Pieter Wisse
Het werken ‘onder informatiearchitectuur’ aan de elektronische overheid is nog niet voltooid. Sterker nog, het is nauwelijks begonnen. Er gebeurt weliswaar van alles en nog wat, maar constructieve samenhang is ver te zoeken. Hier volgen enkele aandachtspunten.
Het gevaar dreigt van oppervlakkige inspanningen voor communicatie.
Natuurlijk is communicatie wezenlijk. Maar wàt is de boodschap eigenlijk? Nog
veel belangrijker, wie letten erop dat de elektronische overheid ‘klopt’ als
informatiekundig stelsel?
De allereerste opgave voor communicatie is zelfs om het besef te bevorderen dat
vanwege de noodzakelijke stelselmatigheid meer-van-hetzelfde niet werkt. Er is
een kwalitatieve verandering aan de orde: maatschappelijke ontwikkeling annex
vernieuwing.
Wie moet dat eigenlijk begrijpen? Of, op z’n minst, wie moet genoeg ruimte
toestaan voor stelselmatige ontwikkeling van informatievoorziening?
Daar wreekt zich de alsmaar toenemende afstand tussen beleid en uitvoering. Eén
gevolg daarvan is het ontstaan van een wirwar van uitvoerinkjes. Een
overheidsinstelling met uitvoerende taken bewaakt slechts samenhang voorzover zij
eraan behoefte heeft. Dat betekent praktisch, nota bene, evenzovele
belemmeringen voor samenhang op de schaal van de elektronische overheid en,
ruimer nog, het informatieverkeer in het publiek domein.
Het beleid moet niet als het ware tegenover de uitvoering staan. Principieel
staat beleid in dienst van optimale uitvoering. De beleidsmakers moeten ook
voor informatievoorziening de voordelen van infrastructuur begrijpen. Zo
‘verkopen’ zij dergelijke infrastructuur aan de uitvoerders.
Vooralsnog blijkt voor elk onderwerp echter een ‘lange mars door de
instellingen’ nodig om feitelijke actie te kunnen (laten) ondernemen. Dat wil
zeggen, als het al lukt om dóór te komen. Want juist voor stelselmatige
onderwerpen is de kans natuurlijk groot dat ze onderweg sneuvelen; de winst
voor een geïsoleerd belang is met de aanleg van infrastructuur inderdaad nooit
direct duidelijk. En komt er tenslotte formele goedkeuring, dan is het maar de
vraag of het oorspronkelijke voorstel nog deugt; zo kan de kans op
noodzakelijke samenwerking alweer voorbij zijn.
De officiële aanzet voor beleid is de nota Op weg naar de elektronische overheid (2004). Stelselmatig? Daarin staan enkele losse basisvoorzieningen vermeld. Welke configuratie daadwerkelijk een infrastructuur vormt voor informatieverkeer in het publiek domein, duidt genoemde nota nergens aan. Juist dergelijke samenhang vergt ontwerp of met een andere, helaas te pas en te ònpas gebruikte term, informatiearchitectuur. Zo’n kern schetst Informatieverkeer in publiek domein (2004).
De verruiming van elektronische overheid naar informatieverkeer in het
publiek domein verduidelijkt dat een functionaris vergelijkbaar met de
Rijksbouwmeester alweer te krap bemeten is. Want dat blijft een ‘meester’ die
zich van oudsher primair bemoeit met ‘rijksgebouwen.’ Vruchtbaarder lijkt de
vergelijking met Rijkswaterstaat, dat zich als netwerkmanager positioneert.
Daar betekent netwerk overigens de infrastructuur van hoofdwegen en
hoofdvaarwegen. Dat is infrastructuur voor de gehéle samenleving, dus voor
fysiek verkeer in het publiek domein.
Onder de noemer van een fictieve Rijksinformatiestaat is het
gemakkelijker een voorstelling van relevante stuurmodellen te maken. Vooruit,
governance. Zo hebben beleid en uitvoering sinds jaar en dag een werkbare
verhouding in Rijkswaterstaat. Daar is tevens sprake van een werkbare
verhouding tussen ontwerp, ontwikkeling en beheer.
Even terug naar de communicatie en daarvoor benodigde boodschappen. Het
informatiestelsel is zó ingewikkeld, dat alle aspecten onmogelijk in één model
tot uitdrukking kunnen komen. Er zijn dus allerlei ‘visualisaties’ nodig.
Maar het kan tot stagnatie leiden, indien de behoefte aan ‘plaatjes’ voorop
staat. Het gaat er principieel om dat de elektronische overheid nooit
als-uit-één-stuk kan ontstaan (dat ook al niet, omdat er allang zoveel
‘elektronische overheid’ bestaat). De indeling volgens zgn. basisvoorzieningen
bedoelt daarom de realisatie beheersbaar te krijgen. Zo’n indeling is dus
onvermijdelijk, maar meteen rijst de vraag of daardoor geen lacunes ontstaan
en/of dubbel werk gedaan wordt.
Er kan een communicatieprobleem rijzen met lacunes en dubbelingen. Naar hun
aard zijn ze immers vanuit stelselmatig perspectief geïnventariseerd. Zolang
beleidsmakers en uitvoerders datzelfde perspectief echter niet hanteren, blijft
het moeilijk, zo niet onmogelijk, ze — daar — voor actie geagendeerd te
krijgen. Dat neemt niet weg dat ze er gewoon zijn, zulke stelselmatige lacunes
en dubbelingen.
Een vooralsnog ontbrekend aspect, dus een lacune, betekent eenvoudigweg dat de
elektronische overheid niet kan functioneren als een heus stelsel. Zulke aspecten
— zie ook A5
voor publiek informatieverkeer — zijn thans
a. interoperabiliteit, waaronder
b. betekenisordening (semantiek) en, daarop voortbordurend,
c. autorisatie.
Geen lacune, maar toch zeker een aspect dat aan optimalisatie bijdraagt en dat
stelselmatig nog geen aandacht krijgt, is
d. werkstroomcoördinatie.
Als onderdeel van vitale infrastructuur is voorts aandacht onmisbaar voor
e. beveiliging.
Een praktische proefopstelling bevordert concrete samenhang. De elektronische
overheid moet het immers vooral dóen.
Dubbel werk kost vanuit stelselmatig perspectief vaak extra veel geld. Wat
apart gemaakt werd, moet vroeg of laat toch passen. Dat vergt doorgaans
áánpassingen. Verder is het beheer van brokkelige infrastructuur nodeloos
kostbaar.
Alleen al voor de zgn. basisvoorzieningen is sprake van veel dubbel werk. Dat
komt omdat elke basisvoorziening via een aparte veranderingsorganisatie
gerealiseerd wordt. Het gaat daardoor mis, zodra het ene project/programma zijn
afhankelijkheid van andere projecten/programma’s denkt te vermijden door de
‘omgeving’ van de opgedragen basisvoorziening compleet méé te willen leveren.
Maar die eigen omgeving is nu juist voor een belangrijk gedeelte wat die andere
projecten/programma’s als hun basisvoorzieningen moeten bieden. Extreem gesteld
is het effect van x projecten/programma’s niet dat er dienovereenkomstig x
basisvoorzieningen komen, maar zelfs x min of meer functionerende
infrastructuren. Het idee van een infrastructuur is echter dat er maar één van
is (waarbinnen eventuele variëteit wordt beheerst).
DigiD (acroniem voor digitale identiteit oid) is een voorbeeld van een
programma dat ‘zijn’ basisvoorziening strak modulair ontwikkelt, dat wil zeggen
vóór het ene stelsel. Burgerservicenummer (BSN) is een voorbeeld van een
programma dat vanuit het ene nummer een compleet stelsel wil opleveren. Gelet
op de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) en thans Modernisering GBA is dat
werk bijna helemaal ‘dubbel.’
De sturing moet niet zijn op de realisatie van een aparte basisvoorziening,
maar op beschikbaarheid van een werkende module. In het concept van de module
zit inderdaad afhankelijkheid besloten; dat is nu eenmaal zo voor een stelsel
met de complexiteit van de elektronische overheid en vervolgens dóór naar het
informatieverkeer in het publiek domein.
Onder de noemer van — een veranderprogramma ter realisatie van — een
burgerportaal zouden nagenoeg àlle aspecten herkenbaar samenkomen. Daarmee
vormt juist zo’n programma de arena bij uitstek om aandacht voor resterende
lacunes te verkrijgen en dubbel werk te vermijden. Het burgerportaal moet hèt
voorbeeld van hergebruik zijn; dat lukt door heel strikt zo min mogelijk in
eigen ontwikkeling te nemen.
Elke ontwerper begrijpt dat het voor een stelsel nu net gáát om dergelijke
afhankelijkheden. Via het burgerportaal lukt het stellig het beste daarvoor
erkenning te verkrijgen door beleidsmakers, bestuurders enzovoort.
Er zijn grofweg twee manieren om een verzameling te bestemmen. De eerste
staat in de verzamelingenleer bekend als intensie en beschrijft eigenschappen;
elk object dat eraan voldoet, telt als element van de verzameling in kwestie.
De tweede manier, extensie, werkt door concrete objecten áán te wijzen.
Beide manieren lopen vaak onbewust door elkaar. Dat gebeurt nu ook voor de zgn.
basisregistraties en dat verklaart mede waarom hun sámenhangende ontwikkeling
zo moeizaam gaat.
De registraties die thans kandidaat staan voor de status ‘basis,’ schieten
tekort wat — informatie over — concrete objecten betreft. Met andere woorden,
ze verschaffen geen volledige dekking. Zo blijft de GBA tot zgn. ingezetenen
beperkt. De maniér waarop ingezetenen daarin geregistreerd staan, lijkt
weliswaar algemeen genoeg, maar voor overheidsinstellingen is ook informatie
relevant over àndere natuurlijke personen.
Het is één van de voorwaarden voor stelselmatigheid, dat de dekking compleet
is. Dus moet een basisregistratie die zo’n naam verdient, àlle elementen in
kwestie toestaan. Dan vormen ingezetenen ‘slechts’ een deelverzameling van de
verzameling personen, kadastrale percelen ‘slechts’ een deelverzameling van de
verzameling ruimtelijke objecten, enzovoort.
Voor een identiteitsinfrastructuur — de term komt uit het rapport GBA in de toekomst (2001) van de cie. Snellen — vormen
a. een basisregistratie voor personen (nota bene, met adequate dekking; zie ook
het aandachtspunt hierboven) en b. een authenticiteitvoorziening onlosmakelijke
elementen. Het c. burgerservicenummer bedoelt deelname aan het
informatiestelsel te vereenvoudigen en biedt dus zoiets als een
hulpvoorziening. Als zodanig behoort ook zo’n nummervoorziening overigens wèl
tot de identiteitsinfrastructuur.
Welke identiteitsinfrastructuur dan ook ‘instrumenteert’ op z’n best wat op z’n
Engels bekend staat als identity management (identiteitsbeheer).
Informatiebeheer in publiek domein bevat een aanzet tot een visie op
identiteitsbeheer met passende variëteit.
Vooral voor identiteitsbeheer verdient expliciet beleid mèt uitvoering prioriteit.
Dat vergt politieke agendering, enzovoort. De vraag is, of identiteitsbeheer
verandert in een netwerksamenleving waarin interacties gebeuren met
ondersteuning door digitale informatie- en communicatietechnologie. Zo ja, in
hoeverre moet daarop het (overheids)beleid aangepast worden? En strookt de
inganggezette ontwikkeling van de feitelijke identiteitsinfrastructuur
(mGBA-DigiD-BSN) ermee?
Is het eigenlijk wel duidelijk wat de elektronische overheid in het algemeen betekent èn bijgevolg waarmee in het bijzonder de overheid zich dùs bemoeit van agendering, ontwerp enzovoort tot en met eventueel beheer? Er zijn ruwweg twee alternatieven:
Het eerste alternatief bestaat eruit om óók de elektronische
overheid vooral als een enkele organisatie te beschouwen. Met verwijzing naar
‘enterprise’ enz. bemoeit de overheid zich dan met — het ontwerp, de
aanbevelingen e.d. voor — de compléte informatievoorziening ter optimalisering
van die éénheid.
Volgens het tweede alternatief is de elektronische overheid een netwerk, en ook
nogeens veranderlijk, van afzonderlijke burgers, bedrijven en
overheidsinstellingen. Dienovereenkomstig ontbreekt reëel gezag over
allesomvattende detaillering. Wat daarentegen het informatieverkeer bevordert
is robuuste en tegelijk flexibele infrastructuur.
Desgevraagd kiest iedereen stellig voor het tweede alternatief. Zo ja, zijn
‘we’ daar vervolgens wel consequent genoeg mee aan de slag? Want er heerst
verwarring over het verband tussen infrastructuur en overheidsbemoeienis ermee.
Voor de overheid is infrastructuur per definitie van strategisch belang; zij
‘dient’ daarmee burgers en bedrijven. En gelet op het kwalitatief àndere
karakter van het a.s. informatiestelsel lukt het niet zonder innovatie. Dat
weigeren bestuurders echter nog hardnekkig te erkennen.
Daarentegen moeten ‘we’ bewust moeten omgaan met het principieel infrastructurele
karakter van het veranderobject. Dat is toch wezenlijk anders,
stelselmatig namelijk, dan realisatie van steeds een aparte voorziening via een
ònafhankelijk project. Voor elektronische overheid werkt dat ònstelselmatige
gemodder niet, laat staan voor infrastructuur voor informatieverkeer in het
publiek domein.
Mei 2005, bewerking voor webeditie 28 juni 2006 © Pieter Wisse