Oorspronkelijk verschenen in: Digitaal Bestuur, 11 januari 2008.
Pieter Wisse
Weet u wat dat is, de Algemene Rekenkamer? De Nederlandse Grondwet, artikel
76, stelt dat zij de ontvangsten en uitgaven van het Rijk onderzoekt.
De Algemene Rekenkamer in, zeg maar, enge zin telt drie leden die samen het
college vormen. Bij een vacature doet de Tweede Kamer een voordracht van steeds
drie kandidaten waarvan er één bij koninklijk besluit tot lid voor het leven
benoemd wordt (Grondwet, artikel 77.1). In ruime zin is de Algemene Rekenkamer
een organisatie met tegenwoordig circa driehonderd medewerkers.
Het idee is dat de Algemene Rekenkamer onafhankelijk is. Volgens mij betekent
onafhankelijkheid in deze context primair dat het college niet onderhevig is
aan direct gezag. Ofwel, zij is in beginsel vrij in de keuze van onderwerpen
voor onderzoek, zolang het maar rijksontvangsten en/of –uitgaven betreft.
Formeel onafhankelijk of niet, de benoemingsprocedure voor een collegelid wijst
op nauwe relatie met de Tweede Kamer. Klopt, feitelijk geldt de Tweede Kamer
als hoofdgeadresseerde waaraan de Algemene Rekenkamer haar onderzoekresultaten
richt. En zo komt het dat wanneer de Tweede Kamer een onderzoek wenst naar een
bepaald onderwerp van beleidsuitvoering in de rijksdienst, zij daarvoor een
verzoek doet aan ‘haar’ Algemene Rekenkamer … die zo’n verzoek natuurlijk niet
gauw weigert.
Het zat er inderdaad weer dik in, dat de Algemene Rekenkamer aan de bak moest
toen in de loop van 2007 de Tweede Kamer opnieuw zèlf niet wist wat zij
eigenlijk nader vond van zoveelste alarmerende berichten over zgn
ict-projecten. De organisaties van de rijksdienst zouden miljarden verspillen,
terwijl hun projecten doorgaans falen. Ditmaal was zelfs èxtra haast geboden.
Daar houdt de Algemene Rekenkamer in haar onderzoekende onafhankelijkheid
overigens helemáál niet van, maar ja, wat moet zij? Als deel A verscheen op 29
november 2007 haar rapport Lessen uit
ICT-projecten bij de overheid.
Zó irrelevant of, beter gezegd, zó volstrekt verkeerd georiënteerd is de
inhoud, dat van de weeromstuit besef moet groeien van de noodzaak van een sterk
verruimd, door-en-door maatschappelijk perspectief op
overheidsinformatievoorziening. Als dat zo uitpakt, ben ik er gelukkig mee.
Als aanzet reconstrueer ik welke kijk de Algemene Rekenkamer kennelijk nog
hanteert. Zij veronderstelt dat informatie iets is dat ergens verwerkt wordt.
Dat gebeurt daar als middel voor een doel. Het is een specifiek doel vàn een
bepaalde overheidsinstelling, algemener gezegd van één ènkele organisatie.
Steevast gaat het om een apàrt informatiesysteem als middel vàn die ene
organisatie. Het ene project, nog steeds volgens mijn reconstructie van de
aanname die de Algemene Rekenkamer volgt, mikt op ontwikkeling en invoering van
dat ene informatiesysteem.
Toen er sprake was van informatietechnologie, nota bene zònder integratie met
communicatietechnologie, was er weinig mis met die nadruk op een
informatiesysteem in zijn organisatorisch isolement. Het kòn immers niet
ànders. Maar inmiddels bestáán alom digitale verbindingen door
communicatietechnologie. In dat licht is het koddig, als het niet zo hopeloos
achterhaald was, wat de Algemene Rekenkamer als het ware ter verontschuldiging
vermeldt als “complicerende factoren.” Het lijkt erop dat zij betreurt “dat de
systemen vaak niet op zichzelf staan.” De Algemene Rekenkamer ziet het tevens
als een probleem dat “er gegevens van twee of meer organisaties bij elkaar
moeten worden gevoegd die niet bijelkaar passen.”
Haar reflex blijft een pleidooi voor complexiteitsreductie. Als oorzaak van
mislukking wijst zij “de combinatie van politieke, organisatorische en technische
factoren” aan. Haar aanbeveling is erop gericht die naar verluidt ontwrichtende
dynamiek te elimineren, want “het ontwikkelen van een ICT-systeem is gebaat bij
een zo stabiel mogelijke politieke en organisatorische omgeving en bij het zo
vroeg mogelijk omschrijven van doelen en eisen.”
Welterusten Algemene Rekenkamer! Door haar ontkenning van nieuwe werkelijkheid
helpt zij zelfs problemen te verergeren. Zonder het geringste idee voor
principiële wijziging verschaft de Algemene Rekenkamer iedereen de legitimatie
om te blijven herhalen wat onomstotelijk niet werkt. Dat kan onmogelijk de
bedoeling zijn met haar onafhankelijkheid. Ik vind tevens dat de Algemene
Rekenkamer een verkeerde suggestie wekt met haar veronderstelling dat “de
beslissers in het politieke veld […] in ICT [geloven] als ware het een
wondermiddel voor het oplossen van allerlei beleidsvraagstukken.” Wie dàt
gelooft, is uitzonderlijk naïef. Het is meer zo, dat zolang een instelling
zoals nota bene de Algemene Rekenkamer er een ondermaats begrip van informatie-
en communicatietechnologie in de moderne netwerksamenleving op nahoudt,
politici, bestuurders en hoge(re) ambtenaren alle ruimte krijgen hun
verantwoordelijkheid te ontwijken door simpele verwijzing ernaar. Als ict al
“een wondermiddel” is, dan hoogstens dáárvoor.
Hoe moet het dan wèl? Het begint ermee om dergelijke factoren niet langer als
complicerend te beschouwen. Want wat we ook doen, die factoren verdwijnen niet,
nee, ze gaan niet wèg. Zij vertonen zelfs in toenemende mate wisselwerking.
Daarom is hun reductie ònmogelijk, punt. “Een politieke omgeving is dynamisch,”
meent de Algemene Rekenkamer. Oh ja? Is er dan een reële kans om die dynamiek
uit te schakelen? Willen we dat eigenlijk wel?
Zodra we inzien dat het nooit lukt, dat we het ook niet eens willen enzovoort,
moeten we er subiet mee ophouden om succes met informatievoorziening er
desondanks van te laten afhangen. Wie blijft aandringen op illusoire
voorwaarden, is niet zomaar dom, maar zelfs gevaarlijk. In plaats daarvan
moeten we ons richten op methoden die zulke factoren zoveel mogelijk helpen
beheersen, faciliteren. Zo doen we dat sinds jaar en dag, toegegeven, met
wisselend succes, voor fysieke mobiliteit. Nu moeten we dat ook gaan doen voor
informatieverkeer op maatschappelijke schaal. Daarvoor is het zelfs ronduit
contraproductief om voorzieningen te beperken tot informatieverkeer waaraan
altijd ook een overheidsorganisatie deelneemt. Voor fysieke verplaatsingen van
en naar overheidskantoren hebben we toch ook geen afgescheiden
verkeersstelsel?!
Het voert hier tever om uitputtend een perspectief, of paradigma, te schetsen
dat reële factoren erkent en zelfs productief benut in hun ònlosmakelijke
samenhang. Het is natuurlijk wel een serieus vàk. Enkele aanwijzingen zijn
hopelijk genoeg om Lessen uit ICT-projecten bij de
overheid van de Algemene Rekenkamer als inspiratie te nemen om eindelijk
… àndere lessen te trekken.
Met communicatietechnologie staan informatiesystemen niet langer apart, maar
tellen als knooppunten voor informatieverkeer. Als zodanig kennen ze onderlinge
afhankelijkheid conform het netwerk dat ze constitueren. Zo is het nu eenmaal.
En zo gaat dat versterkt verder. Terwijl een apàrt informatiesysteem ooit nog
prima met een netzo apàrt project viel te realiseren, lukt dat voor knooppunten
per definitie niet. Die kwalitatieve verandering naar inherente
interoperabiliteit is ònomkeerbaar. Het gevarieerde is niet, herhaal niet,
reduceerbaar tot het simpele.
Op een overheidsorganisatie die in onverminderd isolement aan een project
werkt, moet onmiddellijk zware verdenking vallen. Dat aparte project mislukt
geheid, of leidt onvermijdelijk tot nodeloze duplicatie tegen netzo nodeloze
extra kosten. Om welke àndere deelnemers aan informatieverkeer gaat het feitelijk?
Oh, burgers? Bedrijven? Over informatiemaatschappij gesproken, is het niet in
feite óók hùn project? Welke voorzieningen zijn allang beschikbaar als
infrastructuur? Welke inspanningen voor zo’n project kunnen beter als bijdragen
aan die infrastructuur voor informatieverkeer tellen?
Het “devies” dat de Algemene Rekenkamer suggereert is daarom eveneens onzin. Er
is meer aan de hand, sterker nog, iets wezenlijk ànders dan “worstelen met het
goed besturen van omvangrijke ICT-projecten.” Met “kleine stapjes vooruit”
leidt pas … ècht “vooruit” dankzij een samenhangende koers, zeg ook maar visie.
De visie moet van meet af de ruimte voor passende variëteit zijn. Ja,
stapsgewijze uitvoering. Maar stapsgewijze visie is flauwekul. Hoezo “te
ambitieus”? De ambitie voor een steekhoudende visie kan niet hoog genoeg zijn.
Zonder visie bestaat ook geen reële mogelijkheid van “heroverweging onderweg”
tot … aangepaste visie enzovoort.
De perspectief- respectievelijk paradigmawissel van informatieverwerking naar
informatieverkéér kan strategisch houvast bieden. Dankzij verkeer raakt
duidelijk dat er infrastructuur op maatschappelijke schaal nodig is, met alle
materiële tot en met immateriële voorzieningen van dien. Dat is het object van
wat ik civiele informatiekunde noem.
(Ook) de projectmatige verbijzondering tot één ènkele overheidsorganisatie pakt
geheid averechts uit, zolang dat eenzijdig gebeurt. Er valt pas orde in
ontwerp, ontwikkeling, beheer èn nota bene gebruik te vestigen door onderscheid
tussen enerzijds infrastructuur voor informatieverkeer, anderzijds specifieke
verkeersmiddelen van deelnemers. De noodzakelijke afstemming tùssen projecten
verkrijgt aldus een referentiekader: stelsellogica.
Ook en vooral de infrastructuur voor informatieverkeer moet bemeten zijn op,
precies, maatschappelijke dynamiek. Daar hoort politieke dynamiek uiteraard
bij, prima. Verder moet samenwerking mogelijk zijn waaraan diverse deelnemers
nu nèt hun karakteristieke bijdragen leveren. Nee, juist niet alsmaar méér van
hetzelfde. Geen verlammende standaardisatie op ènkele betekenis. Voor optimaal
resultaat, zo blijkt, zijn verschillen juist wezenlijk. Voor de Algemene
Rekenkamer zijn “gegevens […] die niet bijelkaar passen” echter een probleem.
Nee, dat hangt ervan af! Reële betekenisvariëteit verdient erkenning, zelfs
impuls. Wie daarentegen reële variëteit wil reduceren, veroorzaakt juist een
ònoplosbaar probleem. De evenwichtige oplossing bestaat eruit om vooral óók
politieke en organisatorische factoren zonodig in het informatieverkeer tot
uitdrukking te brengen. Dat lukt met variabele context op stelselschaal
(metapatroon). Op die manier vormt dynamiek van wat-dan-ook geen bedreiging,
maar hoort er gewoon bij.
Eerlijk is eerlijk, van de Algemene Rekenkamer valt moeilijk te verwachten dat
zij met een algemene visie op informatieverkeer in de netwerksamenleving komt.
Zij maakt geen beleid, maar toetst uitvoering van vàstgesteld beleid. De
regering zou ermee moeten komen. Voorlopig blijft zij echter geremd door
traditionele verkaveling van beleidsterreinen. Dat bevestigde de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onbedoeld nogeens in haar defensieve
reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer. Zij wijst er nadrukkelijk op
dat aparte bewindspersonen verantwoordelijkheid zijn voor hun … aparte
projecten. Visie op maatschappelijke ontwikkeling in het netwerktijdperk, ho
maar!
En door wet- en regelgeving voor aanbesteding zijn tegenwoordig bij
overheidsopdrachtgevers slechts enkele grote bedrijven als leverancier van
ict-diensten en –producten in beeld. Met hun oriëntatie op kwartaalcijfers
komen daar hoogstens wat kleine ideeën vandaan, zeker géén serieuze visie. Zo
vind ik ook tekenend wie de Algemene Rekenkamer voor haar onderzoek raadpleegde
als “experts.” Daaronder ontdek ik niemand waarvan ik een visie ken, laat staan
een genuanceerde, op overheidsinformatievoorziening als integraal èn
integrerend aspect van de informatiemaatschappij. Als ik me daarin vergis, hoor
ik het graag. Zeker, sommige van die experts hebben soms stevige kritiek. Maar
wat zij aanbevelen schiet dan weer principieel tekort, met onbezonnen
uitschieters naar totalitaire middelen. Dat is nog grotere onzin.
Zonder de schaalsprong naar infrastructuur voor informatieverkeer in een open,
democratische samenleving blijft iedereen in z’n eigen poeltje aanmodderen
totdat het allesbijelkaar een moeras is. Dat is helemaal niet nodig, maar
oplossing vergt nu toch ècht een passend perspectief.
11 januari 2008, webeditie 2008 © Pieter Wisse