Dit is de hoofdtekst (1984) inclusief noten (1991) van Het experiment Buitenlandse Zaken, in 1991 in boekvorm verschenen bij Information Dynamics.

Pieter Wisse

1 inleiding

 

 

In korte tijd heeft automatisering voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken aan betekenis gewonnen. Enkele voorbeelden.
Berichtenverkeer van en naar de buitenlandse vestigingen geschiedt met behulp van een geautomatiseerd informatiesysteem.
Een nieuw informatiesysteem wordt thans geleidelijk ingevoerd voor de ministeriële boekhouding; het gaat jaarlijks om verantwoording over enkele miljarden guldens.
Automatisering zal kunnen voorzien in de behoefte van de gefuseerde personeelsdienst aan tijdige en nauwkeurige informatie over medewerkers en formatie.
Belangrijke verbeteringen zijn door automatisering bereikbaar op de diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen in het buitenland.
In toenemende mate worden hulpmiddelen voor geautomatiseerde tekstverwerking toegepast.
Voor gegevensoverdracht in de nieuwbouw wordt de installatie van een lokaal netwerk voorbereid.

Diverse geautomatiseerde informatiesystemen zijn inmiddels operationeel. Andere toepassingsmogelijkheden zijn bekend. In de toekomst kunnen verdere mogelijkheden voor automatisering geïdentificeerd worden.

Met de inspanningen zijn de uitgaven voor automatisering toegenomen. In 1984 zullen de uitgaven in elk geval meer dan fl. 5 mln [gulden] bedragen.
Met automatisering is ook een steeds groter aantal medewerkers bezig. Op het ogenblik verrichten rond de twintig medewerkers een belangrijk deel van hun tijd automatiseringswerkzaamheden.

De betekenis van automatisering neemt snel toe. Noodzakelijke aanpassingen in infrastructurele voorzieningen, benodigd voor verantwoorde automatisering bij het Ministerie, zijn tot dusver evenwel in belangrijke mate achterwege gebleven. Vrijwel zonder uitzonderingen worden medewerkers en financiële middelen op informele basis voor automatisering ingezet.
Hierdoor ontstaan risico's voor verbetering en continuïteit van de informatievoorziening. Daarom is nu bijsturing nodig. Adequate infrastructurele voorzieningen waarborgen de voordelen die automatisering het Ministerie kan bieden.

Deze nota [Vorm & inhoud] presenteert in een eerste deel allereerst een reconstructie van de wijze waarop automatisering tot dusver verlopen is. Eveneens schetst deel I de koers

noot 1
Terwijl ik de nota Vorm & inhoud schreef las ik Corporate Information Systems Management (Richard D. Irwin, 1983) van J.I. Cash, F.W. McFarlan en J.L. McKenney. Ik beveel dat boek nog steeds sterk aan. Daaruit blijkt o.a. dat het Ministerie een koers had ingezet die wellicht voor de nederlandse Rijksoverheid afweek, maar daarbuiten allerminst uniek was. Dankbaar heb ik destijds diverse begrippen en hun samenhang aan Corporate Information Systems Management ontleend en in de nota verwerkt. Bij gelegenheid verwijs ik via een noot naar die bron.

 

die thans voor de geautomatiseerde informatievoorziening bij het Ministerie gevolgd wordt. In deel II staan onder de noemer infrastructuur daarna in het bijzonder aanpassingen in het organisatorische en personele vlak aangeduid die voor verantwoorde voortzetting van automatiseringsactiviteiten nodig zijn. Deel I begint met het volgende hoofdstuk, en deel II met hoofdstuk 21.

 

 

2 betekenis

 

 

Allereerst verdient de betekenis van automatisering toelichting. Hierbij gaat het niet om betekenis in specifieke gevallen. Waarom vinden in het algemeen automatiseringsmiddelen in toenemende mate bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken toepassing?

Vastgesteld moet zijn in hoeverre automatisering voor het Ministerie als geheel van strategische betekenis is. Met andere woorden, is het bereiken van ministeriële doelstellingen in overwegende mate afhankelijk van toepassing van automatiseringsmiddelen? Dit is niet het geval, in tegenstelling tot bijvoorbeeld banken, verzekeringsmaatschappijen of de PTT.
De hoofdtaken van het Ministerie betreffen internationale betrekkingen en buitenlands beleid. Zonder automatisering blijft het Ministerie zich hiermee bezighouden.
(Overigens kan het Ministerie nooit failliet gaan; geen enkel hulpmiddel heeft dan in bedrijfsmatige zin een strategische betekenis.)

Automatisering heeft daarentegen

noot 2
Het was al in de mode gekomen om luidkeels de strategische betekenis van automatisering aan te prijzen. Ik zag er, toen, voor het Ministerie geen heil in. Die strategische positionering was opzich misschien niet eens zó verkeerd, maar zou belachelijk gemaakt zijn. Dan is de kans op geloofwaardigheid verkeken. Naar het oordeel van leidinggevende functionarissen hoorde automatisering gewoon in het rijtje huishoudelijke diensten. Automatisering bergde zelfs risico's. Zij werden aangesproken als het verkeerd ging. Zie ook noot 14. Welnu, ik vond een huishoudelijker positionering helemaal geen bezwaar. Ik zag zelfs voordelen in een bescheiden opstelling. Vandaaruit was eenvoudiger een ontwikkeling mogelijk naar eventuele strategische toepassingen. En eerlijk gezegd had ik weinig idee wat dergelijke toepassingen konden zijn. Dat bleek enkele jaren later vooral communicatie te zijn (wat de medewerkers die de technische verbindingen ervoor ontwikkelden en beheerden natuurlijk al wisten). Het Ministerie is afhankelijk van voorzieningen voor snelle, betrouwbare overdracht van berichten wereldwijd. Naarmate besef groeit van de relatie tussen bestaansrecht en dergelijke voorzieningen verdwijnt het huishoudelijke karakter ervan. Die ontwikkeling is nog gaande, maar begrijpelijkerwijs verder gevorderd dan in andere ministeries. Uitzonderingen vormen, denk ik, uiteraard de krijgsmachtonderdelen.

 

voor het Ministerie een ondersteunende rol. De betekenis ligt niet direct op de verscheidene beleidsterreinen maar vooral in het zogenaamde facilitaire vlak.
Bij het Ministerie zijn diverse ondersteunende taken ontstaan ten dienste van de hoofdtaken. Dergelijke ondersteunende taken die meestal bij gespecialiseerde functionele dienstonderdelen ondergebracht zijn hebben betrekking op financieel-economische zaken, op personele zaken, op documentatie, op communicatie en dergelijke. Juist voor de ondersteunende taken krijgt automatisering voor het Ministerie betekenis.

Automatisering dient voordeel te betekenen. Zonder voordelen zijn veranderingen en daarmee gepaard gaande kosten zinloos. De voordelen van automatisering kunnen evenwel van geval tot geval verschillen. Er zijn twee categorieën waarin voordelen passen. Automatisering dient:

- doeltreffendheid en/of
- doelmatigheid.

Doeltreffendheid vermeerdert wanneer bijvoorbeeld de kwaliteit van de informatievoorziening kan verbeteren. De baten hiervan zijn meestal moeilijk in geld uit te drukken.
Automatisering bevordert doelmatigheid indien bepaalde werkzaamheden minder kosten vergen o.a. omdat hetzelfde werk met minder mensen kan gebeuren. Toepassing van automatiseringsmiddelen kàn sneller, eenvoudiger en zonder veel fouten werken.

Bij het Ministerie zijn vooral mogelijkheden om door toepassing van automatisering doeltreffendheid te bevorderen. Dit betekent

noot 3
De keerzijde van het afzien van strategische betekenis is dat de noemer doelmatigheid gaat overheersen in de beoordeling. Maar zo eenvoudig laten kosten en baten van welk veranderingsproces danook zich meestal niet in geld uitdrukken. Daarom vond ik het winnen van geloofwaardigheid zo belangrijk. Dat vormde het belangrijkste crediet. Geloofwaardigheid verschaft ruimte voor experimenten. De echte voordelen zijn groter naarmate er vooraf minder over gezeurd wordt. Welke medewerkers zijn nog gemotiveerd als automatisering bedoeld is om ze overtollig te maken? Wanneer medewerkers in en bij een koers betrokken zijn moet de nadruk liggen op hùn kansen. Die kwamen, ook bij het Ministerie, onvermijdelijk in de loop van een veranderingsproces. Als medewerkers die kansen grepen vond hun leiding dat meestal prachtig; en had iedereen weer iets geleerd voor de volgende keer om eventueel wèl vooraf mee te rekenen.
Automatisering heeft slechts bestaansrecht als hulpmiddel vàn mensen, nooit als wapen tégen hen. Medewerkers kunnen automatisering echter vooral als zo'n vijandig wapen gaan zien. Dit effect ontstaat danwel wordt nogeens versterkt door het eigenwijze optreden van vele specialisten waardoor medewerkers verder geïntimideerd raken. Dat gaat dus verkeerd.

 

dat tegenover kosten van automatisering weinig kwantificeerbare baten, i.e. uiteindelijk in geld uitgedrukt, staan.
Wat doelmatigheid betreft kunnen via automatisering in veel gevallen personeelsuitbreidingen voor ondersteunende taken onderbroken worden. (Waar de personeelsbezetting in het kader van de zogenaamde 2% bezuinigingsoperatie ingekrompen moet worden handhaaft of zelfs verbetert automatisering dikwijls volume en niveau van dienstverlening.)

Als gevolg van de toenemende betekenis breidt het aantal medewerkers dat bij het Ministerie gebruik maakt van automatiseringsmiddelen zich snel uit. Deze gebruikers, of liever hun respectievelijke dienstonderdelen of vertegenwoordigingen in het buitenland (posten) heten hier verder klanten.

noot 4
Voor de interne relaties tussen een O&I-afdeling en collega's van hetzelfde Ministerie is het woord klant overdreven. Maar ik heb een hekel aan het woord gebruiker. Verder onderstreept 'klant' wat essentieel aan de koerswijziging voor automatisering was.

 

Automatisering moet overigens niet alleen gezien worden als een hulpmiddel voor bestaande problemen van een klant. Een klant, of iemand anders voor hem/haar, kan nieuwe kansen zien door toepassing van automatisering. Bij het Ministerie heeft een kans als regel betrekking op verbetering van bestaande of het verschaffen van nieuwe dienstverlening.

noot 5
En zo sluipt de strategische betekenis alsnog in de veranderingsprocessen rondom geautomatiseerde informatievoorziening. Dat is precies de bedoeling. Zie ook noot 2.

 

 

 

3 administratiekantoor

 

 

De reconstructie van automatiseringsinspanningen bij het Ministerie begint zo'n tien jaar geleden.

noot 6
De nota stamt uit 1984. Dus verwijs ik naar 1974.

 

Toen werden voorbereidingen getroffen voor automatisering van financiële en personele administraties voor ontwikkelingssamenwerking. De financiële administratie werd uitgebreid tot àlle werkterreinen van het Ministerie. De fase waarin de personele administratie voor deskundigen en vrijwilligers ontwikkelingssamenwerking operationeel zou worden werd nooit bereikt.

Het algemene ontwerp van dat zgn. Begrotingsboekhoudingssysteem Buitenlandse Zaken, afgekort BBU-systeem, werd opgesteld door een extern adviesbureau uit de particuliere sector. Gedetailleerd ontwerp en programmering werden vervolgens verricht door het Rijkscomputercentrum (RCC). De operationele gegevensverwerking had eveneens

noot 7
Dit verklaart de onmógelijke naam Begrotingsboekhoudingssysteem Buitenlandse Zaken. Want het RCC probeert zelfs alomvattend systeem in dergelijke namen te brengen.

 

plaats bij en met computerapparatuur van het RCC. Hierdoor was het RCC feitelijk een centraal administratiekantoor waaraan instellingen zoals het Ministerie administratieve gegevensverwerking uitbesteedden.

Formulieren moesten ingevuld bij het administratiekantoor ingeleverd worden. Na verloop van tijd kreeg de klant lijsten met gerangschikte gegevens toegezonden.
Voor de klanten van dit administratiekantoor was - en is nog overwegend - niet merkbaar

noot 8
De gehele doorlooptijd van een rapportage, i.e. van aanvraag tot en met aflevering, duurde soms enkele maanden. Enige twijfel was dus gewettigd of dat administratiekantoor gegevens eigenlijk geautomatiseerd verwerkte. De klant merkte er in ieder geval niets van. Het centrale administratiekantoor bood het Ministerie nog geen interactieve gegevensverwerking.

 

dat de gegevensverwerking plaatsheeft met computerapparatuur en -programmatuur.

Door gebruik van het BBU-systeem moest het Ministerie interne administratieve gegevensstromen aanpassen aan de regels van het externe administratiekantoor. Deze veranderingen gebeurden onder de noemer van automatisering, maar de toegepaste hulpmiddelen bleven voor de klant feitelijk onbereikbaar.

Deze relatie tussen klanten enerzijds en het administratiekantoor met de hulpmiddelen anderzijds was ooit bepaald door de kosten van en de benodigde specialisatie voor ontwikkeling en gebruik van computerapparatuur en -programmatuur. Hulpmiddelen waren in verhouding duur en daarom gecentraliseerd. Automatiseringsdeskundigen moesten in de onmiddellijke nabijheid van de centrale computerapparatuur geplaatst zijn. Hierdoor werd een grote afstand tussen klant enerzijds en hulpmiddelen en automatiseringsdeskundigen anderzijds gevestigd.

noot 9
Het is dus de vraag of dat levensvatbare verhoudingen zijn. Dat hangt wederom van de situatie af. Voor het Ministerie hoef ik het antwoord niet te verzinnen. De praktijk heeft bewezen dat een àndere koers voor automatisering dáár langs allerlei denkbare invalshoeken betere informatievoorziening biedt.

 

Automatisering bleef beperkt tot routinematige werkzaamheden. De klant moest dikwijls administratieve procedures veranderen, afgestemd op de geringe flexibiliteit van de hulpmiddelen.

Deze situatie bestaat [in 1984] rond het BBU-systeem nog altijd. Administratieve handelingen zijn complexer dan voorafgaand aan de inschakeling van het RCC als administratiekantoor. Dit heeft de administratieve discipline bij betrokken dienstonderdelen van het Ministerie zeer nadelig beïnvloed. Tijdige en nauwkeurige rapportages en daarvan afhankelijke resultaten blijven - daardoor - uit. De klant heeft geloof in deze aanpak van automatisering verloren.

noot 10
Dat is dus helemaal geen ramp. Waarschijnlijk integendeel. Maar dan moet er wel iets aan die aanpak veranderen. Een èchte kans ontstaat door het vermogen die aan te grijpen.

 

Hetzelfde, zij het in wat mindere mate, geldt voor het interdepartementale informatiesysteem voor salarisadministratie (IPA). Hiervoor functioneert het RCC eveneens als centraal administratiekantoor. In dit geval is daar in beginsel

noot 11
De salarisopbouw voor (de meeste) rijksambtenaren is dezelfde. Ligt centralisatie dan niet voor de hand? Ik vind identieke bewerkingen geen argument (meer) voor centralisatie. Dezelfde programmatuur kan in de vorm van identieke copieën verspreid zijn over kleinschaliger apparatuur. Waarom niet gewoon bij de instellingen in kwestie? Ik ben ervan overtuigd dat zgn. grote automatiseringsprojecten allemaal mislukken omdat ze niet a priori kleinschalig gemaakt, tot menselijke maat teruggebracht zijn. Tégen segmentering, modulariteit e.d. brengen vooral registeraccountants in dat controleerbaarheid erdoor onverantwoord gevaar loopt. Ik beweer precies het tegenovergestelde. De grootste bedreiging vormt die centralisatie, grootschaligheid. Controleurs moeten zich eens bedenken welke controles allemaal kunnen vervallen danwel minder zwaar aangezet behoeven te zijn wanneer niet alles op één spreekwoordelijke kaart gezet is. Er zijn natuurlijk maatregelen vereist die continuïteit in samenhang tussen modulen waarborgen (als die samenhang ècht nodig is, trouwens). Dergelijke maatregelen kunnen aanzienlijk minder complex zijn, te weten op basis van zelfcontrole, dan in een centralistische opzet. E.F. Schumacher is zich terdege bewust van menselijke tekortkomingen in relatie tot schaal. In Small is Beautiful (Harper & Row, Perennial Library edition, 1975, p. 36) schrijft hij: "There is wisdom in smallness if only on account of the smallness and patchiness of human knowledge, wich relies on experiment far more than on understanding." Dit klinkt als het manifesto voor de gewijzigde automatiseringskoers bij het Ministerie. Schumacher voegt er nog aan toe: "The greatest danger invariably arises from the ruthless application, on a vast scale, of partial knowledge …"

 

veel voor te zeggen. Modernisering van de opzet waardoor de dienstverlening aan de klant ingrijpend kan verbeteren is evenwel absoluut noodzakelijk.

Er zijn risico's verbonden aan slechte dienstverlening. Reeds op korte termijn kan de klant niet - tijdig en nauwkeurig - over de nodige gegevens beschikken. Op langere termijn raakt daarnaast geloof in mogelijkheden en realistische inschatting van beperkingen van automatisering ondermijnd. De klant kan automatisering met inschakeling van een verafgelegen administratiekantoor in toenemende mate als - moeilijk te controleren - excuus voor magere resultaten aanwenden.

noot 12
En dàt is veranderkundig precair. Vooral in een complexe situatie, waarin dus onverwachte aanspraken kunnen komen, laten medewerkers zich een beproefde zondebok niet simpelweg afnemen. Als gereedschap stelselmatig niet werkt is dat óók betrouwbaar. Op zo'n dieptepunt is het lastig om het beeld van automatisering te wijzigen. En tegelijkertijd is dat noodzakelijker dan ooit. Dat is hèt moment iets te ondernemen. Door nodeloze ophef te vermijden, vooral zolang er nog geen opbouwende resultaten voor bedrijfsvoering waren, bleef automatisering volgens de gewijzigde koers afbraak bespaard. Zie ook noot 2 voor overwegingen om automatisering vooralsnog in het huishoudelijke vlak te positioneren.

 

 

 

4 dieptepunt

 

 

Klanten hadden geloof in de toenmalige aanpak van automatisering verloren. Er bestond geen vertrouwen in dienstverlening, vooral niet in het BBU-systeem, door een verafgelegen administratiekantoor.

Het RCC had in opdracht van het Ministerie - en tegen betaling - een evaluatie verricht. Zoals wel te verwachten kon in deze evaluatie het technische systeem van het administratiekantoor (RCC) de toets der kritiek doorstaan. Volgens het RCC was het feilen van het BBU-systeem niet aan techniek, maar daarentegen

noot 13
Hierin zag ik geen realistische boodschap de vicieuze, neerwaartse cirkel te doorbreken. Zie noot 12. Ik vond het duidelijk genoeg dat de samenwerking met zo'n administratiekantoor moest aflopen. Oók die bedoeling had de koerswijziging voor automatisering.

 

vooral te wijten aan ontbrekende administratieve discipline bij de klanten.

In deze periode had de Algemene Rekenkamer eveneens een onderzoek naar het functioneren van het BBU-systeem voltooid. De kritiek van de Rekenkamer, vooruitlopend op de officiële rapportage, was hard. Zowel het RCC, als het Ministerie werd voor de mislukkingen verantwoordelijk gesteld.

noot 14
Dit was dus een onaangenaam aspect van automatisering voor leidinggevende functionarissen (zie noot 2). Zij werden aangesproken terwijl zij er niets van begrepen. Het was dus beter automatisering even zo te positioneren dat zij geen risico's hoefden te vrezen. Dat is geslaagd met uitzondering van het zgn. paspoortproject.
Geen publicatie over automatisering en het Ministerie van Buitenlandse Zaken in de tachtiger jaren is geloofwaardig zònder enkele opmerkingen over dat project. Ik geef hier wederom uitdrukkelijk mijn eigen kijk op de zaak.
Met een organisatie-collega was ik aanvankelijk intensief bij het paspoortproject betrokken. Wij wisten dat beleidsverantwoordelijkheid (die voor paspoortaangelegenheden dus bij het Ministerie berustte) niet betekent dat maatregelen eenzijdig opgelegd kunnen worden. Dit inzicht verwerkte de direct betrokken ambtenaar in een eerste beleidsnota; hij ging vooral in op de maatschappelijke functie van een paspoort. Vanuit O&I zagen wij een discussie dáárover als bindend waarna allerlei partijen concreter konden gaan samenwerken. Zo bracht ik in maart 1983 verslag uit aan de inmiddels opgerichte Beleidscommissie Automatisering (BCA) onder voorzitterschap van de plaatsvervangend Secretaris-Generaal:
"Op grond van een kaderbesluit dd. 23 juni 1981 van de Raad van Ministers van Europese Gemeenschappen dient in beginsel per 1 januari 1985 een begin te zijn gemaakt met de productie en afgifte van paspoorten volgens een nieuw model. Dit nieuwe paspoort zal voor de EG-lidstaten zoveel mogelijk zijn gestandaardiseerd; dit model bevat één - bij voorkeur gelamineerde - pagina, waarop alle noodzakelijke paspoortgegevens staan vermeld.
Invoering van het nieuwe model paspoort kan, zeker voorlopig, niet eenvoudigweg als een automatiseringsproject worden bestempeld. Er wordt wèl verwacht, dat automatiseringsaangelegenheden een belangrijk onderdeel van het gehele veranderingsproces zullen gaan vormen.
Thans wordt een nota opgesteld, welke ten doel heeft een aanzet te geven tot een verantwoorde invoering van het paspoort volgens nieuw model. Bedoelde nota zal binnenkort gereedkomen en kan dan later onderwerp vormen van overleg tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en overige partijen, welke in het bijzonder bij de afgifte van paspoorten zijn betrokken."
Dezelfde tekst handhaafde ik in de terugkerende rapportage aan de BCA tot september 1983. Daarna hield interne informatievoorziening, en eventuele automatisering ervan, op een relevante invalshoek te zijn. Want inmiddels was het vaste voornemen gevormd de fysieke produktie van paspoorten uit te besteden. Dit was overigens, zo algemeen gesteld, voortzetting van beleid. Het Ministerie had paspoorten volgens oud model evenmin in eigen beheer vervaardigd.
Merkwaardig genoeg was er van produktie in eigen beheer even sprake geweest. Die gedachte had de voorganger van de direct betrokken ambtenaar geïntroduceerd. Hiertégen had o.a. O&I (uiteraard) krachtig geadviseerd. En nu, met de hernieuwde keuze voor uitbesteding, hadden wij ineens weer nauwelijks met het paspoortproject te maken. O&I hield zich vooral bezig met organisatie en informatievoorziening van interne processen. Desalniettemin raakten wij door het vervolg van het paspoortproject bezorgd.
Er had helaas helemaal geen intensief overleg met "overige partijen" plaatsgehad. Dat werd uit informele contacten buiten het Ministerie duidelijk. De weerstand tegen de plannen à la Buitenlandse Zaken groeide. Begrijpelijk. Ergens in 1984, meen ik, werden mijn collega en ik door de direct betrokkene bij het Ministerie gevraagd een bespreking bij te wonen. Het bleek om een gesprek tussen deelnemers aan de firma KEP i.o. te gaan. Vooral de partner E liep hard van stapel. Hij had geen benul van bestuurlijke verhoudingen. Ik slaagde evenmin erin zijn enthousiasme te temperen. Potentiële partner K maakte daarentegen een bedachtzame indruk; ik was later niet verbaasd dat juist hij uit het gelegenheidsverband stapte toen het nog vrijwillig kon.
Na afloop van dat onwezenlijke gesprek confronteerde ik de betrokken ambtenaar met de schrik die ik opgedaan had. Hij bleek zijn koers echter reeds vastgezet te hebben. In een uiterste poging, naar ambtelijke maatstaven wel te verstaan, om langs reguliere weg nog iets te doen zette ik voor mijn chef destijds o.a. het volgende op papier:
"De invoering van een nieuw model paspoort zal de komende jaren bij het publiek het gezicht van het Ministerie mede bepalen. Daarom zal dit project zorgvuldig moeten worden opgezet, begeleid en uitgevoerd. […] Intussen zijn [blijkbaar] verdergaande contacten met leveranciers van produktiemiddelen opgebouwd. In het algemeen zijn dergelijke contacten nuttig. Wanneer in dit stadium het produktie- en afgifteproces echter tot in detail en definitief zou worden bepaald, ontstaan grote - politieke - risico's. Volgend op de eerste beleidsnota is het produktie- en afgifteproces, met alle mogelijke relevante aspecten bijvoorbeeld ten aanzien van controle en privacy, niet nader in voldoende ruime kring besproken. Wil het Ministerie met betrekking tot het nieuwe model paspoort het (beleids)initiatief kunnen behouden, dan zal door het Ministerie de gewenste opzet in detail moeten worden uitgewerkt en ter discussie voorgelegd. Deze uitwerking dient in beginsel zo onafhankelijk mogelijk van leveranciers te geschieden. Voor bedoelde uitwerking lijkt het Ministerie niet over gekwalificeerde medewerkers te beschikken. Daarom verdient het aanbeveling hiervoor een extern adviseur in te schakelen. Een extern adviseur kan kwaliteit verschaffen en - mede daardoor - onafhankelijke dekking tijdens het verdere project. Aangezien de - politieke - discussie ieder moment kan oplaaien, moet zo spoedig mogelijk een begin met het onderzoek door een extern adviseur worden begonnen. […] Naar mijn overtuiging dient er zeer snel en adequaat te worden gehandeld om succesvolle invoering van een nieuw model paspoort te verzekeren."
Mijn chef heeft deze waarschuwing, naar verluidt, enkele malen tenminste mondeling doorgegeven. Er gebeurde niets, althans niet iets wat wij passend vonden. Enkele jaren later kwam dus de paspoortaffaire. Ik werkte niet meer bij het Ministerie. Ik las gewoon de krant en keek televisie.
Deze uitgebreide noot dient niet primair om gedrag van wie danook te rechtvaardigen. Of om helderziendheid te claimen. Ik vermeld mijn kijk op het paspoortproject opdat zo’n tot publieke proporties verworden zaak niet ten onrechte in verband met de interne koers voor automatisering bij het Ministerie gebracht wordt. Hoe KEP dacht te kunnen opereren staat zelfs haaks op die koers. Wat valt eruit te leren dat redelijke waarschuwingen van O&I geen gehoor vonden? Inderdaad, de afloop van de affaire bevestigt dat leidinggevende functionarissen aan o.a. automatisering niet meer dan huishoudelijke betekenis toekenden. Een stem uit die hoek kwam niet luid door. Zie ook noot 2. Quod erat demonstrandum.

 

Geloofwaardigheid op een dieptepunt betekent een nauwelijks te overwinnen hindernis. Dat geldt ook voor het ondersteunende dienstonderdeel dat bij het Ministerie in eerste aanleg voor de behandeling van automatiseringsaangelegenheden verantwoordelijk is. Dat is de hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR).

noot 15
Die (hoofd)afdeling werd later de directie Organisatie en Informatievoorziening (O&I). In eerste aanleg veranderde slechts de naam in overeenstemming met vergelijkbare afdelingen elders in de rijksdienst.

 

De klanten lopen in zo'n situatie weg van het ondersteunende dienstonderdeel. Door de ervaringen van klanten met het bestaande produktenpakket was daarom een koerswijziging nodig.

Belangrijke mogelijkheden en aanleidingen voor een koerswijziging voltrokken zich buiten het Ministerie. De technologische ontwikkelingen van automatiseringsmiddelen gaven ook toen

noot 16
Ik bedoel hier de toepassing van dergelijke hulpmiddelen in het algemeen en in de periode vóórdat de koers voor automatisering bij het Ministerie wijzigde.

 

een bijzonder dynamisch beeld te zien. Minicomputers waren reeds in groten getale in gebruik terwijl de eerste microcomputers op de markt kwamen. Een minicomputer is een betrekkelijk kleinschalig en goedkoop apparaat dat evenwel voldoende 'vermogen' heeft om door meerdere medewerkers tegelijk via beeldschermstations gebruikt te worden. Met een microcomputer,

noot 17
Ik spreek over microcomputers. In de eerste plaats was de aanduiding personal computer nog niet zo overheersend als tegenwoordig. Verder stond me die aanduiding niet aan. Ik bestreed rigide centralisatie van automatisering, maar aan het andere uiterste zag ik evenmin behoefte. Ik wilde beslist niet stimuleren dat een medewerker automatisering geheel in de sfeer van een privé werktuig ging zien. Let wel, netwerken van personal computers waren nog helemaal niet aan de orde. Een persoonlijke computer beschouwde ik daarom destijds als een factor die isolement van een medewerker bevorderde. Daarmee was het werktuig contraproduktief. Ik zocht daarentegen naar gereedschap voor samenwerking waar die nodig is. En die noodzaak is er uiteraard, anders behoeven medewerkers immers niet in een organisatorisch samenwerkingsverband opgenomen te zijn.

 

nog weer kleinschaliger en goedkoper, beschikt een medewerker over een 'eigen' apparaat.

Met dergelijke hulpmiddelen zouden de traditionele posities van het RCC als administratiekantoor en van AOR als ondersteunend dienstonderdeel binnen het ministerie onmogelijk te handhaven zijn.

De meest avontuurlijke klanten zouden spoedig zelfstandigheid op het gebied van geautomatiseerde informatievoorziening opeisen. Op korte termijn kon een afzonderlijke klant met dergelijke hulpmiddelen immers uitstekend in desbetreffende informatiebehoeften voorzien. Tenminste wanneer iedere klant de altijd nog wel aanwezige technische moeilijkheden ervan zou aankunnen. Na verloop van tijd zou zich evenwel het gebrek aan coördinatie tussen de inspanningen van afzonderlijke klanten gaan wreken.
Voordelen van standaardisatie zouden onbereikbaar blijven wanneer klanten volledig zelfstandig automatisering gaan toepassen. Zonder standaardisatie is bijvoorbeeld beheer van hulpmiddelen en uitwisseling van gegevens complexer.

Een avontuurlijke klant was de bijzondere personeelsafdeling voor ontwikkelingsdeskundigen, de afdeling Personele Zaken en Opleidingen (APO). Die afdeling

noot 18
Daar werkte ik gedurende een half jaar in 1979. Zie ook het voorwoord. Naar later bleek was ik er op free-lance basis, zeg maar, binnengesmokkeld. Contact met de afdeling Organisatie en Automatisering had ik niet. Ik had het niet door, maar mijn directe baas lichtte mij zelfs niet over het bestaan van die coördinerende afdeling in. Hij moet angst voor obstructie van die kant gehad hebben. Niet geheel ten onrechte, denk ik. Zo ontwierp ik ongehinderd door randvoorwaarden e.d. een informatiesysteem voor selectie van ontwikkelingswerkers. Omdat ik wèl contact had met mensen die onder het falen van het BBU-systeem gebukt gingen - want dat was binnen het directoraat generaal Internationale Samenwerking - wist ik wat bij het Ministerie in elk geval niet werkte. Daarmee probeerde ik in mijn ontwerp rekening te houden.

 

wenste reeds langs eigen weg met automatisering betere resultaten te bereiken. Er werd binnen APO een automatiseringsvoorstel uitgewerkt. Dit voorstel voorzag in plaatsing van een zogenaamde minicomputer in eigen beheer. Hoewel de formele besluitvorming nog lang duurde en de minicomputer vooralsnog niet bij APO zelf zou worden geplaatst

noot 19
Ik vertrok na een half jaar want mijn tijdelijke contract liep af. Ik liet een ontwerp achter voor realisatie van het informatiesysteem met kant-en-klare hulpmiddelen. Dit voorstel moest tòch AOR passeren. Daar werd echter nog niet begrepen dat een essentieel aspect het eigen beheer van de minicomputer was. Dat werd te moeilijk voor aanwezige medewerkers geacht. Daarom stond de apparatuur eerst bij een servicebureau opgesteld. Via een telefoonlijn konden medewerkers toch via beeldschermstations interactief de automatiseringsmiddelen gebruiken.
Eind 1981 keerde ik bij het Ministerie terug, nu in vaste dienst bij AOR. Ik had daarvoor, trouwens, goed bedoelde raad in de wind moeten slaan. Bij de eerste gelegenheid verhuisde de minicomputer naar de afdeling in kwestie. Hij kwam ermee in eigen beheer.

 

werd het voorgestelde informatiesysteem gerealiseerd.
Door bedoeld voorstel werd aldus de traditionele aanpak van automatisering veranderd.

 

 

5 koerswijziging

 

 

Het informatiesysteem bij APO werd een succes, vooral nadat ook het operationeel beheer door deze klant zelf overgenomen was.
Ondanks een gebrek aan formele coördinatie waren bij de opzet van dit informatiesysteem overigens zoveel mogelijk overwegingen rond standaardisatie en dergelijke betrokken. De automatisering door APO kon daarom het begin van een koerswijziging, i.e. een àndere aanpak, voor het gehele Ministerie zijn.

Van doorslaggevende betekenis voor succesvolle, verantwoorde automatisering voor het gehele Ministerie zijn coördinatie en, indien van toepassing, specialistische ondersteuning. Daarvoor was onder andere een gewijzigde opstelling van AOR nodig. De verantwoordelijkheid voor behandeling en coördinatie van automatiseringsaangelegenheden berust immers bij deze afdeling.
AOR veranderde de opstelling voor automatisering naar dienstverlenend en aanvallend.

De klant moet koning zijn en blijven. De klant heeft ook de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het behalen van resultaten in het algemeen. Automatisering kan als hulpmiddel dienen, maar eveneens onder verantwoordelijkheid van de klant.
Participatie van de klant tijdens ontwikkeling van informatiesystemen moet gewaarborgd zijn. De klant beschikt over zogenaamde materiekennis. Vanuit een dienstverlenende opstelling zullen automatiseringsdeskundigen hun inbreng moeten leveren.
Het operationele beheer van de geautomatiseerde informatiesystemen, inclusief technische hulpmiddelen, dient eveneens zoveel mogelijk door de klant zelf te geschieden.
Inschakeling van administratiekantoren volgens de eerder omschreven opzet moet daarom zoveel mogelijk vermeden worden. Daarvoor bestaat, zoals gezegd, gezien de technologische ontwikkelingen ook steeds minder noodzaak. Als service van buiten komen wel in aanmerking moderne externe informatiesystemen, vooral op het gebied van de documentaire informatievoorziening.

noot 20
Het woord documentair roept hier nog de associatie op met gegevensverzamelingen zoals die van oudsher door bibliotheken beheerd zijn. Inmiddels is het passender de toevoeging documentair te schrappen. Dan zijn er, zoals hier bedoeld, kortweg externe gegevensverzamelingen, i.e. verzamelingen door derden beheerd die op bepaalde voorwaarden voor eigen gebruik beschikbaar zijn.
In het algemeen zorgt de toevoeging documentair thans voor meer verwarring dan dat zij helpt informatievoorziening zinvol te structureren. Het aspect van betekenis moet voorop staan, niet het medium als aspect van een teken dat die betekenis draagt.

 

De aanvallende opstelling, naast een dienstverlenende, houdt in dat het nodige initiatief behouden blijft. Daardoor kan AOR nieuwe produkten onder de aandacht van de klanten brengen, bij voorkeur voordat klanten door verschillende leveranciers van hulpmiddelen direct benaderd zijn.
In dit verband verdient tevens de relatie tussen de algemene leiding van het Ministerie en AOR als het coördinerend dienstonderdeel voor automatisering vermelding.
Met een aanvallende opstelling kan AOR avontuurlijke klanten onder andere wijzen op het belang van standaardisatie. Een individuele klant zal zich voor de eigen informatievoorziening aan standaardisatie niet veel gelegen laten liggen, maar de voordelen van automatisering zijn erdoor gewaarborgd voor het gehele Ministerie en voor de lange termijn.

noot 21
Dit is een klassiek thema: de verhouding tussen autonomie en centralisatie. Een keuze ergens tussen beide uitersten is altijd onzeker omdat een wèrkend evenwicht afhankelijk van vertrouwen is. De ervaring van zo'n double bind als dilemma kan verdrongen zijn door naar één uiterste te gaan handelen. Dit is echter meestal nadelig voor àlle betrokken partijen, óók voor degeen die zo handelt. Stel dat de reflex er één is van streven naar volledige autonomie. De passende coördinatie is dan het scheppen van voorwaarden dat die weg afgesloten raakt zonder diezelfde voorwaarden als volledig centraliserend te laten overkomen. Daarom kan standaardisatie van hulpmiddelen een krachtig instrument van coördinatie zijn. Maar dat werkt dus slechts zolang de naar autonomie strevende partijen er geen absolute centralisatie in zien. Slechts dàn zijn hulpmiddelen voorwaarden voor verbetering van inhoudelijke samenwerking. Ik zag de periode waarin gestandaardiseerde hulpmiddelen als katalysator voor coördinatie geschikt waren door de opkomende beschikbaarheid van personal computers razendsnel ten einde lopen. Er mocht geen discussie losbarsten zolang die niet zinvol gevoerd kon worden. Daarom had ik zo'n panische haast om een kritieke verspreiding van het soort hulpmiddelen te bereiken dat samenwerking kon bevorderen. Het was spannend, maar het is gelukt. Het nut van standaardisatie was gevestigd voordat uit alle hoeken om personal computers geroepen werd. En een minicomputer voor de eigen afdeling of groep beantwoordde voldoende aan de behoefte aan autonomie(gevoel). Ik had niet geweten hoe, met allemaal van die losse machientjes, inhoudelijke samenwerking had kunnen verbeteren. Ik vreesde verslechtering. En daaraan had pas, jaren later, met netwerken voor personal computers wat gedaan kunnen worden.

 

Welke aspecten van automatisering overigens standaardisatie verdienen zal van heersende en voorziene omstandigheden afhangen. Meer in het algemeen dient de specifieke koers voor automatisering steeds afgestemd te zijn op de omstandigheden bij en rondom het Ministerie.

noot 22
In diverse passages staat, als het ware terloops, dat automatisering bij het Ministerie een grotere ambitie kan vervullen. Het gaat niet om een eenzijdige contingentierelatie. Zo van, omstandigheden bepalen automatisering. Omgekeerd, maar voorzichtig en gericht op lange-termijn effecten, moest automatisering die omstandigheden - waarvan het deel ging uitmaken - mede veranderen: strategische betekenis. Dat proces moest eerst maar eens op gang komen voordat resultaten zoals verbeterde samenwerking concreet genoemd konden worden. Dit is het dilemma van organisatieontwikkeling. Bewustzijn groeit door het proces waarbij het proces juist niet het instampen van een geforceerde doelstelling is. Juist doelstellingen vormen een aspect dat zich ontwikkelt. Coördinatie betekende voor het Ministerie aldus het scheppen van voorwaarden voor procesverloop. Niet het neerkwakken van iets waarvan niemand kan beseffen wat voor gereedschap het eigenlijk kan zijn.

 

 

 

6 omstandigheden

 

 

Voor het bepalen van de koers voor automatisering zijn als omstandigheden bij het Ministerie vooral van invloed:

- organisatiecultuur
- stijl van leidinggeven
- administratieve discipline
- deskundigheid op het gebied van automatisering
- budget voor automatisering.

Een koers voor automatisering die geen rekening houdt met bestaande en voorziene omstandigheden zal nooit structurele successen kunnen waarborgen.
Ook automatisering moet met de hoofdstroom mee. Tegen de stroom in wordt geen vooruitgang bereikt terwijl zo'n ondoelmatige koers wel schaarse mensen en middelen misbruikt.

Belangrijk is dat op langere termijn omstandigheden toch enigszins door automatisering veranderd kunnen worden. Dergelijke gevolgen van automatisering zijn reeds op bescheiden schaal zichtbaar. Aldus komt een wisselwerking

noot 23
Zie noot 22.

 

op gang tussen verandering van omstandigheden enerzijds en voortgang van automatisering anderzijds.

Verandering van bepaalde omstandigheden - al dan niet als gevolg van automatisering - is nodig. Dat is op haar beurt voorwaarde voor verdere automatisering. Aanpassingen van infrastructurele voorzieningen voor automatisering vereisen echter besluitvorming waarop onder andere de huidige organisatiecultuur en stijl van leidinggeven niet voorbereid zijn. Uitzonderingen zijn, zoals te verwachten, omstandigheden bij zogenaamde avontuurlijke klanten. Dergelijke klanten bepalen echter niet

noot 24
De avontuurlijke klanten boden de oplossing voor het kip-ei probleem. Daar werd een begin gemaakt met de noodzakelijke, vooral personele, infrastructuur voor verdere automatisering. Mijn verwachtingen over tempo waren echter altijd onrealistisch hoog gespannen. Althans, wat formele erkenning en maatregelen betreft. Ik dacht dat een formele beheerorganisatie slechts weinig achterstand behoefde te kennen ten opzichte van de verspreiding van automatisering. (Het verschil tussen enerzijds feitelijke verspreiding en beheer ervoor, anderzijds formele beheerorganisatie wordt dus door het informele netwerk van mensen behandeld.) Dat was dromerij. Het informele netwerk bleef lang vrijwel alles behandelen. Het ene succes bracht geen formeel crediet voor een volgend project. (Informeel wel, zeker.) Het achterblijven van formele beheerorganisatie bracht de effectiviteit van behandeling in gevaar toen de verspreiding van automatiseringsmiddelen èrg ver gevorderd was. Met het kleine netwerk was onvoldoende tijd voor preventief handelen. De spiraal van incidentbehandeling, van pure reactie dreigde. Zoals gezegd was de nota Vorm & inhoud uit 1984 een poging om dit gevaar, dat overigens toen nog lang niet zó acuut was als het zou worden, te wijzen.

 

eenzijdig de besluitvorming. Dit staat verderop toegelicht.

In de volgende hoofdstukken staan de genoemde omstandigheden kort toegelicht. De situatie is vermeld waarvan de automatisering op het moment vóór

noot 25
Ik herhaal (zie het voorwoord) dat kritiek niet de bedoeling van de beschrijving vormde. Automatisering moest verankerd zijn. Een analyse van de werkelijke situatie is daarvoor onontbeerlijk. Overigens pretendeert zo’n analyse helemaal geen wetenschappelijk niveau. Het gaat om aangrijpingspunten voor verankering van verandering. Ik vond die vijf aspecten van omstandigheden voldoende om praktisch mee te werken. Punt.

 

de koerswijziging moest uitgaan. Waar van toepassing komt eveneens de invloed ter sprake die automatisering op haar beurt op deze omstandigheden heeft of kan uitoefenen.

De koers voor automatisering dient vanzelfsprekend eveneens rekening te houden omstandigheden buiten het Ministerie. In dit verband zijn in hoofdstuk 4 (dieptepunt) reeds in het algemeen technologische ontwikkelingen op het gebied van automatisering genoemd. Andere omstandigheden hebben bijvoorbeeld betrekking op de arbeidsmarkt waar een schaarste aan bekwaam automatiseringspersoneel is.

noot 26
Wat is bekwaam? Als onderdeel van omstandigheden probeerde ik een praktische kijk te verkrijgen op eigenschappen waarover bestaande medewerkers van het Ministerie zoal beschikten. Ik accepteerde die praktijk als definitie van bekwaamheid. Voor het Ministerie dus, maar daar ging het om, nietwaar? Deze realistische opvatting van bekwaamheid vertaalde ik vervolgens naar andere aspecten van automatisering. Een mens is heel wat moeilijker te veranderen dan een ander soort machine o.i.d. te kiezen. Ik nam de menselijke eigenschappen dus eerder als uitgangspunt dan de techniek. (Inderdaad, ook van mezelf.) Aldus opgevat was het met de schaarste aan automatiseringsdeskundigheid opeens helemaal niet zo ernstig gesteld. Sterker nog, die mensen met hun onveranderde eigenschappen hebben het succes bij het Ministerie verzekerd. Dat kon omdat de gewijzigde automatiseringskoers passende techniek koos i.p.v. veronderstelde dat mensen één-twee-drie (of überhaupt) passend gemaakt konden worden. Eigenlijk is het vreemd dat de laatste benadering nog zo veel voorkomt. Dan lukt automatisering natuurlijk niet.

 

 

 

7 organisatiecultuur

 

 

Cultuur kent als begrip vele definities. In combinatie met organisatie valt verwarring nauwelijks te vermijden. Daarom wordt de beschrijving allereerst in enkele concrete punten opgesplitst.

noot 27
Voor de derde keer vermeld ik dat mijn analyse geen kritiek bedoelt. Omstandigheden zijn gewoon zo. Als ik al een waardeoordeel heb luidt dat overwegend positief. En daarbij is best enige spot geoorloofd. Over het algemeen denk ik dat het Ministerie met zijn medewerkers en organisatie goed past bij de eisen die eraan gesteld zijn. Het is nu eenmaal een organisatie met wereldwijd verspreide vestigingen. Het gaat nu eenmaal om contacten met vertegenwoordigers van landen waar elites een vaak totaal àndere positie innemen dan in Nederland. Internationale betrekkingen zouden eronder lijden indien de Nederlandse vertegenwoordigers hun gesprekspartners tenminste niet op enigerlei wijze tegemoet komen. Zulk gedrag geldt hier te lande misschien niet altijd als even sympathiek maar moet toch vooral in het licht van die intermediaire verhoudingen beoordeeld worden.

 

 

 

eilanden

Het Ministerie is een eilandenrijk. Tussen de eilanden bestaan grote verschillen in samenstelling van de bevolking, evenals belangrijke klimatologische verschillen. (En ieder eiland heeft vaak weer een eigen subcultuur.)
Er bestaat weliswaar een centrale overheid maar het eilandenrijk wordt niet door een overheersend centraal gezag gekenmerkt. De leiders van de verschillende eilanden proberen daarentegen hun eigen gebieden zo onafhankelijk mogelijk te besturen. Het eilandenrijk vormt aldus een federatie.

 

 

verzuiling

Samenwerking tussen eilanden wordt door de leiders zoveel mogelijk vermeden. De centrale overheid kent evenmin veel maatregelen om samenwerking blijvend af te dwingen.
Praktische samenvoeging of afsplitsing van eilanden, op rationele gronden door omstandigheden gewenst, is vrijwel onmogelijk. Iedere leider probeert rondom meestal zijn, soms haar eiland een beschermende wal op te richten. Als aparte zuil gaat de leider met zijn/haar eiland zoveel mogelijk zijn/haar eigen weg.

 

 

beleid

Uitvoerende werkzaamheden worden door ambitieuze eilandbewoners vermeden. Perspectieven voor een loopbaan worden vrijwel uitsluitend in het vlak van beleidsvorming gezien.
Ambities kunnen zich overigens alleen de leiders en een selecte groep kroonprinsen veroorloven. De meerderheid van de eilandbewoners is veroordeeld tot het verrichten van uitvoerende werkzaamheden.

Een federatie kent in beginsel vele voordelen. De verantwoordelijkheden en taken van ieder dienstonderdeel kunnen duidelijker aangegeven zijn. Motivatie voor het bereiken van resultaten zal uiteindelijk in autonome dienstonderdelen eenvoudiger gevestigd kunnen worden. Een belangrijk nadeel van een federatie is dat noodzakelijke samenwerking, als het al lukt, dikwijls moeizaam tot stand komt. Daarbij wordt de opzet van de samenwerking verzwakt door 'politieke' reserves c.q. toezeggingen.

noot 28
Zie voor een analyse noot 21.

 

De koers voor automatisering zal moeten overeenstemmen met het federatieve karakter van het Ministerie. Hiervoor bestaan inmiddels voldoende mogelijkheden door toepassing van meer kleinschalige automatiseringsmiddelen.
Eén rekencentrum voor de geautomatiseerde verwerking van alle aangeleverde gegevens ligt daarom voor het Ministerie niet voor de hand. Het andere uiterste

noot 29
De mogelijkheid van een computersysteem, i.e. een personal computer, voor iedere afzonderlijke medewerker vermeld ik - dus - niet eens. Voor mijn redenen zie noten 17 en 21.

 

is een computersysteem bij ieder dienstonderdeel. In ieder geval wanneer geen of slechts weinig informatiestromen van en naar andere dienstonderdelen bestaan geldt het laatste als uitgangspunt.

noot 30
Zelfs binnen één organisatie moeten uitgangspunten natuurlijk genuanceerd kunnen worden. Als regel koos ik voor een computersysteem bij ieder dienstonderdeel (dat er behoefte aan had). Maar naar omstandigheden moeten daarvan afwijkingen mogelijk zijn. Waar het dàn om gaat is de waarborgen voor samenwerking te handhaven. Dat komt in de sfeer van voorwaarden meestal neer op de keuze van hulpmiddelen die met uiteenlopende vermogens op gestandaardiseerde wijze werken. Het Ministerie bleek daarvoor de juiste leverancier van apparatuur te hebben. In zijn produktenpakket kwamen machines met steeds groter vermogen waarop toch dezelfde programmatuur paste. Aan de andere kant van een spectrum werd dat pakket aangevuld met gestandaardiseerde personal computers toen het Ministerie een beheerste verspreiding ervan aankon.

 

Toepassing van automatisering kan verzuiling bestrijden òf versterken.
Om te beginnen, verzuiling is nadelig wanneer frequente informatiestromen van en naar andere dienstonderdelen - moeten - bestaan. Deze informatiestromen worden dan geblokkeerd. Door automatisering met gestandaardiseerde hulpmiddelen zijn, waar nodig, gegevens op eenvoudige wijze uitwisselbaar. Hiermee is een praktische voorwaarde voor het bestrijden van verzuiling aanwezig. Medewerkers met uitvoerende taken zullen vervolgens de mogelijkheden voor samenwerking gaan benutten. Voor het behoud van hun leiderschap zullen beleidsmedewerkers dergelijke veranderingen moeten volgen; de stijl van leidinggeven zal - moeten - veranderen.
Mettertijd kan een bijdrage geleverd worden aan het verkrijgen van een meer op resultaten gericht evenwicht in de waardering van zogenaamde beleidsmatige en uitvoerende werkzaamheden. Er bestaat een wisselwerking tussen beleid en uitvoering. Niet een strakke scheiding,

noot 31
Dit is wèl kritiek, maar niet op het Ministerie. Voor de gehele rijksoverheid geldt een beloningsstelsel dat van beleid en beheer elkaars vijanden maakt. Die aspecten moeten daarentegen onlosmakelijk verbonden zijn. Beloning moet gebaseerd zijn op toegevoegde waarde zoals klanten, wie dat ook zijn, die ervaren. Of ergens het etiket beleid en/of beheer op staat is zonder belang. Overheid is dienstverlening. Met de burger uiteindelijk als eigenaar èn klant van een overheidsinstelling.

 

maar een optimale wisselwerking vormt een waarborg voor de kwaliteit van gemeenschappelijke resultaten.

 

 

8 stijl van leidinggeven

 

 

Voor leidinggevenden is vooral status vaak belangrijk. Dat geldt overal, ook bij het Ministerie. Daarom moet automatisering in elk geval leiden tot resultaten die statusverhogend zijn. Hierdoor is toepassing van automatisering door leidinggevenden eerder aanvaardbaar.

Van een dergelijke instelling die regelmatig bij leidinggevenden voorkomt maken leveranciers van automatiseringsmiddelen meer in het algemeen gretig gebruik. Het is opvallend hoe reclamecampagnes juist op statusoverwegingen inspelen.
Voorlopig komt dat uitstekend uit; de leveranciers doen exact wat de weerstanden tegen automatisering bij leidinggevende functionarissen van het Ministerie vermindert. Een nadeel van de toenemende publiciteit, wat vooral telt in de reclame voor zogenaamde personal computers (microcomputers),

noot 32
Over de positionering van personal computers in een koers voor automatisering staat o.a. in de noten 17, 21 en 30 e.e.a. vermeld. Daarin is de laatste jaren nog het meeste veranderd.

 

is dat bij - potentiële - klanten onrealistische verwachtingen omtrent de mogelijkheden van automatisering gewekt worden. Daar doen leveranciers begrijpelijkerwijs niets tegen; dat vereist interne voorlichting aan de klanten.

Behalve nadruk op status - en invloed - wordt de stijl van leidinggeven bij het Ministerie gekenmerkt door de grote vrijheid die ondergeschikte medewerkers binnen dienstonderdelen dikwijls genieten. Deze medewerkers zijn veelal, al dan niet buiten hun wil, van de zogenaamde beleidsprocessen uitgesloten en verrichten volgens hun functieomschrijvingen overwegend uitvoerende werkzaamheden.
Bepaalde medewerkers op de lagere echelons zijn bijgevolg gericht op het bereiken van concrete resultaten. Indien statusoverwegingen van de betrokken leidinggevenden voldoende aandacht krijgen kan in samenwerking met zulke medewerkers een geautomatiseerd informatiesysteem gerealiseerd worden. (Gebrek aan actieve steun van leidinggevenden kan overigens een bron van onrust onder medewerkers vormen.)

Ondernemerszin in de bedrijfsmatige betekenis is onder leidinggevenden bij het Ministerie - vooralsnog - redelijk zeldzaam. Risico's voor status en invloed kunnen vooral door het federatieve karakter van het Ministerie vermeden blijven. Dit leidt in veel gevallen tot besluiteloosheid over formele, extern gerichte doelstellingen waardoor de risico's voor het Ministerie als geheel toenemen. De stijl van leidinggeven wordt daarom eveneens gekenmerkt door gerichtheid op zogenaamde urgente in plaats van belangrijke zaken.

noot 33
De spanning tussen urgentie en belangrijkheid is weer van eenzelfde soort als die tussen autonomie en centralisatie. De praktijk laat doorgaans gedrag aan het ene uiterste zien, en dan doorgaans dat van urgentie. Als dat inderdaad zo is betekent het dat besluitvorming over een belangrijke zaak extra gecompliceerd is. Dat is gewoon een constatering, geen verwijt. Die oriëntatie verandert niet één-twee-drie. Er is dan voor bepaalde veranderingen méér nodig dan roepen dat ze belangrijk zijn. Dat kan de veranderaar maar beter weten. Anders creëert hij/zij meteen een eigen woestijn.

 

Om van automatisering een succes te maken moeten leidinggevenden juist belangrijke zaken overwegen. Voordelen van automatisering zijn meestal niet onmiddellijk maar moeten in het licht van ontwikkelingen op de lange termijn gezien worden.

Bepaalde leidinggevende functionarissen bezitten reeds ondernemerszin. Deze avontuurlijke klanten stellen doeltreffendheid en doelmatigheid van werkzaamheden voorop. Daar wordt met automatisering begonnen omdat met statusoverwegingen minder rekening

noot 34
Nòg neutraler is het om te zeggen dat zij hun status blijkbaar aan ondernemerseffecten afmeten danwel afgemeten willen zien.

 

gehouden behoeft te worden. Bij dergelijke klanten zijn medewerkers zonder meer voor het realiseren van informatiesystemen beschikbaar.
Inmiddels zijn ook andere leidinggevenden, al dan niet onder invloed van succesvolle automatisering of als reactie op groeiende onrust onder hun medewerkers, zich gaan richten op het benutten van kansen in plaats van het vermijden van aanwijsbare fouten. Hun aantal, en daarmee het aantal klanten voor automatisering, zal naar verwachting in snel tempo toenemen. Er komt een wisselwerking tussen automatisering en stijl van leidinggeven.

noot 35
Bij het Ministerie kan automatisering nooit vergaand een stijl van leidinggeven bepalen. Zij kan als omgevingsfactor ervoor wel de ene stijl beter laten gedijen dan een andere. Zo is wellicht na lange tijd een invloed merkbaar.

 

 

 

9 administratieve discipline

 

 

Met de administratieve discipline is het bij het Ministerie her en der slecht gesteld. Dit probleem wordt zichtbaar in de kwaliteit van het werk van administratieve, uitvoerende medewerkers. Oorzaken liggen evenwel voornamelijk elders. In het bijzonder de heersende organisatiecultuur en stijl van leidinggeven zijn niet bevorderlijk voor een ambachtelijke instelling.

noot 36
Ik bedoel hier dus niet diplomatie als ambacht. De kwaliteit daarvan plaats ik boven iedere twijfel. Zie noot 27. Ik wil administratie als ambachtelijk zien.

 

Ontbrekende discipline zal, wanneer er geen verbeteringen komen, automatisering doen mislukken. Daarom is het verstandig om alleen tot automatisering te besluiten wanneer gunstige vooruitzichten op het herstel van administratieve discipline bestaan. (Hier wordt voorbijgegaan aan gevallen waar in de bestaande situatie reeds een voorbeeldige administratieve discipline bestaat.)

De ondersteunende rol van de hulpmiddelen bij het vestigen van administratieve discipline kan aanzienlijk zijn. Interactieve informatiesystemen kunnen directe terugkoppeling

noot 37
Automatiseringsmiddelen moeten effectief gereedschap zijn. Dat administratiekantoor met seriegewijze gegevensverwerking was geen gereedschap maar een handicap. Een vervreemdend effect heeft iedere voorziening die geheel buiten de eigen invloedssfeer ervaren wordt. Het Ministerie had last van een extern rekencentrum. Maar een intern rekencentrum kan vanuit het gezichtspunt van een klant netzo ver verwijderd zijn.

 

verschaffen over de voortgang van werkzaamheden. Dit mechanisme heeft een onmiddellijke, gunstige invloed op de kwaliteit van resultaten.
Voorts zijn door toepassing van automatisering ruimere takenpakketten

noot 38
Omgekeerd kan automatisering enge specialisatie dienen. Die wijs ik af. Er is geen imperatief vanuit die techniek, zeker niet nu dergelijke hulpmiddelen in allerlei maten en soorten verkrijgbaar zijn. Mensen moeten kiezen. Als zij dat nog niet kunnen of willen, is het verstandig het voorlopige en experimentele karakter van de eerste stadia van een veranderingsproces te benadrukken. Dan gebeurt er toch al iets. Naarmate betrokken medewerkers kunnen en willen meewerken levert zo'n proces méér resultaat.

 

voor medewerkers mogelijk. Taakverrijking zal veel medewerkers extra motivatie geven waardoor een meer indirecte kwaliteitsverbetering bereikbaar is.

Toepassing van automatiseringsmiddelen is echter als waarborg voor administratieve discipline niet voldoende. Daarvoor moet vooral waardering voor administratieve, uitvoerende werkzaamheden en voor de benodigde ambachtelijke instelling bestaan.

De leiding van een dienstonderdeel kent vaak geen begrip voor administratieve overwegingen. Leidinggevenden hebben meestal zelf nooit ervaring met uitvoering van administratieve werkzaamheden opgedaan.
Op veel plaatsen zijn evenwel op een lager echelon medewerkers beschikbaar met een ambachtelijke instelling èn met het inlevingsvermogen om te zien dat met behulp van automatisering betere resultaten haalbaar zijn. Dan wordt, met leidinggevenden vooralsnog in een afwachtende houding, administratieve discipline allereerst door uitvoerende medewerkers gevestigd. De discipline blijft gehandhaafd zolang deze medewerkers hun motivatie behouden. Zonder steun en waardering van hun leiding zal de motivatie snel verloren gaan. Dit betekent dat ook de leiding de verbeteringen in de administratieve processen moet gaan begrijpen en actief ondersteunen. Wanneer steun en beloning te lang op zich laten wachten

noot 39
Teloorgang kan lang uitgesteld worden door erkenning vooralsnog langs andere weg en in andere vorm te verschaffen. Dat was een vitale functie van het ontstane informele netwerk van medewerkers die zich op één of andere manier met automatisering bezighielden. Maar in welk veranderingsproces danook is de grens eens bereikt. Hoewel die voor iedereen ergens anders ligt is formele erkenning en bijbehorende beloning domweg belangrijk. Dat hoort nu eenmaal bij een formele organisatie zoals het Ministerie ook is.

 

gaan de bereikte voordelen wederom verloren. Uiteindelijk blijkt automatisering dan een duurdere manier om hetzelfde slechte resultaat te produceren.

 

 

10 deskundigheid

 

 

Als omstandigheid waarop de koers voor automatisering bij het Ministerie eveneens afgestemd moet zijn geldt een gebrek aan deskundige medewerkers. Dat komt niet alleen omdat er weinig formatieplaatsen voor automatiseringsmedewerkers beschikbaar zijn. Van grotere invloed is vrijwel zeker dat het Ministerie op de huidige markt voor automatiseringspersoneel geen concurrerende arbeidsvoorwaarden kan bieden en daarmee geen aantrekkelijke positie inneemt.

Moet een gebrek aan - interne - automatiseringsdeskundigen als een nadeel beschouwd worden? Volgens de traditionele opvattingen over automatisering wèl.
Alle geautomatiseerde gegevensverwerking werd uitbesteed aan een administratiekantoor, i.e. ondergebracht in een rekencentrum. Zo'n rekencentrum werd bemand om maximale controle over automatisering te verkrijgen en behouden. Medewerkers met zeer specialistische kennis op het gebied van automatisering waren uitsluitend in dienst van het rekencentrum.
De klant kwam in een afhankelijke positie tegenover het rekencentrum te verkeren en bleek vervolgens niet alleen op het gebied van gegevensverwerking vrijheden verloren te hebben.

De gewenste autonomie van de klant kan hersteld worden door toepassing van automatiseringsmiddelen die inmiddels door technologische ontwikkelingen beschikbaar gekomen zijn. De afstand tussen klant en hulpmiddel kan, zoals bij pen en papier, wederom minimaal zijn.

Vooral door het uitsluiten van een verafgelegen rekencentrum met zeer gespecialiseerde automatiseringsdeskundigen bestaat er minder een rem op inbreng van materiedeskundigheid door de klant. Een gebrek aan automatiseringsdeskundigheid bij de klant, verbonden met het traditionele rekencentrum, kan dan zelfs als een voordeel aangemerkt worden.

Er is geen rekencentrum meer. Er is ook bij toepassing van moderne hulpmiddelen wel 'enige' automatiseringsdeskundigheid nodig. De klant mist - vooralsnog - kennis en vaardigheden voor het op automatisering gericht in kaart brengen van problemen danwel kansen. Daarnaast kan gespecialiseerde deskundigheid nodig zijn voor de realisatie van informatiesystemen. Voor het Ministerie als geheel is coördinatie van automatiseringsactiviteiten gewenst vanwege standaardisatie en dergelijke. Maar in plaats van gericht op controle zoals in het geval van een rekencentrum moet de aangeboden deskundigheid dienstverlenend en overwegend minder technisch-specialistisch van aard zijn.

De klant is koning maar o.a. kwaliteit, continuïteit en coördinatie van de geautomatiseerde informatievoorziening moeten gewaarborgd zijn.

Aldus gedefinieerd lijkt de situatie rond benodigde automatiseringsdeskundigheid voor het Ministerie ineens aanzienlijk minder somber. Er is en blijft evenwel een tekort aan medewerkers die de toepassing van moderne automatiseringsmiddelen op deskundige wijze kunnen begeleiden.
Werving van gespecialiseerde medewerkers

noot 40
Zie noot 26.

 

van buiten blijft voor langere tijd moeilijk. Daarom moeten eigen medewerkers voor bepaalde werkzaamheden op het gebied van de automatisering opgeleid worden. De identificatie en eerste opleiding in de praktijk van benodigde medewerkers gaat als volgt.

Bij de realisatie van een geautomatiseerd informatiesysteem worden vertegenwoordigers van de klant, i.e. medewerkers uit het dienstonderdeel, nauw betrokken. Soms krijgt de leiding een profiel van de 'ideale' materiedeskundige geschetst waarna één of meer 'vrijwilligers'

noot 41
G. Budel was de eerste vrijwilliger die ik zo wierf. Dat was eind 1981 voor het eerste project dat vanuit AOR volgens de nieuwe koers ondernomen werd. Hij werd in 1989 coördinator voor geautomatiseerde informatievoorziening bij het Ministerie (zie ook het voorwoord). Een snelle en interessante loopbaan tot dusver, vind ik. Overigens heet die functie nu anders, o.a. omdat er wat accenten gewijzigd zijn.

 

aangewezen worden. In andere gevallen, bijvoorbeeld wanneer actieve steun van leidinggevenden vooralsnog ontbreekt, is er direct contact met medewerkers.
Langs deze weg komt vrijwel zonder uitzondering een medewerker naar voren die belangstelling en aanleg voor automatisering heeft. Dikwijls zijn het medewerkers die van hun leiding grote vrijheid genieten. Hun algemene opleidingsniveau is overwegend vrij hoog en hun leeftijd betrekkelijk laag. De overheid betaalt juist beginnende werknemers in algemene functies meer dan het bedrijfsleven. Vooral het Ministerie kent vele functies waar medewerkers met een behoorlijk tot hoog opleidingsniveau in het begin van hun loopbaan op afkomen.
In de praktijk blijkt verder dat ieder dienstonderdeel een redelijke personele overcapaciteit kent. Althans voor bepaalde werkzaamheden. Achterstanden bestaan eigenlijk alleen in werk dat medewerkers vervelend vinden. Voor het werk dat bevrediging schenkt blijkt altijd wel voldoende tijd beschikbaar te zijn.
Intelligente medewerkers

noot 42
De begeleiding van een project bestaat er dan voornamelijk uit om dergelijke medewerkers (reëel) zicht op hun eigen ontwikkeling te verschaffen. Gemotiveerd werken zij hard aan succes. De keerzijde is dat hun inzet stokt wanneer het perspectief niet reëel blijkt. Daarom moet tijdig ook formele erkenning volgen. Zie ook noot 39.

 

kunnen daarom, gebruik makend van hun vrijheden, zichzelf in korte tijd voor een belangrijk deel 'vrijmaken' voor automatisering. (Hierbij komt dat bij administratieve automatisering meestal arbeidsruimte ontstaat; daarop moet echter worden gewacht totdat het informatiesysteem enige tijd operationeel is.)

In de loop van het automatiseringsproject kunnen de ingeschakelde materiedeskundigen een eerste cursus over automatisering volgen. Zo wordt de basis gelegd om in belangrijke mate met eigen medewerkers te voorzien in de behoeften aan automatiseringsdeskundigheid.

 

11 budget

 

 

Nooit zijn geraamde middelen voor automatisering als zodanig opgenomen in de officiële begroting. De centrale afdeling Financieel-Economische Zaken (AFE) kon in jaren van toenemende geldstromen volstaan met verwijzingen binnen bestaande begrotingsartikelen. Dat leverde geen problemen op; er was geld genoeg. Trouwens, de uitgaven voor automatisering bleven met zeer ruime marges achter op de ramingen.
Door onderuitputting van financiële middelen voor automatisering lagen alternatieve bestedingen voor de hand. Zo kreeg, toen de bezuinigingen zich aandienden, het officieuze budget door nieuwe verwijzingen een andere bestemming. Er was geen geld meer voor automatisering.

Inmiddels worden automatiseringsactiviteiten ontplooid waarvoor een bepaald niveau van uitgaven gegarandeerd moet zijn. Bedrijfsvoering is in toenemende mate afhankelijk van automatisering.
Een budget wordt nu stukje bij beetje opgebouwd. Daarbij worden vooral eerdergenoemde verwijzingen binnen bestaande begrotingsartikelen wederom toegepast. De volgende werkwijze is ontstaan.

In de besluitvorming krijgt de uitvoering van een bepaald automatiseringsvoorstel hoge prioriteit. AFE zal nagaan of financiering mogelijk is. Na wijziging van enkele interne verwijzingen zijn financiële verplichtingen voor automatisering tot het gevraagde bedrag mogelijk. Op deze wijze wordt voor een aantal automatiseringsvoorstellen al een aardig bedrag verzameld, wel steeds ten koste van een andere bestemming.

Nu gaat het erom de verkregen financiële middelen goed te spreiden zodat automatisering veel klanten bereikt. Iedere investering vormt het begin van automatisering bij een klant.
Voor verdere automatisering bij een klant zijn wederom financiële middelen nodig. In de meeste gevallen heeft de klant géén eigen, vrij besteedbaar budget.

noot 43
Dit ligt aan de aard van het Ministerie. Afgezien van ontwikkelingssamenwerking bevat de begroting vooral posten voor personeel en huisvesting. Die werden en worden - overwegend - centraal beheerd.

 

Omdat het verzamelen van financiële middelen op basis van automatiseringsvoorstellen vanuit AOR slechts beperkt resultaat oplevert gaat vervolgens de klant zelf aanvullende

noot 44
Door aanvullend gezeur groeide het beschikbare bedrag. De klanten begrepen deze taktiek. Die werkte beter dan de gok van alles of niets. Want het oorspronkelijk beschikbare bedrag zou, zeg maar, door één project helemaal opgeslokt zijn. De financiële afdeling speelde mee omdat het zèlf toen zowat de grootste klant was. Voor AOR en het streven naar maximale standaardisatie als voorwaarde voor verdere samenwerking was de taktiek eveneens noodzaak. Want een klant die uit geldgebrek moest wachten kon weleens (tè) avontuurlijk een weg inslaan die van standaardisatie afweek. Dat was ook (in)spannend om te vermijden.

 

financiering bij AFE vragen. Er worden steeds weer enkele verwijzingen binnen begrotingsartikelen veranderd.

Het beschreven mechanisme heet endogene financiering. Vóóronderstelling is een financiële overcapaciteit in de officiële begroting. Bij voortgaande bezuinigingen neemt deze overcapaciteit af, en daarmee de mogelijkheid voor endogene financiering.

Daarom wordt geprobeerd automatisering zogenaamd exogeen te financieren. Ieder jaar worden automatiseringsvoorstellen opgegeven ter opname in de officiële begroting. Deze voorstellen worden evenwel door het Ministerie van Financiën vooralsnog afgewezen.

noot 45
Begrotingsbesprekingen over het onderwerp automatisering waren niet hoopgevend. Daar zaten boodschappers van boodschappers die gewoon neen moesten zeggen. Argumenten dat uitstel kosten dramatisch zou verhogen hielpen niet. Natuurlijk niet, want dat verhaal houdt waarschijnlijk iedereen. Aan de chef van de centrale afdeling Financieel-Economische Zaken is het te danken dat er geen rekening voor verloren standaardisatie gepresenteerd is. Bij vele andere organisaties is te zien hoe hoog die had kunnen oplopen.
In het voorwoord staat reeds dat automatiseringskosten bij het Ministerie slechts een fractie bedragen van de kosten elders. Het verschil met nogal wat andere ministeries is zó dramatisch groot dat meer interesse voor Buitenlandse Zaken als experiment met geautomatiseerde informatievoorziening gerechtvaardigd is. In een opstel bestemd voor publicatie als apart tijdschriftartikel hebben G. Budel, J.C.W. Hendriks en ik omtrent dit verschil enige vragen opgeroepen. Dat gebeurt vooral onder de noemer van een verhoudingsgetal dat de kosten weerspiegelt om een medewerker met informatietechnologie als gereedschap uit te rusten. Die medewerkerinformatiseringskosten (mik) hebben wij benaderd door de jaarlijkse automatiseringskosten pèr medewerker te corrigeren met de verspreidingsgraad van werkstations. Zo'n correctie ligt eigenlijk voor de hand.
De mikgetallen voor de diverse ministeries lopen eveneens sterk uiteen. Daaraan doet de grofheid waarmee zij samengesteld zijn fundamenteel niets af. Een oorzaak van verschillen kan zijn dat het ene ministerie nu eenmaal veel duurder gereedschap nodig heeft dan een ander. Dit komt dan waarschijnlijk vaak voor in combinatie met zgn. basisregistraties; dat zijn systematische verzamelingen "van informatie over personen, instellingen of zaken die voor geheel Nederland op dezelfde wijze [worden] bijgehouden ten behoeve van gebruik door verschillende personen en door instanties die belast zijn met de uitoefening van verschillende taken" (bron: verklarende woordenlijst in de beleidsnotitie Informatievoorziening openbare sector, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 644, nrs. 1-2). Dergelijke verklaringen voor hoge kosten zijn soms stellig redelijk, maar vaak ook niet. Zie wederom wat in noot 11 over segmentering en modulariteit staat.
De vergelijking van mikgetallen leidt tot vragen die, op hun beurt, onmiskenbaar wijzen op het kritieke belang van een samenhangende koers voor automatisering. Er bestaat géén lineair verband tussen kosten en kwaliteit. Duurder is niet beter, vaak eerder slechter.
Ik zie zelfs voordeel in schaarste. Die noodzaakt tot serieus nadenken. In overvloed gaan vindingrijkheid en visie verloren. Zo hebben bijvoorbeeld reorganisaties onder de noemer van het zgn. comptabel bestel ook bij het Ministerie nooit goede resultaten opgeleverd. Er is gewoon teveel geld voor. Als daarvan maar een gedeelte aan èchte organisatieontwikkeling, eventueel vergezeld van invoering van automatiseringsmiddelen, besteed zou worden is het gunstige effect vele malen groter. Voorlopig gaat het slechter met het comptabel bestel, zoals met allerlei grote operaties. Ik verwijs voor een wijze uitspraak van E.F. Schumacher opnieuw naar noot 11.
De rest van deze noot bevat[te] dat opstel dat ik eveneens in het voorwoord noemde. [Hier in de webeditie komt daarvoor de verwijzing in de plaats.].] Ik herhaal dat de tekst ervan in samenwerking tussen G. Budel, J.C.W. Hendriks en mijzelf ontstond. Ik heb ons opstel Informatievoorziening in de rijksdienst voor deze publicatie enigszins bewerkt; de oorspronkelijke noten heb ik hier in de lopende tekst opgenomen [en ik] begin [het opstel] met de [oorspronkelijke] ondertitel.
De laatste zin [van ons opstel luidt:] “Vooral wat kwaliteit van beslissingen betreft zien wij alle aanleiding ervaringen vast te leggen en uit te wisselen.” [Die zin] wijst o.a. op een boek dat J.C.W. Hendriks en ik schreven. Wij waagden een poging een project van binnen naar buiten te bekijken. Dat is precies omgekeerd aan wat gebruikelijk is, als er al iets gebeurt aan vastlegging van dergelijke ervaringen. Daarom duidden wij ons boek aan als een gedramatiseerde projectbiografie. De handeling van Weerlicht in het apparaat (Information Dynamics, 1989) speelde overigens niet bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken maar elders in de rijksoverheid. Om eventuele problemen rond publicatie te vermijden verplaatsten wij de handeling naar een anonieme gemeente.

 

Voor automatisering komen soms aanvullende financiële middelen eenmalig - exogeen - beschikbaar. Dat was het geval voor de realisatie van financiële informatiesystemen. Dit is een welkome aanvulling op het officieuze automatiseringsbudget.

Voor de toekomst moet een officieel, zogenaamd structureel automatiseringsbudget verzekerd zijn (ongeacht de vraag welke dienstonderdelen - onderdelen van - deelbudgetten beheren). Niet AOR, maar uiteindelijk de algemene leiding van het Ministerie en de klanten zullen hiertoe de bestemming van financiële middelen voor automatisering formeel moeten afwegen tegenover andere, overwegend bestaande bestemmingen.

 

12 uitgangspunten

 

 

Voor de aanpak van automatisering was, zoals gezegd, een ingrijpende koerswijziging nodig. De benadering van automatisering zou een sterk dienstverlenend en aanvallend karakter moeten krijgen.

Succesvolle, verantwoorde automatisering blijft onmogelijk wanneer geen rekening met heersende en toekomstige omstandigheden gehouden wordt. Met andere woorden, de koers voor automatisering dient in belangrijke mate op de omstandigheden afgestemd te zijn.

In enkele hoofdstukken hiervoor zijn enkele voor automatisering relevante omstandigheden beschreven. Deze beschrijvingen zijn beknopt en missen vanzelfsprekend diepgang, Wat ermee wordt bedoeld is dat realistisch inzicht

noot 46
Niet meer, niet minder. Zie noot 25.

 

in omstandigheden noodzakelijk is. Mede van dergelijke interne omstandigheden kunnen, als onderdeel van de koers, de belangrijkste uitgangspunten voor automatisering afgeleid worden.

Externe omstandigheden zoals technologische maar ook maatschappelijke ontwikkelingen moeten eveneens in de koers en dus allereerst in de uitgangspunten voor automatisering verwerkt zijn.

 

 

kleinschaligheid (modulariteit)

Complexiteit van afzonderlijke informatiesystemen blijft beperkt. Automatiseringsdeskundigheid van een beperkt specialistisch niveau (kwaliteit) volstaat. Financiering kan gebeuren in bescheiden, incrementele hoeveelheden.

 

 

in eigen beheer

Werkzaamheden behoeven geen opsplitsing, zoals bij uitbesteding van gegevensverwerking aan een rekencentrum/administratiekantoor. Mogelijkheden voor opleiding en vorming van automatiseringsmedewerkers.

 

 

decentralisatie

Autonomie van dienstonderdelen, waar gewenst, wordt bevorderd. Hulpmiddelen plaatsen bij klanten. Verantwoordelijkheden en taken voor operationeel beheer kunnen ondubbelzinnig toegewezen worden. Door af te zien van gemeenschappelijk gebruik, althans waar niet strikt noodzakelijk, van hulpmiddelen worden bij voorbaat onduidelijkheden en conflicten vermeden. (Decentralisatie geldt per definitie voor de vertegenwoordigingen in het buitenland.)

 

 

spreiding en snelheid

Zoveel mogelijk klanten, althans waarvoor automatisering voordelen kan bieden, in zo kort mogelijke tijd van hulpmiddelen voorzien. De gerechtvaardigde inspanningen van avontuurlijke klanten kunnen tijdig gehonoreerd worden. Verder ontstaat lobby voor automatiseringsbudget. Netwerk van automatiseringsmedewerkers kan opgebouwd worden.

 

 

standaardisatie

Waar mogelijk gelijke hulpmiddelen, i.e. apparatuur en programmatuur, toepassen. Hetzelfde geldt voor procedures en dergelijke. Waarborgen voor uitwisselen van gegevens. Automatiseringswerkzaamheden vereisen aldus een minimaal aantal deskundige medewerkers (kwantiteit).

 

 

pasklaar

Zoveel mogelijk kant-en-klare hulpmiddelen toepassen. Ontwikkeling nòch onderhoud in eigen beheer. Minder specialistische deskundigheid (kwaliteit èn kwantiteit) vereist. Ontwikkelen en later onderhouden van programmatuur op maat gebeurt slechts indien een pasklaar alternatief van goede kwaliteit en voor een redelijke prijs niet aanwezig is.

 

 

coördinatie

Doeltreffendheid en doelmatigheid van automatisering voor het Ministerie als geheel moeten gewaarborgd zijn. Verzekeren van verantwoorde besluitvorming. Ondersteuning bij realisatie van informatiesystemen. Waarborgen voor continuïteit en dergelijke. Geleidelijke opzet van planning voor het gehele Ministerie.

 

 

participatie

Inbreng van materiekennis van betrokken medewerkers wordt bevorderd. Acceptatie en invoering van informatiesystemen zullen succesvoller verlopen.

Met zulke uitgangspunten bestaat voor automatisering bij het Ministerie kans van slagen. Dit kan toegelicht worden wanneer enkele tegenovergestelde uitgangspunten achterelkaar gezet worden: grootschaligheid (integratie), uitbesteding aan administratiekantoor, centralisatie, concentratie, realisatie eenzijdig door automatiseringsdeskundigen. Deze reeks uitgangspunten past niet bij - de omstandigheden binnen - het Ministerie. Als bewijs

noot 47
Dit is dus nog geen bewijs vóór de nieuwe uitgangspunten, maar wel tégen de oude. Overigens waren die oude nooit bewust onderkend.

 

kan gewezen worden op de ervaringen met het BBU-systeem.
Vergelijkbaar bewijs bestaat overigens buiten het Ministerie. Op veel plaatsen wordt voor de aanpak van automatisering een gewijzigde koers aangegeven.

De koers voor automatisering is door de geschetste uitgangspunten niet volledig bepaald. Daarvoor moet o.a. eveneens bekend zijn welke specifieke hulpmiddelen en technologieën toepassing vinden en hoe de verspreiding ervan geschiedt. Aan dergelijke onderwerpen, verband houdend met de koers voor automatisering, zijn hierna enkele hoofdstukken gewijd.

 

 

13 hulpmiddelen

 

 

Er is sprake van automatisering wanneer hulpmiddelen onder zogenaamde programmatuurbesturing toegepast worden voor gegevensopslag en/of -verwerking.

noot 48
Voor het Ministerie had het geen zin iets anders dan gegevensverwerking in verband met automatisering te noemen. (Iets anders is bijvoorbeeld produktie van goederen.) Tot verwerking reken ik overigens steeds eveneens overdracht van gegevens. Vooral voor het Ministerie is die communicatie een wezenlijk aspect.

 

Dat wil zeggen, het gaat om apparatuur die gegevens kan opslaan en/of verwerken. Hoe dat gebeurt is door programmatuur bepaald.

In deze ruime betekenis vormen bijvoorbeeld een draaiorgel of een weefmachine eveneens automatiseringsmiddelen. Want de ponskaarten bevatten een programma waardoor de automaat voorgeschreven handelingen verricht.

Hier blijft de aandacht gericht op hulpmiddelen waarmee gegevens langs electronische weg, eventueel in de toekomst ook langs optische weg, opgeslagen en verwerkt kunnen worden.
De apparatuur heet meestal een computersysteem. Er zijn computersystemen in vele soorten en maten. Eerder zijn mini- en microcomputers genoemd. Grote computersystemen voor een rekencentrum worden met de term mainframes aangeduid.
De opdrachten voor een computersysteem zijn gebundeld als programmatuur. Ook programmatuur bestaat of kan gemaakt worden, afhankelijk van de toepassing, in vele soorten en maten.

Automatiserings(hulp)middelen als combinatie van apparatuur en programmatuur kunnen als voorbeelden van bepaalde technologieën

noot 49
De term technologie is weloverwogen gekozen. Daardoor ontstaat aansluiting met literatuur zoals het in noot 1 genoemde boek Corporate Information Systems Management. Let wel, de betekenis is veel genuanceerder dan wat tegenwoordig op de ene hoop van IT gegooid is. Er is niet dè technologie van automatisering of geautomatiseerde informatievoorziening. Er zijn daarentegen allerlei technologieën naast elkaar, en vaak zelfs overlappend, waarvan de indeling afhankelijk is van situationele overwegingen. Ik had behoefte automatiseringsmiddelen zodanig te classificeren dat zinvolle uitspraken over verspreiding ervan in de praktijk bij het Ministerie mogelijk waren. Die toegespitste indeling staat in hoofdstuk 14.

 

beschouwd worden. Zo vormen computersystemen voor gegevensverwerking met pasklare programmatuur een technologie op het gebied van automatisering.

De keuze van technologieën is van belang. Technologieën moeten afgestemd zijn op de uitgangspunten die voor automatisering vastgesteld zijn.

noot 50
En natuurlijk heeft, omgekeerd en tegelijkertijd, wat er aan technologieën benoembaar is zo zijn invloed op wat er aan uitgangspunten denkbaar is.

 

Nadat de technologieën vastgesteld zijn kunnen specifieke hulpmiddelen geselecteerd worden. Daarbij moeten aan apparatuur en programmatuur eisen gesteld worden, maar eveneens aan de leveranciers ervan. Overwegingen bij de keuze van hulpmiddelen zijn kwaliteit, prijs, garanties voor onderhoud en dergelijke. De leveranciers van hulpmiddelen moeten waarborgen voor continuïteit kunnen bieden en de ontwikkeling van hun produktenpakketten kunnen aangeven waarmee afstemming op de ongetwijfeld veranderende uitgangspunten voor automatisering zo goed mogelijk behouden kan blijven.

noot 51
Destijds was het nog niet realistisch om aan te dringen op zgn. open systems. Dat betekent standaardisatie over leveranciers en merken heen. Het is duidelijk dat daardoor de verhouding tussen klant en leverancier(s) wijzigt. Tegenwoordig, vind ik, is die externe standaardisatie een aspect dat in de indeling van technologieën herkenbaar moet zijn. Vervolgens kunnen daarop concrete (produkten van) leveranciers geselecteerd worden.

 

Voor het Ministerie in het bijzonder is het voorts van belang dat leveranciers wereldwijd vertegenwoordigd zijn.

Het aantal leveranciers moet zoveel mogelijk beperkt blijven om voordelen van standaardisatie te behouden. Hoe minder leveranciers, des te minder risico ook het Ministerie loopt in het geval van storingen met moeilijk te achterhalen oorzaken. (Leveranciers wijzen aansprakelijkheid af door over en weer produkten voor storingen aan te wijzen.)

noot 52
Alweer een opmerking die niet als kritiek, maar als signalering bedoeld is. De mogelijkheid om aansprakelijkheid te ontwijken is nu eenmaal een risico voor de klant. Het is beter zo'n risico helemaal te vermijden.
Een argument tegen binding met één leverancier betreft afhankelijkheid. Die valt reuze mee als de leverancier een gezonde indruk maakt en dus redelijke zekerheid over kwaliteit en continuïteit verschaft. Verder is dat risico voorbij zodra externe standaardisatie (open systems) bereikt is. Nu gaat dit langzamer dan vele kopers wensen. Nogal wat gevestigde leveranciers menen immers iets te verliezen te hebben wanneer zij hun apparatuur uitwisselbaar maken. Voor het Ministerie vond ik het indertijd simpel. Interne standaardisatie betekende één leverancier. Zolang kwaliteit uitstekend bleef tegen redelijke prijs kon die op afzet rekenen.

 

Op specifieke hulpmiddelen, i.e. apparatuur en programmatuur, en leveranciers wordt hier niet ingegaan. Technologieën dragen een meer algemeen karakter en zijn voor inzicht in de gewenste koers in dit verband wèl belangrijk. Op de technologieën voor automatisering bij het Ministerie volgt daarom in hoofdstuk 15 nadere toelichting.
In het volgende hoofdstuk zijn eerst algemene technologische ontwikkelingen aangeduid waardoor de inhoud van het begrip automatisering herzien moet worden.

 

 

14 functionele integratie

 

 

De toepassingsgebieden

noot 53
Ik wijk af van het begrippenkader in Corporate Information Systems Management (zie noot 1) door hier over toepassingsgebieden te spreken. Daar zijn het óók technologieën terwijl ik die term uitsluitend voor hulpmiddelen reserveer. In hoofdstuk 3 van dat boek heeft overigens de paragraaf merging the islands of IS technology dezelfde strekking als hier hoofdstuk 14. Eveneens in hoofdstuk 3 van Corporate Information Systems Management staat een paragraaf phases of technology assimilation. Dat onderwerp komt hier in hoofdstuk 16 terug.

 

tekstverwerking, communicatie en gegevensverwerking waren van elkaar gescheiden omdat hulpmiddelen ervoor van elkaar verschilden. Hulpmiddelen voor tekstverwerking waren bijvoorbeeld een beitel en een kleitablet. Voor communicatie werd op een tam-tam geramd. Gegevensverwerking betekende het manipuleren van kralen op een telraam.

De verschillen tussen in gebruik zijnde hulpmiddelen komen door algemene toepassing van automatisering meer en meer te vervallen. Eénzelfde computersysteem is tegenwoordig geschikt voor toepassing op alle drie gebieden. Afhankelijk van de programmatuur worden zogenaamde functies voor tekstverwerking èn communicatie èn gegevensverwerking ondersteund. Voorts ontstaan met programmatuur combinaties van deze functies zoals voor agendering of electronische post.

Als gevolg van deze functionele integratie is de inhoud van het begrip automatisering aan herziening toe. Als begrip was automatisering beperkt tot het gebied van gegevensverwerking. Door technologische ontwikkelingen, nogmaals, zijn automatiseringsmiddelen eveneens toepasbaar op de gebieden tekstverwerking en communicatie. Met de mogelijkheden voor functionele integratie moeten de drie genoemde toepassingsgebieden samengevoegd worden onder de noemer kantoorautomatisering.

Kantoorautomatisering zal kortweg weer met automatisering aangeduid worden. Waar nog verwarring met de oorspronkelijke en engere betekenis kan ontstaan staat het herziene begrip nog uitgebreid als (kantoor)automatisering vermeld. Van belang is het inzicht dat voorheen gescheiden toepassingsgebieden steeds meer in hun onderlinge samenhang aandacht verdienen.

 

 

15 technologie

 

 

Externe en interne omstandigheden bepalen uitgangspunten voor automatisering. Op hun beurt bepalen uitgangspunten met welke technologieën

noot 54
Zo rechtlijnig is het verband tussen omstandigheden, uitgangspunten/koers en technologieën natuurlijk niet. Er is altijd wisselwerking. Daarop wees ik o.a. in noot 50. Slechts achteraf kunnen dergelijke onderwerpen gepresenteerd worden in wat ogenschijnlijk een logische volgorde is. Dat is het verschil tussen proces en presentatie. Het manco van nogal van methoden of methodologieën voor systeemontwikkeling is dat dit essentiële verschil genegeerd of zelfs onbegrepen is.

 

automatisering bij het Ministerie succesvol en verantwoord kan plaatshebben.

Technologieën voor (kantoor)automatisering bij het Ministerie zijn op het ogenblik en voor de naaste toekomst:

- losstaande tekstverwerkers
- samengestelde systemen voor tekstverwerking
- geautomatiseerd telexsysteem voor externe communicatie

noot 55
Benoeming van dit specifieke systeem toont nogeens dat indeling in technologieën situationeel is. Met dat systeem op een apart herkenbare plaats, zeg dus maar als aparte technologie, werd het veranderkundig beter grijpbaar. Hetzelfde geldt voor de losstaande tekstverwerkers waarmee de opsomming begint. Thans (1991) gebeurt tekstverwerking (bijna) overal met personal computers die voor allerlei programma's geschikt zijn. In 1984 helemaal niet. En bij het Ministerie nog steeds nauwelijks omdat o.a. gegevensbeheer eenvoudiger en beter verloopt met samengestelde systemen.
Het was in ieder geval duidelijk dat losstaande tekstverwerkers, die verder nergens geschikt voor zijn, storend zouden worden. Als aparte technologie kon hun aftocht eenvoudiger geregisseerd worden. Daarvoor in de plaats begonnen de samengestelde systemen voor tekstverwerking aan een opmars. Dat was apparatuur die functionele integratie boden (daarmee had het Ministerie geluk met een eerdere keuze van leverancier toen die integratie nog nauwelijks herkenbaar was) en dus tegelijkertijd tot diverse technologieën behoorden.
Een lijst van technologieën ziet er voor het Ministerie nu natuurlijk anders uit.

 

- digitale systemen voor externe communicatie

noot 56
Dat is de technologie die het specifieke systeem niet zozeer compleet moest vervangen maar zoveel mogelijk ontlasten en verdere groei van communicatie mogelijk maken. Telex is geen overdrachtsmedium dat het Ministerie zomaar kan laten vallen. Zolang wederpartijen nog telex benutten moet het Ministerie langs die weg bereikbaar zijn. Het (relatieve) aandeel van telex is uiteraard drastisch gedaald. En sinds begin 1990 is er berichtenverkeer volgens de zgn. X.400-norm voor electronische post. Vanwege de interne standaardisatie blijft X.400 beperkt tot externe berichtenstromen zoals in eerste aanleg met overige ministeries. Zo'n norm als X.400 is eenzelfde soort voorwaarde/katalysator voor samenwerking als ik in noot 21 bedoelde. In dit geval is samenwerking tussen diverse organisaties (ministeries) aan de orde. De essentie van deze norm is dat autonomie van de afzonderlijke organisaties om een eigen keuze voor automatiseringsmiddelen te kiezen onaangetast blijft. Met die geruststelling is er een kans op meer samenwerking waar die echt telt. Nu kan er nog vanalles misgaan met interdepartementaal berichtenverkeer volgens X.400 als norm. Want er zou één netwerk voor dat berichtenverkeer moeten komen, met een centrale beheerorganisatie. Zo'n gedachte getuigt van onbegrip. Juist dànkzij X.400 zijn dergelijke centralistische voorzieningen niet nodig, schadelijk zelfs. Hoe veranderingen vooral door opgevoerde grootschaligheid mislukken heb ik reeds in noot 11 aangeduid.

 

- lokaal netwerk voor interne communicatie
- externe informatiesystemen
- microcomputers
- samengestelde systemen voor gegevensverwerking met paklare programmatuur
- samengestelde systemen voor gegevensverwerking met op maat ontwikkelde programmatuur.

Voorafgaand aan een korte kenschets van iedere technologie verdienen de begrippen samengesteld en pasklaar enige toelichting.
Een samengesteld systeem (hulpmiddel) omvat apparatuur en programmatuuur die meer dan één handeling 'tegelijk' kunnen verrichten. In de praktijk betekent dit dat meerdere medewerkers ieder met een eigen beeldschermstation dezelfde hulpmiddelen gemeenschappelijk kunnen gebruiken.
Samengestelde systemen blijven bij het Ministerie overigens, wat apparatuur betreft, beperkt tot minicomputers. Grotere apparatuur, zgn. mainframes, leidt tot centralisatie en een - intern - rekencentrum; zo'n technologie past niet bij de vastgestelde omstandigheden en daarvan afgeleide uitgangspunten voor automatisering.
Pasklaar heeft in de praktijk voor het Ministerie als onderscheidende aanduiding uitsluitend betrekking op programmatuur. Zoals hoofdstuk 13 (uitgangspunten) vermeldt wordt ernaar gestreefd zoveel mogelijk pasklare programmatuur (dikwijls standaard-programmatuur genoemd) toe te passen. Dit is programmatuur die kant-en-klaar van een leverancier komt; de leverancier probeert zo'n produkt aan zoveel mogelijk klanten te slijten, in beginsel zonder voor een bepaalde klant nog specifieke aanpassingen in de programmatuur aan te - behoeven - brengen.
Voor apparatuur geldt - bij het Ministerie - per definitie dat ze pasklaar is.

 

 

losstaande tekstverwerkers

Een losstaande tekstverwerker is een computersysteem met - pasklare - programmatuur voor geautomatiseerde tekstverwerking. Er kan één medewerker tegelijk gebruik van maken. Losstaande tekstverwerkers vormen een laatste stap vóór functionele integratie in de gescheiden ontwikkeling van machinale naar electrische schrijfmachines.

 

 

samengestelde systemen voor tekstverwerking

Pasklare programmatuur voor tekstverwerking is eveneens beschikbaar gekomen voor apparatuur waarvan meerdere medewerkers tegelijk gebruik kunnen maken. Deze technologie komt voort uit de geautomatiseerde gegevensverwerking waar samengestelde systemen al langer toegepast worden.

 

 

geautomatiseerd telexsysteem

Deze technologie is ontstaan vanuit het gescheiden toepassingsgebied van de (tele)communicatie. Zoals bij bijna alle genoemde technologieën is de praktijk van het oorspronkelijk toepassingsgebied nog duidelijk merkbaar.

 

 

digitale systemen voor externe communicatie

Voor berichtenverkeer zijn in toenemende mate 'digitale' alternatieven aanwezig. Daarbij wordt een signaal niet in continu vorm (analoog) maar door een code bestaande uit een reeks afzonderlijke elementen (digitaal) overgebracht. Dit resulteert in hogere transmissiesnelheden en grotere betrouwbaarheid.

 

 

lokaal netwerk voor interne communicatie

Een technologie met het karakter van functionele integratie, i.e. kantoorautomatisering, is een lokaal netwerk. Hiermee zijn binnen een gebouw eenvoudiger verbindingen mogelijk tussen bijvoorbeeld een beeldschermstation en computersystemen naar keuze.

 

 

externe informatiesystemen

Door exploitanten worden steeds meer zogenaamde externe informatiesystemen opgezet. Hierop kan het Ministerie zich abonneren. Opslag en verwerking van gegevens worden door de exploitant met zijn hulpmiddelen verzorgd. Met een beeldschermstation zijn gegevens toegankelijk voor de klant. Voorbeelden hiervan zijn omvangrijke documentaire informatiesystemen. Het loont een afzonderlijke instelling niet een dergelijke toepassing zelfstandig te automatiseren.

 

 

microcomputers

Eén medewerker tegelijk kan met een microcomputer en daarvoor beschikbare pasklare programmatuur overzichtelijke, betrekkelijk kleine gegevensverzamelingen verwerken. Deze technologie is het resultaat van schaalverkleining op het gebied van - de apparatuur voor - gegevensverwerking.

 

 

samengestelde systemen voor gegevensverwerking met pasklare programmatuur

Werkzaamheden kennen dikwijls een te groot volume en/of te grote verscheidenheid voor een enkele medewerker. Er worden dan meerdere medewerkers belast met de gezamenlijke en gelijktijdige uitvoering van dezelfde - soort - werkzaamheden. Automatisering vereist dan

noot 57
Een uitgangspunt dat ik weigerde nog expliciet te noemen is dat van interactief gebruik van automatiseringsmiddelen. Als dat niet kan met het veranderde verwachtingspatroon van medewerkers is mislukking van automatisering verzekerd.

 

een samengesteld systeem, i.e. een informatiesysteem dat gemeenschappelijk en gelijktijdig gebruikt kan worden.
Voor steeds meer toepassingen komt pasklare programmatuur beschikbaar. Voor het Ministerie kan vooral met programmatuur die van oorsprong bedoeld is voor documentaire toepassingen

noot 58
Hierover schreef ik een artikel: Exploitatie van documentaire technieken (tijdschrift Overheidsdocumentatie, jaargang 42, nr 1, januari 1988).

 

in een belangrijk deel van de informatiebehoeften voorzien worden.

 

 

samengestelde systemen voor gegevensverwerking met op maat ontwikkelde programmatuur

Voor enkele toepassingen is - nog - geen pasklare programmatuur van goede kwaliteit en/of voor een redelijke prijs verkrijgbaar. Dan moet eigen programmatuur ontwikkeld worden, op maat. Dit gebeurt bij het Ministerie in een aantal gevallen. Voor enkele toekomstige informatiesystemen is naar verwachting eveneens programmatuur op maat nodig.

noot 59
Als wachten op pasklare programmatuur onhoudbaar wordt. Er zijn echter toepassingen waarvoor eigen maat-programmatuur hoedanook uitgesloten moet zijn. Bijvoorbeeld omdat het Ministerie die nooit adequaat zou kunnen onderhouden. Dit geldt bijvoorbeeld voor electronische post als wereldwijde toepassing. Een belangrijke verklaring voor de verhoudingsgewijs geringe automatiseringskosten bij het Ministerie is overigens die voorkeur voor pasklare hulpmiddelen. Voor onderhoud van zulke apparatuur en programmatuur zijn er contracten met de leveranciers ervan en/of met derde partijen. Zo zijn de kosten betrekkelijk laag èn voorspelbaar. Voorts is de kwaliteit mettertijd zodanig, en ik denk weer aan electronische post, dat maatwerk daaraan nooit kan tippen. Een belangrijk kengetal voor waardering van de automatiseringskoers is het gedeelte van het automatiseringsbudget dat aan apparatuur en pasklare programmatuur besteed wordt. Dat ligt, vermoed ik, in de Rijksoverheid nergens zo hoog als bij het Ministerie. In het algemeen is het belangwekkend eens in te zien welke problemen het Ministerie dankzij zijn koers allemaal nièt heeft. Dit gehele boek probeert dat inzicht te verschaffen.

 

Vanwege het specialistische

noot 60
In noot 26 staat beschreven hoe eigenschappen van beschikbare medewerkers de maat voor bekwaamheid werden. Op dezelfde manier ging ik, vanuit de positie van het Ministerie, specialisme definiëren. Specialisten voor maatwerk wilde ik niet bij het Ministerie. Die zouden op langere termijn standaardisatie en de eenvoud van pasklare hulpmiddelen kunnen verstoren. Dat was een belangrijke reden om daarvoor derden in te huren. Daarmee gold een andere relatie. Overigens begon dat in 1982 met één ontwerper/programmeur. In 1987 was er een groepje van drie à vier dat zich met onderhoud en verdere ontwikkeling van programmatuur voor de ministeriële financiële administratie bezighield en met wat kleinere toepassingen.
De technologie van het externe administratiekantoor (zie hoofdstuk 3) draaide uiteraard geheel om specialisaties en specialisten. Het duurde noodgedwongen nog tot 1987 dat het Ministerie daarvan, zij het steeds spaarzamer, gebruik maakte. In mijn uitleg van de nieuwe koers voor automatisering negeerde ik die technologie verder zoveel mogelijk.

 

karakter van deze werkzaamheden wordt hiervoor van dienstverlening door derden gebruik gemaakt. (Inschakeling van derden sluit overigens

noot 61
Dit is zomaar een opmerking. Blijkbaar moest het Ministerie aangeven iets te doen aan privatisering.

 

aan bij het algemene streven naar privatisering van overheidstaken.)

Van de kant van het Ministerie wordt in geval van ontwikkeling getracht de programmatuur zodanig te ontwerpen en te bouwen dat andere, eventueel belangstellende instellingen deze hulpmiddelen vervolgens als pasklaar kunnen beschouwen.

De relatie die voor het Ministerie bestaat tussen de vastgestelde uitgangspunten en de verkozen technologieën is verder toegelicht aan de hand van de achtereenvolgende fasen die verspreiding van een technologie doorloopt. Hieraan is het volgende hoofdstuk gewijd.

 

 

16 verspreiding

 

 

De verspreiding van een technologie waartoe bepaalde hulpmiddelen gerekend kunnen worden kent enkele fasen. Die hebben niet per definitie een strakke volgorde. Naar behoefte krijgt het gehele verspreidingsproces een iteratief karakter. Dat wil zeggen, vanuit een latere fase kunnen werkzaamheden behorende tot een eerdere fase wederom opgevat worden.
Een grove indeling van het verspreidingsproces kent twee fasen: opbouw, respectievelijk consolidatie. Een wat meer gedetailleerde indeling verdeelt technologische verspreiding in vier fasen:

- proberen
- aanpassen
- beheren
- verzadigen.

De wijze waarop de verspreidingsfasen

noot 62
In noot 53 verwijs ik reeds naar de paragraaf phases of technology assimilation in het boek Corporate Information Systems Management (zie noot 1). In noot 56 heb ik toegelicht dat een indeling in technologieën aan een situationele, zeg praktische behoefte moet voldoen. Zo benoemde ik voor het Ministerie enkele technologieën die ik op de terugweg zag en welke ontwikkeling ik wenste te bespoedigen. Daarom hoort een vijfde fase in het gehele verspreidingsproces: opruimen. Naar behoefte kan deze fase uiteraard verder opgesplitst, met andere gecombineerd enz. worden. Die vijfde fase bleef onvermeld omdat ik extra weerstand vreesde van mensen en geledingen die zich nog identificeerden met op-te-ruimen technologieën.
Juist bewustzijn van zo'n vijfde fase maakt duidelijk dat verspreidingsprocessen van diverse technologieën zonodig interacties moeten hebben. De ene technologie kan niet opgeruimd worden voordat een andere voorziet in behoeften die aan de toepassing ervan ten grondslag liggen (en wanneer die in beginsel onveranderd gebleven zijn). Eigenlijk is dit een andere formulering van de problematiek van conversie. Ik zie weer geen algemeen geldige regel voor hoever verspreiding van een nieuwe technologie gevorderd moet zijn vóórdat opruiming van de oude mogelijk is. Omstandigheden bepalen dat.

 

doorlopen kunnen worden is vooral afhankelijk van de aanwezige omstandigheden en van de technologie in kwestie. Succesvolle verspreiding is zo goed mogelijk gewaarborgd wanneer een technologie - via relevante uitgangspunten - op de omstandigheden bij het Ministerie afgestemd is.

Pogingen om veranderingen in interne omstandigheden te forceren door het opleggen van een technologie, die om àndere redenen verkozen is, zijn tot mislukken gedoemd.

noot 63
In plaats van kritiek op organisatiecultuur e.d. is dit realistische erkenning van het primaat ervan. Toevoeging van een technologie leidt tot een ànder mengsel. En dat is iets totaal anders dan een causale relatie die met technologie als oorzakelijke factor de beoogde cultuur (wat dat ook is) tot gevolg heeft. In een wat complexere organisatie klopt deze veronderstelling al helemaal niet. Alles mislukt wat zo bedacht - was er maar nagedacht - is. Er is daarentegen sprake van een wisselwerking omdat die technologie door het feit van haar inceptie reeds aspect van cultuur, ingrediënt van het mengsel is. Daarin ontwikkelt zij méé. Dit betekent inderdaad twijfel over (haalbaarheid van) strikt deterministische doelstellingen. Ik geloof in ieder geval niet in technologie als eenzijdig determinerende factor.

 

Gewenste invloeden op omstandigheden zijn alleszins haalbaar, maar moeten vooral bij het Ministerie indirect gericht worden en zullen zich eerst op langere termijn kunnen doen gelden.

Alvorens voor het Ministerie in het bijzonder de relatie tussen omstandigheden en technologie aan de hand van het begrip verspreiding aan te geven volgt hieronder een algemene toelichting per genoemde verspreidingsfase.

 

 

proberen

Om te beginnen bestaan slechts vage gedachten of een technologie voordelen kan bieden. De beeldvorming wordt bevorderd door op kleine schaal te experimenteren met hulpmiddelen (apparatuur en programmatuur) die de geïdentificeerde technologie vertegenwoordigen.
Van zo'n proef mogen in beginsel geen operationele resultaten verwacht worden. In deze fase ligt de nadruk op het verwerven van inzicht in de manier waarop de technologie in de praktijk toepasbaar is; toepassingsmogelijkheden kunnen verkend worden.

 

 

aanpassen

De experimentele toepassing toont welke tekortkomingen nog bestaan. Door intensieve samenwerking tussen zogenaamde materiedeskundigen (één of meer representatieve klanten) en automatiseringsdeskundigen

noot 64
Hier staat deskundige in twee samengestelde woorden. Ik geloof niet in enge deskundigheid danwel specialisatie, maar in overzicht over allerlei aspecten inclusief hun verwevenheid. Dit is een thema van mijn boek Aspecten en Fasen (Information Dynamics, 1991). Daarin besteed ik eveneens veel aandacht aan de geautomatiseerde informatievoorziening bij het Ministerie, zonder het overigens bij naam te noemen. De oorspronkelijke bedoeling met Aspecten en Fasen was een beknopte beschrijving te geven van een boekhoudkundige methode die ik bij het Ministerie ontwierp. Die heet in het boek relationeel boekhouden. Ik vond het voor verantwoorde presentatie ervan noodzakelijk overwegingen over informatievoorziening óók te vermelden. Dit leidde tot allerlei opmerkingen met een organisatorisch accent. Langs deze weg legde ik verband met andere onderwerpen zoals veranderkunde, ontwerpen-als-proces, filosofie en literatuurkritiek. Een beknopt boek is het dus niet geworden.

 

kan vastgesteld worden welke aanpassingen noodzakelijk zijn om verantwoord operationeel gebruik van de technologie toe te staan. Concrete toepassingsmogelijkheden worden vastgesteld door onderzoek naar kosten en baten. Voorts moeten benodigde infrastructurele voorzieningen (mensen, geld en hulpmiddelen) voor operationeel gebruik aangegeven worden.

 

 

beheren

De technologie kan operationeel gebruikt worden nadat de nodige aanpassingen aangebracht zijn. Via de gerealiseerde infrastructuur kan het operationele gebruik op beheerste wijze plaatshebben. Het beheer is erop gericht o.a. de kwaliteit en continuïteit van de informatievoorziening, i.e. de toepassing van de technologie, te waarborgen. Kosten en baten worden stelselmatig bewaakt.

 

 

verzadigen

Wanneer operationeel gebruik succesvol blijkt èn blijft, ook omdat een rationeel

noot 65
Die aanduiding rationeel was natuurlijk niet geheel oprecht. Niets is helemaal rationeel (en ik denk vaak zelfs eerder volstrekt het tegendeel, maar goed). Ik wilde met de nota Vorm & inhoud bereiken dat de verhouding in beheer krachtig van informele naar formele erkenning verschoof. Door benadrukking van het rationele aspect dacht ik een sterker argument te hebben.

 

beheersmechanisme opgezet is, kan de toepassing van de technologie op eenvoudige wijze uitgebreid worden. Tijdens de fase van verzadiging vormt de technologie een vertrouwd instrument dat in voorkomende gevallen op routinematige wijze ingevoerd wordt.

De overheersende denkbeelden over technologie - en overigens over veranderingen in het algemeen - zijn bij het Ministerie sterk gericht op de derde fase van de verspreiding: beheren. Proberen en aanpassen, in de praktijk, zijn vrijwel onbekend.

noot 66
Er is kennelijk geen eer mee te behalen. Dat past bij omstandigheden waarin angst voor fouten heerst. Dit blijkt kenmerkend voor vele complexe organisaties waar medewerkers met uiteenlopende, en soms onverwachte, belangen moeten rekenen.
Via een sub-cultuur is een omslag denkbaar. Die angst moet weg. Fouten zijn zelfs prima, maar maak ze zolang een ànder in casu de klant er geen last van heeft. Per saldo komt er beter resultaat.
Vooral registeraccountants blijken nog altijd moeite met zo'n benadering te hebben. Zij willen dat iedere stap foutloos is. Gelukkig zijn zij bang voor deelname aan veranderingsprocessen. Daarmee zou hun onafhankelijke positie in het gedrang komen. Jammer genoeg geldt hun kritiek achteraf niet zozeer het behaalde resultaat maar de bewandelde weg. Ik denk dat nogal wat registeraccountants onvoldoende begrip hebben van fundamentele eigenschappen van toegepaste technologieën èn van de wisselwerking met de gehele organisatorische praktijk inclusief veranderkundige overwegingen. De behoeften aan dienstverlening zoals van het Ministerie zijn echter zodanig dat er geen tijd is om te wachten totdat critici de dynamiek begrijpen. Dat gebeurt in kunst evenmin. Een boeiend boek voor de literatuurlijst voor registeraccountants, en niet slechts voor aanstaande, is Creative Evaluation (Sage, 1981) van M.Q. Patton. Hij pleit voor situationele evaluatie, i.e. een benadering afhankelijk van omstandigheden i.p.v. hantering van een onveranderd techniekje. Ik vrees overigens dat de specialisten aan lezen niet toekomen. Zij hebben het te druk met steeds grotere chaos; wanneer begrijpen zij zichzelf als een voorname oorzaak ervan? Ik wist ze bij het Ministerie nog redelijk afzijdig van ontwikkeling van het nodige maatwerk voor de financiële administratie te houden. Waar dat niet lukt is er vaak escalatie van complexiteit. En, zoals altijd, van kosten. Want overal doen automatiseerders graag mee aan wat ingewikkeld mag zijn. Ik ben benieuwd welk percentage van de bijdragen onder de noemer van verbetering van het comptabel bestel aan externe adviseurs en automatiseerders besteed is/gaat worden. Dat is dus overwegend weggegooid geld. En zelfs zo verschrikkelijk veel dat het onderwerp zogenaamd politiek gevoelig geworden is. Zie voor mijn opvattingen over of, beter, tégen enge specialisatie ook mijn boek Aspecten en Fasen (zie noot 64).

 

Bij veranderingen krijgt daarentegen de opzet van een beheersmechanisme grote en daardoor niet altijd evenwichtige aandacht. Deze aandacht is verder nogal eenzijdig omdat bij beheren overwegend aan controle gedacht wordt. Dat is evenwel slechts één aspect van beheer. Andere aspecten betreffen planning, het verschaffen van de nodige faciliteiten, rapportage en terugkoppeling en dergelijke.

In beginsel zijn de omstandigheden bij het Ministerie weinig geschikt voor verspreiding van technologie die verantwoord verschillende fasen doorloopt. Dit betekent niet dat automatisering geen enkele kans van slagen heeft. Het is evenwel verstandig technologieën zó te kiezen dat de noodzaak voor proberen en aanpassen minimaal blijft. Daarbij verdienen technologieën voor automatisering de voorkeur waarmee de klant zèlf zonder het nog te weten aan het proberen en aanpassen slaat.

noot 67
Ik vermoed dat zoiets gedragstherapie heet.

 

Proberen en aanpassen kunnen tot een minimum beperkt blijven wanneer als technologieën zoveel mogelijk pasklare, elders beproefde hulpmiddelen gekozen zijn.

Voor diverse toepassingen bij het Ministerie zou weliswaar de gestandaardiseerde apparatuur voldoen, maar pasklare programmatuur is - nog - niet beschikbaar. Dan zal noodgedwongen met inschakeling van derden programmatuur op maat ontwikkeld moeten worden.

Het belangrijkste kenmerk van pasklare hulpmiddelen, nogmaals, is dat de verspreidingsfasen proberen en aanpassen vrijwel geheel overgeslagen kunnen worden.

noot 68
Overslaan is feitelijk niet het juiste woord. Onder de noemer testen kunnen de eerste twee fasen snel verlopen. Dat wil zeggen, als de tests goede resultaten laten zien.

 

Een hiermee verband houdend voordeel heeft betrekking op het benodigde niveau

noot 69
Dit is wederom een poging om de situatie (en let wel, niet zoiets als 'het' probleem) zodanig te formuleren dat zichtbaar wordt welke opties met minimale inspanningen maximaal resultaat brengen.

 

van deskundigheid op het gebied van automatisering. Voor het werven van eigen medewerkers voor ontwikkeling van programmatuur op maat bestaan voor het Ministerie op de huidige arbeidsmarkt slechte vooruitzichten. Pasklare hulpmiddelen vereisen aanzienlijk minder specialistische automatiseringskennis omdat ontwikkeling van eigen programmatuur achterwege kan blijven. (De noodgedwongen ontwikkeling van programmatuur bij het ontbreken van pasklare hulpmiddelen gebeurt immers door inschakeling van derden.)

Er zijn nog meer voordelen verbonden aan toepassing van pasklare hulpmiddelen.
Standaardisatie is veel eenvoudiger. Door standaardisatie bestaan betere waarborgen bijvoorbeeld voor eventuele uitwisseling van gegevens en voor continuïteit van de informatievoorziening.
Kan verder door pasklare hulpmiddelen de vereiste deskundigheid beperkt blijven tot een niveau (kwaliteit) waarop het Ministerie redelijkerwijs wel medewerkers kan vinden, standaardisatie voegt daaraan toe dat het benodigde aantal automatiseringsmedewerkers (kwantiteit) minimaal blijft.
Door proberen en aanpassen vrijwel over te slaan bevorderen pasklare hulpmiddelen eveneens de snelheid waarmee een technologie verspreid kan worden. Beheer is ook eenvoudiger zodat verzadiging vlot kan verlopen.
De prijs voor pasklare programmatuur ligt als regel veel en veel lager dan de kosten die met ontwikkeling van programmatuur op maat gemoeid zijn.
Het laatste hier te noemen voordeel van pasklare hulpmiddelen betreft de voorspelbaarheid die de verspreiding van de desbetreffende technologie kenmerkt. Verspreiding stelt immers minder eisen in het algemeen

noot 70
Zoals verderop in Vorm & inhoud nog ter sprake komt heeft dat èxtra accent op de beheersbaarheid van de verzadigingsfase vooral betrekking op de buitenlandse vestigingen. Nogal wat innovaties werden direct naar die posten uitgedragen. Bewust probeerde ik daarentegen met automatisering allereerst op het hoofdkantoor van het Ministerie een, zeg maar, kritieke massa te creëren. En kritiek vond ik voldoende ervaring verzameld in mensen. Zij moesten invoering van automatisering op een buitenlandse vestiging kunnen begeleiden. Nota bene, in al haar aspecten. Verdere verspreiding zou als het ware automatisch gebeuren. Want medewerkers werden regelmatig overgeplaatst. Wie, onder begeleiding dus, op de ene post had laten zien met beginnende automatisering overweg te kunnen werd op een volgende de contactpersoon waar de hele invoering om draaide. Eigenlijk van meet af aan hadden genoeg medewerkers hiervoor belangstelling. In goed overleg met de personeelsafdeling werden zij gericht overgeplaatst, overeenkomstig de voorgenomen verzadiging van de buitenlandse vestigingen met automatiseringsmiddelen. Aldus waren overplaatsingen geen bedreiging voor continuïteit (wat de gebruikelijke opvatting is) maar een kans voor snelle verzadiging. Want medewerkers kregen gemiddeld iedere drie jaren een functie elders.
Eind 1985 werden volgens de gewijzigde koers de eerste twee vestigingen van automatiseringsmiddelen voorzien. Eén ervan was een zgn. avontuurlijke klant waar de eerdere poging echter mislukte omdat hij nog teveel de oude koers had moeten volgen. Die klant stond vanaf 1981 zelfs te springen om opruiming. Het kostte veel inspanningen zijn terechte ongeduld tot 1985 te bedwingen. Maar, nogmaals, zonder kritieke massa op het hoofdkantoor was een nieuwe poging ook mislukt. Althans, een poging waarmee functionele integratie en communicatie met andere onderdelen van het Ministerie en daarbuiten niet gefrustreerd zouden zijn.

 

waardoor eenvoudige planning kan volstaan. Risico's blijven beperkt.

 

 

17 methodologie

 

 

Omtrent de koers voor automatisering bestond vrijwel overal onder klanten, ook bij het Ministerie, onduidelijkheid. Deze onduidelijkheid is voor een belangrijk deel te wijten aan de manier waarop een tweetal beheersinstrumenten gehanteerd zijn.
De plaats en reikwijdte van een zogenaamde methodologie voor systeemontwikkeling wordt in dit hoofdstuk behandeld. Het volgende hoofdstuk is gewijd aan de al dan niet vermeende noodzaak voor een zogenaamd automatiseringsplan.

Onder automatiseringsdeskundigen kunnen meningsverschillen bestaan over de methodologie voor het realiseren van een geautomatiseerd informatiesysteem. Er bestaan meerdere methodologische stromingen.

De methodologieënstrijd is begonnen in het tijdperk dat voor geautomatiseerde gegevensverwerking slechts één technologie algemeen erkend werd. Voorheen diende voor ieder informatiesysteem programmatuur op maat ontwikkeld te worden. Daarbij waren nauwelijks ontwikkel- c.q. programmeerhulpmiddelen aanwezig zodat voor een automatiseringsproject grote aantallen systeemanalisten, programmeurs e.d. tegelijk nodig waren. Vooral hierdoor nam een automatiseringsproject ook geruime tijd in beslag, dikwijls enkele jaren.
Deze situatie vroeg om instrumenten voor beheer. Het antwoord werd in eerste aanleg gezocht in een methodologie voor realisatie van informatiesystemen. Een automatiseringsproject werd formeel opgesplitst in achtereenvolgende fasen. Iedere fase kende als eindprodukt documentatie volgens een voorgeschreven vorm. Aan de hand daarvan kon met de volgende fase een begin gemaakt worden. Dikwijls werden verschillende - groepen - automatiseringsmedewerkers met de werkzaamheden in de achtereenvolgende fasen belast.

noot 71
Deze fasen voor realisatie van één enkel informatiesysteem zijn dus heel iets anders dan de eerder genoemde verspreidingsfasen voor een technologie. Zie daarvoor hoofdstuk 16.

 

Over de optimale indeling in fasen, de vorm en inhoud van de benodigde documentatie, de werkzaamheden per fase e.d. werd verschillend gedacht. Dat is achteraf bezien niet verwonderlijk omdat programmatuur voor verschillende sóórten informatiesystemen ontwikkeld werd. Indertijd werd echter voor iedere methodologie algemene geldigheid opgeëist.

noot 72
Dit is een probleem dat vele methoden oproepen, dat wil zeggen hun claims voor toepasbaarheid. De variatie van situaties maakt de stelling van universele geldigheid echter meestal onhoudbaar. Het wézenlijke probleem is of iemand de werkelijkheid ziet zoals die is òf zijn wensen projecteert en dat werkelijkheid noemt. Ik denk dat allebei gebeurt. En het is storend wanneer het ene uiterste absoluut geldt. Waarop richt een controleur bijkans alle aandacht? Helaas nog overwegend op zijn/haar eenvoudige projectie. De veranderkundige paradox luidt dat juist dáárdoor de werkelijkheid zoals die ìs nooit die projectie kan naderen.

 

Vooral door technologische ontwikkelingen krijgt de vraag naar een methodologie voor de realisatie van informatiesystemen aanmerkelijk minder belang. De belangrijkste ontwikkelingen in dit verband zijn het beschikbaar komen van pasklare hulpmiddelen en van programmeerhulpmiddelen. Hierdoor behoeven veel minder mensen bij een automatiseringsproject ingeschakeld te zijn. Voorts blijft de benodigde tijdsduur aanzienlijk beperkt. Aldus behoeven instrumenten voor projectbeheer aan minder eisen te voldoen; de aandacht die oorspronkelijk door methodologieën opgeëist werd kan elders gericht worden.

Aandacht voor methodologie heeft er belangrijk toe bijgedragen dat bij automatiseringsmedewerkers èn klanten realistisch inzicht in mogelijkheden van automatisering achterbleef. Automatiseringsdeskundigen bleven vanuit het rekencentrum gericht op beheersing van het project.

noot 73
En zij waren niet gericht op hèt project, maar op een project zoals zij dat zagen. Daaraan ontbraken doorgaans allerlei aspecten die voor evenwichtige verandering en resultaat onontbeerlijk zijn.

 

Voor de klant belangrijke resultaten kwamen hierdoor dikwijls op de tweede plaats. De klant haakte in een vroeg stadium af en werd tegen het einde van het automatiseringsproject geconfronteerd met een informatiesysteem dat eenzijdig en in afzondering door deskundigen ontwikkeld was. Tegelijkertijd klaagden de deskundigen over ontbrekende medewerking van de klant en het gebrek aan begrip dat bij de klant voor beheersingsproblemen zou bestaan.

Nogmaals, door toepassing van hedendaagse automatiseringsmiddelen kan de eerder geslagen kloof tussen klanten en automatiseringsdeskundigen overbrugd worden.

noot 74
Zelfs in 1991 gebeurt dat nog veel te weinig. Methoden en methodologieën die volstrekt niet passen bij nieuwe technologieën blijken over een taai leven te beschikken. Dat komt weer doordat bepaalde beroepsgroepen zich ermee (blijven) identificeren. Die wensen hun positie niet te veranderen danwel op te geven.

 

Beheersing van automatiseringsprojecten blijft vanzelfsprekend van belang, maar dient ondergeschikt te blijven aan de uiteindelijke informatievoorziening ten behoeve van de klant.

De huidige situatie ten aanzien van methodologieën moet als volgt beoordeeld worden.

Er zijn meerdere methodologieën voor het realiseren van informatiesystemen. Een optimale, algemeen geldige methodologie bestaat niet aangezien de eisen voor beheersinstrumenten per automatiseringsproject kunnen verschillen. Per geval zal de meest geschikte methodologie gekozen moeten worden. De keuze is voornamelijk afhankelijk van:

noot 75
Hier is ogenschijnlijk slechts een methode of methodologie voor ontwikkeling van programmatuur aan de orde. Die moet echter passen in het omvattende veranderingsproces. Daarom betrek ik nadrukkelijk ideeën over verspreiding erbij.

 

- de toegepaste technologie èn
- de fase waarin de verspreiding van deze technologie zich bevindt.

De ingebruikname van eenvoudige, pasklare hulpmiddelen in de fase waarin het Ministerie met zo'n technologie verzadigd wordt vereist weinig aandacht meer voor beheersing in de vorm van een uitvoerige methodologie.
Het vervaardigen van programmatuur op maat blijft een meer omvangrijke methodologie vragen. Maar ook hier kent de inhoud van de methodologie zèlf ontwikkelingen. De strakke indeling in achtereenvolgende fasen komt steeds meer te vervallen. Dankzij bijvoorbeeld nieuwe programmeerhulpmiddelen is daarentegen binnen korte tijd een experimenteel informatiesysteem (prototype) realiseerbaar. Zo'n proefsysteem vormt voor de klant een concreet uitgangspunt om benodigde aanpassingen aan te geven die ook vrijwel onmiddellijk aangebracht kunnen worden.

noot 76
Op deze manier krijgt de ontwikkeling van één enkel informatiesysteem dezelfde gedaante als de verspreiding van een gehele technologie. Dergelijke recursieve analogie is wellicht het uiterste waarin methoden rondom verschillende onderwerpen op elkaar kunnen lijken.

 

 

 

18 automatiseringsplan

 

 

Methodologieën voor realisatie van informatiesystemen kwamen voort uit de behoefte om de beheersing

noot 77
Er bestaat natuurlijk een nauw verband tussen de kwaliteit van een doorlopen proces/ontwikkeling en de kwaliteit van het resultaat ervan. Het is echter een vergissing te denken dat een vooropgestelde vorm van een proces (lees: methode) een absolute waarborg is voor een zekere vorm èn inhoud van resultaat. De grootste vergissing vind ik dat een resultaat (lees ook: doelstelling) zich compleet bedenken laat. Ik denk dat ieder resultaat tijdens een proces in zekere mate onbepaald is. Daarom laat zich het verband tussen proces en resultaat slechts àchteraf vollediger tonen. Naarmate onbepaaldheid (lees ook: onzekerheid) groter is verdienen ònmethodische aspecten van het proces meer ruimte. En het resultaat laat zich dus vooralsnog meer raden. Zie ook noot 54.

 

van een afzonderlijk automatiseringsproject te verbeteren. Met meerdere projecten tegelijk en geautomatiseerde verwerking van gróte hoeveelheden gegevens ontstond bovendien behoefte aan een beheersinstrument voor de coördinatie van activiteiten. Dit werd met term automatiseringsplan aangeduid.

noot 78
In 1981 verscheen bij de nederlandse Staatsuitgeverij de bundel Informatievoorziening in de rijksdienst. Die bedoelde een invulling te geven aan de coördinerende taak van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken op het gebied van organisatie en informatievoorziening. De inhoud van de bundel bestaat uit "voorschriften en aanbevelingen voor de - geautomatiseerde - gegevensverwerking." In een begrippenlijst staat een automatiseringsplan omschreven als een "meerjaren voortschrijdend overzicht met betrekking tot de automatisering van de informatievoorziening van een bepaalde organisatieªeenheid." Het toenmalige Besluit Informatievoorziening in de Rijksdienst (IVR) vereiste zo'n plan van "departementen van algemeen bestuur en daaronder ressorterende diensten, bedrijven en instellingen."En o.a. voor het Ministerie gold dan het volgende (artikel 2): "Alvorens tot uitvoering van de voornemens tot automatisering of tot verwerving van de automatiseringsmiddelen wordt overgegaan dienen de plannen [....] te worden voorgelegd aan de minister van Binnenlandse Zaken, die over die plannen advies vraagt aan de AOA." De AOA was de Adviescommissie Overheidsorganisatie en Automatisering. Artikel 5 van het Besluit IVR 1981 was blijkbaar bedoeld als prikkel om een automatiseringsplan op te stellen. Dat luidde o.a.: "Bij het ontbreken van [een automatiseringplan] worden elk automatiseringsvoorstel en elk verwervingsvoorstel afzonderlijk aan de minister van Binnenlandse Zaken om instemming voorgelegd."
Dat Besluit IVR 1981 ademde dus nog de sfeer van de koers voor automatisering die het Ministerie reeds verlaten had. In 1988 verscheen een concept voor een Besluit IVR 1989 (opgenomen in informatievoorziening openbare sector, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 644, nrs. 1-2). Kort en voorzichtig gezegd bevat dit concept geen passages waarmee de gewijzigde, nieuwe koers bij het Ministerie in strijd is. De minister van Binnenlandse Zaken is er niet meer om met een plan in te stemmen, maar om het eventueel van commentaar te voorzien. De autonomie van onderdelen van de rijksdienst is erkend. Coördinatie blijft problematisch, maar wordt tenminste niet geacht bereikbaar te zijn door eenzijdige maatregelen.

 

Een automatiseringsplan dient de geautomatiseerde informatievoorziening van een bepaalde instelling, of een onderdeel daarvan, als onderwerp te hebben.
Voorheen was automatisering gecentraliseerd. De realisatie van informatiesystemen geschiedde door centrale afdelingen met grote aantallen systeemanalisten, programmeurs en dergelijke. De geautomatiseerde gegevensverwerking en -opslag hadden plaats met behulp van één of meer grote, centrale computersystemen.
De tijd en het vermogen van grote aantallen automatiseringsmedewerkers maar vooral de in verhouding kostbare computersystemen moesten zoveel mogelijk benut worden. Dit vroeg planning voor de inzet van medewerkers en voor het gebruik van de hulpmiddelen. Hiervoor was inzicht nodig in het aanbod van werkzaamheden voor mensen en computersystemen.

De oorspronkelijke bedoeling van een automatiseringsplan was daarom vooral gericht op beheersing van gemeenschappelijke, in een rekencentrum opgestelde automatiseringsmedewerkers en computersystemen. Omdat flexibiliteit in de zin van uitbreiding danwel inkrimping van de personeelsbezetting en apparatuur/programmatuur gering was diende een automatiseringsplan een lange periode te bestrijken.

noot 79
Een personal computer is reeds sinds jaren een artikel dat uit voorraad leverbaar is. En die komt uit de winkel in de straat. Wat een mainframe heet is daarentegen meestal nog in ontwerp wanneer klanten aankondiging ervan ontvangen. Tussen bestelling en levering liggen soms jaren. Het Ministerie kocht destijds minicomputers waarbij die levertijd circa drie maanden bedroeg. Zolang het verder ook om pasklare programmatuur ging werden die drie maanden daarom als duur van het kritieke pad aangenomen. Ik heb het hier dus over invoering van die hulpmiddelen bij een bepaald dienstonderdeel in binnen- of buitenland. Andere activiteiten voor invoering zoals opleiding, realiseren van eventuele bouwkundige voorzieningen e.d. werden binnen die periode gepropt. Het idee was dat vooral voortvarendheid van invoerende dienstverlening de klant motiveerde met nuttig gebruik van de nieuwe hulpmiddelen te beginnen. Uiteraard verliepen veranderingen rondom plaatsing van automatiseringsmiddelen niet altijd vlekkeloos. Er waren soms vertragingen, maar meestal bestonden daarvoor goede redenen waarvoor de klant begrip kon opbrengen. Het vereist echter een bestendige, hechte relatie met klanten om soms ook een slechte boodschap kwijt te kunnen.

 

Evenals onevenwichtige toepassing van ontwikkelingsmethodologieën hebben automatiseringsplannen belangrijk bijgedragen aan de kloof

noot 80
Veelbetekenend is dat rekencentra volgens het Besluit IVR 1981 (zie noot 78) nog een centrale, vrijwel absolute plaats in de geautomatiseerde informatievoorziening toegedacht zijn omdat die zijn "gespecialiseerd in de uitvoering van de verschillende fasen van de systeemcyclus."

 

tussen klanten en automatiseringsdeskundigen. De informatiebehoeften van de klant werden ondergeschikt gemaakt aan het kader van een automatiseringsplan. In het rekencentrum kreeg vooral het beheer van automatiseringsmedewerkers en computersystemen aandacht; de klant moest vanuit een afhankelijke positie afwachten.

Door technologische ontwikkelingen is de noodzaak voor nauwkeurige voorspellingen omtrent werkaanbod grotendeels komen te vervallen. Planning vereist een minder procedurele basis wanneer er eenvoudigweg geen rekencentrum met veel automatiseringsmedewerkers en omvangrijke, dure computersystemen bestaat. Met pasklare programmatuur zijn geen eigen systeemanalisten en programmeurs nodig. Voorts zijn computersystemen steeds goedkoper en kleinschaliger geworden terwijl de mogelijkheden ervan toegenomen zijn. Er is geen lange aanlooptijd meer nodig voor de bestelling en plaatsing van apparatuur of uitbreidingen ervan. Door centralisatie als uitgangspunt te verlaten kunnen naar behoefte decentraal

noot 81
Ik zag een rekencentrum zelfs als een remmende factor. Met geheel eigen belangen, en tegenstrijdig aan die van klanten, was zo'n gespecialiseerde eenheid een risico voor adequate informatievoorziening. Natuurlijk zijn er (nog) toepassingen denkbaar waar centralisatie van gegevensverwerking noodzakelijk of voordelig is. Bij het Ministerie zag ik dergelijke toepassingen echter niet. En in noot 11 breek in het algemeen een lans voor segmentering en modulariteit.
Een spannende periode waarin de nieuwe automatiseringskoers voor het Ministerie gevaar liep was die voorafgaand aan verhuizing van onderdelen van het hoofdkantoor in 's Gravenhage naar één gebouw. Dat was in 1984, i.e. ook weer dezelfde periode als waarin ik de nota Vorm & inhoud schreef. Met afdelingen e.d. over diverse gebouwen verspreid was decentralisatie van bijvoorbeeld apparatuur tamelijk eenvoudig verdedigbaar. (En hun spreiding zouden de buitenlandse vestigingen per definitie behouden.) Met het ene gebouw voor het hoofdkantoor in zicht bepleitte een technische afdeling een intern rekencentrum. Dat kon zij beheren. Het meningsverschil liep hoog op. Blijkbaar had de algemene leiding van het Ministerie reeds zoveel vertrouwen in (resultaten van) de gewijzigde koers dat zij het beginsel van spreiding handhaafde. Ik was opgelucht want juist dat beheer door de klant zèlf beschouwde ik als wezenlijk voor succes. En niet alleen voor succes pèr klant. Het Ministerie als geheel kon daardoor in hoog tempo voldoende, zeg maar, collectieve deskundigheid ontwikkelen. In noot 70 staat in dit verband het begrip kritieke massa vermeld. Concentratie van beheer in een rekencentrum had die ontwikkeling gefrustreerd. Ik ben ervan overtuigd dat het Ministerie dan nooit zover gekomen was.
Overigens had ik domweg geluk met het ontwerp voor het nieuwe gebouw voor het haagse hoofdkantoor. In het bestek was geen rekening met verspreide plaatsing van allerlei computerapparatuur gehouden. Alleen die technische afdeling had een ruimte op groei van het eigen computersysteem voor telexcommunicatie toegewezen gekregen. Daar kon nu mooi, zo was haar redenering, alle apparatuur voor het gehele hoofdkantoor verzameld staan. Het was, gelet op de periode waarin het gebouw ontworpen was, best begrijpelijk dat met andere computerruimten niet gerekend was. Maar een minicomputer uit die tijd waarin het Ministerie in Den Haag ging verhuizen gaf nog zoveel warmte af dat hij in een aparte ruimte hoorde waarin het klimaat kunstmatig beheerst moest worden. Die warmte wordt naar buiten afgevoerd. Daaruit volgt dat in een gebouw met een gladde gevel eigenlijk geen aparte computerruimten, overal verspreid, ingericht kunnen worden. Dat komt omdat uitsteeksels aan de gevel niet toegestaan zijn. Architect en/of schoonheidscommissie steken er een stokje voor. Dan is één grote, centrale ruimte voor àlle computers samen als het ware afgedwongen. Het geluk - vanuit mijn optiek - met het nieuwe gebouw voor het Ministerie was dat het géén gladde gevel heeft, maar vele terrassen waar een hogere verdieping terugligt t.o.v. een lagere. Ik liet de suggestie eens vallen de computerruimten zó te situeren dat zij ònder of dichtbij een terras liggen. Afvoerpijpen e.d. die daarop uitkomen blijven uit het zicht van de straat. Het gevelaanzicht wordt geen geweld aangedaan. Zo gebeurde het.
Tegenwoordig speelt dit probleem alweer minder. Kleinschaliger computersystemen, en zeker personal computers en verwante componenten, vergen geen aparte voorzieningen voor hun koeling.

 

betrekkelijk kleine en goedkope computersystemen geplaatst worden.

Een tweede bedoeling van een automatiseringsplan was het bevorderen van coördinatie bij de (rijks)overheid op het gebied van de automatisering.

noot 82
Zie noot 78.

 

Alle automatiseringsplannen zouden op één punt, bij de Directie Overheidsorganisatie en -automatisering

noot 83
Onder deze naam bestaat die directie niet meer. Bijna voortdurende reorganisatie van dat gedeelte van het Ministerie van Binnenlandse, herhaal, Binnenlandse Zaken wijst erop dat voor (inhoud geven aan) coördinatie nog steeds naar een geschikte vorm gezocht wordt. O.a. in het begin van noot 21 doe ik een suggestie. Alweer is de vorm niet zo belangrijk. Zonder inhoud gaat het niet.

 

van het Ministerie van Binnenlandse Zaken verzameld worden. Aldaar konden dan overeenkomstige voornemens op elkaar afgestemd worden. Gezamenlijke ontwikkeling van informatiesystemen zou in ieder geval kosten besparen.
Er zijn evenwel ongelukkige schattingen gemaakt van de mate van overeenkomst tussen informatiesystemen die door verschillende instellingen voorgesteld waren. In de praktijk, en helaas pas in de loop van een gezamenlijk automatiseringsproject, bleken de overeenkomsten in vrijwel alle gevallen veel en veel minder groot dan oorspronkelijk gedacht. Er werd toch vastgehouden aan ontwikkeling van één gemeenschappelijk informatiesysteem in plaats van twee of meer, ieder gericht op specifieke informatiebehoeften van een instelling. De gevolgen voor de kosten van het gezamenlijke automatiseringsproject waren desastreus. Bij afnemende overeenkomst

noot 84
Wat is een geldig verschil? Een automatiseerder heeft gauw de neiging die verschillen te negeren die volgens hem/haar in het resultaat moeten wegvallen. Probleem: acceptatie. Want betrokken klanten vinden hun verschillen reëel. De interpretatie van de ontwerper beschouwen zij als irreëel. Als reactie gaan zij hun (vermeende) verschillen zelfs benadrukken. Als de automatiseerder hieraan niet toegeeft doen mondige klanten niet eens met invoering mee. De automatiseerder moet dus, vroeg of laat, toegeven. Ik kies voor vroeg. Maar dit wil niet zeggen dat de ontwerper geen gemeenschappelijkheid moet nastreven. Juist wèl. Maar het is vaak te vroeg om die bedoeling uit te dragen. De ontwerper moet nieuw gereedschap vorm geven vanuit een voldoende abstract begrippenkader. Naarmate een klant zijn gebruik meer als invulling van algemenere variabelen beschouwt groeit acceptatie van gemeenschappelijkheid. En wanneer dat besef niet groeit heeft die klant tenminste een werkend en bruikbaar instrument. Dat blijft uit indien gemeenschappelijkheid die nog onacceptabel is als uitgangspunt (van de automatiseerder, of van welke specialist ook) geldt.
Het is iets anders wanneer de ontwerper zich niet kan verenigen met de bedoelingen van de klant. En wanneer hij/zij geen mogelijkheid ziet die overeenkomstig eigen overtuiging te beïnvloeden. Dan ligt een principieel bezwaar in de weg van samenwerking. Deze opmerkingen maken overigens duidelijk dat een ontwerper moet beseffen dat hij/zij altijd veranderaar is, en omgekeerd.

 

tussen informatiebehoeften is een gemeenschappelijk informatiesysteem onevenredig meer complex en bijgevolg kostbaar.

Tot dusver[, in 1984, dus,] is nog geen formeel automatiseringsplan voor het Ministerie opgesteld.

Dit uitstel heeft in de eerste plaats te maken met de geloofwaardigheid van de eerdere aanpak van automatisering die zich op een dieptepunt bevond. Hierdoor was geen draagvlak aanwezig maar wel kritiek op automatisering. Onder dergelijke omstandigheden hebben schriftelijke plannen weinig waarde. Allereerst vraagt het opstellen van een plan veel tijd en aandacht. Daarna wordt alle aandacht opgeëist voor de verdediging ervan. Dat is verspilling van schaarse automatiseringsdeskundigheid. Wantrouwen wordt niet overwonnen door een automatiseringsplan in de vorm van een beleidsdocument. Er moet gewerkt worden aan concrete resultaten op het gebied van informatievoorziening. Alleen met resultaten

noot 85
Een radicaal gewijzigde koers is aanvankelijk een kasplantje. Als dat te snel naar de buitenlucht overgeplant wordt sterft het. Dit inzicht vond ik belangrijker dan bijvoorbeeld regels die een automatiseringsplan voorschreven. De paradox luidt namelijk dat met gehoorzaamheid aan dergelijke regels niets te regelen overblijft. Het Ministerie moest eerst groeien naar een situatie waarin overkoepelende regels enigszins zinvol konden zijn. Zover was het nog niet, zeker niet in het licht van regels à la IVR 1981.
Regels kunnen opgevat worden als een ontwerp. En als zodanig vertonen vele regels meteen een gapend manco. Zij stellen abrupt een toestand als eis; aandacht voor een noodzakelijk veranderingsproces ernaartoe is er doorgaans niet. In het algemeen moet iedere visie, ieder ontwerp een veranderingstaktiek ofwel koers als onlosmakelijk onderdeel omvatten. Zomaar een voorgeschreven finale toestand is een steriel ontwerp. Juist veranderen vergt verbeelding.

 

kunnen klanten uiteindelijk overtuigd worden van de betekenis van automatisering.

In de tweede plaats was uitstel wenselijk omdat de voorgeschreven vorm voor een automatiseringsplan niet in overeenstemming werd geacht met de voor het Ministerie vastgestelde uitgangspunten en verkozen technologieën. Zo kan door toenemende toepassing van pasklare hulpmiddelen en decentrale opstelling van apparatuur de overheersende aandacht voor technische aspecten van automatisering komen te vervallen. Een nauwkeurige schatting van werkaanbod is steeds minder kritiek, alleen al omdat risico's bij voorbaat verminderd kunnen worden door apparatuur met in beginsel ruime overcapaciteit te plaatsen. Vroeger was dit ondenkbaar vanwege de hoge kosten van apparatuur. Verder neemt in het automatiseringsplan het belang van een integrale benadering af en behoeft de planning van technische aspecten, vooral rondom computerapparatuur, een steeds minder lange periode te bestrijken.

noot 86
Met deze en de volgende paragraaf van Vorm & inhoud verklaarde ik het Besluit IVR 1981 dus niet van toepassing op de situatie van het Ministerie.

 

De derde reden voor uitstel betreft de manier waarop bij de overheid - nog altijd - gemeenschappelijke informatiesystemen ontwikkeld worden. Duur en overwegend slecht. Zonder automatiseringsplan was het voor het Ministerie eenvoudiger naar eigen inzicht succesvolle, verantwoorde èn betaalbare informatiesystemen te realiseren.

noot 87
Zie hoofdstuk 11 over budget. Deelname aan gemeenschappelijke projecten had meer contributie gevraagd dan aan financiële middelen voor het Ministerie formeel beschikbaar was. Dankzij een eigen koers was daarentegen intern een brede verspreiding van automatiseringsmiddelen mogelijk. En daarvoor bestonden redenen die ik zwaarder vond wegen dan het argument dat gemeenschappelijke informatiesystemen voordeliger zijn. Sterker nog, dit laatste argument wees ik àf. In diverse noten heb ik uitgelegd waarom grootschaligheid uit één stuk onbetaalbaar is. Zelfs met voldoende geld voor contributie is het verstandiger om van irreële samenwerking af te zien. Het lot van dergelijke informatiesystemen bij de rijksoverheid levert duidelijk bewijs. En ik ontken dat weigering om deel te nemen bijdraagt aan mislukkingen. Integendeel, met een extra deelnemer is mislukking nòg zekerder.
Om een begin van acceptatie te verkrijgen moeten ministeries elkaars autonomie als uitgangspunt nemen. Vervolgens zijn afspraken over uitwisselbaarheid van gegevens minder bedreigend. Dit is het stadium van normalisatie van gegevensverkeer. Mettertijd zijn wellicht verdere overeenkomsten haalbaar, tot en met standaardisatie van interne automatiseringsmiddelen. Maar het is de vraag of inspanningen dáárvoor de moeite lonen.
Ik geef een voorbeeld. Momenteel zijn hulpmiddelen beschikbaar die berichtenverkeer volgens de internationale norm X.400 mogelijk maken. In de rijksdienst loopt het Ministerie hiermee voorop. Electronische post in het interdepartementale vlak lukt zodra àndere ministeries hun belang erbij zèlf gaan inzien. En het Ministerie beperkt zich tot voorzieningen die ècht werken. Onvervulbare wensen blijven opgespaard totdat werkende hulpmiddelen ervoor beschikbaar zijn.

 

Inmiddels zijn genoemde en andere redenen voor uitstel voor het merendeel

noot 88
De geloofwaardigheid van de nieuwe automatiseringskoers groeide snel, althans binnen het Ministerie. Dit bleek o.a. uit de houding van de algemene leiding toen een beslissing over computers in het ene gebouw voor het hoofdkantoor nodig was (zie noot 81).
Er bestond weliswaar een Besluit IVR 1981 maar machteloosheid omringde de uitvoering ervan. Ik sprak regelmatig met medewerkers van de Directie Overheidsorganisatie en -automatisering van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Zij waren het niet eens met mijn kijk op ontwikkeling van geautomatiseerde informatievoorziening, maar konden verder ook niets. Omdat de algemene leiding van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in eerste aanleg, en terecht, niet in strijd met die regels wilde werken werden de eerste twee automatiseringsvoorstellen-nieuwe-stijl inderdaad nog ter instemming aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken voorgelegd. Met succesvolle uitvoering bleef besluitvorming verder een interne aangelegenheid. Dat vertrouwen had de algemene leiding nu gekregen. Hierdoor werden klanten aanzienlijk sneller bediend, met alle gunstige effecten van dien.
Als derde reden voor uitstel noemde ik het ontwijken van een aangrijpingspunt waarmee het Ministerie tot deelname aan uitzichtloze projecten gedwongen kon worden. Deze reden was zoniet vervallen maar wel irrelevant geworden omdat inmiddels binnen het Ministerie werkende informatiesystemen voor de onderwerpen in kwestie beschikbaar waren.
Het interdepartementale salarissysteem (IPA) vond ik allesbehalve geweldig maar was reeds operationeel. Daarvan bleef het Ministerie gebruik maken. Ik had ook wat beters te doen dan wijziging/vervanging te bevorderen van iets wat nooit meer dan een marginaal hulpmiddel voor eigen bedrijfsvoering kon zijn. Zie overigens o.a. noot 11 voor enkele ideeën hoe dergelijke hulpmiddelen beheersbaarder gemaakt kunnen worden.

 

komen te vervallen. Daarom zal op redelijke termijn een automatiseringsplan, in aangepaste vorm, opgesteld moeten worden.
In zo’n automatiseringsplan

noot 89
Aldus voorgesteld was de nota bedoeld als aanzet voor zo'n automatiseringsplan.

 

dient allereerst de betekenis van automatisering voor het Ministerie geschetst te worden. Dan moeten in het plan beschrijvingen van relevante omstandigheden bij het Ministerie, daarvan afgeleide uitgangspunten voor automatisering en verkozen technologieën opgenomen zijn. Er zal eveneens ingegaan moeten worden op benodigde infrastructurele voorzieningen in het organisatorische, personele, financiële vlak en dergelijke. In het automatiseringsplan zal verder de inhoud van de orderportefeuille vermeld moeten zijn.

 

 

19 orderportefeuille

 

 

Voor het produkt automatisering bestaan klanten. Deze klanten kunnen via geautomatiseerde informatievoorziening verbeteringen bereiken in de doeltreffendheid en/of doelmatigheid van werkzaamheden. Tevens kunnen klanten automatisering benutten voor nieuwe taken.

Sommige klanten melden zichzelf, andere moeten geworven worden. De activiteiten op het gebied van automatisering voor en door een klant kunnen opgevat worden als opdrachten. Deze opdrachten van en/of voor klanten bij het Ministerie vormen gezamenlijk de orderportefeuille voor automatisering.

noot 90
Het begrip portefeuille heb ik, voorzover ik mij kan herinneren, eveneens ontleend aan Corporate Information Systems Management (zie noot 1). De titel van hoofdstuk 7 in dat boek luidt A Portfolio Approach to IS Development. Van belang voor nuanceringen omtrent methode danwel methodologie is vooral de paragraaf contingency approach to project management (by project type). Daar staat o.a. (p. 320): "Much of the literature and conventional wisdom about project management suggest that there is a single right way of doing it. A similar theme holds that managers should apply uniformly to all such ventures an appropriate cluster of tools, project management methods and organizational linkages. While there may indeed be a general-purpose set of tools, the contribution each device can make to planning and controlling the project varies widely according to the project's characteristics." Ik voeg eraan toe dat een radicaal andere opvatting van een situatie zelfs, en soms allereerst, tot ontwikkeling van nieuwe gereedschappen (zoals in het citaat bedoeld) aanleiding geeft. Een moeilijk maar tegelijk helder (voor wie het begrijpen wil) artikel over methoden en vooral over de rol van ontwerpers heeft J.R. van Rees geschreven. De titel luidt De methode doet het niet (Informatie, jaargang 24, nr 2, februari 1982). Dit artikel hoort ook op de literatuurlijst van iedereen die onder dekking van een methode onbegrip verbergt.

 

Er is meer en meer sprake van een gevarieerde inhoud van de orderportefeuille. In de eerste plaats worden voor uiteenlopende klanten, maar vaak ook voor dezelfde klant, hulpmiddelen uit verschillende technologieën toegepast. Ten tweede bevindt de verspreiding per technologie zich steeds in een kenmerkende fase, dikwijls afwijkend van de stand van zaken van een àndere automatiseringstechnologie.

Geloofwaardigheid van de eerdere aanpak van automatisering bevond zich op een dieptepunt. Bestaande klanten keerden zich van in gebruik zijnde hulpmiddelen af terwijl toekomstige klanten afgeschrokken waren.
Herstel en behoud van geloofwaardigheid zijn nodig voor klantenbinding. Volgens de gewijzigde koers voor automatisering werd in een eerder stadium daarom de inhoud van de orderportefeuille vooral afgestemd op het vestigen van geloofwaardigheid. Als voorbeeld kan de vermelde realisatie van een informatiesysteem bij de personeelsdienst voor ontwikkelingswerkers (APO) dienen.

noot 91
Dat is gewoon heel praktisch. De uitzondering die wèrkt geldt achteraf als begin van de (nieuwe) regel. Om steeds werkende regels te kennen is het een idee om voldoende uitzonderingen te bevorderen. Nu is het per definitie niet mogelijk een uitzondering vooraf te maken. Wel kunnen ze, eenmaal ontdekt, gedurende enige tijd getolereerd en zelfs beschermd blijven. Een onwelkome uitzondering heet een fout.
Let wel, niet iedere uitzondering is dus een fout. Integendeel, zonder uitzonderingen is een dynamische opvatting van wat goed is eigenlijk onhaalbaar.
Dit boek, Het experiment buitenlandse zaken, wil aangeven dat één experiment nooit voldoende is. De regel moet een vergaand, zoniet voortdurend, experimentele houding zijn. Dat is veel gevraagd. Gelukkig zijn enkele experimenten, maar dan toch meer dan één, meestal genoeg voor verkenning en begin van interessante veranderingen. Achteraf bekeken heet dat evolutie.

 

Snelheid werd bevorderd en risico zoveel mogelijk vermeden door toepassing van pasklare hulpmiddelen.

Het was overigens duidelijk dat, ondanks de voorkeur voor pasklare hulpmiddelen, voor diverse toepassingen programmatuur op maat nodig was. Voor het Ministerie vormt dit de meest gecompliceerde technologie van automatisering, in de verspreiding waarvan de fasen proberen en aanpassen ruime aandacht en deskundige medewerkers verdienen.
Om deze redenen werd de orderportefeuille gevuld met een betrekkelijk kleinschalig automatiseringsproject. Daarmee werd ervaring met ontwikkeling van programmatuur op maat opgedaan. Derden waren ingeschakeld voor het verrichten van gespecialiseerde werkzaamheden zoals het opstellen van een gedetailleerd ontwerp voor en de programmering van het informatiesysteem.

noot 92
Globaal ontwerp van een afzonderlijk informatiesysteem en zijn plaats in een overkoepelende samenhang bleef in eigen hand. De kans op tegenstrijdigheden was daarmee zoveel mogelijk uitgeschakeld. Daarbij kregen vooral niet-technische aspecten van de organisatie en aldaar werkzame mensen aandacht. En dat zijn juist aspecten waarmee derden zoals gespecialiseerde automatiseerders meestal vergeten rekening te houden.

 

Juist in de gevallen waarin ontwikkeling van programmatuur op maat vereist is zijn waarborgen voor continuïteit bijzonder belangrijk. Hiertoe dient vooral een bestendige relatie met een adviesbureau en met de betrokken medewerkers

noot 93
Ik vind dat mènsen kwaliteit verzekeren. De persoon is belangrijker dan de organisatie waarvoor hij/zij werkt. Ik wilde vermijden dat een adviesbureau danwel programmatuurbedrijf het Ministerie beschouwde als een plek waaraan naamloze uitzendkrachten gesleten konden worden. Ik zocht mensen met bijzondere eigenschappen en de waarborg dat zij niet op een willekeurig moment (wanneer het Ministerie dat niet uitkwam) overgeplaatst zouden worden. Dergelijke continuïteit is (wederom) strijdig met heersende opvattingen over concurrentie. Per saldo is ontwikkeling op maat, als die onontkoombaar is, echter goedkoper wanneer door continuïteit programmatuur van hogere kwaliteit èn sneller gerealiseerd wordt.

 

daarvan opgebouwd en onderhouden te worden. Zo’n eerste automatiseringsproject met ontwikkeling van programmatuur op maat kende daarom als één van de voornaamste doelstellingen het vestigen van die gewenste relatie met derden. In een later stadium zouden ook wat grotere projecten, waarvoor de inzet van derden nodig zou zijn, met vertrouwen in de orderportefeuille opgenomen kunnen worden.

De inhoud van de orderportefeuille verandert voortdurend. Veranderingen zijn het gevolg van toevoeging van klanten met hun specifieke opdrachten. Informatiesystemen worden door klanten in operationeel gebruik genomen. Daarnaast zijn er wijzigingen in - het mengsel van - technologieën en in fasen waarin zich de verspreiding ervan bevindt.
De infrastructurele voorzieningen voor automatisering

noot 94
In die zin staat de voornaamste bedoeling van de nota vermeld: een adequate infrastructuur. Om die bedoeling te plaatsen was in deel I toelichting op de koers nodig. In deel II van de nota werkte ik vervolgens uit wat ik onder (de belangrijkste onderdelen van) zo'n infrastructuur verstond. Deel II begint met hoofdstuk 21.

 

moeten steeds aan de inhoud van de orderportefeuille aangepast worden of, beter nog, enigszins erop vooruitlopen. Voor behoud van geloofwaardigheid dienen achterstanden bij de behandeling van de orderportefeuille zoveel mogelijk vermeden te worden.

 

 

20 draagvlak

 

 

In het volgende hoofdstuk begint een beschrijving van de infrastructurele voorzieningen voor automatisering. In het bijzonder komen voorzieningen aan de orde die in het organisatorische vlak nodig zijn. Het realiseren van dergelijke voorzieningen vraagt besluitvorming en steun. Hieronder is daarom geschetst hoe zich het draagvlak voor automatisering ontwikkelt. In vorige hoofdstukken zijn overigens bij gelegenheid reeds aspecten van deze ontwikkeling aangeduid.

Op een dieptepunt van geloofwaardigheid is per definitie nauwelijks nog een draagvlak aanwezig. Dat geldt vanzelfsprekend ook voor automatisering.
Zonder draagvlak voor de nodige besluitvorming en ondersteuning kan evenwel automatisering voor het Ministerie nooit blijvend voordelen bieden. Daarom bedoelt de gewijzigde koers voor automatisering tevens een draagvlak te verzekeren.

noot 95
Hier is wederom een realiteit uitgesproken waarmee een bewuste veranderaar moet rekenen. Draagvlak is geen rècht. Het is daarentegen een luxe waarvoor de veranderaar dikwijls nog het hardste moet werken. Het is onzin dat een veranderaar zijn/haar inspanningen achterwege kan laten wanneer geen draagvlak bestaat. Misschien vormt hij/zij initieel zelfs helemaal alleen draagvlak voor veranderingen. Zo is breder draagvlak geen initiële voorwaarde maar één van de beoogde resultaten. En het is zelfs zo, vind ik vaak, dat wanneer draagvlak als voornaamste resultaat geldt alle andere wensen als het ware automatisch uitkomen. Zie ook noot 84.

 

De opbouw van een draagvlak probeert de leden van onderscheiden belangengroepen binnen het Ministerie in een steeds ruimere opzet en steeds intensiever bij automatisering te betrekken. Een draagvlak is verzekerd wanneer de leden van deze groepen zèlf hun belang bij automatisering inzien.
Als belangengroepen kunnen beschouwd worden:

- klanten
- algemene leiding
- ondersteunende dienstonderdelen.

De belangen bij automatisering zijn overigens dikwijls meervoudig. Dit houdt verband met de betekenis die automatisering voor het Ministerie heeft (zie hoofdstuk 2). Meerdere ondersteunende dienstonderdelen zijn eveneens een belangrijke klant van het produkt automatisering, of zullen dat in de nabije toekomst zeker kunnen worden.

De koerswijziging voor automatisering werd ingezet door een enkele, avontuurlijke klant. Dat was eveneens het begin van de ontwikkeling van een draagvlak voor automatisering nadat de geloofwaardigheid een dieptepunt bereikt had. In dit verband is reeds de afdeling APO genoemd door welk dienstonderdeel eigen voorstellen voor een informatiesysteem opgesteld werden.

De afdeling Organisatie en Automatisering (AOR), als ondersteunend dienstonderdeel belast met behandeling en coördinatie van automatiseringsaangelegenheden, nam het initiatief over. Voor het gehele Ministerie werd de koers voor automatisering gewijzigd (zie hoofdstuk 5).

De besluitvorming omtrent automatiseringsaangelegenheden berust uiteindelijk bij de algemene leiding, in het bijzonder bij de plaatsvervangend Secretaris-Generaal (PLVS). Samen met de toenmalige chef AOR stemde de eveneens toenmalige PLVS in met de gewijzigde koers voor automatisering.
Dit eerste draagvlak heeft in belangrijke mate verdere automatiseringsactiviteiten mogelijk gemaakt. Zo werden enkele automatiseringsvoorstellen die AOR voor klanten opgesteld had goedgekeurd en in uitvoering genomen. Bedoelde kleinschalige informatiesystemen werden in samenwerking met de klant gerealiseerd. Deze informatiesystemen voldeden aan verwachtingen zodat op bescheiden schaal vertrouwen in automatisering gevestigd werd.

Vervolgens werd op aandringen van de toenmalige PLVS het draagvlak voor automatisering verder verbreed. Er werd een Beleidscommissie Automatisering (BCA)

noot 96
Deze groep wilde zichzelf geen stuurgroep noemen. Want zo'n groep doet veel, behalve sturen. De plaatsvervangend Secretaris-Generaal wist dat hijzèlf verantwoordelijk was en bedacht daarom de aanduiding beleidscommissie. Zij diende hem van advies. De oprichting ervan geschiedde in een eerste vergadering op 8 november 1982. Zij verving de stuurgroep BBU-systeem die reeds jaren niet meer functioneerde. In de bijbehorende notulen klinkt reeds door dat de automatiseringskoers gewijzigd is: "Inmiddels bestaat er bij de verschillende direct betrokkenen in het ministerie een groeiende overeenstemming, met nadruk ook op het gebied van de departementale financiële administratie, omtrent de wijze waarop automatiseringsprojecten verantwoord voorbereid en uitgevoerd dienen te worden." Die overeenstemming wordt op haar beurt vermeld "als een wezenlijke voorwaarde voor het zinvol functioneren" van de beleidscommissie "onder de huidige omstandigheden in een organisatie als het Ministerie van Buitenlandse Zaken." Een doorbraak was dat de Beleidscommissie Automatisering (BCA) het gehele Ministerie overzag, dat wil zeggen óók de buitenlandse vestigingen. Dat was bijzonder omdat voor allerlei andere onderwerpen nog een scherpe grens tussen, zeg maar, de buitendienst en de binnendienst bestond. De afdeling Organisatie en Automatisering was er van oudsher slechts voor de binnendienst. Die aspecten waren voor de buitendienst altijd behartigd door de aparte organisatorische eenheid directie Buitenlandse Dienst (DBD). Via het onderwerp automatisering kwam daarin verandering.
De instelling van de BCA werd met een ministeriële beschikking d.d. 2 februari 1983 bekrachtigd. De opsomming van aandachtspunten was keurig afgeleid van het Besluit IVR 1981 (zie noot 78) met toevoeging van accenten die wezen op interpretatie ervan en afwijkingen die voor het Ministerie zinvol waren. De eerste twee artikelen van de beschikking luidden:
1. Er is een Beleidscommissie Automatisering (BCA), welke door middel van adviezen ondersteuning verleent aan de departementsleiding.
2. De BCA adviseert in het bijzonder omtrent:
a beleidsuitgangspunten met betrekking tot de geautomatiseerde informatievoorziening;
b. automatiseringsvoorstellen, afzonderlijk, maar vooral ook in hun samenhang getoetst aan de beleidsuitgangspunten. Bijzondere aandacht zullen mogelijke organisatorische en personele gevolgen van automatisering krijgen. Voorts adviseert de commissie over het met het Georganiseerd Overleg te voeren overleg over automatiseringsvoorstellen;
c. voorwaarden en middelen, benodigd voor het verwezenlijken van beleidsuitgangspunten en het uitvoeren van automatiseringsvoorstellen;
d. departementaal automatiseringsplan, waarin beleidsuitgangspunten, automatiseringsvoorstellen met hun samenhang en prioriteiten, een planning van de automatiseringsinspanningen, alsmede voorwaarden en middelen zijn opgenomen.

 

ingesteld die de algemene leiding in automatiseringsaangelegenheden diende te adviseren. Er werd bepaald dat de taak van de BCA het gehele gebied van (kantoor)automatisering zou betreffen, zowel voor het departement als voor de vertegenwoordigingen in het buitenland.
PLVS werd voorzitter van de BCA. Als leden namen zitting de respectievelijke chefs van de centrale afdeling Financieel-Economische Zaken (AFE), van de hoofdafdeling Personeel Ministerie (APM) en van de hoofdsafdeling Organisatie en Automatisering (AOR). Hier is later de chef van de hoofdafdeling Verbindingen en Materiële Zaken (AVB) bijgekomen.

noot 97
Uitbreidingen ná 1984 waren de souschef van de directie Buitenlandse Dienst (DBD) en de chef van de hoofdafdeling Beveiliging (ABL).

 

Het secretariaat van de BCA werd toegewezen aan AOR.

(In dit verband is wellicht de vraag interessant waarom voor personele zaken, beveiliging, materiële zaken, organisatiefunctie, financieel-economische zaken en dergelijke geen adviescommissies zoals de BCA bestaan.)

noot 98
De BCA hield op te bijeen te komen toen automatisering voldoende geloofwaardigheid verkregen had. Aparte aandacht in die vorm was niet langer nodig. De laatste vergadering had in 1986 plaats. De vergaderfrequentie was ongeveer één maal per kwartaal geweest.
Draagvlak moet echter eveneens op dat algemenere, hogere niveau actief onderhouden worden. Daartoe kan een groep met een toegespitste naam (blijven) dienen. Sinds kort bestaat daarom een zgn. klankbordgroep. Daaraan wordt bijvoorbeeld het jaarplan informatievoorziening voor commentaar voorgelegd.

 

Een adviescommissie op het gebied van de (kantoor)automatisering bestaat in vele instellingen en bedrijven. Elders wordt zo'n commissie meestal een stuurgroep genoemd. Daarin hebben vooral de belangrijkste klanten zitting, onder voorzitterschap van de algemene (bedrijfs)leiding.

Bij het Ministerie zijn de belangen van de huidige BCA-leden in de meeste gevallen meervoudig. De dienstonderdelen voor Financieel-Economische Zaken (AFE), Personeel Ministerie (APM) en Verbindingen en Materiële Zaken (AVB) zijn zowel belangrijke - toekomstige - klanten, als verantwoordelijk voor ondersteuning op een aantal functionele gebieden.
Als klanten adviseren de BCA-leden als regel vlot over voorstellen voor informatiesystemen; de plaatsvervangend Secretaris-Generaal (PLVS) kan hierover snel en duidelijk beslissen. De inhoud van de orderportefeuille weerspiegelt het herstelde vertrouwen in automatisering.
In hun ondersteunende rol zouden de leden van de BCA moeten adviseren omtrent de benodigde infrastructurele voorzieningen voor automatisering. Vertrouwen blijkt nog niet uit adequate voorzieningen; er zijn nauwelijks

noot 99
Allemaal begrijpelijk. Geen chef heeft zin iets in te leveren waarvan hij het rendement (nog) niet inziet. Zo was het met de claim voor infrastructuur. Het gevoelige punt betrof natuurlijk de formatieplaatsen. In zoverre was de tijd ongunstig; uit bezuinigingsoperaties volgden reeds claims, en hardere, voor formatie en personeel. Daarom bevat deel II van de nota een uiteenzetting over benodigde infrastructuur waarbij betrokken chefs nauwelijks die overdrachtelijke pijn van formatieverlies behoefden te voelen.

 

infrastructurele voorzieningen voor automatisering.

Door succesvolle dienstverlening en produkten aan klanten te leveren groeit inmiddels in snel tempo een informeel draagvlak. (Dit is een belangrijke bedoeling van de gewijzigde koers voor automatisering.) Steeds meer klanten wensen verbeterde informatievoorziening door toepassing van automatisering, en gaan bovendien begrijpen dat daarvoor infrastructurele voorzieningen o.a. in het organisatorische en personele vlak nodig zijn. Bij toenemende automatisering worden hun belangen geschaad

noot 100
Rondom medewerkers en daarvoor benodigde formatieplaatsen moest dus hetzelfde gezeur aanzwellen wat reeds had geleid tot toename van financiële middelen voor automatisering. Zie noot 44.

 

door het ontbreken van adequate voorzieningen.

Besluitvorming omtrent voorzieningen voor automatisering berust evenwel bij PLVS, met de BCA als adviserende instantie. Daarom moet de BCA als formeel draagvlak voor automatisering verder verbreed worden waarbij bijvoorbeeld de samenstelling ervan naar omstandigheden aangepast moet worden. Belangen van klanten tegenover ondersteunende dienstonderdelen zullen in de BCA sterker vertegenwoordigd moeten worden.

noot 101
Ik zag wat infrastructuur betreft niet zoveel beweging in de BCA wanneer daarin uitsluitend de voornaamste leveranciers van benodigde formatieve ruimte zaten. Dat is het evenwicht van het niet-aanvalsverdrag dat op alle niveaus van de samenleving zichtbaar is. Markante uitingen komen ook rondom en in de volksvertegenwoordiging voor.

 

 

 

21 infrastructuur

 

 

Geld, mensen en hulpmiddelen zijn nodig als infrastructurele voorzieningen voor automatisering. Hoofdstuk 19 (orderportefeuille) is besloten met de opmerking dat infrastructurele voorzieningen voor automatisering bij voorkeur enigszins vooruit

noot 102
Een illusie in een organisatie zoals het Ministerie. Waar het om ging was niet zozeer enigszins vooruit te lopen maar niet onherstelbaar achterop te raken. Dit laatste mòcht geen illusie zijn, vond ik, anders had automatisering binnen zo'n organisatie op langere termijn geen bestaansrecht danwel -zekerheid. En inmiddels was toch duidelijk genoeg dat bedoelde hulpmiddelen aan kwaliteit van organisatorische processen en hun resultaten konden bijdragen. Vond ik. Een pleidooi voor formele(re) beheersvoorzieningen is echter pas hoorbaar nádat implicaties voor beleid gevoeld zijn. Zo lagen verhoudingen en prioriteiten nu eenmaal, overal. In 1984 dacht ik dat voldoende ervaringen opgedaan waren. Mis. Het moest langer duren. Wat ik in ieder geval wèl wist was dat anticiperen met een formele infrastructuur misschien methodisch voorgeschreven staat maar in dergelijke situaties niet lukt. De veranderaar moet zich dan niet afwenden en verschuilen achter die zogenaamde methode. Hij/zij moet kennelijk draagvlak als een voorwaarde helpen ontwikkelen. Zie ook noot 95.

 

moeten lopen op de veranderende inhoud van de orderportefeuille.

Door automatisering kan verbetering van informatievoorziening en daarmee van resultaten bereikt worden. Vooral de klanten zullen merken wanneer infrastructurele voorzieningen voor automatisering achterblijven.

Met een dienstverlenende en aanvallende koers ontstaat onder klanten een - informeel - draagvlak voor automatisering. Daardoor neemt de kans toe dat het belang van een toereikende infrastructuur ingezien wordt. Dan kan de BCA als formeel draagvlak voor automatisering adviseren de benodigde voorzieningen te realiseren.

In eerdere hoofdstukken is beschreven hoe omstandigheden bij het Ministerie zijn benut om volgens een gewijzigde koers geautomatiseerde informatiesystemen te realiseren en althans een voorlopige basis voor een latere infrastructuur te vormen. Ondanks bijvoorbeeld algemene maatregelen voor personele en financiële bezuinigingen werden voor automatisering in het bijzonder toch mensen en geld gevonden.
Het is tot dusver echter niet gelukt deze medewerkers en financiële middelen in een formele infrastructuur voor automatisering te doen opnemen. Organisatorische voorzieningen voor automatisering zijn eveneens achtergebleven.

Zonder adequate infrastructuur kan de orderportefeuille niet verantwoord behandeld worden. De klanten zullen toenemende risico's

noot 103
Een hulpmiddel biedt niet eenzijdig voordelen. De werkbaarheid ervan vergt onderhoud, beheer. Als dat niet gebeurt kan zo'n hulpmiddel tot bedreiging worden. Dit is een algemene stelling, van kerncentrale tot taal. Het verval van een hulpmiddel verloopt meestal geleidelijk, zelfs sluipend. Daarom blijft hij vaak onopgemerkt totdat àndere verschijnselen aangetast worden. En dàt kan ineens, althans ogenschijnlijk, versneld gaan: er is een crisis. Daarvan krijgt het bewustzijn dan zo'n schok dat adequate reactie eveneens uitblijft.
Dit heb ik bij het Ministerie enige jaren als dilemma ervaren. In een overgangsperiode lijken risico's overweldigend. Maar de vlucht moet vooruit. Want de veiligheid van inertie vond ik in die situatie schijn. Maar had ik gelijk? Iemand begint een avontuur waarin anderen betrokken raken. Mijn opvatting is dat bewuste inertie anderen evenzeer betrekt. Dat is dikwijls een avontuur dat ècht onverantwoordelijk is. In dit licht bezien krijgt bijvoorbeeld dat paspoortproject een wat andere rolverdeling. Zie ook noot 14. Die ene ambtenaar wist zichzelf overtuigd dat hij het Ministerie juist vrijwaarde van risico's door te handelen zoals hij deed. Hij had de situatie echter onvoldoende verkend. Daardoor bereikte hij precies het omgekeerde van wat hij oprecht bedoelde. En het is duidelijk (geworden) dat risico's zich vervolgens (kunnen) manifesteren waar ze nooit gedacht zijn. Zonder onderhoud en beheer, zeg maar voortdurende aandacht voor allerlei aspecten, kan een hulpmiddel dus totaal anders uitpakken dan een naïeve voorstelling wil. Een nadere analyse van dit vicieuze-cirkel effect heb ik o.a. in mijn boek Aspecten en Fasen (zie ook noot 64) vermeld; een poging tot beheersing is nooit neutraal in de wereld en haar variëteit.

 

lopen ten aanzien van dienstverlening, continuïteit e.d. op het gebied van de geautomatiseerde informatievoorziening.

Besluiten omtrent financiële middelen alsmede voorzieningen in het personele vlak kunnen niet lang meer uitgesteld worden. De mogelijkheden voor informele regelingen raken uitgeput.

noot 104
Ik was dus bezorgd of ik voor het Ministerie niet een doos van Pandora geopend had. Misschien had ik die situatie verkeerd beoordeeld. Was daar aandacht voor wat doortimmerder beheer van automatiseringsmiddelen redelijkerwijs te verwachten? Als ik die voorstelling onterecht gemaakt had zou het Ministerie juist nadeel i.p.v. voordeel van inspanningen voor automatisering ondervinden. Zie noot 103. Er is geen methode waarachter een mens zich kan verschuilen. Een methode oordeelt niet, dat doet hij of zij. In dit besef probeerde ik verantwoordelijk te handelen (wat dat ook is).

 

Ook organisatorische voorzieningen moeten met spoed aangepast worden aan de wijze waarop en de mate waarin automatiseringstechnologieën voor klanten binnen het Ministerie verspreid worden. Dit betekent organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken voor dienstverlening, continuïteit e.d. op het gebied van de geautomatiseerde informatievoorziening.

 

 

22 eerste lijn

 

 

De klant eist voordelen van automatisering bij de uitvoering van zijn/haar werkzaamheden. Hiervoor dient vooral materiekennis weerspiegeld te zijn in geautomatiseerde informatiesystemen. Daarom zijn medewerkers van de klant nauw betrokken bij de realisatie. Verder berust operationeel beheer van informatiesystemen inclusief daarvoor benodigde hulpmiddelen bij medewerkers van de klant.

Bij klanten moet een zogenaamde eerste lijn met één of meer automatiseringsmedewerkers opgesteld staan. De verantwoordelijkheden en taken van zo'n medewerker zullen variëren afhankelijk van het belang van automatisering voor de klant enerzijds en zijn/haar capaciteiten anderzijds.

Verantwoordelijkheden en taken in de eerste lijn kunnen betrekking hebben op:

- identificeren van automatiseringstoepassingen
- initiëren van veranderingen
- verzekeren van inbreng van materiedeskundigheid
- realisatie van informatiesystemen, in het bijzonder met behulp van pasklare hulpmiddelen
- voorlichting omtrent automatisering
- begeleiding tijdens invoering en operationeel gebruik van informatiesystemen
- operationeel beheer van informatiesystemen inclusief hulpmiddelen.

Hiermee zijn zoveel mogelijk verantwoordelijkheden en taken

noot 105
In deel II staat te pas en te onpas "verantwoordelijkheden en taken." Die zinsnede was bedoeld om (meer) formele functieomschrijvingen te laten maken. Die draaien om wat verantwoordelijkheden en taken heten.

 

op het gebied van automatisering decentraal toegewezen. Deze opzet komt overeen met de omstandigheden bij het Ministerie waarbij dienstonderdelen over het algemeen een grote mate van autonomie kennen.

De mogelijke automatiseringsfuncties in de eerste lijn bij een klant, al dan niet in deeltijd te verrichten c.q. in combinatie met andere taken, vallen over het algemeen in de volgende categorieën:

1. medewerker voor de technische bediening en beheer van automatiseringsmiddelen die bij de klant opgesteld staan
2. systeembeheerder voor het algemene (toepassings)beheer over de operationele informatiesystemen die de klant gebruikt
3. informatieanalist voor het verzekeren van de inbreng van materiekennis tijdens het ontwerp en de ontwikkeling van informatiesystemen.

De functies van medewerker automatiseringsmiddelen (1) en van systeembeheerder (2) of van systeembeheerder (2) en van informatieanalist (3) kunnen om praktische redenen samengevoegd zijn. Er is een loopbaantraject mogelijk dat leidt van medewerker automatiseringsmiddelen naar systeembeheerder. Een ander traject is van systeembeheerder naar informatieanalist terwijl een derde traject van informatieanalist naar een automatiseringsfunctie in de tweede lijn leidt.

 

 

23 tweede lijn

 

 

Automatiseringsmedewerkers in een tweede lijn zijn belast met werkzaamheden op het gebied van automatisering voor het gehele Ministerie.
Ondersteuning vanuit de tweede lijn wordt allereerst aangeboden om verantwoorde automatisering pèr klant te verzekeren. Ondanks de nadruk op pasklare hulpmiddelen vereist automatisering bijvoorbeeld - vooralsnog - bepaalde expertise waarover de klant in de eerste lijn niet beschikt.

Voorts dient een evenwichtige koers voor automatisering voor het Ministerie als geheel uitgezet en gehandhaafd te worden. Voor deze verantwoordelijkheden tegenover de algemene leiding van het Ministerie moeten eveneens automatiseringsmedewerkers in een tweede lijn aanwezig zijn.

Het inbrengen van materiekennis en het operationeel beheer van informatiesystemen behoort in beginsel de eerste, niet de tweede lijn te verzorgen. (Voor operationeel beheer blijft de klant altijd verantwoordelijk; voor de inbreng van materiekennis spreekt dit zelfs vanzelf.)

Hieronder wordt een aantal - ten dele elkaar overlappende - automatiseringswerkzaamheden genoemd die medewerkers in de tweede lijn moeten uitvoeren. Zij dragen vooral een coördinerend en/of specialistisch karakter. De volgorde is redelijk willekeurig:

noot 106
Willekeurig met dien verstande dat de opsomming in eerste aanleg de opzet van de nota volgt.

 

- verduidelijken van betekenis
- verkennen van omstandigheden
- opstellen van uitgangspunten
- identificeren van technologieën
- aangeven en volgen van een koers
- opdrachten opstellen voor c.q. invoegen in orderportefeuille
- aangeven van prioriteiten
- initiëren, stimuleren en begeleiden van veranderingen
- aanduiden van wijzigingen in administratieve organisatie en procedures
- voorbereiden besluitvorming
- verzekeren van verantwoorde uitvoering van voorstellen
- (bege)leiding projecten
- verschaffen van technische expertise, zonodig door inschakeling derden
- begeleiden derden
- opstellen van modellen voor gegevens(structuren)
- verzekeren van standaardisatie van hulpmiddelen, gegevens(structuren), documentatie e.d.
- algemeen beheer van hulpmiddelen waaronder het verzekeren van onderhoud
- public relations

noot 107
Dit onderwerp staat er omdat draagvlak, bereidheid tot medewerking aan veranderingen niet zomaar bestaan. En zij worden evenmin verworven met een verhaal dat ogenschijnlijk redelijk klinkt. Een voor het Ministerie ongebruikelijke naam voor dat vele extra, dat een beetje positieve aandacht probeert te trekken, luidde daar in kleine kring: public relations. In 1985 schreef J.C.W. Hendriks, die als vrijwilliger-voor-automatisering nog bij de hoofdafdeling Personeel Ministerie (APM) werkte, de nota Public relations als aspect van automatisering. Daarvoor gold hetzelfde als voor de nota Vorm & inhoud die hier voorligt. De verspreiding bleef beperkt maar voor die kleine kring was zij als kristallisatie van inzicht waardevol. Ideeën eruit zijn in de loop der jaren vèrgaand toegepast.

 

- coördineren en waar mogelijk verzorgen van opleiding en vorming van medewerkers
- aangeven loopbaanmogelijkheden voor medewerkers
- beveiliging
- verzekeren van continuïteit
- onderhouden van externe contacten
- coördineren van verschaffing van hulpmiddelen
- uitvoeren van audits
- budgettering
- afgeven van prestatieverklaringen
- financieel beheer
- verzekeren van infrastructurele voorzieningen
- coördineren van verspreiding van technologieën
- beheersing van technologische verspreidingsfasen
- beheer orderportefeuille
- functionele leiding over medewerkers in de eerste lijn
- verzekeren van doeltreffendheid (waaronder kwaliteit) en doelmatigheid
- secretariaat Beleidscommissie Automatisering (BCA)
- opstellen en bijwerken van een automatiseringsplan.

Automatiseringswerkzaamheden in de tweede lijn omvatten een lange lijst. Dit takenpakket kan voor het Ministerie niet door één medewerker uitgevoerd worden. Dat is ook niet het geval. Er is een netwerk

noot 108
Met andere woorden, genoemde werkzaamheden werden reeds uitgevoerd. Daarom is die lijst zo veelomvattend. Maar grotendeels vrijwilligers waren ermee bezig. Dit stelt overigens bepaalde eisen aan de manier van coördinatie. Wat ontbrak was formalisering van die infrastructuur. Uitstel zet motivatie van betrokkenen onder spanning. Ik of, beter, het Ministerie kon niet oneindig lang een beroep op vrijwilligheid doen.

 

opgebouwd van eerste- en tweede-lijnsmedewerkers die hun formatieplaatsen hebben bij klanten en ondersteunende dienstonderdelen.

De eerste- en tweede-lijnswerkzaamheden hebben overigens betrekking op het gehele gebied van de (kantoor)automatisering. Dat wil zeggen, tekstverwerking, communicatie en gegevensverwerking.

 

 

24 netwerk

 

 

Er is een orderportefeuille voor (kantoor)automatisering waarin opdrachten van c.q. voor klanten ondergebracht zijn. Verantwoorde behandeling van deze orderportefeuille en de uitvoering van overige automatiseringswerkzaamheden vereisen infrastructurele voorzieningen, steeds aangepast aan de inhoud ervan. Voor automatisering moeten o.a. een praktische organisatorische opzet en voldoende medewerkers beschikbaar zijn.
Een deel van de bedoelde werkzaamheden kan de zogenaamde eerste lijn, i.e. (automatiserings)medewerkers bij de klant, verzorgen. Voor coördinatie en meer specialistische werkzaamheden zullen automatiseringsmedewerkers in een tweede lijn opgesteld moeten zijn.

noot 109
De hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR) had sinds een jaar of tien twee formatieplaatsen voor automatiseringsmedewerkers. Die functies waren ingesteld met het oog op gegevensverwerking door het (externe) administratiekantoor. Met tekstverwerking was qua formatie begrijpelijkerwijs nog niet gerekend. Met het bestanddeel communicatie van wat ik in de nota met kantoorautomatisering als functionele integratie aangaf lag de situatie bij het Ministerie van oudsher totaal anders. Dáárin bestond reeds een traditie. Uitdrukking ervan was de hoofdafdeling Verbindingen (waarvan Materiële Zaken op zijn beurt naar prioriteiten gerekend slechts een ondergeschikt onderdeel van uitmaakte). Onder de noemer verbindingen waren er drie formatieplaatsen beschikbaar voor het soort werkzaamheden dat ik als tweede lijn bestempelde.
De kwaliteit van de medewerkers die bedoelde vijf (twee plus drie) formatieplaatsen bezette liep sterk uiteen. Dat probleem, maar algemeen gesteld, stelde ik in hoofdstuk 32 (verloop) van Vorm & inhoud aan de orde.
Die traditie op verbindingsterrein verschafte het Ministerie een unieke uitgangspositie voor toepassing van hulpmiddelen die functionele integratie toestaan. Nadat de verzuiling gericht op de samenstellende onderdelen van kantoorautomatisering eenmaal doorbroken was kwam een enorme hoeveelheid kennis en vaardigheden vanuit die traditie beschikbaar. Dit verklaart waarom het Ministerie in de rijksdienst voorop loopt in (niet-militaire) toepassing van electronische post als berichtenverkeer. De geslaagde ontzuiling verklaart verder waarom functionele integratie daar realistisch vertaald is tot en met organisatorische procedures voor de individuele werkplek. Het verband tussen electronische post, registratuur, archivering e.d. is dáár reeds vergaand doordacht en voor het gehele Ministerie inclusief buitenlandse vestigingen operationeel. Dat is geen proces van even bedenken en snel invoeren. Dat heeft jaren geduurd en blijft gaande. Dat proces begon pas ècht toen A. Oremus, de facto de belangrijkste architect van de communicatieinfrastructuur van de verbindingsdienst, hulp vroeg in de besluitvorming over een lokaal netwerk in het nieuwe gebouw voor het haagse hoofdkantoor. Wij gingen samenwerken alsof we niet tot twee verschillende afdelingen behoorden. Ongebruikelijk, maar (daarom?) succesvol. De drie zuilen werden er één. Eind 1985 kregen de eerste twee buitenlandse vestigingen nieuwe automatiseringsmiddelen volgens het concept van functionele integratie. Eén van die posten was zelfs uitdrukkelijk verkozen vanwege de noodzaak communicatie verder te stroomlijnen. Daarvoor bood electronische post t.o.v. telex inderdaad mogelijkheden.

 

Aldus zou tussen klanten en ondersteunende dienstonderdelen nauw samengewerkt kunnen worden om doeltreffende en doelmatige automatisering te bevorderen. Dit wordt echter in belangrijke mate belemmerd door de verdeling van verantwoordelijkheden en taken die thans op het gebied van (kantoor)automatisering bestaat. Vooral voor de tweede lijn is als gevolg van technologische ontwikkelingen en mogelijkheden voor functionele integratie een onpraktische verdeling ontstaan. Zonder aanpassingen in het organisatorische (en personele) vlak blijft er sprake van ondoelmatige ondersteuning.

Formele, procedurele scheidslijnen tussen ondersteunende dienstonderdelen ten spijt zijn betrokken medewerkers in toenemende mate onderling gaan samenwerken.
Er is een informeel netwerk ontstaan. Noodzakelijke werkzaamheden worden binnen het netwerk gecoördineerd.

Zo gaat het al enige tijd. Deze manier van coördinatie blijft evenwel ondoelmatig. Formele samenwerking zal ook bevorderd moeten worden. Maatregelen met voordelen voor het Ministerie als geheel zijn nodig.

Blijven aanpassingen in het organisatorische en personele vlak uit dan moet het netwerk noodgedwongen werkzaamheden op informele wijze blijven coördineren. Maar een dergelijke situatie kan niet oneindig lang gehandhaafd blijven. De motivatie van betrokken medewerkers die zich verantwoordelijkheid voor automatiseringswerkzaamheden aantrekken dreigt verloren te gaan. Hun ontplooiing wordt geremd. Deze medewerkers ondervinden in de bestaande situatie ook 'ethische' problemen rond professionalisme, loyaliteit en dergelijke.
In dit verband is van belang te vermelden dat in verhouding tot de - immer toenemende - werklast in de tweede lijn slechts een gering aantal medewerkers voor automatiseringswerkzaamheden opgesteld staat. Daarom worden via het netwerk medewerkers die bij een klant voor eerste-lijnswerkzaamheden ingeschakeld zijn eveneens voor noodzakelijke tweede-lijnswerkzaamheden ingezet.

Een netwerk zal er altijd

noot 110
Een formele infrastructuur mag nooit doel-op-zichzelf zijn. Wezenlijk is de motivatie van betrokken medewerkers. Die stoelt nu eenmaal bij vele mensen voor een (belangrijk) gedeelte op financiële beloning. En in de rijksdienst is de beloning nu eenmaal afgemeten aan de formele functieomschrijving. Daarop hoef ik verder geen commentaar te hebben. Dat beschouw ik als gegeven.

 

- moeten - blijven. Directe, voorbereidende contacten tussen medewerkers kunnen voortgang van behandeling alleszins bespoedigen.
Via het netwerk voor automatisering wordt thans evenwel grotendeels de coördinatie van automatiseringsaangelegenheden verzorgd. (Veel besluitvorming geschiedt feitelijk eveneens via het netwerk.) Dat gaat voor de lange termijn te ver, ook al omdat als formeel draagvlak

noot 111
Zodra draagvlak als een resultaat van een veranderingsproces (i.p.v. als absolute voorwaarde) aanvaard wordt dringt zich de volgende conclusie op. In een complexe situatie ontstaat tijdens een veranderingsproces onvermijdelijk een gat in de formele organisatie. Slechts persoonlijk verantwoordelijkheidsgevoel kan dat opvullen. Als dat óók ontbreekt is er niet eens een informele organisatie zoals ik hier netwerk bedoel. Zonder énige organisatie berust een gunstig resultaat van een veranderingsproces-quod-non op louter toeval. Overigens vind ik dat die persoonlijke betrokkenheid altijd de overhand moet hebben. Een formele organisatie is eigenlijk weer een soort methode; die mag geen schuilplaats bieden.

 

een Beleidscommissie Automatisering (BCA) ingesteld is. Voor het herstel van evenwicht zal allereerst een organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken op het gebied van (kantoor)automatisering moeten plaatshebben.

 

 

25 herschikking

 

 

Het netwerk voor automatiseringsaangelegenheden is o.a. ontstaan omdat in de huidige tweede lijn eenvoudigweg onvoldoende medewerkers beschikbaar zijn.

noot 112
Dit staat hier zo absoluut gesteld. Inderdaad is het anderzijds denkbaar dat allereerst allerlei voorzieningen waaronder personele aanwezig moeten zijn. Daarná kunnen (overige) veranderingen beginnen. Mijn schatting was, daarentegen, dat bij een organisatie zoals het Ministerie de noodzaak voor dergelijke voorzieningen slechts zou blijken ná praktische resultaten. Dit bleek te kloppen hoewel ik het tempo waarin een formelere infrastructuur kon groeien dus overschatte. Zie ook noot 102. Hèt voordeel van nagroeiende infrastructuur is dat die tenminste aansluit op reële

behoeften. Formele voorzieningen die los van praktijk, a priori verzonnen zijn passen vaak minder goed. Om over de rijzende kosten ervan maar te zwijgen.

 

Als een andere reden geldt dat voor tweede-lijnswerkzaamheden de scheiding in toepassingsgebieden niet opgeheven is.

noot 113
Ik bedoelde hier scheiding zoals formeel in organisatiestructuur e.d. erkend. Zolang die scheiding duurde was er niet alleen duplicatie van werk. Er dreigde eveneens het gevaar van concurrentie waarbij enerzijds gegevensverwerking (en tekstverwerking) communicatie erbij-ging-doen en anderzijds vanuit communicatie activiteiten op het oorspronkelijke gebied van gegevensverwerking (en tekstverwerking) ontplooid zouden gaan worden. Dit gevaar werd aanvankelijk via informele contacten bezworen. Zie ook noot 109. De nota wilde stimuleren dat er ook wat de formele organisatiestructuur betreft een passende voorziening voor functionele integratie ontstond. Nogmaals, dankzij die traditie in communicatie (zie wederom noot 109) slaagde het Ministerie tamelijk snel in een geïntegreerde aanpak van geïntegreerde (kantoor)automatisering. Als zodanig heeft de nota die ontwikkeling overigens niet direct beïnvloed; ideeën werden destijds langs andere wegen verspreid.
De grote betekenis van de communicatietraditie tekent zich duidelijk af wanneer automatisering bij het Ministerie met die bij andere organisaties vergeleken wordt. Daarbij bestaat elders niet eens zozeer een technische achterstand. Het bijzondere van het Ministerie is vooral dat er veel kennis is om nieuwe technologieën voor communicatie verantwoord in organisatorische processen te verankeren. Via experimenten groeit snel een beeld wat implicaties voor bijvoorbeeld beveiliging, voortgangsbewaking, archivering e.d. zijn. De verdere verspreiding verloopt dan vlot en zonder onnodige risico's. Zo ging het ooit met papieren post, met radio en telex. Nu zijn facsimilepost [, kortweg fax,] en berichtenverkeer volgens X.400 aan de orde. Dit laatste kan voor het Ministerie overigens tot externe ontvangers en afzenders beperkt blijven. De (interne) infrastructuur voor kantoorautomatisering is immers vergaand gestandaardiseerd. X.400 is als norm juist bedoeld om afwijkingen te overbruggen.

 

De oorspronkelijk gescheiden gebieden vóór toepassing van automatiseringsmiddelen zijn, nogmaals:

- tekstverwerking
- communicatie
- gegevensverwerking.

Deze toepassingsgebieden worden door technologische ontwikkelingen thans meer en meer samengevoegd onder de noemer kantoorautomatisering. Dit betekent dat met eerste- en tweede-lijnswerkzaamheden hetzelfde moet gebeuren. Dan behoeft ook coördinatie op het gebied van kantoorautomatisering niet meer aan een netwerk overgelaten te worden.

De zgn. beleidsverantwoordelijkheden voor de oorspronkelijke toepassingsgebieden zijn nog verdeeld. De hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR) is belast met tekstverwerking en gegevensverwerking, de hoofdafdeling Verbindingen en Materiële Zaken (AVB) met communicatie.
Organisatorische herschikking zal daarom verantwoordelijkheden en taken vanuit deze ondersteunende dienstonderdelen moeten samenvoegen. De omstandigheden bij het Ministerie leren dat dergelijke vraagstukken, waarbij sprake is van organisatorische herschikking, bijzonder veel tijd kunnen vergen. Meestal wordt als oplossing uiteindelijk een ondoelmatig compromis gekozen. Vooral voor infrastructurele voorzieningen voor automatisering zijn risico's van uitstel en daaropvolgende compromissen echter groot.

noot 114
Dit is een boodschap, en op een toon gebracht, die in zo'n organisatie niet past zonder bewijsvoering door resultaten. Maar die waren er inmiddels. Ik bedoelde dus helemaal geen kritiek. Zo was de situatie nu eenmaal, en dáárop baseerde ik mijn presentatie. Een compromis is het hoogst haalbare in een situatie waarin onzekerheid heerst. Ik vond dat ervaringen met de gewijzigde automatiseringskoers reeds veel onzekerheid weggenomen hadden. Daarom was méér haalbaar dan een compromis met zijn negatieve betekenis. Er waren voldoende positieve aanwijzingen om een formelere infrastructuur in te richten. Inderdaad bleek het in 1984 toch nog te vroeg voor tastbare resultaten in dat vlak van voorzieningen. Maar zonder dergelijke katalyse kan een groeiproces gaan haperen.
In het voorwoord heb ik gezegd dat de nota in 1984 in de bureaulade verdween. Dat de inhoud een groeiproces aanzette en beïnvloedde blijkt uit bijvoorbeeld de informatieplannen en automatiseringsbijlagen (van de ontwerpbegrotingen) van het Ministerie uit latere jaren.

 

 

 

26 relaties

 

 

In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat via een organisatorische herschikking verantwoordelijkheden en taken op het gebied van (kantoor)automatisering samengevoegd moeten worden. Automatisering kent vervolgens diverse aspecten waarvoor andere, gespecialiseerde dienstonderdelen ondersteuning bieden. Dergelijke aspecten betreffen, ook hier in willekeurige volgorde:

- personeel
- beveiliging
- interne controle
- financiële middelen
- materiële voorzieningen
- organisatie.

In dit hoofdstuk wordt, met (kantoor)automatisering als invalshoek, geschetst met welke dienstonderdelen een relatie moet bestaan voor het verkrijgen van de bijbehorende ondersteuning.

Beleidsverantwoordelijkheid voor personele aspecten komt in één dienstonderdeel te berusten, de zogenaamde gefuseerde personeelsdienst.

noot 115
Binnen het Ministerie trok die zgn. fusie waarschijnlijk de meeste aandacht. In elk geval meer dan verspreiding van automatiseringsmiddelen voor informatievoorziening. Al zo'n tien jaren waren voorbereidingen gaande om rechtspositioneel verschil tussen, zeg maar, buitendienst en binnendienst op te heffen. Beide groepen hadden hun eigen ondersteunende personeelsafdeling gehad. Zonder verschil tussen buiten- en binnendienst moest er één personeelsafdeling komen. Dat werd de hoofddirectie Dienst Buitenlandse Zaken.
Twee andere min of meer personeelsafdelingen ondersteunen medewerkers die geen vaste aanstelling bij het Ministerie hebben. Dat zijn voor (assistent-)deskundigen ontwikkelingssamenwerking de afdeling Personele Zaken en Opleidingen (APO) en voor vrijwilligers ontwikkelingssamenwerking de afdeling Nederlandse Vrijwilligers (ANV).

 

Bij beveiligingsaangelegenheden zijn, afhankelijk van de situatie, een tweetal dienstonderdelen

noot 116
Deze verdeling was zinnig, maar herbergde tegelijk risico van concurrentie. Dit is een kenmerk van iedere formele organisatiestructuur. Uiteindelijk zijn grenzen tussen organisatorische eenheden èrgens willekeurig. En toch moeten eenheden blijven samenwerken. Echte waarborgen daarvoor liggen in het (informele) vlak van persoonlijke contacten, in een netwerk.

 

betrokken. Voor 'algemene' beveiliging is de hoofdafdeling Beveiliging (ABL) het verantwoordelijke dienstonderdeel terwijl de hoofdafdeling Verbindingen en Materiële Zaken (AVB) belast is met 'verbindings'beveiliging.

Voor interne (financieel-economische) controle is één interne accountantsdienst (ACD) opgericht.

Wat financiële middelen betreft berust de ondersteuning eveneens bij één dienstonderdeel: de centrale afdeling Financieel-Economische Zaken (AFE).

AVB verzorgt alle materiële voorzieningen voor Den Haag alsmede bepaalde materiële voorzieningen (communicatiemiddelen) voor de buitenlandse vertegenwoordigingen. Het bureau Gebouwen Buitenland (GB) van de directie Buitenlandse Dienst (DBD) is verantwoordelijk voor alle overige materiële voorzieningen voor die vestigingen (posten).

noot 117
Zie noot 116 voor een algemene opmerking over formele verdeling van verantwoordelijkheden, taken, aandachtsgebieden e.d. noot 116.

 

Wat de organisatiefunctie bij het Ministerie betreft bestaat vooralsnog onzekerheid. Deze onzekerheid houdt verband met de fusie

noot 118
Zie noot 115.

 

van de personeelsdiensten APM en DBD. In verband met de behandeling van formatieaangelegenheden is de vraag opgeworpen of de organisatiefunctie bij de gefuseerde personeelsdienst ondergebracht moet worden. Een verwante vraag luidt of de organisatiefunctie voor Den Haag èn de buitenlandse vestigingen in één dienstonderdeel hoort.
Hierbij moet opgemerkt worden dat automatisering, door toepassing van pasklare hulpmiddelen, steeds meer een organisatiekundig karakter krijgt. (Het omgekeerde, te weten dat organisatorische veranderingen per definitie automatisering inhouden, is niet geldig.) Door de nauwe relatie is vanuit automatisering dikwijls de scheiding met de organisatiefunctie nauwelijks meer aan te geven.

noot 119
Mèt de communicatietraditie verklaart deze verwevenheid van organisatiefunctie met automatisering de eenvoud van resultaten die het Ministerie kon bereiken. Bij nogal wat andere organisaties werd de techniek van automatisering dermate overheersend dat de organisatiefunctie domweg verdween. Dit lag overigens ook aan de adviseurs zèlf die blijkbaar de organisatiefunctie geen inhoud konden geven in het licht van automatisering. Zij vluchtten. Inmiddels hebben die andere organisaties herkend dat de organisatiefunctie niet straffeloos weggevaagd kan worden. Daar moet die met extra inspanningen opnieuw opgebouwd worden; dat is een situatie vergelijkbaar met het dieptepunt waar geloofwaardigheid van automatisering zich rond 1980 bij het Ministerie bevond. De praktijk van het Ministerie leert dat snelle resultaten ònmogelijk zijn. En voorts dat ieder uitstel risico's doet toenemen. Er moet nù een begin met verbeteringen gemaakt worden. Tastbare resultaten komen véél later, maar ze komen geheid indien een realistische koers voor veranderingsprocessen bedacht is en onderhouden blijft.

 

 

 

27 prioriteiten

 

 

Er zijn twee veranderingen die prioriteit verdienen als het gaat om de organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken op het gebied van automatisering.

- De beleidsverantwoordelijkheden (tweede lijn) voor tekstverwerking, communicatie en gegevensverwerking moeten onder de noemer (kantoor)automatisering aan één organisatorische éénheid toegewezen worden. Deze noemer automatisering geldt voor het gehele Ministerie, i.e. het departement in Den Haag en de vertegenwoordigingen in het buitenland.
- De beleidsverantwoordelijkheden voor (kantoor)automatisering en voor de organisatiefunctie dienen zo nauw mogelijk verbonden te blijven c.q. te worden. Dit betreft eveneens het gehele Ministerie.

Aldus ontstaat een organisatorische eenheid,

noot 120
De eerste prioriteit was dankzij het informele netwerk reeds een voldongen feit. Dit voorstel voldeed dus aan de praktische eis dat iets pas ter besluitvorming voorkomt nádat er resultaten zijn. De tweede prioriteit lag nog gevoelig. Want de aparte afdeling voor personeel van de buitendienst had, zij het nogal impliciet, tevens de organisatiefunctie voor de buitenlandse vestigingen behartigd. De afdeling Organisatie en Automatisering was er voor het haagse hoofdkantoor. In het kader van de fusie van buiten- en binnendienst lag het nu voor de hand de aandacht voor de organisatiefunctie eveneens te bundelen. Maar het was nog onduidelijk of de nieuwe, gemeenschappelijke personeelsafdeling die organisatiefunctie zou opnemen of dat er een aparte afdeling zou komen zoals die er altijd voor het haagse hoofdkantoor geweest was. De traditie van de buitendienst was dat er zoveel mogelijk ondersteunende aspecten in één hand lagen. De directie Buiten(landse) Dienst was altijd méér dan een personeelsafdeling.

 

verantwoordelijk voor automatisering. De meest hechte relatie - in organisatorische betekenis - bestaat met de eenheid verantwoordelijk voor de organisatiefunctie.
Goede en regelmatige contacten, doch zonder noodzakelijkerwijs een bijzonder hechte organisatorische relatie, moeten over en weer onderhouden worden met organisatorische eenheden die verantwoordelijk zijn voor:

- personele zaken
- formatiezaken
- financieel-economische zaken
- interne controle
- algemene beveiliging
- verbindingsbeveiliging
- opleiding en vorming
- materiële voorzieningen.

Voorlopig wordt voorbij gegaan aan de taakverdeling tussen de hierboven bedoelde dienstonderdelen. Hoewel veranderingen in deze taakverdeling ook de organisatorische opzet van de tweede lijnswerkzaamheden voor automatisering verder zouden kunnen vereenvoudigen, verdienen dergelijke veranderingen wat automatisering betreft geen prioriteit.

noot 121
Sinds jaar en dag werden pogingen ondernomen om allerlei van die huishoudelijke aspecten wat rationeler te bundelen.Daartegen was steeds weerstand. Ik wilde daarin met mijn voorstellen voor een formelere infrastructuur voor (kantoor)automatisering niet verstrikt raken. Daarom hield ik ze angstvallig tot het ene onderwerp èn de relatie met de organisatiefunctie beperkt. Met overige relaties zoals die er waren viel te werken. Daarvoor functioneerde het netwerk waarschijnlijk zelfs beter dan welke formele organisatiestructuur ook. En sommige aspecten werden, indien elders onvoldoende mogelijkheden voor samenwerking waren, gewoon zèlf ontwikkeld. Zo had het bureau Vorming en Opleiding (VO) van de hoofdafdeling Personeel Ministerie (APM) geen bezetting om voorzieningen te treffen voor de enorme behoefte aan automatiseringsopleidingen. Omdat succes door mensen ontstaat zijn opleidingen wezenlijk. Met instemming van VO ging AOR daarom die opleidingen beheren en aanvankelijk veelal zèlf geven. Dit werd eveneens een succesfactor, niet in de laatste plaats omdat als opleider interessante loopbaanmogelijkheden ontstonden voor (eerdere) vrijwilligers. Om alweer vervreemding te vermijden waren er overigens geen full-time opleiders. Iedere docent/begeleider moest vanuit voldoende en bijgehouden praktische ervaring een onderwerp kunnen inleiden.

 

Nogmaals, prioriteit verdient wat automatisering betreft wèl de toewijzing van beleidsverantwoordelijkheid voor het gehele terrein van automatisering aan één organisatorische eenheid. Tussen deze eenheid en de eenheid voor de organisatiefunctie moet een nauwe relatie gewaarborgd zijn.

 

 

28 organisatorische eenheid

 

 

De verantwoordelijkheden en taken van de organisatorische eenheid voor (kantoor)automatisering zijn in hoofdstuk 23 (tweede lijn) aangeduid.
Er zijn enkele uitzonderingen. Voor beveiliging en interne controle (audit) dicteert het beginsel van functiescheiding dat voor werkzaamheden rondom die aspecten andere dienstonderdelen verantwoordelijk zijn.

Voor de plaats in de organisatiestructuur van het Ministerie bestaan voor de organisatorische eenheid voor (kantoor)automatisering diverse mogelijkheden.
Enkele, maar ongetwijfeld niet allemaal, zijn hieronder weergegeven:

- De organisatorische eenheden voor automatisering en de organisatiefunctie vormen samen een onafhankelijk dienstonderdeel.

- Dezelfde relatie blijft bestaan tussen automatisering en de organisatiefunctie, maar beide organisatorische eenheden zijn opgenomen in de gefuseerde personeelsdienst.

- In plaats van toevoeging van de beleidsverantwoordelijkheid voor communicatie aan die voor tekstverwerking en gegevensverwerking geschiedt het omgekeerde. Dat wil zeggen, de organisatorische eenheid voor automatisering gaat tot het dienstonderdeel materiële zaken (departement) en verbindingen behoren. Er is geen nauwe relatie met de organisatiefunctie.

- De organisatorische eenheid voor automatisering wordt een onafhankelijk dienstonderdeel. Er bestaat geen nauwe relatie met de organisatiefunctie, waar ook ondergebracht.

- De organisatorische eenheid voor automatisering wordt ondergebracht in het dienstonderdeel verantwoordelijk voor financieel-economische zaken. Hierdoor bestaat eveneens geen nauwe relatie van automatisering met de organisatiefunctie.

noot 122
Dit alternatief dook weleens op. Nu is er bijna geen betere manier om een idee te ondermijnen dan het ter sprake te brengen in een periode dat niemand ervan wil horen. Dit weet iedere behendige diplomaat of politicus. Zo gaan personele benoemingen voortdurend de mist in. Iemand met eigen ambitie verspreidt het gerucht dat een ànder op een bepaalde functie aast. Langs die weg komt zijn/haar eigen kandidatuur als vanzelfsprekend naar voren.

 

Er zijn voor de organisatorische herschikking en de plaats in de organisatiestructuur geen mogelijkheden genoemd waarbij de beleidsverantwoordelijkheden voor de respectievelijke oorspronkelijke toepassingsgebieden gescheiden blijven. Samenvoeging van bedoelde beleidsverantwoordelijkheden wordt in ieder geval noodzakelijk geacht.

noot 123
Noot 122 wijst op het gevaar een voorkeur duidelijk uit te spreken. Maar uiteindelijk moet dat toch kunnen. Anders blijven spelletjes voortduren. Nu ligt hier wederom een dilemma. Als iemand is gaan meespelen, hoe geloofwaardig kan hij/zij naderhand ophouden? Ik denk dat de veranderaar van meet af aan integer moet zijn. Omdat hij/zij pas geleidelijk zijn/haar eigen regels kan verduidelijken rust er een extra morele verplichting op hem/haar. Zodoende speelt hij niet binnen dat àndere spel een tijdje mee, maar als altijd serieus onderdeel van zijn/haar veranderkundige eigen spel.

 

Aldus kan eveneens de BCA als formeel draagvlak voor (kantoor)automatisering beter functioneren.

Aan de beide prioriteiten, beschreven in het vorige hoofdstuk, voldoet zowel de eerste als de tweede mogelijke organisatorische plaats. Daartussen zal de keuze op de plaats in de organisatiestructuur bepaald moeten worden waarmee de nodige samenwerking met andere ondersteunende eenheden/dienstonderdelen en vooral de klanten zo optimaal mogelijk kan verlopen.

Overigens past het te benadrukken dat de prioriteiten en daaropvolgend de voorkeur voor één van de twee eerstgenoemde mogelijkheden hier vanuit de invalshoek automatisering vermeld zijn. Andere overwegingen kunnen eventueel tot een andere keuze

noot 124
Ik onthield mij van presentatie van één alternatief. Ik vond de organisatorische vorm ook nauwelijks interessant. Het ging om waarborgen voor die prioriteiten. Die zag ik als inhoud. Ik meende ze te dienen door ruimte voor vorm aan te geven.

 

leiden voor de plaats van de organisatorische eenheid voor automatisering.

 

 

29 accenten

 

 

Verantwoordelijkheden voor coördinerende en specialistische werkzaamheden op het gebied van (kantoor)automatisering, i.e. zogenaamde tweede-lijnswerkzaamheden, moeten aan één organisatorische eenheid toegewezen worden. (Met uitzondering van beveiliging en interne controle/audit.) Zie voor tweede-lijnswerkzaamheden, nogmaals, hoofdstuk 23 (tweede lijn).
De tweede-lijnswerkzaamheden die een organisatorische eenheid voor (kantoor)automatisering dient te verrichten kunnen aanvullend toegelicht worden door beschrijving van belangrijke accenten. Deze accenten zullen in belangrijke mate de inhoud van de orderportefeuille voor automatisering gaan bepalen, alsmede de manier waarop de dienstverlening aan de klanten verzorgd moet worden.

 

 

automatisering op de posten

Door toepassing van automatisering zijn vooral op de vertegenwoordigingen in het buitenland verbeteringen in doeltreffendheid en doelmatigheid bereikbaar.
Door de geografische afstanden moeten op de posten risico's als gevolg van automatisering extra zorgvuldig vermeden zijn. Bij moeilijkheden kan immers gespecialiseerde ondersteuning uit Den Haag nodig zijn. De behoefte daaraan dient zoveel mogelijk beperkt te zijn; dienstreizen zijn kostbaar en vooral schaarse deskundigheid op het gebied van automatisering moet doelmatig benut worden.
Met andere woorden, de kwaliteit van de hulpmiddelen moet in het bijzonder voor de posten van waarborgen voorzien zijn. Dergelijke waarborgen kunnen gevonden worden in onder andere standaardisatie en zoveel mogelijk toepassing van pasklare hulpmiddelen. De eerste fasen van technologische verspreiding kunnen dan zonder overmatige risico's in een snel tempo doorlopen worden terwijl continuïteit van het operationele gebruik beter verzekerd is.
Bijzondere aandacht verdient een beheersmechanisme voor hulpmiddelen. Beheersing betekent standaardisatie en coördinatie vanuit Den Haag.
Opleiding en vorming van medewerkers die op een post - gaan - werken moeten adequaat verzorgd worden. Vooral lokale medewerkers zullen ter ondersteuning van hun administratieve werkzaamheden gebruik maken van geautomatiseerde informatiesystemen.

 

 

public relations

De invloed van automatisering zal toenemen; inzicht in dit verschijnsel kan veel weerstanden wegnemen. Beheersing van de orderportefeuille vraagt goede contacten met bestaande en toekomstige klanten. Goede contacten moeten eveneens onderhouden worden met de algemene leiding en diverse ondersteunende dienstonderdelen.
Via voorlichting kunnen bijvoorbeeld de mogelijkheden van pasklare hulpmiddelen onder de aandacht van klanten gebracht worden of kan op het belang van standaardisatie gewezen worden. Ter voorkoming van oneigenlijke vraag is voorlichting nodig over beperkingen van automatiseringsmiddelen. Aldus kan de vraag naar die hulpmiddelen zoveel mogelijk onder controle en meer in overeenstemming met het aanbod c.q. voorgenomen toepassing van technologieën gebracht worden.
Public relations zullen verder de kwaliteit van de besluitvorming door de algemene leiding, inclusief advisering door de Beleidscommissie Automatisering (BCA), alsmede de samenwerking tussen ondersteunende dienstonderdelen op het gebied van automatisering kunnen bevorderen.

Met verwijzing naar hoofdstuk 8 (stijl van leidinggeven) volgt hier een voorbeeld van gerichte public relations met als doel bezwaren van leidinggevenden tegen automatisering te verminderen.
Waarvoor een superieur belangstelling toont vindt een ondergeschikte zeker niet nadelig voor zijn/haar status. Dit inzicht heeft geleid tot plaatsing in bruikleen van een microcomputer bij de Secretaris-Generaal van het Ministerie. Hij toonde serieuze belangstelling en maakt nu daadwerkelijk gebruik van dit hulpmiddel. Bij andere leidinggevenden zal hierdoor de beeldvorming omtrent automatisering veel en veel meer beïnvloed worden

noot 125
Zo is het nu eenmaal. Zie ook noot 107 voor toelichting op public relations in het kader van automatisering bij het Ministerie. In de loop der jaren zijn de grenzen tussen enerzijds opleiding en vorming en anderzijds public relations vervaagd. Voorlichting is voor belangrijke doelgroepen het eerste stadium van opleiding.

 

dan door een groot aantal succesvolle informatiesystemen op uitvoerend niveau. De Secretaris-Generaal draagt aldus bij aan de invoering van automatisering omdat bedoelde hulpmiddelen steeds meer als statusverhogend ervaren worden. Zo valt een hindernis, i.e. weerstand van leidinggevenden tegen automatisering, in snel tempo weg.

 

 

aanpassingsvermogen

Op het gebied van automatisering doen zich voortdurend veranderingen voor, bijvoorbeeld als gevolg van het verschijnen van nieuwe technologieën. Dit zal een reactie van de kant van het Ministerie vragen. Er zullen waar nodig aanpassingen

noot 126
Een ingezette koers heeft geen absolute geldigheid. Voortdurend moet die getoetst blijven. Dit vergt dus vaak nieuwe experimenten. Maar daadwerkelijke koerswijziging is weleens niet eenvoudig. Want daarbij komen reeds verrichte inspanningen in herinnering. Een nieuwe koers lijkt die te ontkennen. Niets is echter minder waar. Juist dànkzij die inspanningen zijn aanpassingen meestal betrekkelijk beperkt. De angst voor eventuele koerswijziging leidt er juist toe dat uiteindelijk niets overblijft van wat eerder bereikt is.

 

aangebracht moeten worden in uitgangspunten, toegepaste technologieën, infrastructurele voorzieningen en dergelijke.

 

 

organisatiekunde

In steeds ruimere kring

noot 127
Ik was hier overduidelijk te optimistisch. Het ontbreken van verwevenheid met de organisatiefunctie is in vele organisaties nog altijd een belangrijke oorzaak van mislukte automatisering. Het gaat natuurlijk ook helemaal niet om automatisering op zichzelf. Dat is en blijft een hulpmiddel.

 

wordt erkend dat, vooral onder invloed van technologische ontwikkelingen, automatisering vele organisatie- en veranderkundige aspecten kent. Tijdens de voorbereiding en uitvoering van automatiseringsprojecten dienen bijgevolg medewerkers met organisatie- en veranderkundige vaardigheden nauw betrokken te zijn. Automatiseringsmedewerkers moeten tenminste inzicht in bedoelde aspecten opbrengen.

noot 128
De eigen kweek van automatiseringsmedewerkers afkomstig van àndere functies vormt feitelijk een waarborg hiervoor. Zij zullen automatisering meer als hulpmiddel beschouwen dan als een noemer voor het uitleven van specialisme. Voor het Ministerie geldt die eigen kweek dus eveneens als succesfactor. Ik noemde als zulke factoren eerder de communicatietraditie en de verwevenheid van automatisering met de organisatiefunctie. Opleidingen in eigen beheer was ook zo'n factor. En, hoe vreemd dit in eerste aanleg ook klinkt, de regelmaat van overplaatsingen droeg eveneens positief bij; daardoor verliep verdere verspreiding eenvoudiger (zie ook noot 70).
Dergelijke factoren waren allemaal afzonderlijk reeds aanwezig. In hun combinatie bleken zij succesvol voor geautomatiseerde informatievoorziening. Hierop is goed van toepassing wat J. Piaget (l’Épistémologie génétique, Presses Universitaires de France, tweede editie, 1972, p. 18) zegt: "Si modestes que soient ces débuts, on y peut voir à l'oeuvre un processus qui se développera de plus en plus dans la suite: la construction de combinaisons nouvelles par une conjonction d'abstractions tirées soit des objets eux-mêmes, soit, et ceci est essentiel, des schèmes de l'action s'exerçant sur eux."

 

 

 

risico's

Automatisering brengt door afhankelijkheid van hulpmiddelen - en van automatiseringsmedewerkers - risico’s voor continuïteit, beveiliging e.d. met zich. Dergelijke risico's

noot 129
Zie ook noot 103.

 

kunnen en moeten zoveel mogelijk beperkt worden.

 

 

ministeriële financiële administratie

De kwaliteit van een ministeriële financiële administratie

noot 130
De boekhouding staat in deze opsomming van accenten vermeld omdat extra aandacht ervoor nodig was. Het was immers het eerdere informatiesysteem (BBU) geweest dat stevige kritiek van de Algemene Rekenkamer gekregen had. Voor de vervangende boekhouding had ik een ontwerp gemaakt. Dat bleek bij nader inzien trouwens (ook) een gewijzigde boekhoudkundige methode in te houden. Hierover publiceerde ik een tijdschriftartikel. Dat is Het nieuwe boekhouden: actualiteit en betrouwbaarheid van financiële informatie (Bestuur, Maandblad voor Overheidskunde, jaargang 4, nr 11, 1985, pp. 26-29). Mijn boek Aspecten en Fasen: aantekeningen over relationeel boekhouden, organisatorische informatievoorziening, verandering enzovoort en omgekeerd (Information Dynamics, 1991) verschaft uitgebreide toelichting. Zie ook noten 64 en 103 voor enkele opmerkingen over dat boek.

 

wordt in belangrijke mate bepaald door verantwoorde, snelle automatisering. Er wordt een zogenaamd stelsel geautomatiseerde informatiesystemen gerealiseerd.

 

 

opleiding en vorming

Klanten moeten tijdig opgeleid worden in het operationele gebruik van geautomatiseerde informatiesystemen.
In de behoeften aan automatiseringsdeskundigheid zal grotendeels voorzien moeten worden via interne personeelsmutaties. Aangezien veel benodigde kennis en vaardigheden als regel zullen ontbreken zijn opleiding en vorming

noot 131
Opleidingen, behalve de meest technische, werden in eigen beheer genomen. Zie ook het slot van noot 121. Dit weerspiegelde de opvatting dat vooral de eigen werksituatie tijdens opleidingen herkenbaar moest zijn. Externe opleiders zijn daarmee niet bekend zodat het effect op medewerkers meestal uiterst gering is. Met opleidingen in eigen beheer staat hier nòg een kritieke succesfactor genoemd, althans voor het Ministerie. Ik vermoed dat in de tweede lijn aan opleidingen nog het hardst van àlles gewerkt is; het organiseren en geven van relevante opleidingen vergt enorme inspanningen. Daartegenover staat een rendement dat externe opleidingen althans voor allerlei direct praktische onderwerpen nooit kunnen overtreffen. Vitaal belangrijk zijn opleidingen in eigen beheer verder als gelegenheid tot kennismaking en nader contact met vele medewerkers. Zo komen zij in beeld als vrijwilligers, als kandidaten voor functies in de eerste lijn enzovoort. En zo leggen zij onderlinge contacten. De meeste problemen blijken dan onderling oplosbaar; daaraan komt geen tweede lijn meer te pas. Dat is mooi.

 

vereist voor medewerkers in zowel de eerste als de tweede lijn.

 

 

coördinatie

Automatiseringsactiviteiten moeten op elkaar afgestemd zijn en blijven.

 

 

planning

Wat moet er gebeuren, en wanneer? Welke voorzieningen moeten op de aangegeven tijdstippen beschikbaar zijn en waarvoor ingezet worden?
Deze vragen moeten ook voor automatiseringsactiviteiten beantwoord worden. Daarom is planning vereist.

noot 132
De voornaamste technologieën betroffen pasklare hulpmiddelen. Daarvoor vergt planning minder aandacht. Het kritieke pad pèr invoering op een afdeling c.q. buitenlandse vertegenwoordiging werd eenvoudigweg op de levertijd van apparatuur gesteld. In die tijdspanne moesten alle andere aspecten voldoende voorbereid zijn. Dat lag met gebouwtechnische voorzieningen vaak ingewikkeld. Als een vroege verkenning op moeilijkheden rond dàt aspect wees werd de planning voor het onderhavige project dienovereenkomstig aangepast.

 

 

 

30 bezetting en formatie

 

 

De functies van medewerkers in de organisatorische eenheid voor automatisering worden afgeleid van eerder genoemde verantwoordelijkheden en taken in de tweede lijn.
Op het ogenblik worden bedoelde functies vervuld, zo goed en zo kwaad als onder omstandigheden mogelijk is, door medewerkers die van het zgn. netwerk deel uitmaken. Vanwege het informele karakter van het netwerk zijn voor deze functies geen afzonderlijke omschrijvingen beschikbaar.

Voor het Ministerie als geheel behoeven naar verwachting - vooralsnog? - voor adequate bezetting van de organisatorische eenheid voor automatisering geen extra medewerkers aangetrokken te worden. In beginsel zijn evenmin extra formatieplaatsen nodig. Het probleem van ontoereikende personeelscapaciteit zal grotendeels ondervangen kunnen worden door de eerder aangeduide organisatorische herschikking van verantwoordelijkheden en taken. Hierdoor kunnen ondoelmatige praktijken vermeden worden.

Voor de bezetting en formatie van de organisatorische eenheid (tweede lijn) voor automatisering zullen medewerkers, respectievelijk formatieplaatsen geleverd moeten worden. In de initiële bezetting en formatie kan voorzien worden door toewijzing aan de automatiseringseenheid van bepaalde medewerkers mèt hun formatieplaatsen.

Wat is het alternatief? Er kan, wat onder een bezuinigingsregime niet eenvoudig is, een voldoende aantal nieuwe formatieplaatsen voor de automatiseringseenheid geregeld worden. Hierop kunnen medewerkers uit het opgebouwde netwerk geplaatst worden. De oorspronkelijke dienstonderdelen houden dan de formatieplaatsen die deze medewerkers nu bezetten.
Waarvoor? De bijbehorende verantwoordelijkheden en taken zijn elders ondergebracht, te weten bij de organisatorische eenheid voor automatisering. Of blijft het dienstonderdeel in de praktijk de formeel afgestoten werkzaamheden toch verrichten? Als reactie zal voor coördinatie van automatiseringsaangelegenheden een nieuw netwerk ontstaan, nu met personele overcapaciteit.

Er geldt nadrukkelijk dat problemen zich vooral toespitsen op de initiële bezetting en formatie. Indien de organisatorische eenheid voor automatisering eenmaal voorzien is van een realistisch aantal formatieplaatsen met medewerkers kan bezetting in de toekomst volgens reguliere mechanismen zoals bijvoorbeeld door loopbaanbegeleiding en incidentele uitbreiding of inkrimping van de formatie plaatshebben.

Vaststelling van een realistisch aantal formatieplaatsen voor een organisatorische eenheid voor automatisering zal niet een oneindige geldigheid kunnen hebben. Afhankelijk van omstandigheden, uitgangspunten, technologieën en inhoud van de orderportefeuille kan het benodigde aantal medewerkers, en de kwaliteit ervan, wisselen.
Voor de naaste toekomst, met aandacht voor de gepresenteerde accenten, zal de automatiseringseenheid in de tweede lijn naar verwachting door 6 à 9 medewerkers bemand moeten zijn. Dat blijkt uit de praktijk van het informele netwerk. Er zal derhalve een overeenkomstig aantal formatieplaatsen uit betrokken dienstonderdelen toegewezen dienen te worden.

Leveranciers van formatieplaatsen en medewerkers zijn vanzelfsprekend de hoofdafdeling Organisatie en Automatisering (AOR) en het bureau Technische Zaken (TZ) van de hoofdafdeling Verbindingen en Materiële Zaken (AVB).

noot 133
Die organisatorische eenheden beschikten samen over vijf formatieplaatsen die in aanmerking kwamen (zie noot 109). Medewerkers die echt konden samenwerken waren er helaas maar drie.

 

Bij deze dienstonderdelen berusten immers de beleidsverantwoordelijkheden voor de oorspronkelijke toepassingsgebieden tekstverwerking en gegevensverwerking, respectievelijk communicatie.
Er bestaan redelijke argumenten om verder formatieplaatsen aan de afdeling Beheers- en Administratieve Zaken (BE)

noot 134
Dat waren twee formatieplaatsen, respectievelijk medewerkers.

 

van het directoraat-generaal Internationale Samenwerking (DGIS) te ontlenen. Het bestaansrecht voor deze plaatsen komt te vervallen met de vervanging van het BBU-systeem. De betrokken medewerkers, op het oog in de eerste lijn, maken deel uit van het netwerk en verrichten noodgedwongen reeds voor het merendeel van hun tijd tweede-lijnswerkzaamheden.
Andere mogelijke leveranciers van formatieplaatsen zijn de hoofdafdeling Personeel Ministerie (APM) en de directie Buitenlandse Dienst (DBD). Ook hier

noot 135
Per genoemde organisatorische eenheid was dat er één.

 

zijn medewerkers ingeschakeld die in meerdere of mindere mate in de praktijk werkzaamheden in de tweede lijn uitvoeren.

 

 

31 loopbaan

 

 

De initiële bezetting en formatie van de organisatorische eenheid voor automatisering moeten geregeld worden. Noodzakelijke aanpassingen in de toekomst moeten vervolgens tijdig gerealiseerd kunnen worden. Infrastructurele voorzieningen moeten eveneens in het organisatorische en personele vlak zo mogelijk enigszins op de inhoud van de orderportefeuille voor automatisering vooruitlopen.

Wanneer een aantal medewerkers behorende tot het netwerk eenmaal in de automatiseringseenheid opgenomen is zal hun loopbaanbegeleiding op reguliere wijze kunnen gebeuren. In verband met mogelijke loopbaantrajecten voor medewerkers verdient het overigens aanbeveling de aandacht niet tot de tweede lijn te beperken. Behalve de tweede lijn moeten eveneens de eerste lijn waarin automatiseringsmedewerkers bij de klant opgesteld staan, de interne omgeving (Ministerie) en de externe omgeving (buiten het Ministerie) in de beschouwingen omtrent loopbaanmogelijkheden betrokken zijn.

noot 136
Ik legde zoveel nadruk op loopbaan omdat medewerkers daarin een perspectief konden herkennen dat verder reikt dan de onmiddellijke functie. In de jaren dat ik bij het Ministerie werkte heb ik nooit iemand van buiten voorgedragen voor een functie die formele erkenning voor de infrastructuur verkreeg. Dat was een belangrijk signaal. Vrijwilligers wisten daardoor dat positieve inspanningen en resultaten uiteindelijk beloond werden. Want de inschaling van een automatiseringsfunctie was als regel hoger dan de functie die zij eerder vervulden. Dergelijke eigen kweek was haalbaar omdat bij het Ministerie als geheel voldoende medewerkers met aanleg en belangstelling voor automatisering werkten. Dat gold nogeens extra voor de toenmalige buitendienst waar medewerkers gaarne een mogelijkheid aangrepen om in gunstige zin op te vallen. Daarbij waren indertijd de inkomens in die groep hoog genoeg om verloop van het Ministerie naar een functie erbuiten praktisch uit te sluiten.
Eigen kweek is natuurlijk evenmin uitgangspunt waaraan altijd en absoluut vastgehouden moet worden. Zodra eigen medewerkers weten dat hun belangen inclusief loopbaan (w.o. salariëring) en ontplooiing volle aandacht krijgen kunnen zonodig ook extern medewerkers geworven worden. Die kunnen voorkeur verdienen omwille van een frisse kijk, maar dan moeten zij die dus wèl hebben. Dergelijke mensen blijken schaars.

 

De afzonderlijke trajecten die een medewerker in zijn/haar loopbaan in relatie tot automatisering kan afleggen zijn:

- Voor automatiseringswerkzaamheden in de eerste lijn kunnen medewerkers bij/van de klant geselecteerd en opgeleid worden.
Dit traject heeft voor vervullen van automatiseringsfuncties in de eerste lijn de voorkeur. Hierdoor worden eigen medewerkers mogelijkheden voor ontplooiing geboden. Inbreng van materiekennis blijft gewaarborgd.

- Voor automatiseringsfuncties in de eerste lijn kunnen extern medewerkers geworven worden. Van deze mogelijkheid dient slechts bij uitzondering gebruik gemaakt te worden. In automatiseringsdeskundigheid, benodigd in de eerste lijn, voorziet als regel opleiding en voming van eigen medewerkers.

- Een automatiseringsmedewerker in de eerste lijn kan elders in het Ministerie gaan werken. Door een zekere ervaring met automatisering in de eerste lijn zullen medewerkers dikwijls vaardigheden ontwikkeld hebben die elders goed van pas komen.

- Een automatiseringsmedewerker in de eerste lijn kan vertrekken naar een functie buiten het Ministerie. Dit zal regelmatig voorkomen wanneer loopbaanperspectieven binnen het Ministerie uitblijven. Hoewel een eerste-lijnsmedewerker niet als automatiseringsdeskundige aangemerkt mag worden zullen voor dergelijke medewerkers geboden arbeidsvoorwaarden buiten het Ministerie aantrekkelijk kunnen zijn.

noot 137
Dat gold dus al niet voor medewerkers van de buitendienst. Zie noot 136.

 

- Een eerste-lijnsmedewerker met coördinerende vaardigheden en specialistische kennis kan overgeplaatst worden naar de organisatorische eenheid voor automatisering (tweede lijn).

- Omgekeerd kan een 'lichte' tweede-lijnsmedewerker een 'zware' automatiseringsfunctie in de eerste lijn gaan vervullen. Zo'n medewerker zal in beginsel dan over de nodige materiekennis moeten beschikken.

- Medewerkers voor de automatiseringseenheid, i.e. de tweede lijn, kunnen in plaats van in de eerste lijn elders binnen het Ministerie geworven worden. Een praktische belemmering wordt als regel gevormd door het ontbreken van de vereiste coördinerende vaardigheden samen met specialistische kennis.

- Automatiseringsmedewerkers voor de tweede lijn kunnen extern geworven worden. Dat is niet eenvoudig omdat het Ministerie vooral aan dergelijke medewerkers geen concurrerende arbeidsvoorwaarden kan bieden. (De tweede lijn zal zoveel mogelijk vanuit de eerste lijn bezet moeten worden.)

- Een tweede-lijnsmedewerker kan elders in het Ministerie gaan werken. Vooral wanneer de medewerker zich in coördinerende werkzaamheden bekwaamd heeft moeten voor andere functies goede vooruitzichten aanwezig zijn.

- Een tweede-lijnsmedewerker kan vertrekken naar een functie buiten het Ministerie. Daar worden voor automatiseringsdeskundigen van niveau betere ontplooiingsmogelijkheden en arbeidsvoorwaarden geboden.

noot 138
Dit klopt niet, tenminste wanneer iemand andere dan financiële overwegingen belangrijk vindt. Het Ministerie biedt een interessant, gevarieerd werkterrein. Maar als argument voor formelere infrastructuur vond ik het toepasselijk.

 

In deze opsomming is niet expliciet ingegaan op trajecten binnen de eerste of tweede lijn. Waar meerdere automatiseringsfuncties bestaan, en dat komt zowel in de eerste als de tweede lijn voor, kan een medewerker eveneens binnen dat verband overgeplaatst worden. Voor loopbaantrajecten binnen de eerste lijn wordt verwezen naar o.a. hoofdstuk 22 (eerste lijn).

Hierboven zijn enkele trajecten weergegeven waarbij een automatiseringsmedewerker een andere functie binnen het Ministerie niet op het gebied van automatisering òf welke functie danook buiten het Ministerie gaat vervullen. Dit verloop houdt dikwijls risico's in voor continuïteit maar kan in sommige gevallen juist voordelen opleveren. Daaraan is het volgende hoofdstuk gewijd.

 

 

32 verloop

 

 

Geautomatiseerde informatievoorziening zal aan betekenis blijven winnen. De voordelen ervan moeten evenwel gewaarborgd worden. Personeelsverloop is daarom goed of slecht. Verloop komt goed uit wanneer automatiseringsmedewerkers vertrekken die niet goed - kunnen - functioneren. Bij vertrek van goede medewerkers moet het verloop als slecht gekenmerkt worden omdat continuïteit van dienstverlening op het gebied van de geautomatiseerde informatievoorziening gevaar kan lopen.

Niet alle medewerkers die op automatiseringsfuncties benoemd zijn of waarvan de functies op het gebied van de automatisering zijn komen te liggen beschikken over of ontwikkelen bij nader inzien de vereiste kennis en vaardigheden.
Dergelijke niet goed functionerende medewerkers vormen risico's voor de kwaliteit en continuïteit van de informatievoorziening en daarmee in toenemende mate een risico voor de bedrijfsvoering van de klant. Het is daarom ònverstandig dergelijke medewerkers op automatiseringsfuncties te laten zitten wanneer ook opleiding en vorming voor het aanleren van de vereiste motivatie, kennis, vaardigheden e.d. geen uitsluitsel - zouden - kunnen bieden.
Met andere woorden, het verloop van automatiseringsmedewerkers waarvan prestaties ook na intensieve begeleiding uitblijven moet bevorderd worden. Een medewerker blokkeert anders een uiterst schaarse formatieplaats. In dit verband geldt dat het zeker voor de langere termijn tevens in het belang van de betrokken medewerker zèlf is ontslagen te worden van verantwoordelijkheden die hij/zij niet aankan.
Een medewerker zonder kwaliteiten voor verantwoorde uitoefening van een bepaalde automatiseringsfunctie kan overigens alleszins bekwaam zijn. Dan moeten er als regel geen problemen bestaan om de medewerker op een redelijke termijn op een andere automatiseringsfunctie of op een niet-automatiseringsfunctie bij het Ministerie te plaatsen. Hierop kan het zogenaamde herplaatsingsbeleid toegepast worden. Zijn door omstandigheden geen functies bij het Ministerie voorhanden, dan zal de medewerker buiten het Ministerie een redelijke kans van slagen hebben.
Vanzelfsprekend dienen niet goed functionerende automatiseringsmedewerkers bij het vinden van een andere werkkring zoveel mogelijk gesteund te worden.

noot 139
Ik deed mijn best e.e.a. zo diplomatiek mogelijk onder woorden te brengen. Waar het op neerkwam was dat enkele medewerkers domweg een gevaar voor klanten vormden. Ik weet niet of zij zich ervan bewust waren, maar het leek of hun eigen positie belangrijker was dan resultaten voor de klanten. Dié koers was verlaten. Alleen met een dienstverlenende instelling, en resultaten waar een klant iets aan heeft, heeft ook de eigen positie bestaansrecht. Het duurde jaren voordat de medewerkers met, zeg maar, de procedurele instelling het veld geruimd hadden. Ondertussen sloot het informele netwerk ze eenvoudigweg uit. Resultaten kwamen er dus wel. Maar dat had met minder (in)spanningen gekund. Hoewel, wat is minder? Als in een organisatie ergens een taboe op rust hoort dat er voorlopig gewoon bij.

 

Het aanblijven van niet goed functionerende medewerkers levert risico op. Risico's nemen eveneens toe door het vertrek van goede automatiseringsmedewerkers. Hun vertrek zal niet gestimuleerd moeten worden. Er zullen daarentegen aansporingen moeten bestaan voor deze medewerkers om - zo lang mogelijk - voor het Ministerie te blijven werken.
Wat concrete arbeidsvoorwaarden betreft kan het Ministerie op de markt voor automatiseringspersoneel geen concurrerende positie opeisen. Daarom zullen andere voorwaarden bevorderd moeten worden, in het bijzonder ten aanzien van de inhoud van verantwoordelijkheden en taken.
Vertrekt een goede medewerker toch, dan zal in bepaalde gevallen moeilijk in een onmiddellijke opvolging op het vereiste niveau voorzien kunnen worden. Problemen rondom opvolging

noot 140
Dit schreef ik toen de hoofdafdeling Organisatie en Automatisering over twee formatieplaatsen voor automatiseringsfuncties beschikte. En om verloop te bevorderen had die ene collega alle ruimte gekregen om buiten het Ministerie bezig te zijn. (En daar hield hij inderdaad een nieuwe baan aan over.) Verder wist ik dat ik niet langer dan vijf à zes jaren bij het Ministerie wilde werken. Daarom was ik bezorgd om continuïteit.

 

zullen zich overigens vooral voordoen bij het vertrek van tweede-lijnsmedewerkers. Zijn eerste-lijnsmedewerkers meestal betrekkelijk eenvoudig vervangbaar, dat geldt in veel mindere mate voor medewerkers in de tweede lijn.

In dergelijke gevallen moet getracht worden in een gewijzigde opzet de relatie met de vertrokken medewerker voor enige tijd te continueren. Zo blijven inzichten van de medewerker voor het Ministerie behouden wanneer een adviesrelatie blijft bestaan. Hierover zullen met de vertrokken medewerker en eventueel met zijn/haar nieuwe werkgever deugdelijke afspraken gemaakt moeten worden. De adviesrelatie stelt het Ministerie in staat risico's voor continuïteit zoveel mogelijk te beperken. Zonder grote tijdsdruk kan een eigen (automatiserings)medewerker voor verantwoorde uitoefening van de vrijgekomen automatiseringsfunctie opgeleid worden.
Zonodig kan buiten het Ministerie naar een geschikte opvolger van de vertrokken medewerker gezocht worden. Dit vraagt geruime tijd waarbij de kans van slagen niet hoog ingeschat mag worden.

Verloop in het algemeen biedt een gelegenheid medewerkers, eventueel van buiten

noot 141
Van buiten kwamen toen weleens mensen op de technische functies die traditioneel met communicatie(techniek) te maken hadden. Met hun benoeming had ik officieel niets te maken. Als het goed was hoorden zij wel meteen tot het zgn. netwerk.

 

het Ministerie, met verse gedachten over automatisering te benoemen. Hieraan bestaat behoefte wanneer zittende medewerkers toepassingsmogelijkheden, die door technologische ontwikkelingen kunnen ontstaan, na verloop van tijd minder alert gaan volgen.

noot 142
Door aanpassingsvermogen apart als accent te noemen (zie hoofdstuk 29) hoopte ik minder afhankelijkheid van instroom van nieuwe medewerkers te bereiken. En eigen kweek had mijn voorkeur omdat medewerkers die daaruit voortkomen vanalles weten over allerlei aspecten èn bijzonderheden die tijdens verspreiding van een technologie relevant zijn. Daarvan zijn mensen van buiten niet één-twee-drie op de hoogte.

 

 

 

33 samenvatting

 

 

De betekenis van automatisering neemt voor het Ministerie toe. Klanten doen voor verbeteringen in doeltreffendheid en doelmatigheid van hun werkzaamheden, maar ook voor het benutten van nieuwe mogelijkheden, meer en meer een beroep op automatisering. De koers voor automatisering is gewijzigd. Uitgangspunten voor automatisering zijn afgestemd o.a. op technologische ontwikkelingen en interne omstandigheden. Zelfs interne omstandigheden (organisatiecultuur, stijl van leidinggeven, administratieve discipline e.d.) beginnen, voorzichtig weliswaar en noodzakelijkerwijs langs indirecte weg, mede door toepassing van automatisering enigszins te veranderen. Infrastructurele voorzieningen in overeenstemming met de voor afzonderlijke klanten en het Ministerie als geheel succesvolle koers kunnen niet achterblijven.

Wat de infrastructuur betreft moeten vooral de beleidsverantwoordelijkheden voor tekstverwerking, communicatie en gegevensverwerking onder de noemer (kantoor)automatisering aan één organisatorische eenheid toegewezen worden. Voor de personele formatie en bezetting van deze automatiseringseenheid zijn, naar het zich laat aanzien, verspreid bij klanten en ondersteunende dienstonderdelen voldoende formatieplaatsen respectievelijk medewerkers beschikbaar.

Voor besluitvorming omtrent infrastructurele voorzieningen in het organisatorische en personele vlak zullen de belangengroepen aangesproken moeten worden die rondom automatisering herkenbaar zijn. Die belangengroepen worden gevormd door klanten, de algemene leiding èn ondersteunende dienstonderdelen. Als formeel draagvlak voor automatisering geldt de Beleidscommissie Automatisering (BCA) die de algemene leiding, in casu de plaatsvervangend Secretaris-Generaal in automatiseringsaangelegenheden adviseert.

 

 

1984-1991, webeditie 2005 © Pieter Wisse