Opgenomen (bewerkt) als bijlage g in: Analyse van gerelateerdengegevens in het kader van RNI

Toekomstbeeld: herordening van basisregistraties

Pieter Wisse

versie 1

De hoofdvraag waarop Analyse van gerelateerdengegevens in het kader van RNI antwoord geeft, luidde of de Basisregistratie Niet-Ingezetenen (RNI) zgn gerelateerdengegevens moet bevatten. Dankzij ¾ zie Modellering gerelateerdebegrip ¾ het onderscheid tussen enerzijds (individueel) persoon, anderzijds persoonsverband kan die vraag scherper gesteld zijn:

Hoort in RNI náást informatie over individuele personen tevens informatie over personenverbanden?

Zeker voor de korte termijn luidt het antwoord ontkennend. Daarvoor zijn gevarieerde redenen, zoals:

¾ RNI geldt als tegenhanger van GBA. De manier waarop personenverbanden in GBA worden bijgehouden, dekt geenszins informatiebehoeften vanuit alle publieke taken. Als dat moet verbeteren, ligt het voor de hand om niet met RNI, maar met GBA te beginnen.

¾ Het zou op de reële stelselschaal consequenter kunnen uitpakken om personenverbanden niet langer in GBA te registreren. Dat alternatief wordt bemoeilijkt, indien RNI nog in omgekeerde richting wordt opgezet, dus inclusief personenverbanden.

Alvorens een toekomstbeeld te schetsen is het nuttig om op hoofdlijnen te kennen zoals ze vooralsnog getrokken zijn.
GBA en RNI zijn onder de noemer van ingezetene en niet-ingezetene complementair. Zij vormen daarom samen de Basisregistratie Personen (BrP). Voor informatieverstrekking aan afnemers wordt informatie uit het veelvoud van GBAs en de ene RNI gebundeld in GBA-V, dat als zodanig eveneens tot BrP behoort.

Verder is er de BeheerVoorziening BurgerServiceNummer (BVBSN), dat noodzakelijkerwijs persoonsinformatie uit BrP bevat.
Figuur 1 geeft de samenhang tussen genoemde voorzieningen grofweg schematisch weer.

Figuur 1: Persoonsinformatie in huidige/geplande basisregistraties.

Het zwaartepunt in BrP ligt tot dusver bij de GBAs van gemeente 1 tot en met n. Daaraan is RNI als het ware vastgeplakt.
Maar wat gebeurt er, wanneer RNI juist als trendsetter geldt?
De RNI-focus is enerzijds strak wat betreft informatie die voor registratie in aanmerking komt. Dat is ‘slechts’ een deelverzameling van de zgn persoonslijst (PL) volgens GBA. Daarbij gaat het om informatie die tot de individuele persoon beperkt blijft.
Anderzijds propageert RNI voor de populatie een open beleid. Iedereen die niet in GBA geregistreerd staat, komt als niet-ingezetene voor registratie in RNI in aanmerking. Dat is de rest van de wereldbevolking. Als eis geldt betrouwbare identificatie. Maar als een uitvoerder van een publieke taak een niet-ingezetene (nogmaals, mits betrouwbaar geïdentificeerd) voor registratie in RNI aanmeldt, gebeurt dat. Een niet-ingezetene kan ook zichzèlf voor registratie aanmelden.¹

Kortom, voor registratie van een gerelateerde als individueel persoon biedt RNI alle ruimte (mits niet-ingezetene en, nogmaals, betrouwbaar geïdentificeerd). Maar over de relatie tussen individuele personen, zeg dus over het personenverband, biedt RNI géén uitsluitsel.

Stel dat dezelfde regel voor het gehele BrP zou opgaan. Dan zouden specifieke informatiesystemen voor publieke taken informatie moeten bijhouden over wat daarvoor de relevante personenverbanden zijn. Maar dat is feitelijk de huidige gang van zaken, met als ‘uitzondering’ de GBA-registratie van huwelijk of geregistreerd partnerschap van ingezetenen en uiteraard van ouders respectievelijk kinderen.
Goed, voor registratie van dergelijke personenverbanden kan ook een gemeente een andere voorziening dan de huidige GBA treffen. Of er komt een Basisregistratie PersonenVerbanden (BPV).

Met accent op strikt individuele personen in BrP en elders (een) voorziening(en) voor personenverbanden verandert GBA van karakter. Dat kan voortaan GBI zijn, ofwel Gemeentelijke Basisregistratie Ingezetenen.
Nota bene, met RNI als ‘model’ voor geheel BrP kan voor BrP onderscheid naar ingezetene of niet-ingezetene vervallen.
Figuren 2 tot en met 5 doen een poging een alternatieve ordening van basisregistraties schematisch te ontwikkelen. Allereerst schetst figuur 2 een ontleding van GBA.

Figuur 2: Voorbereidende ontleding van GBA.

In figuur 3staan ze herordend als basisregistraties, waarna figuur 4 verdere synthese van registratie over individuele personen voorstelt.

Figuur 3: Overgang naar basisregistraties.

Figuur 4: Focus van BrP loopt uit op verzoening met BVBSN.

Bovenin figuur 4 staat de uitgangssituatie weergegeven. Dat deelschema is (dus) zonder meer overgenomen uit figuur 1.
Het tweede deelschema toont de uitkomst van twee activiteiten:

GBA-V, RNI en BVBSN zijn als het ware gefuseerd; gelet op vergaande overlappende inhoud ligt dat voor de hand. Daarvoor geeft GBA-V praktisch de aanzet.

De afzonderlijke GBAs zijn ontleed; daarin is steeds ondermeer een aparte deelverzameling beperkt tot informatie over individuele personen duidelijk onderscheiden (aangegeven door arcering van rechthoek; zie ook hierboven figuren 2 en 3).

Volgens het derde deelschema in figuur 4 is de ‘fusie’ onder de noemer van (individuele) persoonsinformatie uitgebreid met dienovereenkomstige gemeentelijk verbijzonderde registraties.
Voilà, zoals het vierde deelschema simpelweg schetst, BrP. Dat is, nogmaals, door de beperking tot strikt (individuele) persoonsinformatie uiteraard een àndere BrP dan thans nog gepland staat. Daarom geeft figuur 4 nog geen volledig beeld.

Het uiteindelijke verkenningsresultaat staat in figuur 5 weergegeven. De letters XY geven aan dat het een uitvoeringsregistratie betreft, waarin bepaalde soorten persoonsverbanden opgenomen zijn.
Hierbij verdient vermelding dat óók de huidige GBA, zoals eerder opgemerkt, voor ingezetenen slechts een selectie van (soorten) personenverbanden bevat. Daarom is er stelselmatig veel voor te zeggen om GB thans te beschouwen als hooguit wat algemener geval van XY. Want de dekking ontbreekt, die de aanduiding van GBA als basisregistratie doet verwachten. Ontleding van GBA, respectievelijk het doortrekken van de RNI-lijn bevordert stroomlijning.

Figuur 5: Productieve basis correleert sterk met focus.

versie 2

Hoort in RNI náást informatie over individuele personen tevens informatie over personenverbanden?

Zeker voor de korte termijn luidt het antwoord ontkennend. Daarvoor zijn gevarieerde redenen, zoals:

Alvorens een alternatief toekomstbeeld te schetsen is het nuttig om hoofdlijnen te kennen zoals ze vooralsnog getrokken zijn.

Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA) en RNI zijn onder de noemer van ingezetene, respectievelijk niet-ingezetene complementair. Zij vormen daarom samen de Basisregistratie Personen (BrP).
Uitzonderingen daargelaten voert elke Nederlandse gemeente ‘haar’ — exemplaar van — GBA. Inclusief RNI vormt BrP dus een complex van vele registers.

Voor informatieverstrekking aan afnemers (lees ook: aan gevarieerde uitvoerders van publieke taken) wordt informatie uit het veelvoud van GBAs en uit de ene RNI gebundeld in GBA-Verstrekkingen (GBA-V). Als zodanig behoort GBA-V eveneens tot BrP als complex van registers.

Daarnáást is er de BeheerVoorziening BurgerServiceNummer (BVBSN), dat noodzakelijkerwijs persoonsinformatie uit BrP bevat.
Figuur 1 geeft de samenhang tussen genoemde (deel)registers grofweg schematisch weer.

Figuur 1: Persoonsinformatie in huidige/geplande basisregistraties.

Het zwaartepunt in BrP ligt tot dusver bij de GBAs van gemeente 1 tot en met gemeente n. Daaraan is RNI als het ware vastgeplakt.
Populair gezegd, oh ja, niet-ingezetenen, hoe doen we dat? Als een soort aanhangsel is daarvoor RNI voor zoiets als een niet-gemeente gedacht, maar dan weer wèl volgens de opzet van GBA als ingezetenenregistratie.

Maar wat gebeurt er wanneer niet GBA maar, omgekeerd dus, RNI juist als maatgevend geldt?
De RNI-focus is enerzijds strak. Er komt (veel) minder informatie voor registratie in aanmerking. Want dat is ‘slechts’ een deelverzameling van de zgn persoonslijst (PL) volgens GBA. De concrete informatie blijft tot de individuele persoon beperkt.
Anderzijds is openheid kenmerkend voor RNI. Dat slaat op de relevante verzameling personen, ofwel de populatie. Iedereen die niet in GBA geregistreerd staat, komt als niet-ingezetene voor registratie in RNI in aanmerking. Dat is inderdaad de rèst van de wereldbevolking. Als eis voor registratie geldt betrouwbare identificatie. Zodra een uitvoerder van een publieke taak een niet-ingezetene (nogmaals, mits betrouwbaar geïdentificeerd) voor registratie in RNI aanmeldt, gebeurt dat. Een niet-ingezetene kan ook zichzèlf voor registratie aanmelden.¹

Kortom, voor registratie van een gerelateerde als individueel persoon biedt RNI alle ruimte (mits niet-ingezetene en onder de voorwaarde van betrouwbare persoonsidentificatie). Maar over de relatie tussen individuele personen, dat wil zeggen over het personenverband, biedt RNI géén uitsluitsel.

Voor een alternatief toekomstbeeld, stel dat dezelfde regels voor geheel BrP opgaan, te weten bepèrking van registratie tot informatie over individuele personen.
Dan zouden specifieke informatiesystemen voor publieke taken informatie moeten bijhouden over wat dáárvoor de relevante personenverbanden zijn. Maar dat is feitelijk de huidige gang van zaken. Vanuit dat perspectief vormt GBA een ‘uitzondering.’ Als basisregistratie bevat GBA tevens informatie over huwelijk of geregistreerd partnerschap van ingezetenen en uiteraard van hun ouders respectievelijk kinderen.
De uitzonderingspositie in de zin van combinatie van individuele persoonsregistratie met personenverbandsregistratie vervalt voor GBA, indien beide (basis)registraties worden gesplitst.

Met

a. accent op strikt individuele personen in BrP en

b. (een) aparte voorziening(en) voor personenverbanden kan vervolgens èxtra nadruk verkrijgen, wat

c. karakteristiek gemeentelijk aan GBA is.

Figuur 2 geeft een indruk van zulke nadere indeling, in eerste aanleg binnen GBA.

Figuur 2: Voorbereidende ontleding van GBA.

Deze driedeling laat de oorspronkelijke ratio van de Persoonslijst volgens de GBA vermoeden. Geboorte in een gemeente leidt tot persoonsregistratie. De kans was ooit (zeer) groot dat de aldus geregistreerde individuele persoon later in dezelfde gemeente in het huwelijk trad (met iemand ‘uit’ wederom dezelfde gemeente), er ook vervolgens bleef wonen en tenslotte overleed. Zolang dergelijke samenhang bestaat, is daarvoor één gemeentelijke (basis)registratie logisch.

Inmiddels is dat traditionele levensloopstramien niet meer zo vast. De burger is (wederom?) mobieler zowel qua woonland/-plaats als qua samenlevingsverband, wat elkaar natuurlijk nogeens verstrekt. Wat echter onlosmakelijk bij een bepaalde gemeente blijft, is zelfs per definitie het aspect van ingezetene. Daarentegen is de kans kleiner geworden dat de individuele persoon geboren is in de gemeente waarin z/hij nú ingezetene is. Hetzelfde geldt voor een eventuele samenlevingsvorm; die is vaker in een àndere gemeente geformaliseerd.
Zulke sociale veranderingen komen erop neer, dat tegenwoordig de aparte gemeente karakteristiek een basisregistratie kan voeren wat betreft de individuele persoon als ingezetene. Maar daardoor, dus als gevolg van de verdwenen strenge onderlinge samenhang, vormt de aparte gemeente niet langer tevens de optimale ‘maat’ voor basisregistratie van a. de individuele persoon als zichzelf en van b. personenverbanden tussen twee of meer individuele personen.

Wat in figuur 2 als interne onderverdeling van GBA geschetst staat, dwz een indeling van één basisregistratie, zou daarom ooit beter als twee basisregistraties kunnen gelden plùs voorzieningen voor registraties van personenverbanden.
Volgens dit alternatieve toekomstbeeld is de ene basisregistratie BrP, maar ‘beperkt’ tot informatie over individuele personen. Anders dan GBA-V is dat overigens niet(s). Het is meer, dat die praktijk tzt. formele bevestiging krijgt. Als zodanig is BrP de nationale verzameling met persoonsinformatie. Daar past RNI volgens de huidige opzet probleemloos in.
De andere basisregistratie blijft gemeentelijk, dus met een informatieverzameling pèr gemeente. De zgn authentieke persoonsinformatie wordt daarvoor ontleend aan BrP. In aanvulling voert elke gemeente een ingezetenenregister. Geen GBA, maar GBI.

Wat gebeurt er met registratie van personenverbanden? Bijlage F demonstreert de mogelijkheid van overzicht over ruime variëteit. Daaruit volgt echter niet zomaar, dat er ‘dan maar’ een basisregistratie voor personenverbanden moet komen, al dan niet centraal/gemeenschappelijk. Er zijn ruwweg twee mogelijkheden, die eventueel achtereenvolgens aan bod komen:

Uitgaande van nogal taakspecifieke verbanden kunnen uitvoeringsorganisaties zèlf daarover informatie bijhouden. Nogmaals, dat is de huidige praktijk.
Dankzij een verwijspunt kunnen die organisaties desgewenst elkaar vervolgens direct benaderen voor onderlinge informatieuitwisseling. Die opzet volstaat eveneens voor gemeenten met hùn registraties van personenverbanden.
Omdat voor meerdere publieke taken behoefte bestaat aan informatie over huwelijk, geregistreerd partnerschap, ouder/kind-verhouding en kind/ouder-verhouding, zal in de praktijk de verwijzing naar een dienovereenkomstige gemeentelijke registratie over personenverband ‘gewoon’ vaker dan andere verwijzingen benut worden door (andere) ‘afnemers.’
Nota bene, in zo’n verwijsopzet blijft gemeentelijke informatie over een personenverband in de gemeente die het formaliseerde. Eigenlijk ‘verhuist’ er helemaal geen informatie meer mee van gemeente naar gemeente (en van/naar RNI, indien van toepassing). Want in de nieuwe gemeente is de persoon als ingezetene … nieuw, terwijl authentieke persoonsinformatie ter identificatie ontleend blijft aan BrP.

Indien nader onderzoek en/of gebruikservaringen wijzen op intensief gebruik van het verwijspunt, is doelmatigheid wellicht gebaat bij een gemeenschappelijke basisregistratie voor personenverbanden.

Ter afronding van deze toekomstverkenning voor enkele basisregistraties wordt hier de grote mate van overlap vermeld die bestaat tussen BrP (in het geval van beperking tot identificerende informatie over individuele personen) en BVBSN. Die passen daarom samen, waarvoor de aanduiding BrP dan zelfs extra toepasselijk is.
Bijvoorbeeld voor een voorziening met toenemend belang zoals DigiD, kortom voor de gebruikers ervan waaronder niet-ingezetenen, biedt zo’n ‘fusie’ tot BrP als één basisregistratie voordeel.

noot

1. Logisch Ontwerp RNI, versie 2.0 (concept). Zie hoofdstuk 2, Inschrijving.