uitgevoerd dienen te worden." Die overeenstemming wordt op
haar beurt vermeld "als een wezenlijke voorwaarde voor het zinvol functioneren"
van de beleidscommissie "onder de huidige omstandigheden in een
organisatie als het Ministerie van Buitenlandse Zaken." Een doorbraak was
dat de Beleidscommissie Automatisering (BCA) het gehele Ministerie overzag, dat
wil zeggen óók de buitenlandse vestigingen. Dat was bijzonder omdat voor
allerlei andere onderwerpen nog een scherpe grens tussen, zeg maar, de
buitendienst en de binnendienst bestond. De afdeling Organisatie en
Automatisering was er van oudsher slechts voor de binnendienst. Die aspecten
waren voor de buitendienst altijd behartigd door de aparte organisatorische
eenheid directie Buitenlandse Dienst (DBD). Via het onderwerp automatisering
kwam daarin verandering.
De instelling van de BCA werd met een ministeriële beschikking d.d. 2 februari
1983 bekrachtigd. De opsomming van aandachtspunten was keurig afgeleid van het
Besluit IVR 1981 (zie noot 78) met toevoeging van accenten die wezen op
interpretatie ervan en afwijkingen die voor het Ministerie zinvol waren. De
eerste twee artikelen van de beschikking luidden:
1. Er is een Beleidscommissie Automatisering (BCA), welke door middel van
adviezen ondersteuning verleent aan de departementsleiding.
2. De BCA adviseert in het bijzonder omtrent:
a beleidsuitgangspunten met betrekking tot de geautomatiseerde informatievoorziening;
b. automatiseringsvoorstellen, afzonderlijk, maar vooral ook in hun samenhang
getoetst aan de beleidsuitgangspunten. Bijzondere aandacht zullen mogelijke
organisatorische en personele gevolgen van automatisering krijgen. Voorts
adviseert de commissie over het met het Georganiseerd Overleg te voeren overleg
over automatiseringsvoorstellen;
c. voorwaarden en middelen, benodigd voor het verwezenlijken van
beleidsuitgangspunten en het uitvoeren van automatiseringsvoorstellen;
d. departementaal automatiseringsplan, waarin beleidsuitgangspunten,
automatiseringsvoorstellen met hun samenhang en prioriteiten, een planning van
de automatiseringsinspanningen, alsmede voorwaarden en middelen zijn opgenomen.
ingesteld die de algemene leiding in automatiseringsaangelegenheden diende
te adviseren. Er werd bepaald dat de taak van de BCA het gehele gebied van
(kantoor)automatisering zou betreffen, zowel voor het departement als voor de
vertegenwoordigingen in het buitenland.
PLVS werd voorzitter van de BCA. Als leden namen zitting de respectievelijke
chefs van de centrale afdeling Financieel-Economische Zaken (AFE), van de
hoofdafdeling Personeel Ministerie (APM) en van de hoofdsafdeling Organisatie
en Automatisering (AOR). Hier is later de chef van de hoofdafdeling
Verbindingen en Materiële Zaken (AVB) bijgekomen.
noot 97
Uitbreidingen ná 1984 waren de souschef van de directie Buitenlandse Dienst
(DBD) en de chef van de hoofdafdeling Beveiliging (ABL).
Het secretariaat van de BCA werd toegewezen aan AOR.
(In dit verband is wellicht de vraag interessant waarom voor personele zaken, beveiliging, materiële zaken, organisatiefunctie, financieel-economische zaken en dergelijke geen adviescommissies zoals de BCA bestaan.)
noot 98
De BCA hield op te bijeen te komen toen automatisering voldoende
geloofwaardigheid verkregen had. Aparte aandacht in die vorm was niet langer
nodig. De laatste vergadering had in 1986 plaats. De vergaderfrequentie was
ongeveer één maal per kwartaal geweest.
Draagvlak moet echter eveneens op dat algemenere, hogere niveau actief
onderhouden worden. Daartoe kan een groep met een toegespitste naam (blijven)
dienen. Sinds kort bestaat daarom een zgn. klankbordgroep. Daaraan wordt
bijvoorbeeld het jaarplan informatievoorziening voor commentaar voorgelegd.
Een adviescommissie op het gebied van de (kantoor)automatisering bestaat in vele instellingen en bedrijven. Elders wordt zo'n commissie meestal een stuurgroep genoemd. Daarin hebben vooral de belangrijkste klanten zitting, onder voorzitterschap van de algemene (bedrijfs)leiding.
Bij het Ministerie zijn de belangen van de huidige BCA-leden in de meeste
gevallen meervoudig. De dienstonderdelen voor Financieel-Economische Zaken
(AFE), Personeel Ministerie (APM) en Verbindingen en Materiële Zaken (AVB) zijn
zowel belangrijke - toekomstige - klanten, als verantwoordelijk voor ondersteuning
op een aantal functionele gebieden.
Als klanten adviseren de BCA-leden als regel vlot over voorstellen voor
informatiesystemen; de plaatsvervangend Secretaris-Generaal (PLVS) kan hierover
snel en duidelijk beslissen. De inhoud van de orderportefeuille weerspiegelt
het herstelde vertrouwen in automatisering.
In hun ondersteunende rol zouden de leden van de BCA moeten adviseren omtrent
de benodigde infrastructurele voorzieningen voor automatisering. Vertrouwen
blijkt nog niet uit adequate voorzieningen; er zijn nauwelijks
noot 99
Allemaal begrijpelijk. Geen chef heeft zin iets in te leveren waarvan hij het
rendement (nog) niet inziet. Zo was het met de claim voor infrastructuur. Het
gevoelige punt betrof natuurlijk de formatieplaatsen. In zoverre was de tijd
ongunstig; uit bezuinigingsoperaties volgden reeds claims, en hardere, voor
formatie en personeel. Daarom bevat deel II van de nota een uiteenzetting over
benodigde infrastructuur waarbij betrokken chefs nauwelijks die
overdrachtelijke pijn van formatieverlies behoefden te voelen.
infrastructurele voorzieningen voor automatisering.
Door succesvolle dienstverlening en produkten aan klanten te leveren groeit inmiddels in snel tempo een informeel draagvlak. (Dit is een belangrijke bedoeling van de gewijzigde koers voor automatisering.) Steeds meer klanten wensen verbeterde informatievoorziening door toepassing van automatisering, en gaan bovendien begrijpen dat daarvoor infrastructurele voorzieningen o.a. in het organisatorische en personele vlak nodig zijn. Bij toenemende automatisering worden hun belangen geschaad
noot 100
Rondom medewerkers en daarvoor benodigde formatieplaatsen moest dus hetzelfde
gezeur aanzwellen wat reeds had geleid tot toename van financiële middelen voor
automatisering. Zie noot 44.
door het ontbreken van adequate voorzieningen.
Besluitvorming omtrent voorzieningen voor automatisering berust evenwel bij PLVS, met de BCA als adviserende instantie. Daarom moet de BCA als formeel draagvlak voor automatisering verder verbreed worden waarbij bijvoorbeeld de samenstelling ervan naar omstandigheden aangepast moet worden. Belangen van klanten tegenover ondersteunende dienstonderdelen zullen in de BCA sterker vertegenwoordigd moeten worden.
noot 101
Ik zag wat infrastructuur betreft niet zoveel beweging in de BCA wanneer daarin
uitsluitend de voornaamste leveranciers van benodigde formatieve ruimte zaten.
Dat is het evenwicht van het niet-aanvalsverdrag dat op alle niveaus van de
samenleving zichtbaar is. Markante uitingen komen ook rondom en in de
volksvertegenwoordiging voor.
Geld, mensen en hulpmiddelen zijn nodig als infrastructurele voorzieningen voor automatisering. Hoofdstuk 19 (orderportefeuille) is besloten met de opmerking dat infrastructurele voorzieningen voor automatisering bij voorkeur enigszins vooruit
noot 102
Een illusie in een organisatie zoals het Ministerie. Waar het om ging was niet
zozeer enigszins vooruit te lopen maar niet onherstelbaar achterop te raken.
Dit laatste mòcht geen illusie zijn, vond ik, anders had automatisering binnen
zo'n organisatie op langere termijn geen bestaansrecht danwel -zekerheid. En
inmiddels was toch duidelijk genoeg dat bedoelde hulpmiddelen aan kwaliteit van
organisatorische processen en hun resultaten konden bijdragen. Vond ik. Een
pleidooi voor formele(re) beheersvoorzieningen is echter pas hoorbaar nádat
implicaties voor beleid gevoeld zijn. Zo lagen verhoudingen en prioriteiten nu
eenmaal, overal. In 1984 dacht ik dat voldoende ervaringen opgedaan waren. Mis.
Het moest langer duren. Wat ik in ieder geval wèl wist was dat anticiperen met
een formele infrastructuur misschien methodisch voorgeschreven staat maar in
dergelijke situaties niet lukt. De veranderaar moet zich dan niet afwenden en
verschuilen achter die zogenaamde methode. Hij/zij moet kennelijk draagvlak als
een voorwaarde helpen ontwikkelen. Zie ook noot 95.
moeten lopen op de veranderende inhoud van de orderportefeuille.
Door automatisering kan verbetering van informatievoorziening en daarmee van resultaten bereikt worden. Vooral de klanten zullen merken wanneer infrastructurele voorzieningen voor automatisering achterblijven.
Met een dienstverlenende en aanvallende koers ontstaat onder klanten een - informeel - draagvlak voor automatisering. Daardoor neemt de kans toe dat het belang van een toereikende infrastructuur ingezien wordt. Dan kan de BCA als formeel draagvlak voor automatisering adviseren de benodigde voorzieningen te realiseren.
In eerdere hoofdstukken is beschreven hoe omstandigheden bij het Ministerie
zijn benut om volgens een gewijzigde koers geautomatiseerde informatiesystemen
te realiseren en althans een voorlopige basis voor een latere infrastructuur te
vormen. Ondanks bijvoorbeeld algemene maatregelen voor personele en financiële
bezuinigingen werden voor automatisering in het bijzonder toch mensen en geld
gevonden.
Het is tot dusver echter niet gelukt deze medewerkers en financiële middelen in
een formele infrastructuur voor automatisering te doen opnemen.
Organisatorische voorzieningen voor automatisering zijn eveneens
achtergebleven.
Zonder adequate infrastructuur kan de orderportefeuille niet verantwoord behandeld worden. De klanten zullen toenemende risico's
noot 103
Een hulpmiddel biedt niet eenzijdig voordelen. De werkbaarheid ervan vergt
onderhoud, beheer. Als dat niet gebeurt kan zo'n hulpmiddel tot bedreiging
worden. Dit is een algemene stelling, van kerncentrale tot taal. Het verval van
een hulpmiddel verloopt meestal geleidelijk, zelfs sluipend. Daarom blijft hij
vaak onopgemerkt totdat àndere verschijnselen aangetast worden. En dàt kan
ineens, althans ogenschijnlijk, versneld gaan: er is een crisis. Daarvan krijgt
het bewustzijn dan zo'n schok dat adequate reactie eveneens uitblijft.
Dit heb ik bij het Ministerie enige jaren als dilemma ervaren. In een
overgangsperiode lijken risico's overweldigend. Maar de vlucht moet vooruit.
Want de veiligheid van inertie vond ik in die situatie schijn. Maar had ik
gelijk? Iemand begint een avontuur waarin anderen betrokken raken. Mijn
opvatting is dat bewuste inertie anderen evenzeer betrekt. Dat is dikwijls een
avontuur dat ècht onverantwoordelijk is. In dit licht bezien krijgt
bijvoorbeeld dat paspoortproject een wat andere rolverdeling. Zie ook noot 14.
Die ene ambtenaar wist zichzelf overtuigd dat hij het Ministerie juist
vrijwaarde van risico's door te handelen zoals hij deed. Hij had de situatie
echter onvoldoende verkend. Daardoor bereikte hij precies het omgekeerde van
wat hij oprecht bedoelde. En het is duidelijk (geworden) dat risico's zich
vervolgens (kunnen) manifesteren waar ze nooit gedacht zijn. Zonder onderhoud
en beheer, zeg maar voortdurende aandacht voor allerlei aspecten, kan een
hulpmiddel dus totaal anders uitpakken dan een naïeve voorstelling wil. Een
nadere analyse van dit vicieuze-cirkel effect heb ik o.a. in mijn boek Aspecten en Fasen (zie ook noot 64) vermeld; een poging tot beheersing is nooit neutraal
in de wereld en haar variëteit.
lopen ten aanzien van dienstverlening, continuïteit e.d. op het gebied van de geautomatiseerde informatievoorziening.
Besluiten omtrent financiële middelen alsmede voorzieningen in het personele vlak kunnen niet lang meer uitgesteld worden. De mogelijkheden voor informele regelingen raken uitgeput.
noot 104
Ik was dus bezorgd of ik voor het Ministerie niet een doos van Pandora geopend
had. Misschien had ik die situatie verkeerd beoordeeld. Was daar aandacht voor
wat doortimmerder beheer van automatiseringsmiddelen redelijkerwijs te
verwachten? Als ik die voorstelling onterecht gemaakt had zou het Ministerie
juist nadeel i.p.v. voordeel van inspanningen voor automatisering ondervinden.
Zie noot 103. Er is geen methode waarachter een mens zich kan verschuilen. Een
methode oordeelt niet, dat doet hij of zij. In dit besef probeerde ik
verantwoordelijk te handelen (wat dat ook is).
Ook organisatorische voorzieningen moeten met spoed aangepast worden aan de wijze waarop en de mate waarin automatiseringstechnologieën voor klanten binnen het Ministerie verspreid worden. Dit betekent organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken voor dienstverlening, continuïteit e.d. op het gebied van de geautomatiseerde informatievoorziening.
De klant eist voordelen van automatisering bij de uitvoering van zijn/haar werkzaamheden. Hiervoor dient vooral materiekennis weerspiegeld te zijn in geautomatiseerde informatiesystemen. Daarom zijn medewerkers van de klant nauw betrokken bij de realisatie. Verder berust operationeel beheer van informatiesystemen inclusief daarvoor benodigde hulpmiddelen bij medewerkers van de klant.
Bij klanten moet een zogenaamde eerste lijn met één of meer automatiseringsmedewerkers opgesteld staan. De verantwoordelijkheden en taken van zo'n medewerker zullen variëren afhankelijk van het belang van automatisering voor de klant enerzijds en zijn/haar capaciteiten anderzijds.
Verantwoordelijkheden en taken in de eerste lijn kunnen betrekking hebben op:
- identificeren van automatiseringstoepassingen
- initiëren van veranderingen
- verzekeren van inbreng van materiedeskundigheid
- realisatie van informatiesystemen, in het bijzonder met behulp van
pasklare hulpmiddelen
- voorlichting omtrent automatisering
- begeleiding tijdens invoering en operationeel gebruik van informatiesystemen
- operationeel beheer van informatiesystemen inclusief hulpmiddelen.
Hiermee zijn zoveel mogelijk verantwoordelijkheden en taken
noot 105
In deel II staat te pas en te onpas "verantwoordelijkheden en taken."
Die zinsnede was bedoeld om (meer) formele functieomschrijvingen te laten
maken. Die draaien om wat verantwoordelijkheden en taken heten.
op het gebied van automatisering decentraal toegewezen. Deze opzet komt overeen met de omstandigheden bij het Ministerie waarbij dienstonderdelen over het algemeen een grote mate van autonomie kennen.
De mogelijke automatiseringsfuncties in de eerste lijn bij een klant, al dan niet in deeltijd te verrichten c.q. in combinatie met andere taken, vallen over het algemeen in de volgende categorieën:
1. medewerker voor de technische bediening en beheer van automatiseringsmiddelen
die bij de klant opgesteld staan
2. systeembeheerder voor het algemene (toepassings)beheer over de
operationele informatiesystemen die de klant gebruikt
3. informatieanalist voor het verzekeren van de inbreng van materiekennis
tijdens het ontwerp en de ontwikkeling van informatiesystemen.
De functies van medewerker automatiseringsmiddelen (1) en van systeembeheerder (2) of van systeembeheerder (2) en van informatieanalist (3) kunnen om praktische redenen samengevoegd zijn. Er is een loopbaantraject mogelijk dat leidt van medewerker automatiseringsmiddelen naar systeembeheerder. Een ander traject is van systeembeheerder naar informatieanalist terwijl een derde traject van informatieanalist naar een automatiseringsfunctie in de tweede lijn leidt.
Automatiseringsmedewerkers in een tweede lijn zijn belast met werkzaamheden
op het gebied van automatisering voor het gehele Ministerie.
Ondersteuning vanuit de tweede lijn wordt allereerst aangeboden om verantwoorde
automatisering pèr klant te verzekeren. Ondanks de nadruk op pasklare
hulpmiddelen vereist automatisering bijvoorbeeld - vooralsnog - bepaalde
expertise waarover de klant in de eerste lijn niet beschikt.
Voorts dient een evenwichtige koers voor automatisering voor het Ministerie als geheel uitgezet en gehandhaafd te worden. Voor deze verantwoordelijkheden tegenover de algemene leiding van het Ministerie moeten eveneens automatiseringsmedewerkers in een tweede lijn aanwezig zijn.
Het inbrengen van materiekennis en het operationeel beheer van informatiesystemen behoort in beginsel de eerste, niet de tweede lijn te verzorgen. (Voor operationeel beheer blijft de klant altijd verantwoordelijk; voor de inbreng van materiekennis spreekt dit zelfs vanzelf.)
Hieronder wordt een aantal - ten dele elkaar overlappende - automatiseringswerkzaamheden genoemd die medewerkers in de tweede lijn moeten uitvoeren. Zij dragen vooral een coördinerend en/of specialistisch karakter. De volgorde is redelijk willekeurig:
noot 106
Willekeurig met dien verstande dat de opsomming in eerste aanleg de opzet van
de nota volgt.
- verduidelijken van betekenis
- verkennen van omstandigheden
- opstellen van uitgangspunten
- identificeren van technologieën
- aangeven en volgen van een koers
- opdrachten opstellen voor c.q. invoegen in orderportefeuille
- aangeven van prioriteiten
- initiëren, stimuleren en begeleiden van veranderingen
- aanduiden van wijzigingen in administratieve organisatie en
procedures
- voorbereiden besluitvorming
- verzekeren van verantwoorde uitvoering van voorstellen
- (bege)leiding projecten
- verschaffen van technische expertise, zonodig door inschakeling
derden
- begeleiden derden
- opstellen van modellen voor gegevens(structuren)
- verzekeren van standaardisatie van hulpmiddelen, gegevens(structuren),
documentatie e.d.
- algemeen beheer van hulpmiddelen waaronder het verzekeren van
onderhoud
- public relations
noot 107
Dit onderwerp staat er omdat draagvlak, bereidheid tot medewerking aan
veranderingen niet zomaar bestaan. En zij worden evenmin verworven met een
verhaal dat ogenschijnlijk redelijk klinkt. Een voor het Ministerie
ongebruikelijke naam voor dat vele extra, dat een beetje positieve aandacht
probeert te trekken, luidde daar in kleine kring: public relations. In 1985
schreef J.C.W. Hendriks, die als vrijwilliger-voor-automatisering nog bij de
hoofdafdeling Personeel Ministerie (APM) werkte, de nota Public relations als aspect van automatisering.
Daarvoor gold hetzelfde als voor de nota Vorm &
inhoud die hier voorligt. De verspreiding bleef beperkt maar voor die
kleine kring was zij als kristallisatie van inzicht waardevol. Ideeën eruit
zijn in de loop der jaren vèrgaand toegepast.
- coördineren en waar mogelijk verzorgen van opleiding en vorming
van medewerkers
- aangeven loopbaanmogelijkheden voor medewerkers
- beveiliging
- verzekeren van continuïteit
- onderhouden van externe contacten
- coördineren van verschaffing van hulpmiddelen
- uitvoeren van audits
- budgettering
- afgeven van prestatieverklaringen
- financieel beheer
- verzekeren van infrastructurele voorzieningen
- coördineren van verspreiding van technologieën
- beheersing van technologische verspreidingsfasen
- beheer orderportefeuille
- functionele leiding over medewerkers in de eerste lijn
- verzekeren van doeltreffendheid (waaronder kwaliteit) en doelmatigheid
- secretariaat Beleidscommissie Automatisering (BCA)
- opstellen en bijwerken van een automatiseringsplan.
Automatiseringswerkzaamheden in de tweede lijn omvatten een lange lijst. Dit takenpakket kan voor het Ministerie niet door één medewerker uitgevoerd worden. Dat is ook niet het geval. Er is een netwerk
noot 108
Met andere woorden, genoemde werkzaamheden werden reeds uitgevoerd. Daarom is
die lijst zo veelomvattend. Maar grotendeels vrijwilligers waren ermee bezig.
Dit stelt overigens bepaalde eisen aan de manier van coördinatie. Wat ontbrak
was formalisering van die infrastructuur. Uitstel zet motivatie van betrokkenen
onder spanning. Ik of, beter, het Ministerie kon niet oneindig lang een beroep
op vrijwilligheid doen.
opgebouwd van eerste- en tweede-lijnsmedewerkers die hun formatieplaatsen hebben bij klanten en ondersteunende dienstonderdelen.
De eerste- en tweede-lijnswerkzaamheden hebben overigens betrekking op het gehele gebied van de (kantoor)automatisering. Dat wil zeggen, tekstverwerking, communicatie en gegevensverwerking.
Er is een orderportefeuille voor (kantoor)automatisering waarin opdrachten
van c.q. voor klanten ondergebracht zijn. Verantwoorde behandeling van deze
orderportefeuille en de uitvoering van overige automatiseringswerkzaamheden
vereisen infrastructurele voorzieningen, steeds aangepast aan de inhoud ervan.
Voor automatisering moeten o.a. een praktische organisatorische opzet en
voldoende medewerkers beschikbaar zijn.
Een deel van de bedoelde werkzaamheden kan de zogenaamde eerste lijn, i.e.
(automatiserings)medewerkers bij de klant, verzorgen. Voor coördinatie en meer
specialistische werkzaamheden zullen automatiseringsmedewerkers in een tweede lijn opgesteld moeten zijn.
noot 109
De hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR) had sinds een jaar of tien
twee formatieplaatsen voor automatiseringsmedewerkers. Die functies waren
ingesteld met het oog op gegevensverwerking door het (externe)
administratiekantoor. Met tekstverwerking was qua formatie begrijpelijkerwijs
nog niet gerekend. Met het bestanddeel communicatie van wat ik in de nota met
kantoorautomatisering als functionele integratie aangaf lag de situatie bij het
Ministerie van oudsher totaal anders. Dáárin bestond reeds een traditie.
Uitdrukking ervan was de hoofdafdeling Verbindingen (waarvan Materiële Zaken op
zijn beurt naar prioriteiten gerekend slechts een ondergeschikt onderdeel van
uitmaakte). Onder de noemer verbindingen waren er drie formatieplaatsen
beschikbaar voor het soort werkzaamheden dat ik als tweede lijn bestempelde.
De kwaliteit van de medewerkers die bedoelde vijf (twee plus drie) formatieplaatsen
bezette liep sterk uiteen. Dat probleem, maar algemeen gesteld, stelde ik in
hoofdstuk 32 (verloop) van Vorm & inhoud aan
de orde.
Die traditie op verbindingsterrein verschafte het Ministerie een unieke
uitgangspositie voor toepassing van hulpmiddelen die functionele integratie
toestaan. Nadat de verzuiling gericht op de samenstellende onderdelen van
kantoorautomatisering eenmaal doorbroken was kwam een enorme hoeveelheid kennis
en vaardigheden vanuit die traditie beschikbaar. Dit verklaart waarom het
Ministerie in de rijksdienst voorop loopt in (niet-militaire) toepassing van
electronische post als berichtenverkeer. De geslaagde ontzuiling verklaart
verder waarom functionele integratie daar realistisch vertaald is tot en met
organisatorische procedures voor de individuele werkplek. Het verband tussen
electronische post, registratuur, archivering e.d. is dáár reeds vergaand
doordacht en voor het gehele Ministerie inclusief buitenlandse vestigingen
operationeel. Dat is geen proces van even bedenken en snel invoeren. Dat heeft
jaren geduurd en blijft gaande. Dat proces begon pas ècht toen A. Oremus, de
facto de belangrijkste architect van de communicatieinfrastructuur van de
verbindingsdienst, hulp vroeg in de besluitvorming over een lokaal netwerk in het
nieuwe gebouw voor het haagse hoofdkantoor. Wij gingen samenwerken alsof we
niet tot twee verschillende afdelingen behoorden. Ongebruikelijk, maar
(daarom?) succesvol. De drie zuilen werden er één. Eind 1985 kregen de eerste
twee buitenlandse vestigingen nieuwe automatiseringsmiddelen volgens het
concept van functionele integratie. Eén van die posten was zelfs uitdrukkelijk
verkozen vanwege de noodzaak communicatie verder te stroomlijnen. Daarvoor bood
electronische post t.o.v. telex inderdaad mogelijkheden.
Aldus zou tussen klanten en ondersteunende dienstonderdelen nauw samengewerkt kunnen worden om doeltreffende en doelmatige automatisering te bevorderen. Dit wordt echter in belangrijke mate belemmerd door de verdeling van verantwoordelijkheden en taken die thans op het gebied van (kantoor)automatisering bestaat. Vooral voor de tweede lijn is als gevolg van technologische ontwikkelingen en mogelijkheden voor functionele integratie een onpraktische verdeling ontstaan. Zonder aanpassingen in het organisatorische (en personele) vlak blijft er sprake van ondoelmatige ondersteuning.
Formele, procedurele scheidslijnen tussen ondersteunende dienstonderdelen
ten spijt zijn betrokken medewerkers in toenemende mate onderling gaan
samenwerken.
Er is een informeel netwerk ontstaan. Noodzakelijke werkzaamheden worden binnen
het netwerk gecoördineerd.
Zo gaat het al enige tijd. Deze manier van coördinatie blijft evenwel ondoelmatig. Formele samenwerking zal ook bevorderd moeten worden. Maatregelen met voordelen voor het Ministerie als geheel zijn nodig.
Blijven aanpassingen in het organisatorische en personele vlak uit dan moet
het netwerk noodgedwongen werkzaamheden op informele wijze blijven coördineren.
Maar een dergelijke situatie kan niet oneindig lang gehandhaafd blijven. De motivatie
van betrokken medewerkers die zich verantwoordelijkheid voor
automatiseringswerkzaamheden aantrekken dreigt verloren te gaan. Hun
ontplooiing wordt geremd. Deze medewerkers ondervinden in de bestaande situatie
ook 'ethische' problemen rond professionalisme, loyaliteit en dergelijke.
In dit verband is van belang te vermelden dat in verhouding tot de - immer
toenemende - werklast in de tweede lijn slechts een gering aantal medewerkers
voor automatiseringswerkzaamheden opgesteld staat. Daarom worden via het
netwerk medewerkers die bij een klant voor eerste-lijnswerkzaamheden
ingeschakeld zijn eveneens voor noodzakelijke tweede-lijnswerkzaamheden
ingezet.
Een netwerk zal er altijd
noot 110
Een formele infrastructuur mag nooit doel-op-zichzelf zijn. Wezenlijk is de
motivatie van betrokken medewerkers. Die stoelt nu eenmaal bij vele mensen voor
een (belangrijk) gedeelte op financiële beloning. En in de rijksdienst is de
beloning nu eenmaal afgemeten aan de formele functieomschrijving. Daarop hoef
ik verder geen commentaar te hebben. Dat beschouw ik als gegeven.
- moeten - blijven. Directe, voorbereidende contacten tussen medewerkers
kunnen voortgang van behandeling alleszins bespoedigen.
Via het netwerk voor automatisering wordt thans evenwel grotendeels de coördinatie
van automatiseringsaangelegenheden verzorgd. (Veel besluitvorming geschiedt
feitelijk eveneens via het netwerk.) Dat gaat voor de lange termijn te ver, ook
al omdat als formeel draagvlak
noot 111
Zodra draagvlak als een resultaat van een veranderingsproces (i.p.v. als
absolute voorwaarde) aanvaard wordt dringt zich de volgende conclusie op. In
een complexe situatie ontstaat tijdens een veranderingsproces onvermijdelijk
een gat in de formele organisatie. Slechts persoonlijk verantwoordelijkheidsgevoel
kan dat opvullen. Als dat óók ontbreekt is er niet eens een informele
organisatie zoals ik hier netwerk bedoel. Zonder énige organisatie berust een
gunstig resultaat van een veranderingsproces-quod-non op louter toeval.
Overigens vind ik dat die persoonlijke betrokkenheid altijd de overhand moet
hebben. Een formele organisatie is eigenlijk weer een soort methode; die mag
geen schuilplaats bieden.
een Beleidscommissie Automatisering (BCA) ingesteld is. Voor het herstel van evenwicht zal allereerst een organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken op het gebied van (kantoor)automatisering moeten plaatshebben.
Het netwerk voor automatiseringsaangelegenheden is o.a. ontstaan omdat in de huidige tweede lijn eenvoudigweg onvoldoende medewerkers beschikbaar zijn.
noot 112
Dit staat hier zo absoluut gesteld. Inderdaad is het anderzijds denkbaar dat
allereerst allerlei voorzieningen waaronder personele aanwezig moeten zijn.
Daarná kunnen (overige) veranderingen beginnen. Mijn schatting was,
daarentegen, dat bij een organisatie zoals het Ministerie de noodzaak voor
dergelijke voorzieningen slechts zou blijken ná praktische resultaten. Dit
bleek te kloppen hoewel ik het tempo waarin een formelere infrastructuur kon
groeien dus overschatte. Zie ook noot 102. Hèt voordeel van nagroeiende
infrastructuur is dat die tenminste aansluit op reële
behoeften. Formele voorzieningen die los van praktijk, a priori verzonnen zijn passen vaak minder goed. Om over de rijzende kosten ervan maar te zwijgen.
Als een andere reden geldt dat voor tweede-lijnswerkzaamheden de scheiding in toepassingsgebieden niet opgeheven is.
noot 113
Ik bedoelde hier scheiding zoals formeel in organisatiestructuur e.d. erkend.
Zolang die scheiding duurde was er niet alleen duplicatie van werk. Er dreigde
eveneens het gevaar van concurrentie waarbij enerzijds gegevensverwerking (en
tekstverwerking) communicatie erbij-ging-doen en anderzijds vanuit communicatie
activiteiten op het oorspronkelijke gebied van gegevensverwerking (en
tekstverwerking) ontplooid zouden gaan worden. Dit gevaar werd aanvankelijk via
informele contacten bezworen. Zie ook noot 109. De nota wilde stimuleren dat er
ook wat de formele organisatiestructuur betreft een passende voorziening voor
functionele integratie ontstond. Nogmaals, dankzij die traditie in communicatie
(zie wederom noot 109) slaagde het Ministerie tamelijk snel in een
geïntegreerde aanpak van geïntegreerde (kantoor)automatisering. Als zodanig
heeft de nota die ontwikkeling overigens niet direct beïnvloed; ideeën werden
destijds langs andere wegen verspreid.
De grote betekenis van de communicatietraditie tekent zich duidelijk af wanneer
automatisering bij het Ministerie met die bij andere organisaties vergeleken wordt.
Daarbij bestaat elders niet eens zozeer een technische achterstand. Het
bijzondere van het Ministerie is vooral dat er veel kennis is om nieuwe
technologieën voor communicatie verantwoord in organisatorische processen te
verankeren. Via experimenten groeit snel een beeld wat implicaties voor
bijvoorbeeld beveiliging, voortgangsbewaking, archivering e.d. zijn. De verdere
verspreiding verloopt dan vlot en zonder onnodige risico's. Zo ging het ooit
met papieren post, met radio en telex. Nu zijn facsimilepost [, kortweg fax,]
en berichtenverkeer volgens X.400 aan de orde. Dit laatste kan voor het
Ministerie overigens tot externe ontvangers en afzenders beperkt blijven. De
(interne) infrastructuur voor kantoorautomatisering is immers vergaand
gestandaardiseerd. X.400 is als norm juist bedoeld om afwijkingen te
overbruggen.
De oorspronkelijk gescheiden gebieden vóór toepassing van automatiseringsmiddelen zijn, nogmaals:
- tekstverwerking
- communicatie
- gegevensverwerking.
Deze toepassingsgebieden worden door technologische ontwikkelingen thans meer en meer samengevoegd onder de noemer kantoorautomatisering. Dit betekent dat met eerste- en tweede-lijnswerkzaamheden hetzelfde moet gebeuren. Dan behoeft ook coördinatie op het gebied van kantoorautomatisering niet meer aan een netwerk overgelaten te worden.
De zgn. beleidsverantwoordelijkheden voor de oorspronkelijke toepassingsgebieden
zijn nog verdeeld. De hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR) is
belast met tekstverwerking en gegevensverwerking, de hoofdafdeling Verbindingen
en Materiële Zaken (AVB) met communicatie.
Organisatorische herschikking zal daarom verantwoordelijkheden en taken vanuit
deze ondersteunende dienstonderdelen moeten samenvoegen. De omstandigheden bij
het Ministerie leren dat dergelijke vraagstukken, waarbij sprake is van organisatorische
herschikking, bijzonder veel tijd kunnen vergen. Meestal wordt als oplossing
uiteindelijk een ondoelmatig compromis gekozen. Vooral voor infrastructurele voorzieningen
voor automatisering zijn risico's van uitstel en daaropvolgende compromissen
echter groot.
noot 114
Dit is een boodschap, en op een toon gebracht, die in zo'n organisatie niet
past zonder bewijsvoering door resultaten. Maar die waren er inmiddels. Ik
bedoelde dus helemaal geen kritiek. Zo was de situatie nu eenmaal, en dáárop
baseerde ik mijn presentatie. Een compromis is het hoogst haalbare in een
situatie waarin onzekerheid heerst. Ik vond dat ervaringen met de gewijzigde
automatiseringskoers reeds veel onzekerheid weggenomen hadden. Daarom was méér
haalbaar dan een compromis met zijn negatieve betekenis. Er waren voldoende
positieve aanwijzingen om een formelere infrastructuur in te richten. Inderdaad
bleek het in 1984 toch nog te vroeg voor tastbare resultaten in dat vlak van voorzieningen.
Maar zonder dergelijke katalyse kan een groeiproces gaan haperen.
In het voorwoord heb ik gezegd dat de nota in 1984 in de bureaulade verdween.
Dat de inhoud een groeiproces aanzette en beïnvloedde blijkt uit bijvoorbeeld
de informatieplannen en automatiseringsbijlagen (van de ontwerpbegrotingen) van
het Ministerie uit latere jaren.
In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat via een organisatorische herschikking verantwoordelijkheden en taken op het gebied van (kantoor)automatisering samengevoegd moeten worden. Automatisering kent vervolgens diverse aspecten waarvoor andere, gespecialiseerde dienstonderdelen ondersteuning bieden. Dergelijke aspecten betreffen, ook hier in willekeurige volgorde:
- personeel
- beveiliging
- interne controle
- financiële middelen
- materiële voorzieningen
- organisatie.
In dit hoofdstuk wordt, met (kantoor)automatisering als invalshoek, geschetst met welke dienstonderdelen een relatie moet bestaan voor het verkrijgen van de bijbehorende ondersteuning.
Beleidsverantwoordelijkheid voor personele aspecten komt in één dienstonderdeel te berusten, de zogenaamde gefuseerde personeelsdienst.
noot 115
Binnen het Ministerie trok die zgn. fusie waarschijnlijk de meeste aandacht. In
elk geval meer dan verspreiding van automatiseringsmiddelen voor
informatievoorziening. Al zo'n tien jaren waren voorbereidingen gaande om
rechtspositioneel verschil tussen, zeg maar, buitendienst en binnendienst op te
heffen. Beide groepen hadden hun eigen ondersteunende personeelsafdeling gehad.
Zonder verschil tussen buiten- en binnendienst moest er één personeelsafdeling
komen. Dat werd de hoofddirectie Dienst Buitenlandse Zaken.
Twee andere min of meer personeelsafdelingen ondersteunen medewerkers die geen
vaste aanstelling bij het Ministerie hebben. Dat zijn voor
(assistent-)deskundigen ontwikkelingssamenwerking de afdeling Personele Zaken
en Opleidingen (APO) en voor vrijwilligers ontwikkelingssamenwerking de
afdeling Nederlandse Vrijwilligers (ANV).
Bij beveiligingsaangelegenheden zijn, afhankelijk van de situatie, een tweetal dienstonderdelen
noot 116
Deze verdeling was zinnig, maar herbergde tegelijk risico van concurrentie. Dit
is een kenmerk van iedere formele organisatiestructuur. Uiteindelijk zijn
grenzen tussen organisatorische eenheden èrgens willekeurig. En toch moeten
eenheden blijven samenwerken. Echte waarborgen daarvoor liggen in het
(informele) vlak van persoonlijke contacten, in een netwerk.
betrokken. Voor 'algemene' beveiliging is de hoofdafdeling Beveiliging (ABL) het verantwoordelijke dienstonderdeel terwijl de hoofdafdeling Verbindingen en Materiële Zaken (AVB) belast is met 'verbindings'beveiliging.
Voor interne (financieel-economische) controle is één interne accountantsdienst (ACD) opgericht.
Wat financiële middelen betreft berust de ondersteuning eveneens bij één dienstonderdeel: de centrale afdeling Financieel-Economische Zaken (AFE).
AVB verzorgt alle materiële voorzieningen voor Den Haag alsmede bepaalde materiële voorzieningen (communicatiemiddelen) voor de buitenlandse vertegenwoordigingen. Het bureau Gebouwen Buitenland (GB) van de directie Buitenlandse Dienst (DBD) is verantwoordelijk voor alle overige materiële voorzieningen voor die vestigingen (posten).
noot 117
Zie noot 116 voor een algemene opmerking over formele verdeling van
verantwoordelijkheden, taken, aandachtsgebieden e.d. noot 116.
Wat de organisatiefunctie bij het Ministerie betreft bestaat vooralsnog onzekerheid. Deze onzekerheid houdt verband met de fusie
noot 118
Zie noot 115.
van de personeelsdiensten APM en DBD. In verband met de behandeling van
formatieaangelegenheden is de vraag opgeworpen of de organisatiefunctie bij de
gefuseerde personeelsdienst ondergebracht moet worden. Een verwante vraag luidt
of de organisatiefunctie voor Den Haag èn de buitenlandse vestigingen in één
dienstonderdeel hoort.
Hierbij moet opgemerkt worden dat automatisering, door toepassing van pasklare
hulpmiddelen, steeds meer een organisatiekundig karakter krijgt. (Het
omgekeerde, te weten dat organisatorische veranderingen per definitie automatisering
inhouden, is niet geldig.) Door de nauwe relatie is vanuit automatisering
dikwijls de scheiding met de organisatiefunctie nauwelijks meer aan te geven.
noot 119
Mèt de communicatietraditie verklaart deze verwevenheid van organisatiefunctie
met automatisering de eenvoud van resultaten die het Ministerie kon bereiken.
Bij nogal wat andere organisaties werd de techniek van automatisering dermate
overheersend dat de organisatiefunctie domweg verdween. Dit lag overigens ook
aan de adviseurs zèlf die blijkbaar de organisatiefunctie geen inhoud konden
geven in het licht van automatisering. Zij vluchtten. Inmiddels hebben die
andere organisaties herkend dat de organisatiefunctie niet straffeloos
weggevaagd kan worden. Daar moet die met extra inspanningen opnieuw opgebouwd
worden; dat is een situatie vergelijkbaar met het dieptepunt waar
geloofwaardigheid van automatisering zich rond 1980 bij het Ministerie bevond.
De praktijk van het Ministerie leert dat snelle resultaten ònmogelijk zijn. En
voorts dat ieder uitstel risico's doet toenemen. Er moet nù een begin met
verbeteringen gemaakt worden. Tastbare resultaten komen véél later, maar ze
komen geheid indien een realistische koers voor veranderingsprocessen bedacht
is en onderhouden blijft.
Er zijn twee veranderingen die prioriteit verdienen als het gaat om de organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken op het gebied van automatisering.
- De beleidsverantwoordelijkheden (tweede lijn) voor tekstverwerking,
communicatie en gegevensverwerking moeten onder de noemer
(kantoor)automatisering aan één organisatorische éénheid toegewezen worden.
Deze noemer automatisering geldt voor het gehele Ministerie, i.e. het departement
in Den Haag en de vertegenwoordigingen in het buitenland.
- De beleidsverantwoordelijkheden voor (kantoor)automatisering en voor
de organisatiefunctie dienen zo nauw mogelijk verbonden te blijven c.q. te
worden. Dit betreft eveneens het gehele Ministerie.
Aldus ontstaat een organisatorische eenheid,
noot 120
De eerste prioriteit was dankzij het informele netwerk reeds een voldongen
feit. Dit voorstel voldeed dus aan de praktische eis dat iets pas ter
besluitvorming voorkomt nádat er resultaten zijn. De tweede prioriteit lag nog
gevoelig. Want de aparte afdeling voor personeel van de buitendienst had, zij
het nogal impliciet, tevens de organisatiefunctie voor de buitenlandse
vestigingen behartigd. De afdeling Organisatie en Automatisering was er voor
het haagse hoofdkantoor. In het kader van de fusie van buiten- en binnendienst
lag het nu voor de hand de aandacht voor de organisatiefunctie eveneens te
bundelen. Maar het was nog onduidelijk of de nieuwe, gemeenschappelijke
personeelsafdeling die organisatiefunctie zou opnemen of dat er een aparte
afdeling zou komen zoals die er altijd voor het haagse hoofdkantoor geweest
was. De traditie van de buitendienst was dat er zoveel mogelijk ondersteunende
aspecten in één hand lagen. De directie Buiten(landse) Dienst was altijd méér
dan een personeelsafdeling.
verantwoordelijk voor automatisering. De meest hechte relatie - in
organisatorische betekenis - bestaat met de eenheid verantwoordelijk voor de
organisatiefunctie.
Goede en regelmatige contacten, doch zonder noodzakelijkerwijs een bijzonder
hechte organisatorische relatie, moeten over en weer onderhouden worden met
organisatorische eenheden die verantwoordelijk zijn voor:
- personele zaken
- formatiezaken
- financieel-economische zaken
- interne controle
- algemene beveiliging
- verbindingsbeveiliging
- opleiding en vorming
- materiële voorzieningen.
Voorlopig wordt voorbij gegaan aan de taakverdeling tussen de hierboven bedoelde dienstonderdelen. Hoewel veranderingen in deze taakverdeling ook de organisatorische opzet van de tweede lijnswerkzaamheden voor automatisering verder zouden kunnen vereenvoudigen, verdienen dergelijke veranderingen wat automatisering betreft geen prioriteit.
noot 121
Sinds jaar en dag werden pogingen ondernomen om allerlei van die huishoudelijke
aspecten wat rationeler te bundelen.Daartegen was steeds weerstand. Ik wilde
daarin met mijn voorstellen voor een formelere infrastructuur voor
(kantoor)automatisering niet verstrikt raken. Daarom hield ik ze angstvallig
tot het ene onderwerp èn de relatie met de organisatiefunctie beperkt. Met
overige relaties zoals die er waren viel te werken. Daarvoor functioneerde het
netwerk waarschijnlijk zelfs beter dan welke formele organisatiestructuur ook.
En sommige aspecten werden, indien elders onvoldoende mogelijkheden voor
samenwerking waren, gewoon zèlf ontwikkeld. Zo had het bureau Vorming en
Opleiding (VO) van de hoofdafdeling Personeel Ministerie (APM) geen bezetting
om voorzieningen te treffen voor de enorme behoefte aan
automatiseringsopleidingen. Omdat succes door mensen ontstaat zijn opleidingen
wezenlijk. Met instemming van VO ging AOR daarom die opleidingen beheren en
aanvankelijk veelal zèlf geven. Dit werd eveneens een succesfactor, niet in de
laatste plaats omdat als opleider interessante loopbaanmogelijkheden ontstonden
voor (eerdere) vrijwilligers. Om alweer vervreemding te vermijden waren er
overigens geen full-time opleiders. Iedere docent/begeleider moest vanuit
voldoende en bijgehouden praktische ervaring een onderwerp kunnen inleiden.
Nogmaals, prioriteit verdient wat automatisering betreft wèl de toewijzing van beleidsverantwoordelijkheid voor het gehele terrein van automatisering aan één organisatorische eenheid. Tussen deze eenheid en de eenheid voor de organisatiefunctie moet een nauwe relatie gewaarborgd zijn.
De verantwoordelijkheden en taken van de organisatorische eenheid voor
(kantoor)automatisering zijn in hoofdstuk 23 (tweede lijn) aangeduid.
Er zijn enkele uitzonderingen. Voor beveiliging en interne controle (audit)
dicteert het beginsel van functiescheiding dat voor werkzaamheden rondom die
aspecten andere dienstonderdelen verantwoordelijk zijn.
Voor de plaats in de organisatiestructuur van het Ministerie bestaan voor de
organisatorische eenheid voor (kantoor)automatisering diverse mogelijkheden.
Enkele, maar ongetwijfeld niet allemaal, zijn hieronder weergegeven:
- De organisatorische eenheden voor automatisering en de organisatiefunctie vormen samen een onafhankelijk dienstonderdeel.
- Dezelfde relatie blijft bestaan tussen automatisering en de organisatiefunctie, maar beide organisatorische eenheden zijn opgenomen in de gefuseerde personeelsdienst.
- In plaats van toevoeging van de beleidsverantwoordelijkheid voor communicatie aan die voor tekstverwerking en gegevensverwerking geschiedt het omgekeerde. Dat wil zeggen, de organisatorische eenheid voor automatisering gaat tot het dienstonderdeel materiële zaken (departement) en verbindingen behoren. Er is geen nauwe relatie met de organisatiefunctie.
- De organisatorische eenheid voor automatisering wordt een onafhankelijk dienstonderdeel. Er bestaat geen nauwe relatie met de organisatiefunctie, waar ook ondergebracht.
- De organisatorische eenheid voor automatisering wordt ondergebracht in het dienstonderdeel verantwoordelijk voor financieel-economische zaken. Hierdoor bestaat eveneens geen nauwe relatie van automatisering met de organisatiefunctie.
noot 122
Dit alternatief dook weleens op. Nu is er bijna geen betere manier om een idee
te ondermijnen dan het ter sprake te brengen in een periode dat niemand ervan
wil horen. Dit weet iedere behendige diplomaat of politicus. Zo gaan personele
benoemingen voortdurend de mist in. Iemand met eigen ambitie verspreidt het
gerucht dat een ànder op een bepaalde functie aast. Langs die weg komt
zijn/haar eigen kandidatuur als vanzelfsprekend naar voren.
Er zijn voor de organisatorische herschikking en de plaats in de organisatiestructuur geen mogelijkheden genoemd waarbij de beleidsverantwoordelijkheden voor de respectievelijke oorspronkelijke toepassingsgebieden gescheiden blijven. Samenvoeging van bedoelde beleidsverantwoordelijkheden wordt in ieder geval noodzakelijk geacht.
noot 123
Noot 122 wijst op het gevaar een voorkeur duidelijk uit te spreken. Maar
uiteindelijk moet dat toch kunnen. Anders blijven spelletjes voortduren. Nu
ligt hier wederom een dilemma. Als iemand is gaan meespelen, hoe geloofwaardig
kan hij/zij naderhand ophouden? Ik denk dat de veranderaar van meet af aan
integer moet zijn. Omdat hij/zij pas geleidelijk zijn/haar eigen regels kan
verduidelijken rust er een extra morele verplichting op hem/haar. Zodoende
speelt hij niet binnen dat àndere spel een tijdje mee, maar als altijd serieus
onderdeel van zijn/haar veranderkundige eigen spel.
Aldus kan eveneens de BCA als formeel draagvlak voor (kantoor)automatisering beter functioneren.
Aan de beide prioriteiten, beschreven in het vorige hoofdstuk, voldoet zowel de eerste als de tweede mogelijke organisatorische plaats. Daartussen zal de keuze op de plaats in de organisatiestructuur bepaald moeten worden waarmee de nodige samenwerking met andere ondersteunende eenheden/dienstonderdelen en vooral de klanten zo optimaal mogelijk kan verlopen.
Overigens past het te benadrukken dat de prioriteiten en daaropvolgend de voorkeur voor één van de twee eerstgenoemde mogelijkheden hier vanuit de invalshoek automatisering vermeld zijn. Andere overwegingen kunnen eventueel tot een andere keuze
noot 124
Ik onthield mij van presentatie van één alternatief. Ik vond de organisatorische
vorm ook nauwelijks interessant. Het ging om waarborgen voor die prioriteiten.
Die zag ik als inhoud. Ik meende ze te dienen door ruimte voor vorm aan te
geven.
leiden voor de plaats van de organisatorische eenheid voor automatisering.
Verantwoordelijkheden voor coördinerende en specialistische werkzaamheden op
het gebied van (kantoor)automatisering, i.e. zogenaamde tweede-lijnswerkzaamheden,
moeten aan één organisatorische eenheid toegewezen worden. (Met uitzondering
van beveiliging en interne controle/audit.) Zie voor tweede-lijnswerkzaamheden,
nogmaals, hoofdstuk 23 (tweede lijn).
De tweede-lijnswerkzaamheden die een organisatorische eenheid voor
(kantoor)automatisering dient te verrichten kunnen aanvullend toegelicht worden
door beschrijving van belangrijke accenten. Deze accenten zullen in belangrijke
mate de inhoud van de orderportefeuille voor automatisering gaan bepalen, alsmede
de manier waarop de dienstverlening aan de klanten verzorgd moet worden.
Door toepassing van automatisering zijn vooral op de vertegenwoordigingen in
het buitenland verbeteringen in doeltreffendheid en doelmatigheid bereikbaar.
Door de geografische afstanden moeten op de posten risico's als gevolg van
automatisering extra zorgvuldig vermeden zijn. Bij moeilijkheden kan immers
gespecialiseerde ondersteuning uit Den Haag nodig zijn. De behoefte daaraan
dient zoveel mogelijk beperkt te zijn; dienstreizen zijn kostbaar en vooral schaarse
deskundigheid op het gebied van automatisering moet doelmatig benut worden.
Met andere woorden, de kwaliteit van de hulpmiddelen moet in het bijzonder voor
de posten van waarborgen voorzien zijn. Dergelijke waarborgen kunnen gevonden
worden in onder andere standaardisatie en zoveel mogelijk toepassing van
pasklare hulpmiddelen. De eerste fasen van technologische verspreiding kunnen
dan zonder overmatige risico's in een snel tempo doorlopen worden terwijl
continuïteit van het operationele gebruik beter verzekerd is.
Bijzondere aandacht verdient een beheersmechanisme voor hulpmiddelen.
Beheersing betekent standaardisatie en coördinatie vanuit Den Haag.
Opleiding en vorming van medewerkers die op een post - gaan - werken moeten
adequaat verzorgd worden. Vooral lokale medewerkers zullen ter ondersteuning
van hun administratieve werkzaamheden gebruik maken van geautomatiseerde informatiesystemen.
De invloed van automatisering zal toenemen; inzicht in dit verschijnsel kan
veel weerstanden wegnemen. Beheersing van de orderportefeuille vraagt goede
contacten met bestaande en toekomstige klanten. Goede contacten moeten eveneens
onderhouden worden met de algemene leiding en diverse ondersteunende
dienstonderdelen.
Via voorlichting kunnen bijvoorbeeld de mogelijkheden van pasklare hulpmiddelen
onder de aandacht van klanten gebracht worden of kan op het belang van
standaardisatie gewezen worden. Ter voorkoming van oneigenlijke vraag is voorlichting
nodig over beperkingen van automatiseringsmiddelen. Aldus kan de vraag naar die
hulpmiddelen zoveel mogelijk onder controle en meer in overeenstemming met het
aanbod c.q. voorgenomen toepassing van technologieën gebracht worden.
Public relations zullen verder de kwaliteit van de besluitvorming door de
algemene leiding, inclusief advisering door de Beleidscommissie Automatisering
(BCA), alsmede de samenwerking tussen ondersteunende dienstonderdelen op het gebied
van automatisering kunnen bevorderen.
Met verwijzing naar hoofdstuk 8 (stijl van leidinggeven) volgt hier een
voorbeeld van gerichte public relations met als doel bezwaren van
leidinggevenden tegen automatisering te verminderen.
Waarvoor een superieur belangstelling toont vindt een ondergeschikte zeker niet
nadelig voor zijn/haar status. Dit inzicht heeft geleid tot plaatsing in
bruikleen van een microcomputer bij de Secretaris-Generaal van het Ministerie. Hij
toonde serieuze belangstelling en maakt nu daadwerkelijk gebruik van dit
hulpmiddel. Bij andere leidinggevenden zal hierdoor de beeldvorming omtrent
automatisering veel en veel meer beïnvloed worden
noot 125
Zo is het nu eenmaal. Zie ook noot 107 voor toelichting op public relations in
het kader van automatisering bij het Ministerie. In de loop der jaren zijn de
grenzen tussen enerzijds opleiding en vorming en anderzijds public relations
vervaagd. Voorlichting is voor belangrijke doelgroepen het eerste stadium van
opleiding.
dan door een groot aantal succesvolle informatiesystemen op uitvoerend niveau. De Secretaris-Generaal draagt aldus bij aan de invoering van automatisering omdat bedoelde hulpmiddelen steeds meer als statusverhogend ervaren worden. Zo valt een hindernis, i.e. weerstand van leidinggevenden tegen automatisering, in snel tempo weg.
Op het gebied van automatisering doen zich voortdurend veranderingen voor, bijvoorbeeld als gevolg van het verschijnen van nieuwe technologieën. Dit zal een reactie van de kant van het Ministerie vragen. Er zullen waar nodig aanpassingen
noot 126
Een ingezette koers heeft geen absolute geldigheid. Voortdurend moet die
getoetst blijven. Dit vergt dus vaak nieuwe experimenten. Maar daadwerkelijke
koerswijziging is weleens niet eenvoudig. Want daarbij komen reeds verrichte
inspanningen in herinnering. Een nieuwe koers lijkt die te ontkennen. Niets is
echter minder waar. Juist dànkzij die inspanningen zijn aanpassingen meestal
betrekkelijk beperkt. De angst voor eventuele koerswijziging leidt er juist toe
dat uiteindelijk niets overblijft van wat eerder bereikt is.
aangebracht moeten worden in uitgangspunten, toegepaste technologieën, infrastructurele voorzieningen en dergelijke.
In steeds ruimere kring
noot 127
Ik was hier overduidelijk te optimistisch. Het ontbreken van verwevenheid met
de organisatiefunctie is in vele organisaties nog altijd een belangrijke oorzaak
van mislukte automatisering. Het gaat natuurlijk ook helemaal niet om
automatisering op zichzelf. Dat is en blijft een hulpmiddel.
wordt erkend dat, vooral onder invloed van technologische ontwikkelingen, automatisering vele organisatie- en veranderkundige aspecten kent. Tijdens de voorbereiding en uitvoering van automatiseringsprojecten dienen bijgevolg medewerkers met organisatie- en veranderkundige vaardigheden nauw betrokken te zijn. Automatiseringsmedewerkers moeten tenminste inzicht in bedoelde aspecten opbrengen.
noot 128
De eigen kweek van automatiseringsmedewerkers afkomstig van àndere functies
vormt feitelijk een waarborg hiervoor. Zij zullen automatisering meer als
hulpmiddel beschouwen dan als een noemer voor het uitleven van specialisme.
Voor het Ministerie geldt die eigen kweek dus eveneens als succesfactor. Ik
noemde als zulke factoren eerder de communicatietraditie en de verwevenheid van
automatisering met de organisatiefunctie. Opleidingen in eigen beheer was ook
zo'n factor. En, hoe vreemd dit in eerste aanleg ook klinkt, de regelmaat van
overplaatsingen droeg eveneens positief bij; daardoor verliep verdere
verspreiding eenvoudiger (zie ook noot 70).
Dergelijke factoren waren allemaal afzonderlijk reeds aanwezig. In hun
combinatie bleken zij succesvol voor geautomatiseerde informatievoorziening.
Hierop is goed van toepassing wat J. Piaget (l’Épistémologie
génétique, Presses Universitaires de France, tweede editie, 1972, p. 18)
zegt: "Si modestes que soient ces débuts, on y peut voir à l'oeuvre un
processus qui se développera de plus en plus dans la suite: la construction de
combinaisons nouvelles par une conjonction d'abstractions tirées soit des
objets eux-mêmes, soit, et ceci est essentiel, des schèmes de l'action s'exerçant
sur eux."
Automatisering brengt door afhankelijkheid van hulpmiddelen - en van automatiseringsmedewerkers - risico’s voor continuïteit, beveiliging e.d. met zich. Dergelijke risico's
noot 129
Zie ook noot 103.
kunnen en moeten zoveel mogelijk beperkt worden.
De kwaliteit van een ministeriële financiële administratie
noot 130
De boekhouding staat in deze opsomming van accenten vermeld omdat extra
aandacht ervoor nodig was. Het was immers het eerdere informatiesysteem (BBU)
geweest dat stevige kritiek van de Algemene Rekenkamer gekregen had. Voor de
vervangende boekhouding had ik een ontwerp gemaakt. Dat bleek bij nader inzien
trouwens (ook) een gewijzigde boekhoudkundige methode in te houden. Hierover
publiceerde ik een tijdschriftartikel. Dat is Het nieuwe boekhouden: actualiteit en betrouwbaarheid van financiële informatie (Bestuur, Maandblad voor Overheidskunde, jaargang 4, nr 11, 1985, pp. 26-29).
Mijn boek Aspecten en Fasen: aantekeningen over relationeel boekhouden, organisatorische informatievoorziening, verandering enzovoort en omgekeerd (Information Dynamics, 1991) verschaft
uitgebreide toelichting. Zie ook noten 64 en 103 voor enkele opmerkingen over
dat boek.
wordt in belangrijke mate bepaald door verantwoorde, snelle automatisering. Er wordt een zogenaamd stelsel geautomatiseerde informatiesystemen gerealiseerd.
Klanten moeten tijdig opgeleid worden in het operationele gebruik van
geautomatiseerde informatiesystemen.
In de behoeften aan automatiseringsdeskundigheid zal grotendeels voorzien
moeten worden via interne personeelsmutaties. Aangezien veel benodigde kennis
en vaardigheden als regel zullen ontbreken zijn opleiding en vorming
noot 131
Opleidingen, behalve de meest technische, werden in eigen beheer genomen. Zie
ook het slot van noot 121. Dit weerspiegelde de opvatting dat vooral de eigen
werksituatie tijdens opleidingen herkenbaar moest zijn. Externe opleiders zijn
daarmee niet bekend zodat het effect op medewerkers meestal uiterst gering is.
Met opleidingen in eigen beheer staat hier nòg een kritieke succesfactor
genoemd, althans voor het Ministerie. Ik vermoed dat in de tweede lijn aan
opleidingen nog het hardst van àlles gewerkt is; het organiseren en geven van
relevante opleidingen vergt enorme inspanningen. Daartegenover staat een
rendement dat externe opleidingen althans voor allerlei direct praktische
onderwerpen nooit kunnen overtreffen. Vitaal belangrijk zijn opleidingen in
eigen beheer verder als gelegenheid tot kennismaking en nader contact met vele
medewerkers. Zo komen zij in beeld als vrijwilligers, als kandidaten voor
functies in de eerste lijn enzovoort. En zo leggen zij onderlinge contacten. De
meeste problemen blijken dan onderling oplosbaar; daaraan komt geen tweede lijn
meer te pas. Dat is mooi.
vereist voor medewerkers in zowel de eerste als de tweede lijn.
Automatiseringsactiviteiten moeten op elkaar afgestemd zijn en blijven.
Wat moet er gebeuren, en wanneer? Welke voorzieningen moeten op de
aangegeven tijdstippen beschikbaar zijn en waarvoor ingezet worden?
Deze vragen moeten ook voor automatiseringsactiviteiten beantwoord worden.
Daarom is planning vereist.
noot 132
De voornaamste technologieën betroffen pasklare hulpmiddelen. Daarvoor vergt
planning minder aandacht. Het kritieke pad pèr invoering op een afdeling c.q.
buitenlandse vertegenwoordiging werd eenvoudigweg op de levertijd van
apparatuur gesteld. In die tijdspanne moesten alle andere aspecten voldoende
voorbereid zijn. Dat lag met gebouwtechnische voorzieningen vaak ingewikkeld.
Als een vroege verkenning op moeilijkheden rond dàt aspect wees werd de
planning voor het onderhavige project dienovereenkomstig aangepast.
De functies van medewerkers in de organisatorische eenheid voor
automatisering worden afgeleid van eerder genoemde verantwoordelijkheden en
taken in de tweede lijn.
Op het ogenblik worden bedoelde functies vervuld, zo goed en zo kwaad als onder
omstandigheden mogelijk is, door medewerkers die van het zgn. netwerk deel
uitmaken. Vanwege het informele karakter van het netwerk zijn voor deze
functies geen afzonderlijke omschrijvingen beschikbaar.
Voor het Ministerie als geheel behoeven naar verwachting - vooralsnog? - voor adequate bezetting van de organisatorische eenheid voor automatisering geen extra medewerkers aangetrokken te worden. In beginsel zijn evenmin extra formatieplaatsen nodig. Het probleem van ontoereikende personeelscapaciteit zal grotendeels ondervangen kunnen worden door de eerder aangeduide organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken. Hierdoor kunnen ondoelmatige praktijken vermeden worden.
Voor de bezetting en formatie van de organisatorische eenheid (tweede lijn) voor automatisering zullen medewerkers, respectievelijk formatieplaatsen geleverd moeten worden. In de initiële bezetting en formatie kan voorzien worden door toewijzing aan de automatiseringseenheid van bepaalde medewerkers mèt hun formatieplaatsen.
Wat is het alternatief? Er kan, wat onder een bezuinigingsregime niet
eenvoudig is, een voldoende aantal nieuwe formatieplaatsen voor de
automatiseringseenheid geregeld worden. Hierop kunnen medewerkers uit het
opgebouwde netwerk geplaatst worden. De oorspronkelijke dienstonderdelen houden
dan de formatieplaatsen die deze medewerkers nu bezetten.
Waarvoor? De bijbehorende verantwoordelijkheden en taken zijn elders
ondergebracht, te weten bij de organisatorische eenheid voor automatisering. Of
blijft het dienstonderdeel in de praktijk de formeel afgestoten werkzaamheden
toch verrichten? Als reactie zal voor coördinatie van automatiseringsaangelegenheden
een nieuw netwerk ontstaan, nu met personele overcapaciteit.
Er geldt nadrukkelijk dat problemen zich vooral toespitsen op de initiële bezetting en formatie. Indien de organisatorische eenheid voor automatisering eenmaal voorzien is van een realistisch aantal formatieplaatsen met medewerkers kan bezetting in de toekomst volgens reguliere mechanismen zoals bijvoorbeeld door loopbaanbegeleiding en incidentele uitbreiding of inkrimping van de formatie plaatshebben.
Vaststelling van een realistisch aantal formatieplaatsen voor een
organisatorische eenheid voor automatisering zal niet een oneindige geldigheid
kunnen hebben. Afhankelijk van omstandigheden, uitgangspunten, technologieën en
inhoud van de orderportefeuille kan het benodigde aantal medewerkers, en de kwaliteit
ervan, wisselen.
Voor de naaste toekomst, met aandacht voor de gepresenteerde accenten, zal de
automatiseringseenheid in de tweede lijn naar verwachting door 6 à 9
medewerkers bemand moeten zijn. Dat blijkt uit de praktijk van het informele
netwerk. Er zal derhalve een overeenkomstig aantal formatieplaatsen uit betrokken
dienstonderdelen toegewezen dienen te worden.
Leveranciers van formatieplaatsen en medewerkers zijn vanzelfsprekend de hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR) en het bureau Technische Zaken (TZ) van de hoofdafdeling Verbindingen en Materiële Zaken (AVB).
noot 133
Die organisatorische eenheden beschikten samen over vijf formatieplaatsen die
in aanmerking kwamen (zie noot 109). Medewerkers die echt konden samenwerken
waren er helaas maar drie.
Bij deze dienstonderdelen berusten immers de beleidsverantwoordelijkheden
voor de oorspronkelijke toepassingsgebieden tekstverwerking en
gegevensverwerking, respectievelijk communicatie.
Er bestaan redelijke argumenten om verder formatieplaatsen aan de afdeling
Beheers- en Administratieve Zaken (BE)
noot 134
Dat waren twee formatieplaatsen, respectievelijk medewerkers.
van het directoraat-generaal Internationale Samenwerking (DGIS) te ontlenen.
Het bestaansrecht voor deze plaatsen komt te vervallen met de vervanging van
het BBU-systeem. De betrokken medewerkers, op het oog in de eerste lijn, maken deel
uit van het netwerk en verrichten noodgedwongen reeds voor het merendeel van
hun tijd tweede-lijnswerkzaamheden.
Andere mogelijke leveranciers van formatieplaatsen zijn de hoofdafdeling
Personeel Ministerie (APM) en de directie Buitenlandse Dienst (DBD). Ook hier
noot 135
Per genoemde organisatorische eenheid was dat er één.
zijn medewerkers ingeschakeld die in meerdere of mindere mate in de praktijk werkzaamheden in de tweede lijn uitvoeren.
De initiële bezetting en formatie van de organisatorische eenheid voor automatisering moeten geregeld worden. Noodzakelijke aanpassingen in de toekomst moeten vervolgens tijdig gerealiseerd kunnen worden. Infrastructurele voorzieningen moeten eveneens in het organisatorische en personele vlak zo mogelijk enigszins op de inhoud van de orderportefeuille voor automatisering vooruitlopen.
Wanneer een aantal medewerkers behorende tot het netwerk eenmaal in de automatiseringseenheid opgenomen is zal hun loopbaanbegeleiding op reguliere wijze kunnen gebeuren. In verband met mogelijke loopbaantrajecten voor medewerkers verdient het overigens aanbeveling de aandacht niet tot de tweede lijn te beperken. Behalve de tweede lijn moeten eveneens de eerste lijn waarin automatiseringsmedewerkers bij de klant opgesteld staan, de interne omgeving (Ministerie) en de externe omgeving (buiten het Ministerie) in de beschouwingen omtrent loopbaanmogelijkheden betrokken zijn.
noot 136
Ik legde zoveel nadruk op loopbaan omdat medewerkers daarin een perspectief
konden herkennen dat verder reikt dan de onmiddellijke functie. In de jaren dat
ik bij het Ministerie werkte heb ik nooit iemand van buiten voorgedragen voor
een functie die formele erkenning voor de infrastructuur verkreeg. Dat was een
belangrijk signaal. Vrijwilligers wisten daardoor dat positieve inspanningen en
resultaten uiteindelijk beloond werden. Want de inschaling van een
automatiseringsfunctie was als regel hoger dan de functie die zij eerder
vervulden. Dergelijke eigen kweek was haalbaar omdat bij het Ministerie als
geheel voldoende medewerkers met aanleg en belangstelling voor automatisering
werkten. Dat gold nogeens extra voor de toenmalige buitendienst waar
medewerkers gaarne een mogelijkheid aangrepen om in gunstige zin op te vallen.
Daarbij waren indertijd de inkomens in die groep hoog genoeg om verloop van het
Ministerie naar een functie erbuiten praktisch uit te sluiten.
Eigen kweek is natuurlijk evenmin uitgangspunt waaraan altijd en absoluut
vastgehouden moet worden. Zodra eigen medewerkers weten dat hun belangen
inclusief loopbaan (w.o. salariëring) en ontplooiing volle aandacht krijgen
kunnen zonodig ook extern medewerkers geworven worden. Die kunnen voorkeur
verdienen omwille van een frisse kijk, maar dan moeten zij die dus wèl hebben.
Dergelijke mensen blijken schaars.
De afzonderlijke trajecten die een medewerker in zijn/haar loopbaan in relatie tot automatisering kan afleggen zijn:
- Voor automatiseringswerkzaamheden in de eerste lijn kunnen
medewerkers bij/van de klant geselecteerd en opgeleid worden.
Dit traject heeft voor vervullen van automatiseringsfuncties in de eerste lijn
de voorkeur. Hierdoor worden eigen medewerkers mogelijkheden voor ontplooiing
geboden. Inbreng van materiekennis blijft gewaarborgd.
- Voor automatiseringsfuncties in de eerste lijn kunnen extern medewerkers geworven worden. Van deze mogelijkheid dient slechts bij uitzondering gebruik gemaakt te worden. In automatiseringsdeskundigheid, benodigd in de eerste lijn, voorziet als regel opleiding en voming van eigen medewerkers.
- Een automatiseringsmedewerker in de eerste lijn kan elders in het Ministerie gaan werken. Door een zekere ervaring met automatisering in de eerste lijn zullen medewerkers dikwijls vaardigheden ontwikkeld hebben die elders goed van pas komen.
- Een automatiseringsmedewerker in de eerste lijn kan vertrekken naar een functie buiten het Ministerie. Dit zal regelmatig voorkomen wanneer loopbaanperspectieven binnen het Ministerie uitblijven. Hoewel een eerste-lijnsmedewerker niet als automatiseringsdeskundige aangemerkt mag worden zullen voor dergelijke medewerkers geboden arbeidsvoorwaarden buiten het Ministerie aantrekkelijk kunnen zijn.
noot 137
Dat gold dus al niet voor medewerkers van de buitendienst. Zie noot 136.
- Een eerste-lijnsmedewerker met coördinerende vaardigheden en specialistische kennis kan overgeplaatst worden naar de organisatorische eenheid voor automatisering (tweede lijn).
- Omgekeerd kan een 'lichte' tweede-lijnsmedewerker een 'zware' automatiseringsfunctie in de eerste lijn gaan vervullen. Zo'n medewerker zal in beginsel dan over de nodige materiekennis moeten beschikken.
- Medewerkers voor de automatiseringseenheid, i.e. de tweede lijn, kunnen in plaats van in de eerste lijn elders binnen het Ministerie geworven worden. Een praktische belemmering wordt als regel gevormd door het ontbreken van de vereiste coördinerende vaardigheden samen met specialistische kennis.
- Automatiseringsmedewerkers voor de tweede lijn kunnen extern geworven worden. Dat is niet eenvoudig omdat het Ministerie vooral aan dergelijke medewerkers geen concurrerende arbeidsvoorwaarden kan bieden. (De tweede lijn zal zoveel mogelijk vanuit de eerste lijn bezet moeten worden.)
- Een tweede-lijnsmedewerker kan elders in het Ministerie gaan werken. Vooral wanneer de medewerker zich in coördinerende werkzaamheden bekwaamd heeft moeten voor andere functies goede vooruitzichten aanwezig zijn.
- Een tweede-lijnsmedewerker kan vertrekken naar een functie buiten het Ministerie. Daar worden voor automatiseringsdeskundigen van niveau betere ontplooiingsmogelijkheden en arbeidsvoorwaarden geboden.
noot 138
Dit klopt niet, tenminste wanneer iemand andere dan financiële overwegingen
belangrijk vindt. Het Ministerie biedt een interessant, gevarieerd werkterrein.
Maar als argument voor formelere infrastructuur vond ik het toepasselijk.
In deze opsomming is niet expliciet ingegaan op trajecten binnen de eerste of tweede lijn. Waar meerdere automatiseringsfuncties bestaan, en dat komt zowel in de eerste als de tweede lijn voor, kan een medewerker eveneens binnen dat verband overgeplaatst worden. Voor loopbaantrajecten binnen de eerste lijn wordt verwezen naar o.a. hoofdstuk 22 (eerste lijn).
Hierboven zijn enkele trajecten weergegeven waarbij een automatiseringsmedewerker een andere functie binnen het Ministerie niet op het gebied van automatisering òf welke functie danook buiten het Ministerie gaat vervullen. Dit verloop houdt dikwijls risico's in voor continuïteit maar kan in sommige gevallen juist voordelen opleveren. Daaraan is het volgende hoofdstuk gewijd.
Geautomatiseerde informatievoorziening zal aan betekenis blijven winnen. De voordelen ervan moeten evenwel gewaarborgd worden. Personeelsverloop is daarom goed of slecht. Verloop komt goed uit wanneer automatiseringsmedewerkers vertrekken die niet goed - kunnen - functioneren. Bij vertrek van goede medewerkers moet het verloop als slecht gekenmerkt worden omdat continuïteit van dienstverlening op het gebied van de geautomatiseerde informatievoorziening gevaar kan lopen.
Niet alle medewerkers die op automatiseringsfuncties benoemd zijn of waarvan
de functies op het gebied van de automatisering zijn komen te liggen beschikken
over of ontwikkelen bij nader inzien de vereiste kennis en vaardigheden.
Dergelijke niet goed functionerende medewerkers vormen risico's voor de
kwaliteit en continuïteit van de informatievoorziening en daarmee in toenemende
mate een risico voor de bedrijfsvoering van de klant. Het is daarom ònverstandig
dergelijke medewerkers op automatiseringsfuncties te laten zitten wanneer ook
opleiding en vorming voor het aanleren van de vereiste motivatie, kennis,
vaardigheden e.d. geen uitsluitsel - zouden - kunnen bieden.
Met andere woorden, het verloop van automatiseringsmedewerkers waarvan
prestaties ook na intensieve begeleiding uitblijven moet bevorderd worden. Een
medewerker blokkeert anders een uiterst schaarse formatieplaats. In dit verband
geldt dat het zeker voor de langere termijn tevens in het belang van de betrokken
medewerker zèlf is ontslagen te worden van verantwoordelijkheden die hij/zij
niet aankan.
Een medewerker zonder kwaliteiten voor verantwoorde uitoefening van een
bepaalde automatiseringsfunctie kan overigens alleszins bekwaam zijn. Dan
moeten er als regel geen problemen bestaan om de medewerker op een redelijke
termijn op een andere automatiseringsfunctie of op een niet-automatiseringsfunctie
bij het Ministerie te plaatsen. Hierop kan het zogenaamde herplaatsingsbeleid
toegepast worden. Zijn door omstandigheden geen functies bij het Ministerie voorhanden,
dan zal de medewerker buiten het Ministerie een redelijke kans van slagen
hebben.
Vanzelfsprekend dienen niet goed functionerende automatiseringsmedewerkers bij
het vinden van een andere werkkring zoveel mogelijk gesteund te worden.
noot 139
Ik deed mijn best e.e.a. zo diplomatiek mogelijk onder woorden te brengen. Waar
het op neerkwam was dat enkele medewerkers domweg een gevaar voor klanten
vormden. Ik weet niet of zij zich ervan bewust waren, maar het leek of hun
eigen positie belangrijker was dan resultaten voor de klanten. Dié koers was
verlaten. Alleen met een dienstverlenende instelling, en resultaten waar een
klant iets aan heeft, heeft ook de eigen positie bestaansrecht. Het duurde
jaren voordat de medewerkers met, zeg maar, de procedurele instelling het veld
geruimd hadden. Ondertussen sloot het informele netwerk ze eenvoudigweg uit.
Resultaten kwamen er dus wel. Maar dat had met minder (in)spanningen gekund.
Hoewel, wat is minder? Als in een organisatie ergens een taboe op rust hoort
dat er voorlopig gewoon bij.
Het aanblijven van niet goed functionerende medewerkers levert risico op.
Risico's nemen eveneens toe door het vertrek van goede
automatiseringsmedewerkers. Hun vertrek zal niet gestimuleerd moeten worden. Er
zullen daarentegen aansporingen moeten bestaan voor deze medewerkers om - zo
lang mogelijk - voor het Ministerie te blijven werken.
Wat concrete arbeidsvoorwaarden betreft kan het Ministerie op de markt voor
automatiseringspersoneel geen concurrerende positie opeisen. Daarom zullen
andere voorwaarden bevorderd moeten worden, in het bijzonder ten aanzien van de
inhoud van verantwoordelijkheden en taken.
Vertrekt een goede medewerker toch, dan zal in bepaalde gevallen moeilijk in
een onmiddellijke opvolging op het vereiste niveau voorzien kunnen worden.
Problemen rondom opvolging
noot 140
Dit schreef ik toen de hoofdafdeling Organisatie en Automatisering over twee
formatieplaatsen voor automatiseringsfuncties beschikte. En om verloop te
bevorderen had die ene collega alle ruimte gekregen om buiten het Ministerie bezig
te zijn. (En daar hield hij inderdaad een nieuwe baan aan over.) Verder wist ik
dat ik niet langer dan vijf à zes jaren bij het Ministerie wilde werken. Daarom
was ik bezorgd om continuïteit.
zullen zich overigens vooral voordoen bij het vertrek van tweede-lijnsmedewerkers. Zijn eerste-lijnsmedewerkers meestal betrekkelijk eenvoudig vervangbaar, dat geldt in veel mindere mate voor medewerkers in de tweede lijn.
In dergelijke gevallen moet getracht worden in een gewijzigde opzet de
relatie met de vertrokken medewerker voor enige tijd te continueren. Zo blijven
inzichten van de medewerker voor het Ministerie behouden wanneer een
adviesrelatie blijft bestaan. Hierover zullen met de vertrokken medewerker en eventueel
met zijn/haar nieuwe werkgever deugdelijke afspraken gemaakt moeten worden. De
adviesrelatie stelt het Ministerie in staat risico's voor continuïteit zoveel
mogelijk te beperken. Zonder grote tijdsdruk kan een eigen (automatiserings)medewerker
voor verantwoorde uitoefening van de vrijgekomen automatiseringsfunctie
opgeleid worden.
Zonodig kan buiten het Ministerie naar een geschikte opvolger van de vertrokken
medewerker gezocht worden. Dit vraagt geruime tijd waarbij de kans van slagen
niet hoog ingeschat mag worden.
Verloop in het algemeen biedt een gelegenheid medewerkers, eventueel van buiten
noot 141
Van buiten kwamen toen weleens mensen op de technische functies die
traditioneel met communicatie(techniek) te maken hadden. Met hun benoeming had
ik officieel niets te maken. Als het goed was hoorden zij wel meteen tot het
zgn. netwerk.
het Ministerie, met verse gedachten over automatisering te benoemen. Hieraan bestaat behoefte wanneer zittende medewerkers toepassingsmogelijkheden, die door technologische ontwikkelingen kunnen ontstaan, na verloop van tijd minder alert gaan volgen.
noot 142
Door aanpassingsvermogen apart als accent te noemen (zie hoofdstuk 29) hoopte
ik minder afhankelijkheid van instroom van nieuwe medewerkers te bereiken. En
eigen kweek had mijn voorkeur omdat medewerkers die daaruit voortkomen vanalles
weten over allerlei aspecten èn bijzonderheden die tijdens verspreiding van een
technologie relevant zijn. Daarvan zijn mensen van buiten niet één-twee-drie op
de hoogte.
De betekenis van automatisering neemt voor het Ministerie toe. Klanten doen voor verbeteringen in doeltreffendheid en doelmatigheid van hun werkzaamheden, maar ook voor het benutten van nieuwe mogelijkheden, meer en meer een beroep op automatisering. De koers voor automatisering is gewijzigd. Uitgangspunten voor automatisering zijn afgestemd o.a. op technologische ontwikkelingen en interne omstandigheden. Zelfs interne omstandigheden (organisatiecultuur, stijl van leidinggeven, administratieve discipline e.d.) beginnen, voorzichtig weliswaar en noodzakelijkerwijs langs indirecte weg, mede door toepassing van automatisering enigszins te veranderen. Infrastructurele voorzieningen in overeenstemming met de voor afzonderlijke klanten en het Ministerie als geheel succesvolle koers kunnen niet achterblijven.
Wat de infrastructuur betreft moeten vooral de beleidsverantwoordelijkheden voor tekstverwerking, communicatie en gegevensverwerking onder de noemer (kantoor)automatisering aan één organisatorische eenheid toegewezen worden. Voor de personele formatie en bezetting van deze automatiseringseenheid zijn, naar het zich laat aanzien, verspreid bij klanten en ondersteunende dienstonderdelen voldoende formatieplaatsen respectievelijk medewerkers beschikbaar.
Voor besluitvorming omtrent infrastructurele voorzieningen in het organisatorische en personele vlak zullen de belangengroepen aangesproken moeten worden die rondom automatisering herkenbaar zijn. Die belangengroepen worden gevormd door klanten, de algemene leiding èn ondersteunende dienstonderdelen. Als formeel draagvlak voor automatisering geldt de Beleidscommissie Automatisering (BCA) die de algemene leiding, in casu de plaatsvervangend Secretaris-Generaal in automatiseringsaangelegenheden adviseert.
1984-1991, webeditie 2005 © Pieter Wisse