Pieter Wisse, Hans Hendriks en Guus Budel
Nederland telt dertien ministeries. Zij besteden geld aan automatisering. Samen veel geld. In 1990 kostten goederen en diensten die de rijksoverheid extern aanschafte zeker 1,7 miljard gulden. Die kosten verschillen echter spectaculair tussen aparte ministeries. Onder de noemer van vergelijkende informatiekunde begint hier een verklaring. Daarmee waarschuwen wij tegelijk tegen een geïnstitutionaliseerde praktijk van willekeurige begrotingstoewijzingen. Waarom heeft het ene ministerie onwaarschijnlijk veel meer danwel minder geld voor geautomatiseerde informatievoorziening beschikbaar dan een ander? Overigens menen wij dat dezelfde vraag nodig is voor allerlei onderwerpen, niet slechts voor geautomatiseerde informatievoorziening.
Sedert 1987 zijn alle ministeries verplicht bij de memorie van toelichting op hun jaarlijkse begroting een zgn bijlage automatisering te voegen. Daarin moeten gegevens staan over de plannen voor besteding van het departementaal automatiseringsbudget. De Ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën hebben daarvoor een model voorgeschreven. Dat houdt in dat er gegevens over uitgaven uitgesplitst naar uitgavencategorieën, naar informatiesystemen en naar organisatie-onderdelen vermeld staan, met toelichtingen op het gevoerde beleid.
De basis hiervoor werd gelegd in het rapport informatie over de informatievoorziening dat in maart 1986 verscheen, opgesteld door een werkgroep onder leiding van prof. drs B.K. Brussaard. Inmiddels brengt Binnenlandse Zaken zogenaamde jaaroverzichten informatievoorziening uit, gebaseerd op de departementale automatiseringsbijlagen en aanvullende CBS-gegevens. De laatste editie waarover wij beschikten was het jaaroverzicht van 1989.
Deze periodieke overzichten geven al verscheidene jaren dezelfde soorten gegevens weer. Ze zijn o.a. voortgesproten uit rond 1984 geuite onrustgevoelens bij de Tweede Kamer over de toen bestaande ondoorzichtelijkheid waarmee ministeries geld uitgaven aan automatisering. Met jaaroverzichten en bijlagen automatisering hoopte men over vergelijkingsmateriaal te beschikken.
Wie wil nagaan of, zoals in 1990, minstens f 1,7 miljard belastinggeld wel goed besteed wordt is erin geïnteresseerd wat ministeries zoal doen met dat geld. De vraag moet luiden of daarmee de beoogde kwaliteitsverbetering van de informatievoorziening bij het rijk wordt bereikt of bevorderd. In 1986 dacht men vooral aan kwantitatieve gegevens. Bijvoorbeeld het parlement wilde gegevens hebben over de aanschaffingen van apparatuur en programmatuur, de problematiek rond de inhuur van extern automatiseringspersoneel, de mate van uitbesteding van opdrachten aan het bedrijfsleven.
De genoemde periodieke overzichten zoals jaaroverzicht informatievoorziening en de bijlagen automatisering bij de memories van toelichting, die op die vraag gemaakt worden, zijn vooral bedoeld om de cijfers van de ministeries vergelijkbaar te maken.
Onlangs is ook een rapport met dergelijke cijfers over de rijksdienst verschenen uit het bedrijfsleven. International Data Corporation (IDC) verzamelt marktgegevens en verkoopt rapporten die erop gericht zijn "branchemanagers, verkoopdirecteuren en marketing researchmanagers informatie te bieden, die hen in staat stelt, de ontwikkelingen aan gebruikerszijde te volgen en waar mogelijk voor te zijn." In september 1990 kwam IDC met automatisering bij de rijksoverheid. De ministeries hebben een aandeel van circa twaalf procent in de externe automatiseringsbestedingen in heel Nederland. Beperkt tot de Nederlandse overheid is dat aandeel zeventig procent. Kortom, voor leveranciers bestaat perspectief op hoge omzet geconcentreerd bij weinig klanten. Zij kwalificeren de rijksoverheid daarom als een aparte markt. De grootste andere groep (potentiële) overheidsklanten zijn gemeenten. Hun aandeel in overheidsbestedingen op het gebied van automatisering bedraagt iets meer dan zesentwintig procent.
Het IDC-rapport is duur. De inhoud biedt echter een bruikbaar vertrekpunt om qua automatisering de klanten in kwestie met elkaar te vergelijken. Het bruikbare bestaat overigens eruit dat gegevens over automatisering bij de rijksoverheid nòg eens in één rapport bijeen gebracht zijn. Aan de gegevens zèlf is verder niets geheimzinnigs. Die zijn geput uit openbare bronnen, i.c. de genoemde automatiseringsbijlagen van de afzonderlijke ministeries alsmede het jaaroverzicht informatievoorziening 1989. Hoe dan ook, dat overzicht is niet slechts voor leveranciers bruikbaar.
Al deze publikaties hebben gemeen dat zij de beschikbare cijfers van de ministeries en hun toelichting naast elkaar zetten. En veel meer ook niet. Het opvallende is dat nergens een werkelijke kwantitatieve vergelijking geprobeerd is, laat staan een kwalitatieve. En daar gaat het uiteindelijk allemaal om: wordt al dit geld goed besteed, verbetert de informatievoorziening daadwerkelijk en hoe snel? Directe antwoorden zijn inderdaad bedreigend voor nogal wat betrokkenen. Helaas blijkt zelden iemand in een passende schoen geïnteresseerd. Maar wie de schoen zèlf aantrekt, vinden wij, kan er niet meer mee geschopt worden.
Organisaties van enige omvang benutten tegenwoordig eigenlijk allemaal automatiseringsmiddelen voor informatievoorziening. Een absolute maat voor de kwaliteit ervan bestaat niet. Een redelijk oordeel moet dus op vergelijking rusten. Wat de rijksdienst betreft kunnen allereerst ministeries met elkaar vergeleken worden. Voorts zijn vergelijkingen met andere organisaties denkbaar. In dit artikel blijft de aandacht tot ministeries beperkt.
Wat voor nut heeft vergelijking? Bovenaan staat dat informatievoorziening meetbaarder wordt. De maat is weliswaar relatief, maar daarom niet minder belangwekkend. Andere argumenten zijn aan die relatieve maat ontleend.
Kwaliteit van onderzoeksgegevens is vaak een probleem. Vergelijkende informatiekunde vormt geen uitzondering. Grote nauwkeurigheid vergt precieze definities èn dat cijfers overeenkomstig opgegeven zijn. Dergelijke cijfers zijn niet beschikbaar. En het lijkt een illusie ze ooit te verwachten. Op grove cijfers is kritiek terecht indien er pietluttige conclusies aan verbonden zijn. Dat is allerminst de bedoeling van deze inleiding. Het gaat om een grove vergelijking. Die doet wellicht onrecht aan de relatieve positie van een enkel ministerie. De auteurs menen echter dat de algemene trend klopt.
De cijfers van de ministeries zijn enerzijds bestemd voor een behoorlijk bestuur van 's rijks informatievoorziening. Anderzijds geven zij toetsende instanties een handvat. De gepresenteerde kengetallen kunnen echter een vertekend beeld geven wanneer de prestaties van de organisaties waarover gerapporteerd wordt aan de orde zijn. En in de vergelijking van prestaties zijn wij juist geïnteresseerd. Niet in de omzetmogelijkheden die ministeries verschaffen aan leveranciers van automatiseringsgoederen en -diensten. De meeste leveranciers zorgen immers prima voor zichzelf.
Daarom stellen wij voor een afgeleid kengetal te hanteren dat meer recht doet aan vooral de doelmatigheid van automatisering. Dit is een cijfer dat de kosten weerspiegelt om een medewerker van automatiseringsmiddelen te voorzien, inclusief de daarbij nodige infrastructurele voorzieningen. Wat die medewerker er vervolgens mee kan doen danwel daadwerkelijk ermee doet laat zich uiteraard niet in zo'n kengetal vangen.
De gebruikelijke overzichten laten van ieder ministerie zien:
- totaal
personeelsbestand per peildatum
- totale (externe) automatiseringsbestedingen in een dienstjaar
- bestedingen per medewerker in een dienstjaar
- totaal aantal beeldschermstations per peildatum
- verspreidingsgraad van beeldschermstations per peildatum.
Over dergelijke overzichten merken wij allereerst neutraal op dat tot externe bestedingen vooral niet de kosten van eigen personeel behoren. En zo zijn er talloze componenten van de kostprijs van geautomatiseerde informatievoorziening die niet in de opgegeven cijfers verdisconteerd zijn. En als zoiets al met overhead o.i.d. gebeurt zijn de gehanteerde definities stellig niet overal dezelfde. Een tweede opmerking is dat het beeldschermstation, dat wil zeggen een personal computer of terminal, dus geldt als criterium voor de verspreiding van automatiseringsmiddelen. Wij volgen die keuze omdat daarover nu eenmaal cijfers bekend zijn.
Een bezwaar dat aan gangbare overzichten kleeft en onmiddellijk moet opvallen is dat bestedingen aan het totále aantal medewerkers gerelateerd zijn. Dit is dus ongeacht het feit of zij reeds voorzien zijn van automatiseringsmiddelen danwel er ooit zinvol gebruik van kunnen maken. Dit laatste is wederom niet in hoeveelheden uit te drukken. Maar met het eerste gedeelte van genoemd bezwaar lukt het beter. De bestedingen pèr medewerker kunnen eenvoudig met de verspreidingsgraad gecorrigeerd worden. Het resultaat is een cijfer dat de MedewerkerInformatiseringsKosten aanwijst. Kortom, een mikgetal. Hiermee kan zinvollere statistiek bedreven worden dan met een getal dat aan àlle medewerkers van een organisatie gerelateerd is.
Een mikgetal zou getrouw kosten weerspiegelen wanneer die kosten door de jaren heen bekend waren. Dat zijn ze niet. En wij zijn vooral in een trend geïnteresseerd, niet in ondoelmatige nauwkeurigheid. Daarom hebben wij het mikgetal zo simpel samengesteld. Als waarschuwing moet dan echter gelden dat een mikgetal op zichzelf vrijwel niets betekent. Het is immers ontstaan door deling van bestedingen per medewerker in enig dienstjaar door verspreidingsgraad per overeenkomstige peildatum. Die gegevens zijn beschikbaar, of anders betrekkelijk eenvoudig te achterhalen. Hun betekenis krijgen onze mikgetallen vervolgens door ze voor verschillende organisaties naast elkaar te zetten.
Een mikgetal kan trouwens op allerlei manieren samengesteld zijn. Onze keuze is vooral praktisch, nogmaals, en doet naar onze overtuiging geen afbreuk aan de trend. Die komt er juist duidelijk door tot uitdrukking.
De onderstaande opsomming bevat de mikgetallen van de diverse ministeries voor 1990. Daarmee geven wij een ranglijst, een klassement weer.
52 buitenlandse
zaken
94 welzijn,
volksgezondheid & cultuur
103 algemene
zaken
122 justitie
126 landbouw,
natuurbeheer & visserij
210 economische
zaken
238 sociale
zaken en werkgelegenheid
268 defensie
270 financiën
327 volkshuisvesting,
ruimtelijke ordening en milieubeheer
342 verkeer
en waterstaat
404 binnenlandse
zaken
536 onderwijs
& wetenschappen
Aan deze mikgetallen voor 1990 liggen overigens begrotingsvoorstellen ten grondslag. De rekening over dat jaar was op het moment van ons schrijven immers niet afgesloten. Die feitelijke bestedingen van ministeries tonen vrijwel overal en altijd een overschrijding ten opzichte van de toegewezen automatiseringsbudgetten.
Wij benadrukken dat de aanvullend berekende getallen, onze mikgetallen dus, geen absolute nauwkeurigheid hebben. Die is onmogelijk. Verder staan de afzonderlijke posities van de ministeries op de verkregen ranglijst open voor discussie; met wat andere vertrekpunten verschuiven zij eventueel, dat is juist. Maar tegelijk beweren wij dat zo'n discussie zulke spectaculaire verschillen nooit kan wegpoetsen. De verhouding tussen de mikgetallen van de hoogste en de laagste op de ranglijst bedraagt méér dan 1:10. Dit moet op z'n minst een signaal zijn voor nader onderzoek. Misschien valt er spectaculair veel te besparen. Wij zijn daarvan overtuigd.
Ondanks op voorhand toegegeven subjectiviteit lijkt de vraag gerechtvaardigd hoe zulke verschillen kunnen bestaan. Wij suggereren, grofweg, twee categorieën voor eventuele antwoorden.
In de eerste plaats zijn er omstandigheden buiten de invloed van een ministerie, althans wat geautomatiseerde informatievoorziening betreft. Antwoorden in deze categorie wijzen dus op verschillen als, zeg maar, natuurverschijnselen. Er is niets aan te doen. Zo'n natuurverschijnsel is voor een rijksinstelling dus een vooral politiek besluit; de instelling moet één of andere maatschappelijke voorziening aanbieden. Wat het onderwerp in kwestie betreft heeft zo'n besluit meer van een natuurverschijnsel naarmate minder met mogelijkheden en beperkingen van automatisering gerekend is.
Ten tweede zijn er door een ministerie, in alle vrijheid, zèlf beslissingen over automatisering genomen. Daaraan is van alles te doen. Er is beslist een vierde macht. De mensen die er werken nemen goede beslissingen en slechte.
Antwoorden in deze tweede categorie zijn extra interessant. Langs deze weg wijst vergelijkende informatiekunde de weg hoe een laaggeklasseerde organisatie verbeteringen kan bereiken. Want waarom staat een àndere er zoveel beter voor? Vormt een mens met zijn kop in het zand een natuurverschijnsel?
Wij wijzen erop dat de grens tussen beide categorieën allerminst statisch behoeft te zijn. Daar ligt ook, positief geformuleerd, precies de dynamiek van de overheid als vierde macht. Vooral met de blik op langere termijn gericht zijn eigen beslissingen werkzaam. Een grens om mee te beginnen zou die tussen enerzijds automatisering voor maatschappelijke, externe/politieke taakstellingen en anderzijds interne, meer huishoudelijke automatisering kunnen zijn. Nogmaals, ook die grens is willekeurig maar kan een eerste houvast bieden.
Een ministerie heeft twee manieren om zijn positie in het klassement te verbeteren. De eerste manier is zuiver theoretisch en kosmetisch. De samenstelling van het mikgetal kan anders voorgesteld worden, en wel zodanig dat de eigen positie beter uitkomt. Wij zijn benieuwd naar wat er aan theoretische bijdragen tot en met laffe uitvluchten opborrelt. Het zou jammer zijn wanneer inspanningen doorslaan naar pure verdediging en bedrog.
De tweede manier is door betere beslissingen en uitvoering. Daarmee moet, ongeacht zijn samenstelling, het mikgetal als weerspiegeling van praktijk verbeteren. Maar wat zijn betere beslissingen? En wat zijn beslissingen om vooral te vermijden? Uiteindelijk is de relatieve positie in het klassement minder belangrijk dan een zo laag mogelijk mikgetal in het algemeen. Maar wij geven toe dat het niet toevallig is dat de auteurs (ex-)medewerkers zijn van het ministerie dat het klassement hier aanvoert.
In de genoemde periodieke rapportages staat ook wat toelichting op de automatisering per ministerie verzameld. Dat is weer een aardig begin voor vergelijking. Stel dat er zoiets als een beleid voor geautomatiseerde informatievoorziening is. Hoe verschillen ministeries daarin van elkaar?
De Ministeries van Onderwijs & Wetenschappen (O&W) respectievelijk van Buitenlandse Zaken (BZ) nemen in het klassement dat met onze mikgetallen samengesteld is de uiterste posities in. Wanneer wij voor mikgetallen betekenis claimen moet beleid van deze organisaties vergaand verschillen.
Het begin van zo'n vergelijking heeft met zorgvuldigheid te maken. Er zijn dus antwoorden/verklaringen in twee categorieën. Op spreekwoordelijke natuurverschijnselen, zoals gezegd, heeft een organisatie geen invloed. Althans, die kan een organisatie niet eenzijdig beheren. Het is dus redelijk allereerst te onderzoeken of O&W qua informatievoorziening voor geheel àndere taken als Buitenlandse Zaken staat.
Het antwoord luidt bevestigend. O&W past automatisering toe voor informatievoorziening over allerlei externe onderwerpen van beleid en beheer. Een voorbeeld is de Informatiseringsbank. Die is weliswaar verzelfstandigd maar O&W betaalt de kosten. Bij Buitenlandse Zaken is automatisering meer gercht op intern beheer, met uitzondering van wereldwijd berichtenverkeer.
Het mikgetal voor O&W kan eenvoudig en met passende nauwkeurigheid gecorrigeerd worden. Laat de hele Informatiseringsbank eens niet meetellen. Opvallend genoeg verliest O&W hierdoor niet zijn laatste plaats. Dit is vergeleken met de kop van het klassement niet zo interessant maar wèl vergeleken met andere ministeries in de staart van het klassement. Die hebben allemaal óók te maken met automatisering van informatievoorziening over wat hier externe onderwerpen heet.
Het kan zijn dat taakstelling (dus) een lage klassering veroorzaakt. Maar het lijkt erop dat ieder ministerie zo zijn verzwarende faktoren kan aanvoeren. Dit duidt nog eens het problematische karakter van reële vergelijkingen aan. Als het al lukt om natuurverschijnselen te benoemen is hiermee een gecorrigeerd mikgetal nog niet vastgesteld. Want beleid is er voor de gehele automatisering inclusief informatievoorziening ten gevolge van die natuurverschijnselen. Er is niet slechts beleid voor onderwerpen die in eigen invloedssfeer liggen. Een conclusie moet luiden om kosten van automatisering niet klakkeloos bij elkaar op te tellen, ongeacht het onderwerp waarop die betrekking heeft. Voorlopig zijn dat echter de enige beschikbare cijfers.
O&W kent voor geautomatiseerde informatievoorziening een vier-lagen architectuur. Nu dient zich daar de behoefte aan integratie van gegevens en programmatuur tussen alle lagen van die architectuur aan. Er is apparatuur van diverse leveranciers in gebruik. Voor het vervaardigen van programmatuur neemt O&W ook van diverse aanbieders diensten af.
Buitenlandse Zaken vormt inderdaad een contrast. Daar is één hardware-leverancier en één bedrijf dat nadrukkelijk voor slechts enkele toepassingen programmatuur ontwikkelt. Buitenlandse Zaken gebruikt zoveel mogelijk kant-en-klare automatiseringsmiddelen, ook programmatuur. Voorts geldt automatisering uitgesproken als katalysator van organisatie-ontwikkelingen.
Dit is een magere vergelijking. Het idee is hier echter niet om definitieve antwoorden te geven. Daarvoor ontbreken gegevens, en die zullen blijven ontbreken. In plaats daarvan kan een vergelijking vragen oproepen. Mikgetallen zijn eerder aanleiding dan antwoord. Maar een eerste antwoord kan luiden dat standaardisatie veel geld kan sparen. In persoonlijke communicatie hebben wij ervaren dat een derde ministerie bijzonder trots is op het complexe netwerk voor interne datacommunicatie. Het schijnt inderdaad te functioneren. Maar dat netwerk is zo complex omdat uiteenlopende signalen getransporteerd moeten worden. Met consequente standaardisatie vanaf een vroeg stadium was er nooit het netwerk-als-probleem geweest. Dat had zelfs meer dan ontzettend veel geld gespaard. Automatiseringsmiddelen leveren pas strategische bijdragen nádat hun beheersbaarheid gevestigd is. Met complexiteit blijft een organisatie in problemen van beheer steken en komt dus nooit aan synergie toe.
Op zich is het opmerkelijk dat nooit vergelijkende kriteria een rol hebben gespeeld bij de toewijzing van automatiseringsbudgetten. Dat de interesse van afzonderlijke ministeries niet primair in zulke vergelijkende cijfers ligt is te begrijpen. Hetzelfde geldt voor leveranciers. Dat is wèl vreemd voor allerlei toetsende en coördinerende instanties, zoals Binnenlandse Zaken, Financiën, de Algemene Rekenkamer of het parlement. Hun taak ligt er toch in een zekere normstelling te hanteren voor o.a. de kosten van de informatievoorziening bij het rijk. Sinds een aantal jaren geleden de automatiseringsbudgetten min of meer bevroren werden beschikken sommige ministeries over een naar verhouding groot en andere over een klein budget. Op grond van de beschikbare cijfers en beschrijving der omstandigheden valt echter niet te beargumenteren of het ene ministerie daadwerkelijk zoveel meer aan informatievoorziening moet besteden dan het andere. Er valt alleen te constateren dat de één veel meer uitgeeft dan de ander. Daarin moet verandering komen. Want voor de ministeries met smalle beurs is het anders een ongelijke strijd om elk jaar de basis en continuïteit van hun geautomatiseerde bedrijfsvoering te moeten bevechten. Vroege big spenders, en daarmee is hier allerminst iets positiefs over kwaliteit van hun informatievoorziening gezegd, kunnen zich wentelen in overvloed. Hun luxe neemt nogeens toe doordat nieuwere automatiseringsmiddelen méér prestaties (kunnen) leveren voor een lagere prijs.
Uit hoofde van de hun toegewezen taak zouden de toetsende instanties moeten aangeven op grond waarvan zij jaarlijks steeds zulke verschillen bekrachtigen. In wisselwerking zijn daarvoor natuurlijk inzicht en moed nodig.
Een ministerie (lees algemeen: organisatie) dat het in verhouding goed doet met geautomatiseerde informatievoorziening zou met eenvoudiger financiering beloond moeten worden. Thans lijkt het omgekeerde verband te gelden, waarschijnlijk vooral omdat het impliciet is. Gestuntel kost extra geld, maar meestal komt dat geld er ook; dat moet iets met angst voor gezichtsverlies en met verknoopte belangen te maken hebben.
Een gunstige positie vergeleken met andere organisaties kan tevens eigen medewerkers motiveren. Zo'n prikkel, dat wil zeggen het belang ervan, kan niet genoeg benadrukt worden.
In eerste aanleg lijken dergelijke argumenten in omgekeerde richting eveneens te gelden. Een ministerie dat (te)veel geld aan automatisering uitgeeft zou die zaken eens anders moeten aanpakken. Kan dat nog, als duidelijkheid demotiveert? De auteurs veronderstellen dat een goed voorbeeld op z'n minst bestudering verdient. Daarvan kan een slechter presterende organisatie profiteren, met alle gunstige gevolgen voor de kracht van eigen argumenten.
Een begin van een oplossing lijkt ons onder meer gelegen in het volgende.
Bij de ministeries is onderscheid te maken tussen zoiets als interne (kantoor)informatievoorziening enerzijds en wat wij hier, ruim genomen, extern gerichte informatievoorziening noemen anderzijds. Tot dit laatste rekenen wij bijvoorbeeld de zgn basisregistraties. Dat zijn informatiesystemen inzake primaire maatschappelijke objecten of taken, zoals studiefinanciering (O&W), huursubsidies (VROM), kentekenregistratie (V&W), internationale communicatie (BZ) e.d.
Hoe begint een redelijker, of op z'n minst minder willekeurige, toewijzing van automatiseringsbudgetten? Onder de huidige omstandigheden en voor een eerste stadium stellen wij voor:
1.
Voor de interne (kantoor)informatievoorziening zou jaarlijks een genormeerd
bedrag per ministerie danwel onderdeel ervan beschikbaar moeten worden gesteld
voor initiële automatisering, vervanging, onderhoud en exploitatie. Dat zijn
terugkerende, min of meer voorspelbare kosten die overal van overeenkomstige
aard zouden moeten zijn. Dat is te vergelijken met een basisbeurs voor studie
of een OV-jaarkaart voor vervoer: dus, een IV-jaarkaart voor
InformatieVoorziening. Dat bedrag moet, zoals gezegd, uit normen samengesteld
zijn die door reële vergelijking en beoordeling ontstaan. Laat dat vooral niet
(meer) aan betrokken specialisten over.
De toewijzing begint met een oordeel over het aantal medewerkers van een
organisatie dat in de periode van beschouwing zinvol automatiseringsmiddelen
kan gebruiken. Of zij dat gedaan hebben is overigens betrekkelijk eenvoudig te
toetsen. Dat is óók een voordeel van deze opzet. Het bedrag dat de hele organisatie
toegewezen krijgt moet vervolgens gebaseerd zijn op dat (geschatte maar
controleerbare) aantal medewerkers dat daadwerkelijk automatiseringsmiddelen
gebruikt of dat in het begrotingsjaar gaat doen. Dat is een kwestie van
vermenigvuldigen van het redelijke aantal met het eveneens redelijke bedrag van
de afzonderlijke IV-jaarkaart als norm.
Zo'n IV-jaarkaart voorkomt dat het ene ministerie zijn interne bedrijfsvoering
veel minder goed kan ondersteunen dan het andere. Of, omgekeerd, dat het ene
met geld kan smijten terwijl een ander naar creatieve financiering moet blijven
zoeken. Het ligt immers voor de hand dat de kwaliteit van de interne
bedrijfsvoering bij het hele rijk gelijkelijk moet worden ontwikkeld en op peil
gehouden. Bovendien is dat een stimulans voor goed automatiseren tegen een
redelijke prijs.
2.
Daarnaast, en gelet op het bovenstaande steeds vaker daarenboven, zou aan
iedere organisatie in de rijksdienst voor de afzonderlijke informatiesystemen
of automatiseringsvoorzieningen die direct maatschappelijke objecten of taken
raken aparte bedragen moeten worden toegekend voor ontwikkeling, onderhoud en
exploitatie. Niet klakkeloos dus. Die bedragen kunnen variabel zijn,
alnaargelang het te voeren beleid en de maatschappelijke prioriteiten die daaraan
gegeven worden.
Op deze wijze worden de interne en de maatschappelijke, externe automatisering door een ministerie niet meer op één hoop gegooid. Waarschijnlijk heeft die verwarring ook geleid tot de huidige grote onderlinge verschillen. Door zo'n scheiding in begrotingstoewijzingen aan te brengen kan tevens de kwaliteit van de systemen van direct maatschappelijk belang veel beter gevolgd worden. Keuzes kunnen helderder worden gemaakt en bestuurd met financiële injecties of juist remmingen. Bovendien hebben de toetsende instanties zo ook beter grip op ontwikkelingen bij die automatiseringsmiddelen. In de huidige systematiek is er alleen maar sprake van pogingen tot budgetophoging omdat de kosten blijkbaar toenemen. En het blijft dan duister ten gunste of ten koste van wat precies wel of niet gehonoreerde claims worden aangewend: aan de maatschappelijke of de interne automatisering. Bijvoorbeeld parlementariërs zouden met die mist toch geen genoegen moeten nemen.
In een volgend stadium kunnen begrotingstoewijzingen zoals onder 2 bedoeld expliciet met die voor interne (kantoor)informatievoorziening verrekend worden. Of omgekeerd. Onder de ene noemer bestaat dan immers een zgn infrastructuur die evenzogoed, al dan niet gedeeltelijk, geschikt is voor informatievoorziening onder de andere noemer. Met dergelijke verrekening valt wederom veel te besparen. Hierbij merken wij evenwel op dat geïntegreerdheid niet onbeperkte implementatie verdient. Het gaat om het juiste evenwicht tussen autonomie en centralisatie. Dat kan per situatie nogal verschillen. De techniek van automatisering vormt altijd slechts één aspect, en zeker niet het belangrijkste. Zonder gemotiveerde medewerkers is er nooit evenwicht. En zij wensen voor hun identificatie een noodzakelijke mate van autonomie. Die maat is in Nederland en in de rijksdienst weleens wat groter dan elders: een natuurverschijnsel.
Wat (nog) nièt vergelijkbaar is tussen ministeries moet met maatwerk geregeld worden, bijvoorbeeld veel van de maatschappelijke basisregistraties. Wat reeds wèl vergelijkbaar is moet volgens een herkenbare normering begroot en toegewezen zijn: dat is minstens de interne (kantoor)informatievoorziening. Daarvoor zijn dus normen nodig. Niet louter academische theorieën moeten hun basis zijn, maar bezonnen praktijk:
- wat hebben
ministeries de afgelopen jaren zoal aan (kantoor)informatievoorziening
gerealiseerd?
- wat is hiervan de gebleken bruikbaarheid in de praktijk?
- wat heeft dit resultaat bij de diverse ministeries gekost?
- waren die investeringen doelmatig?
Hiermee kan per (onderdeel van een) ministerie de stand van zaken worden opgemaakt. Daarbij zijn natuurlijk meetpunten nodig. In dit verband lijkt het ons zeer nuttig de departementale cijfers eens in verband te brengen met een aantal inhoudelijke factoren die de aanpak van de automatisering bij de desbetreffende organisatie in kaart brengen. Het zou in het kader van dit artikel te ver voeren om alle ministeries volgens die lijn hier te analyseren. Daarom volstaan we hier met het noemen van een aantal factoren van aanpak die mogelijk van invloed zijn op de kosten/baten-verhouding van automatisering. Het zijn onder andere de factoren die als verschil opvallen tussen nummer 1 en nummer 13 in het klassement.
De gedachte daarbij is dat bij bepaalde omstandigheden bepaalde beslissingen en modaliteiten van uitvoering beter gedijen. Dit houdt meteen in dat organisatorisch gedrag moet meeveranderen met de eisen der omstandigheden. Als precies de verkeerde aanpak wordt aangehouden is de verhouding onvoordelig: duurder en met een minder resultaat. Factoren kunnen bijvoorbeeld zijn de verhouding tussen:
- centraal/decentraal
beheer van de automatiseringsmiddelen
- beheer uitbesteed (bijvoorbeeld rekencentrum)/beheer door eigen personeel
- weinig/veel verschillende apparatuur- en programmatuurlijnen
- stand alone/geïntegreerde computervoorzieningen
- extern/intern systemen ontwikkelen
- met vaste/maatwerk methoden systemen ontwikkelen
- projectmanagement onder interne/externe leiding
- standaardisatie/differentiatie van middelen en procedures.
Deze opsomming is uiteraard niet volledig. Waar het altijd om gaat is dat een gedegen analyse veel nuttige richtlijnen oplevert voor de aanpak en daarmee voor de relatieve kosten van automatisering. Allereerst komen er duidelijker vergelijkbare mikgetallen voor interne (kantoor)informatievoorziening. Maar dat is slechts het eenvoudigste begin. Ondanks hun verschillen kunnen overeenkomsten tussen allerlei basisregistraties onder de noemer van mikgetallen o.i.d. stelselmatig aandacht krijgen. Wij vinden dat een blanco cheque niet in het verlengde ligt van toewijzing van een status aparte van een informatiesysteem. Temeer omdat véél geld vaak neerkomt op onverdiende steun van ingeschakeld bedrijfsleven en allerminst betekent dat de erdoor ontwikkelde automatiseringsmiddelen adequaat functioneren.
Wij zijn vertrouwd met geautomatiseerde informatievoorziening bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarom kunnen wij verder gaan met verklaringen rondom het mikgetal voor die organisatie. Hoe zien wij die opvallend lage waarde ervan in verhouding tot andere onderdelen van de rijksoverheid? Dit voert echter in dit korte bestek tever; één van de auteurs bereidt publicatie van een boek over overwegingen rondom geautomatiseerde informatievoorziening bij dat ene ministerie voor.
Op deze plaats vinden wij het volgende nog belangrijk. Een verklaring voor de eenvoudige beleidsuitgangspunten bij Buitenlandse Zaken zou de geringe omvang kunnen zijn van informatievoorziening die voor automatisering in aanmerking komt. Hierin schuilt inderdaad een kern van waarheid. In zekere zin is ieder uitgangspunt een gevolg van iets ànders.
Wij menen echter vooral op een ànder verband te moeten wijzen. De beleidsuitgangspunten aldaar hebben wel degelijk grote invloed op allerlei aspecten van informatievoorziening. Dit is nog afgezien van de invloed die verder reikt dan informatievoorziening, te weten de gehele organisatie èn betrokkenen daarbuiten. Dit bedoelden wij met de stelling dat de grens tussen natuurverschijnselen en eigen beslissingen allerminst statisch is. Wie zich van zgn (dubbele) hermeneutiek bewust is weet er ook alles van.
Dankzij visie en ontwerp bestaan er overtuigende aanwijzingen dat tussen enerzijds kwaliteit van informatievoorziening en anderzijds kosten helemaal geen lineair verband bestaat. Interessant zijn juist de problemen die dit ministerie dankzij bewust verkozen eenvoud allemaal nièt heeft. Goedkoper kan zelfs beter zijn. Buitenlandse Zaken woekert met financiële middelen. Dit heeft aangezet tot nadenken. Wat overdreven gesteld heeft schaarste de creativiteit enorm bevorderd. Er is evenwel een ondergrens, te weten waar fatsoenlijk beheer van inmiddels operationele automatiseringsmiddelen gevaar loopt.
Behalve verklaring en waarschuwing probeert dit artikel een uitnodiging te zijn. Door vergelijkende informatiekunde komen overwegingen, beleidsuitgangspunten allemaal duidelijker beschikbaar. Dat blijft niet tot de rijksoverheid met haar ministeries beperkt. Zo denken wij dat voor sommige gemeenten mikgetallen gelden die nog vèr beneden dat voor Buitenlandse Zaken liggen. Dit ligt voor de hand als gevolg van schaarste aan financiële middelen. Kunnen stoere bedrijven ook van zich laten horen? Een algemeen klassement, dat wil zeggen òngeacht overheid of bedrijfsleven, ziet er beslist interessant uit.
Een ander onderwerp dat via vergelijkende informatiekunde wat serieuzer behandeld kan worden is dat van de verhouding tussen autonomie en centralisatie. Dit is alweer in de rijksoverheid een onderwerp waarover meningen sterk uiteen lopen. Maar verschillen in de orde van èchte natuurverschijnselen kunnen maar beter erkend worden. Vooral wat kwaliteit van beslissingen betreft zien wij alle aanleiding ervaringen vast te leggen en uit te wisselen.
© 1991, webeditie 2002.
Eerder verschenen in: Informatie, jaargang 33,
1991, nr 9.