Dit is de tekst van Weerlicht in het apparaat: katalytisch organisatie- en informatiemanagement, in 1989 in boekvorm verschenen bij Information Dynamics.

Hans Hendriks en Pieter Wisse

Epiloog

 

 

De programma's werken niet.

Wàt werkt niet?

Die programma's!

Maar hoe kan dàt nu?

Als ik op een knop druk, moet er iets gebeuren. Maar er gebeurt niets. Dùs werken de programma's niet.

Ze hadden toch gezegd dat die programma's het wèl zouden doen. Dat zou allemaal halverwege het jaar klaar zijn. En nu werkt er helemaal niets?

Zó erg is het ook weer niet. Sommige programma's werken best. Maar ze moeten het natuurlijk allemáál doen.

Ja, dat zou ik ook zeggen. Anders kunnen we toch niet werken?

Er is verder geen dokumentatie.

Wàt?

Dokumentatie! Ik heb het eigenlijk over technische ontwerpen. TO's, dus.

Wat zijn dàt nu weer?

Van zo'n programma, zeg maar, moet ergens staan opgeschreven hoe het werkt.

En is dat een ...?

TO, ja. Maar eigenlijk heb je ook nog een FO.

Oh?

Die TO's schijnen niet te kloppen. Die programma's, als ze al werken, doen iets anders dan wat is beschreven.

Is dat dan zo erg?

Behoorlijk. Als je zo'n programma moet veranderen, weet je niet waar je zijn moet.

Lijkt me een goede beveiliging. Het gaat toch om de boekhouding? Kan er mooi geen handige programmeur wat zitten rommelen.

Maar nu kan je ook niet eens zien of er al gerommeld is of niet. En veranderen moet je de meeste programma's toch wel eens, daar kun je donder op zeggen.

Oh, dus TO's horen er eigenlijk gewoon bij? Mooie boel is dat. Wanneer kunnen we aan het werk? Het had toch af moeten zijn? Dat heb ik tenminste altijd begrepen.

Dat zal nog wel even duren. De FO's moeten aangevuld worden.

Ook dat nog! Ik hoopte dat ik dàt niet hoefde te weten. Kom maar op met je effo.

Dat is een funktioneel ontwerp.

En moet ik dan maar raden wat dàt is. Je moet een beetje helpen. Trouwens, hoe weet jij dat allemaal?

Zo goed weet ik het ook niet, hoor. Maar het schijnt dat het woord het al zegt. Funktioneel betekent zoiets als: wat doet een systeem of deel ervan? En technisch betekent de uitwerking naar: hoe gebeurt dat met de hulpmiddelen?

Wat en hoe?

Zoiets, ja.

Wàt die programma's enzovoorts moeten doen is óók nog onvolledig bekend? Komt het ooit nog wel klaar?

Die FO's, daar is al naar gekeken. Er zijn een heleboel punten besproken. Die worden toegevoegd. Veel had weer met dokumentatie te maken.

Maar wanneer doen die programma's het nu? Dat wordt zeker volgend jaar?

Zoals het er nu naar uitziet, wel.

Maar het projekt is toch afgelopen? Ik hoorde steeds: vanaf juli kunnen jullie aan het werk. Alles staat dan klaar. Dat is dus helemaal niet zo?

Niet helemaal. Het is alleen niet af. En dat moet wel.

Hoe kan dat nu? Hadden ze dat niet eerder kunnen zeggen? Dat is nogal wat. FO's, TO's en programma's. Heb je nog meer?

 

 

2 november 1988

 

 

 

 

 

1. Verloren bedoelingen

 

 

Dit gesprek had plaats tussen medewerkers van een gemeentelijke dienst. Het is de grootste dienst van een grote gemeente. Deze dienst houdt zich bezig met uiteenlopende subsidies en uitkeringen. De werkzaamheden beslaan het spektrum van beleidsvoorbereiding tot en met betalingen aan inwoners en andere rechtspersonen.
Op een bepaald tijdstip was daar een projekt beëindigd verklaard. Dat was vooral ingegeven door enkele personele mutaties. Naar resultaten bleek dit projekt echter niet voltooid. Dat bleek overigens pas tegen het einde ervan. In de maanden daarop werd steeds duidelijker wat ontbrak.
De meeste aandacht richtte zich toen op korrektie van computerprogramma's en op aansluiting tussen technische ontwerpen en die programmatuur. Dat moest resulteren in een stabiele versie van nieuwe automatiseringsmiddelen voor de financiële administratie. Tegelijkertijd werden aanvullingen in funktionele ontwerpen aangebracht. Die zouden in volgende versies van de hulpmiddelen verwerkt worden.
Al die taken werden ondergebracht bij een vervolgprojekt. Dat was weliswaar voorzien maar zou zich aanvankelijk alleen richten op invoering van hulpmiddelen die het eerdere projekt zou ontwikkelen.

Dit had meer dan vertraging tot gevolg. De veranderingen kregen een geheel ander karakter. De techniek van automatisering verdrong andere aspekten uit de aandacht. Dat kon ook nauwelijks anders vanwege die technische gebreken.

Het eerdere projekt kende voor zichzelf een ambitieus veranderkundig perspektief. Het inzicht bestond dat voor geslaagde veranderingen in een complexe organisatie veel meer nodig is dan automatiseringsmiddelen. Geschikt gereedschap werd vooral als voorwaarde voor verdergaande veranderingen gezien. Die konden dan grotendeels via invoering bereikt worden. Was dat te ambitieus of zelfs onrealistisch?
Of ooit iets van die bedoelingen was uitgekomen, kan niemand zeggen. Kansen daarop zijn stellig verkleind. In ieder geval ging er mis dat het gereedschap niet tijdig met de vereiste kwaliteit beschikbaar was. Daarmee ontviel een onmisbaar wapen aan de taktiek voor verdere veranderingen. De veranderingen onder de noemer van het vervolgprojekt werden weer in een traditioneler methodologisch kader voor automatisering ingepast. Nogmaals, dat was gezien de uitgebleven resultaten van het (eerdere) projekt eigenlijk onvermijdelijk. Daarmee dreigden evenwel vele bedoelingen ook verloren te gaan.
In dit boek schetsen wij de levensloop van dat eerdere projekt. Dat doen wij omdat het in veel opzichten boeiend is geweest.

Na het kunstmatige einde van het projekt overheerste bij vele gemeentelijke medewerkers teleurstelling over resultaten. Daar kwamen verbazing, boosheid en/of andere emoties bij. Zij hadden iets geheel anders verwacht. De kant-en-klare automatiseringsmiddelen die voorgespiegeld waren, moesten in een vervolgprojekt voltooid worden. Daarna moest de invoering ervan nog beginnen.
Zoals dat gaat, werden de werkelijke gebreken soms aangevuld. Daar waren punten bij die veel minder of zelfs niets met het projekt te maken hadden. Maar dat gebeurt nu eenmaal wanneer een zondebok beschikbaar is.

Dit boek gaat grotendeels over de periode dat de begeleiders van het projekt nog een rotsvast en inderdaad wat overmoedig vertrouwen in hun bedoelingen en resultaten hadden. Volgens vele maatstaven is hun projekt ronduit mislukt. Maar computerprogramma's, dokumentatie en dergelijke mogen niet als enige resultaten gezien worden. Er is zoveel anders nagestreefd. Die bedoelingen zijn later door de problemen rond de techniek van automatisering in de verdrukking geraakt. Wij hopen daar licht op te werpen. Daarvoor beschrijven wij vooral die andere aspekten van de veranderingen.
Juist de niet zozeer technische kanten van een veranderingsprojekt verschijnen zelden of nooit in projektdokumentatie. Onze ervaringen leerden echter dat vooral de organisatorische, personele en gedragsmatige gebeurtenissen het verloop van een projekt bepalen, ook in technisch opzicht. Omdat het team dat dit projekt begeleidde dat inzicht vroeg in het projekt kreeg, vonden wij hierin een belangrijke reden voor het schrijven van deze projektbiografie.
Het resultaat van een projekt als dit wordt doorgaans slechts afgemeten aan zijn technische uitkomsten. In dat opzicht mislukte dit projekt in eerste instantie, evenals zovele andere in vergelijkbare organisaties elders. Dat leidt tot de vraag: waarop kan een projekt zinvol beoordeeld worden?
In dit boek betrekken wij daarbij vooral die veranderkundige bedoelingen. En misschien blijven die uiteindelijk als positieve resultaten over. Bij veranderingen elders kunnen zij opnieuw geprobeerd worden. Overal zal echter meer kritische aandacht aan de vereiste voorwaarden voor verdere veranderingen besteed moeten worden. En deze gemeentelijke dienst kan misschien de veranderkundige draad weer oppakken nadat de grootste opschudding over dit projekt voorbij is. In ons katalytische referentiekader past die opschudding, wanneer daar eenmaal aanleiding toe bestaat, overigens in het veranderingsproces als geheel.

Wij beschrijven hoe de direkte leiding van dit projekt zijn zaken heeft bedacht en aangepakt. Daarin zien wij een aanvulling op de literatuur over projektmanagement en verwante onderwerpen. Want met de eigen wil en bedoelingen van mensen die met dagelijkse leiding van een projekt belast worden wordt doorgaans nauwelijks gerekend.
Een projekt is echter geen levenloos objekt waarmee veranderingen als vanzelf in gang worden gezet. Zo'n projekt neemt die mensen op, allemaal met hun eigen opvattingen en ambities. Die zijn vaak dag en nacht met 'hun' veranderingen bezig. Daardoor kan een projekt gauw een eigen leven krijgen. Dat is met dit projekt zeker gebeurd. Van buitenaf gezien nemen veranderingen dan soms een onverwachte wending. Dat gedrag was niet voorzien. Zelfs de opdrachtgever staat voor een verrassing tenzij hij nauw contact met het projekt en zijn mensen onderhoudt.

De projektleiding bestond uit nogal zelfstandige personen. Die hebben veel initiatief genomen. Dat was vaak nodig. Blijkbaar was daar ook ruimte voor. Het terrein bleek grotendeels onverkend. Zij moesten pionieren. Achteraf kunnen andere mensen zeggen dat zij de verkeerde weg hebben gebaand. En dat zij ergens gestrand zijn.
In een genuanceerd oordeel moet begrip voor onvoorziene omstandigheden zijn. Hetzelfde geldt voor uitgangspunten waarop de projektleiding naar het bleek geen invloed kon uitoefenen. Nuances kunnen tevens aandacht vestigen op alles wat er in korte tijd wèl is bereikt. Er zijn veranderingen in gang gezet. Dat gebeurde vaak op onorthodoxe manier. Dat is trouwens meteen een belangrijke reden waarom die veranderingen voor andere medewerkers van de gemeentelijke dienst vooralsnog moeilijk te verteren waren. Eerdere pogingen met andere projekten waren echter (ook) geen succes geweest.

Dit projekt hebben wij op zijn katalyserende vermogen bekeken. Daarom schrijven wij vooral over de bedoelingen die de leden van de projektleiding zèlf in hun werk legden. Succes of mislukking in termen van concrete uitkomsten is in een complexe organisatie meestal pas op veel langere termijn bekend. Daarbij komt dat een aantal bedoelingen verder reikte dan de gemeentelijke dienst waarvoor het projekt oorspronkelijk opgezet was. Een dergelijke evaluatie valt buiten het bestek van dit boek.

Dit boek heeft als concept een aantal versies gekend. Dat is op zich weinig opmerkelijk. Redenen waarom wij de tekst veranderden vinden wij hier echter relevant. In de eerste plaats verschaffen die een aanvullende toelichting op het projekt en zijn organisatorische omgeving. Het blijkt nog eens hoe verschillend(e) personen uit eenzelfde organisatie kunnen optreden. Hieruit spreekt niet alleen de situatie bij deze ene gemeente, maar dringt zich een algemeen beeld op van de manier waarop dit soort organisaties (kunnen) omgaan met veranderingsprocessen. Daarom hebben wij ervaringen met onze concepten als integraal onderdeel van dit boek opgenomen. Tegelijkertijd ligt onze verantwoording voor deze projektbiografie erin besloten.

 

 

 

2. Hoofdpersoon

 

 

De voornaamste bedoeling van het projekt betrof verbetering van financieel beheer. Het ging vooral om bijbehorende informatievoorziening. Er moest nieuw gereedschap in de vorm van een geautomatiseerd informatiesysteem worden ontwikkeld.
Die ontwikkeling was nog enkele maanden van de aangekondigde einddatum verwijderd toen de projektmanager één van haar suggesties deed. Zij bevorderde reeds dat er veel inspanningen in dokumentatie werden gestoken. Dat hoort ook zo. De bouw van een geautomatiseerd informatiesysteem, het onderhoud en beheer, de implementatie, het operationele gebruik ervan vergen immers allemaal hun karakteristieke beschrijvingen. Voorlichting en opleidingen vragen ook schriftelijke neerslag.
De projektmanager miste nog een beschrijving over de aanpak, zeg het management van het projekt. Zij vond dat een verhaal over de besturing van het projekt toch méér dan alle andere dokumentatie tezamen een algemeen inzicht in de betekenis en bedoelingen van de beoogde veranderingen kon verschaffen.

Dat voorgestelde verhaal kreeg meteen de aanduiding projektbiografie. Het moest een brochure van ongeveer veertig pagina's worden. Die was bedoeld voor lezers binnen de gemeentelijke dienst. Het projekt werd immers wat ongebruikelijk aangepakt. De projektmanager vond het nuttig te proberen daarvoor langs de eveneens ongebruikelijke weg van een projektbiografie meer begrip te kweken. Voorts kon die brochure bij gelegenheid op bijeenkomsten buitenshuis verspreid worden. De leden van de projektleiding werden soms als spreker uitgenodigd op studiedagen, conferenties en dergelijke iets over 'hun' veranderingen te vertellen. Een illustratief dokument bij de voordracht zou die boodschap kunnen versterken. Van eventuele missers in het technische vlak van programmatuur en dergelijke had de projektmanager toen overigens nog geen weet.

Wij kregen een opdracht. Een projektbiografie paste in aansluiting op advisering geheel bij onze doelstelling voor praktijkgericht onderzoek en publicitaire dienstverlening.
Van meet af aan zagen wij ruimere mogelijkheden dan een soort voorlichtingsbrochure. Het projekt bood materiaal waarvan een algemene strekking kan worden afgeleid. Dat is belangwekkend voor een breder publiek. Daarom hebben wij vanaf ons eerste concept geprobeerd het projekt met zijn aspekten steeds in algemenere kaders te plaatsen. Wij hoopten ook voor mensen buiten dit ambtelijke apparaat, de organisatie van de gemeentelijke dienst, een interessant verhaal te schrijven.

Het was onze bedoeling met de projektbiografie enigszins aan te sluiten op een traditie van zogenaamde case studies. Dan is vanzelfsprekend het specifieke projekt niet meer het doel. Het is eerder een middel voor het beschrijven van aspekten die algemeen inzicht in complexe veranderingen kunnen bevorderen. Ons eerste concept was al langer dan zo'n veertig pagina's. Wij hadden reeds eigen analyses ingepast.
Wij wilden dat als boek publiceren en meenden toen dat een betaalde opdracht zich daarmee niet liet verenigen.
Wij konden de opdracht teruggeven. Onze wat meer veranderkundig, wetenschappelijk en journalistiek getinte interesses wonnen het van commerciële. Het aanmerkelijke honorarium, met andere woorden, verruilden wij voor de mogelijkheid om een breder publiek te bereiken met een publikatie die wijzelf belangwekkend vonden.

Er veranderde daardoor in hoofdlijnen niets aan de opzet van het boek. We bleven het 'projektbiografie' noemen die uit een doorlopende serie korte opstellen bestond.
Voor hun eenvoudige samenhang kozen we de projektmanager als de hoofdpersoon van ons verhaal. Zij verkreeg als een soort heldin schier onfeilbare proporties. Wij zagen daarin geen bezwaar meer omdat we inmiddels met een algemeen boek in plaats van een voorlichtingsbrochure voor intern gebruik bezig waren. Literaire vrijheid kan de gedetailleerde werkelijkheid geweld aandoen maar in plaats daarvan een andere werkelijkheid benadrukken. Die schijn van onfeilbaarheid werd vooral gewekt doordat de projektmanager eigenlijk alleen maar over haar opvattingen en bedoelingen kon spreken. Wij schreven dat concept immers nog voor het einde van het projekt. Enige tekortkomingen waren nog niet bekend. Onze hoofdpersoon was daardoor een gevangene van de toekomst. Maar wij vonden het juist van het grootste belang om haar als het ware voorafgaand aan de aangekondigde einddatum te portretteren. Dat gebeurt zelden of nooit bij projekten.

De projektmanager was dus een romantische figuur geworden die wij onze eigen woorden in de mond legden. Hierdoor kregen onze analyses en opvattingen gemakkelijker een plaats.
De namen van personen lieten wij van meet af aan weg met enkele uitzonderingen in een soort dankwoord. De organisatie waar het projekt zich voltrok werd in de eerste concepten evenwel genoemd. Wij vonden dat nuttig om de lezer te helpen zich enigszins te oriënteren. Daarnaast beloofde het projekt toen vanuit zijn bedoelingen interessante resultaten. De eer zou door vermelding van de organisatie ook op de juiste plaats terecht komen.

 

 

 

3. Instemming

 

 

De vrijheid van biografen moet vrijwillige grenzen hebben wanneer zij hun onderwerp duidelijk herkenbaar maken. Eigenlijk verandert het teruggeven van een opdracht met wederzijds goedvinden daar weinig aan. Een projektbiografie heeft bij voorkeur instemming van vertegenwoordigers van de organisatie in kwestie.
De projektmanager had ons zonder enige terughoudendheid geholpen. Zij besefte echter dat zij niet de juiste positie had om namens de gemeentelijke organisatie instemming te verlenen. Daarvoor wendde zij zich tot degene die zij als haar baas beschouwde. Dat was de voorzitter van een stuurgroep die diverse projekten op het gebied van financiële aangelegenheden bestuurde. Opmerkelijk genoeg was dat niet iemand uit de gemeentelijke dienst zèlf. Als voorzitter had de direkteur van de dienst of haar plaatsvervanger voor de hand gelegen. Maar de gemeentesekretaris was voorzitter geworden. Die staat in de ambtelijke hiërarchie boven de direkteuren van de gemeentelijke diensten.

De projektmanager had de gemeentesekretaris steeds op de hoogte gehouden van de voortgang rond de projektbiografie. Van ons toenmalige concept had zij ook een exemplaar overhandigd.
Zijn instemming liet echter op zich wachten. Daarom vroegen wijzelf hem er eens naar. Zijn antwoord luidde dat hij de tekst nog moest bekijken. Hij zou spoedig van zich laten horen.
Die reaktie was volkomen aanvaardbaar. Dergelijke funktionarissen hebben het doorgaans druk. Daarbij was een lange vakantieperiode zojuist ten einde.
Een tijdje later ging bij één van ons de telefoon. Het was de projektmanager die opbelde.

Zeg, moet je horen, ik bel je voor het volgende. Jij hebt de gemeentesekretaris laatst nog eens instemming voor publikatie van de projektbiografie gevraagd.

Dat klopt.

Hij vindt het eigenlijk een beetje lastig. Volgens hem moet de dienst er ook naar kijken.

De einddatum van het projekt was inmiddels gepasseerd. Uit de dienst waren luide protesten hoorbaar. Er was immers aangekondigd dat het projekt werkbaar gereedschap voor geautomatiseerde informatievoorziening zou leveren. Dat was niet gereed. Het vervolgprojekt moest ook voor verdere ontwikkeling van hulpmiddelen opgetuigd worden.
Dat vond de gemeentesekretaris blijkbaar niet het geschikte moment voor enige uitspraak over ons boek. Dacht hij dat de inhoud als misplaatste propaganda over het projekt opgevat zou worden? Dat kon schade berokkenen. Hoe dan ook, hij stuurde ons door.
De gemeentesekretaris was inmiddels geen voorzitter van de stuurgroep meer. Die funktie had hij op de einddatum van het projekt aan de direkteur van de dienst overgedragen.

De volgende dag stapten wij met een exemplaar van hetzelfde concept naar de direkteur. Zij was bijzonder vriendelijk en wilde de projektbiografie graag lezen.
Enkele weken later kwamen wij haar reaktie vernemen. Groot enthousiasme zou ons verrast hebben. Zij bleek evenwel allesbehalve enthousiast. Gelet op de voorgeschiedenis kon zij niet ronduit 'nee' zeggen. Maar zij vond dat de voorgelegde tekst vele onjuistheden bevatte. Voorts meende zij dat publikatie in dat stadium van de veranderingen ongelegen kwam. Haar advies was om dat concept als boek te vergeten. Een heel ànder boek was meer op zijn plaats.

Wijzelf zagen ons toenmalige concept reeds geheel anders dan de opvattingen die wij erover bij de gemeentesekretaris en direkteur vermoedden. Het ging eigenlijk helemaal niet meer zo over het specifieke projekt bij de gemeentelijke dienst. Als dat er toch in werd gelezen omdat de organisatie met name vermeld stond meenden wij dat het boek verdere veranderingen niet zou schaden. Integendeel. Het zou juist in positieve zin als katalysator kunnen werken. Wij vonden enige vrees ongegrond. Maar zonder instemming van de kant van de organisatie meenden wij het boek niet volgens dat concept te kunnen publiceren.

 

 

 

4. Anonimiteit

 

 

Het is daarom een ànder boek geworden. Dat kostte betrekkelijk weinig moeite. Want in dit geval is het voor een algemeen publiek niet noodzakelijk dat het onderwerp herkenbaar is. Het gaat ons immers om een algemene strekking.
Wij hebben deze projektbiografie ontdaan van de naam van een bestaande organisatie. Daarmee zijn verwijzingen naar bestaande personen en situaties eveneens verdwenen. Dat is een techniek die reeds sinds eeuwen toegepast wordt. In een fabel wordt de koning een leeuw. Hier hebben wij het projekt in de context van een fiktieve gemeentelijke dienst geplaatst. De rollen van diverse personages zijn veranderd. Misschien was de gemeentesekretaris wel nooit voorzitter van de stuurgroep voor enkele projekten op het gebied van financieel beheer. Het projekt voltrok zich ook helemaal niet bij een gemeente. Of toch? Enzovoorts.
Gelijkenis komt voor rekening van de verbeelding van de lezer. Daardoor worden overigens wellicht vele situaties opeens in deze projektbiografie herkenbaar.

Het is een gedramatiseerde dokumentaire geworden waarvan ook het tot hier geschrevene onlosmakelijk deel uitmaakt. Wij hebben het verhaal weliswaar aan praktijk ontleend maar er onze eigen fiktie van gemaakt. Hiermee berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud geheel bij ons als auteurs. En als adviseurs vinden wij publikatie in deze anonieme opzet verantwoord. Enige (vermeende) schade aan een specifieke organisatie wordt vermeden terwijl informatiebehoeften van een algemener publiek gediend kunnen worden.
Dit boek kent vanaf de allereerste bladzijde dus rolspelende figuren in een anonieme organisatie.
Desondanks is een dankwoord nog passend. Wij zijn bijzondere dank verschuldigd aan de projektmanager. Zij is met ons van mening dat zoiets als projektbiografieën nuttig kunnen zijn voor veranderingsprocessen in complexe organisaties. Ook nadat wij haar opdracht hadden teruggegeven heeft zij onze inspanningen gesteund. Aan het projekt hebben vele andere ambtenaren en voorts externe medewerkers gewerkt. Hun bemoeienissen hebben ons eveneens inspiratie verstrekt.

Op een bepaald tijdsaspekt willen wij hier met nadruk wijzen. Vóór de einddatum van het projekt waren wij min of meer klaar met het schrijven van de hoofdstukken die hierna komen. Daar hebben wij zo weinig mogelijk aan veranderd om de sfeer van het levende projekt intakt te laten. De anonieme opzet had eigenlijk slechts tot gevolg dat in bepaalde passages een woord is gewijzigd. Tevens bood het uitstel alsmede de periode waarin de tekst drukklaar werd gemaakt, gelegenheid enig kommentaar op grond van recentere inzichten te verwerken. De gebreken aan computerprogrammatuur en bijbehorende technische ontwerpen kwamen immers pas later duidelijk aan het licht.

Publikatie van een projektbiografie achten wij nuttig, juist omdat een maatschappelijk klimaat heerst waarin dergelijke projekten bij de overheid met grote achterdocht bekeken worden. Er is groeiende politieke aandacht voor automatisering bij overheidsinstellingen. De heersende opinie lijkt er vanuit te gaan dat die projekten toch allemaal mislukken. Meestal wordt publiciteit geschuwd en kunnen ervaringen dus ook niet gedeeld worden.
Er is ontegenzeggelijk behoefte aan constructieve uitwisseling van ervaringen en inzichten. In deze projektbiografie proberen wij veranderkundige aspekten te benoemen die vaak vergeten worden. Er kan van fouten èn van goede voorbeelden geleerd worden. Alles is overigens ondergeschikt aan de kwaliteit van de menselijke inbreng. Met kreativiteit en adequaat management zijn complexe veranderingen niet tot mislukken gedoemd maar kunnen alom aanwezige kansen worden geschapen en benut. Omgekeerd werkt voorzichtigheid soms verlammend en brengt mislukking dichterbij.

Wij hopen dat de tekst als een soort case study de lezer in ieder geval inspiratie zal verschaffen eens anders tegen veranderingen in een organisatorische context aan te kijken. In het algemeen geven wij stellig een (te?) rooskleurige voorstelling van het projekt. Dat hangt samen met de keuze van onze romantische hoofdpersoon en de bedoelingen die zij in deze fiktie verkondigt. De eerste les eruit vinden wij in ieder geval dat vertrouwen op adviezen en contra-expertise niet onbegrensd mag zijn. Die moet zeker op automatisering toegepast worden. Want er zijn inderdaad vele projekten mislukt die onder de noemer van automatisering zijn uitgevoerd.
De techniek moet uiteindelijk echter niet centraal worden geplaatst maar de mensen in organisaties en de bedoeling van hun samenwerkingsverbanden. Het laatste is in dit projekt steeds als leidraad genomen. Daarom blijft dit projekt ongeacht zijn uitkomst zo interessant.
Onze verhandelingen over uiteenlopende, maar verwante, onderwerpen hebben soms zelfs wat filosofische bedoelingen. Daartoe hebben wij hier en daar ogenschijnlijk stellige uitspraken en opmerkingen met algemene pretenties opgenomen. Die zijn niet als onwrikbare waarheid gesteld maar veeleer om een andere zienswijze op te wekken. Die zijn niet aan de lezer besteed wanneer deze reeds een vergelijkbare benadering van veranderingen, al dan niet op het gebied van geautomatiseerde informatievoorziening, bepleit en volgt. Dan kunnen wij slechts hopen dat hij of zij de tekst als een bevestiging ervaart.

 

 

 

5. Veranderingsprojekt

 

 

Er zijn talloze definities bedacht voor wat er onder de term 'projekt' verstaan moet worden. We denken daarbij in eerste instantie aan de uitvoering van een reeks geplande aktiviteiten volgens een bepaald aanpakplan in de tijd om een of meer bedrijfsmatige doelen te dienen. De term 'projekt' associeert ons met een hedendaagse manier van denken in een eigentijdse organisatie om moderniserende veranderingen aan te brengen.
In dit boek wordt beschreven hoe alles aan het Projekt Beter Financieel Beheer (BFB) bij de gemeente waarover wij spreken modern is, behalve het feit dat het om een veranderingsproces gaat. Vele eeuwen geleden, toen er nog niet van de term 'projekt' gesproken werd, vonden er ook groot- of kleinschalige veranderingen plaats in de samenleving. Toen bestonden er nog geen technologische hulpmiddelen als automatisering. Wel bestond er de overeenkomst dat het ging om mensen die in nauwe samenwerking veranderingen moesten doorvoeren in hun manier van werken. Overeenkomstig is ook dat zij daarbij tal van hindernissen op hun weg vonden. Mensen in verandering is dan ook een thema dat zo oud is als de mensheid. De begeleiders van het BFB hebben onderkend dat de mate van succes van een dergelijk projekt zeker afhangt van moderne faktoren als technologie en organisatiestrukturen, maar veel meer nog van tijdloze faktoren zoals de aard van het menselijk gedrag bij veranderingen.
Hierover is ver terug in de geschiedenis al een schat van wijsheid ontwikkeld, voor ons vastgelegd in vele cultuurbronnen.
Eén van die bronnen die misschien het meest expliciet ingaat op de kunst van het veranderen is de I Tjing, ofwel Het Boek der Veranderingen. Dat is een dokument uit de Chinese cultuur van zo'n 3000 jaar geleden en gebaseerd op de Taoïstische levensfilosofie. Het bevat een verzameling levenswijsheden en raadgevingen voor iedereen in alle tijden en omstandigheden. De lezer kan bij het meeleven van het hier beschreven BFB-projekt veel inspiratie ontlenen aan een van de eerste passages uit de I Tjing (uitgeverij Ankh-Hermes, 10e druk, 1982, p.12), vermeld onder het teken De Aanvangsmoeilijkheid:

De naam van het teken, Tsjoen, stelt eigenlijk een gras voor, dat bij zijn ontspruiten uit de aarde op een hindernis stoot. Vandaar de benaming: Aanvangsmoeilijkheid. Het teken laat zien, hoe hemel en aarde de afzonderlijke wezens voortbrengen. Het is hun eerste ontmoeting, die met moeilijkheden verbonden is. Het onderste teken, Tsjen, is het Opwindende: zijn beweging gaat naar boven; als beeld heeft het de donder. Het bovenste teken, K'an, is het Onpeilbare, het Gevaarlijke: zijn beweging gaat naar beneden; als beeld heeft het de regen. De situatie wijst dus op dichte, chaotische volheid. Donder en regen vervullen de lucht. Maar er komt licht in de chaos. De beweging, die naar boven gericht is, terwijl het onpeilbare omlaag zinkt, komt tenslotte boven het gevaar uit. In het onweer ontladen zich de spanningen, en alles herademt verlicht.
De tijd waarin iets aan het worden is heeft zijn moeilijkheden. Het is als een eerste bevalling. Maar de moeilijkheden zijn een gevolg van de grote overvloed van al wat daar worstelt om een vorm te vinden. Alles is in beweging, en daarom mag men, ondanks het bestaande gevaar, groot succes verwachten als men standvastigheid bezit. Als iemand door het lot geroepen wordt zulk een moeilijk begin te maken,         isallesnogongevormdenduister.Daarommoetmen afwachten, want elk voorbarig ingrijpen zou mislukking ten gevolge kunnen hebben. Ook is het van groot belang dat men niet alleen blijft. Men moet helpers hebben om samen met hen de chaos te overwinnen. Dat wil echter geenszins zeggen dat men zelf passief moet blijven toezien: integendeel, men moet meehelpen en steeds klaar staan om aan te moedigen en leiding te geven.

Het projekt is geenszins geheel volgens deze veronderstelde raadgevingen aangepakt. Deze passage was stellig ook niet bekend in dit verband. Toch gaf deze tekst zoveel eeuwen geleden al een beeld van universele kenmerken van veranderingsprocessen. Juist daarom is dit beeld belangwekkend voor inzicht in een projekt en zijn veranderingen.
Meer eigentijds kan een projekt worden vergeleken met de ontwikkeling van een bepaald commercieel produkt. Kenmerken van een projekt zijn dan ondermeer dat er behoefte moet zijn aan zo'n produkt, dat het produkt langs een bepaalde weg vervaardigd wordt en dat het moet worden afgezet. Tijdens dit proces worden door de betrokken partijen (met name de producent en de afnemers) kritische eisen gesteld op het gebied van kwaliteit en kwantiteit. Het verloop van het proces wordt in kosten en baten uitgedrukt. Succes of mislukking hebben — in groter verband gezien — hun weerslag op zowel de producent als op de afnemer. Als de produktontwikkeling wordt bekostigd door een derde belanghebbende partij, hebben beiden ook naar die zijde een verantwoordelijkheid.
Dit beeld van produktontwikkeling wordt in deze publikatie in bepaalde passages gebruikt. Naar de aangehaalde passage uit de I Tjing wordt niet meer expliciet verwezen. Het plaatst het project echter in een wat ander (weer)licht die steeds voor ogen te houden.
De vergelijking tussen produktontwikkeling en het projekt probeert op hoofdlijnen het volgende uit te drukken: bij de gemeente is de behoefte ontstaan aan een produkt: een verbeterd begrotingsbeheer op het gebied van subsidieverlening. De ambtelijke leiding heeft aan een aantal deskundigen, verenigd onder de coördinatie van het projektbureau BFB, opdracht verleend hiervoor een instrument te vervaardigen. Dit instrument wordt gevormd door een samenstel van geautomatiseerde informatiesystemen inklusief personele, organisatorische en andere aspekten. Het ontwerp en de vervaardiging daarvan zijn direkt gefinancierd door de gemeente als instantie, maar indirekt door de gezamenlijke belastingbetalers, die gebaat zijn bij een ordelijke financiële huishouding op het gebied van de subsidieverlening.

Voor een goede, verantwoordelijke fabrikant zijn de wensen van de klant niet de enige richtlijn bij de vervaardiging van een produkt. Aan de andere kant is ook zijn eigen opvatting over een technisch verantwoorde uitvoering van zijn produkt niet het enige uitgangspunt. Hij gaat daarin verder. Hij onderzoekt of er misschien nog betere oplossingen voor de klant zijn te bedenken. Als hij die vindt moet er ook worden onderzocht hoe de veranderingen die hieruit voortvloeien het beste ingepast kunnen worden in de werksituatie van de klant.
Deze gedachte heeft voor het Projekt Beter Financieel Beheer betekend dat er zeker sprake was van een wat ruimere taakopvatting. Het beoogde produkt was zo niet een stelsel van automatiseringsmiddelen, maar het scheppen van voorwaarden voor een verbeterd werkproces 'financieel beheer subsidieverlening' met behulp van onder andere technologische middelen. Het streven naar kwaliteit was vanaf het begin een belangrijke doelstelling. Kwaliteit van het produkt van het BFB is beschouwd als een aspekt van de maatschappelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van het omgaan met overheidsgelden. Het kwaliteitsstreven richtte zich echter niet alleen op de in te schakelen apparatuur en programmatuur. Het succes van een projekt als het BFB werd gezien in het resultaat van de kwaliteit van een reeks samenhangende faktoren; de acceptatie van de nieuwe hulpmiddelen door de medewerkers in de organisatie was daarbij een van de belangrijkste. De ervaringen van grotere organisaties in de afgelopen jaren met het in gebruik nemen van geautomatiseerde informatiesystemen hebben laten zien dat het daarbij om veel meer gaat dan het beschikbaar stellen van toegeruste elektronische apparatuur. Het verbeteren van de informatievoorziening blijkt steeds weer een aanzienlijk veranderingsproces teweeg te brengen in de organisatie als geheel en bij mensen afzonderlijk. Technologische en menselijke veranderingen kunnen in een organisatie niet los van elkaar gezien worden.
Dit laatste is tijdens het BFB steeds onderkend en er is nadrukkelijk rekening mee gehouden, gebruik makend van de ervaringen elders. Daarom wordt het BFB ook geen automatiseringsprojekt maar een veranderingsprojekt genoemd. Complexe veranderingen zijn niet te plannen, alleen te bevorderen. Daartoe is een aantal geschikt geachte aktiviteiten nodig die herkenbaar en acceptabel zijn voor de organisatie. De term 'projekt' is door het BFB als volgt geïnterpreteerd: het benadrukken van de samenhang van beoogde gebeurtenissen door daarvoor een eigen kunstmatige identiteit te creëren.
Dit projekt, dat de veranderingen heeft voorbereid, is op een bepaald moment in strikte zin ten einde; de erdoor in gang gezette veranderingen zullen in daarop volgende jaren hun feitelijke uitwerking moeten hebben.

Veel projekten op het gebied van informatievoorziening, zowel binnen als buiten de overheid, geven een sterke nadruk te zien op de technologische aspekten. Ook de dokumentatie van projekten is hoofdzakelijk van technische aard. De hoofdverandering die plaatsheeft lijkt daarin de invoering van (nieuwe) automatiseringsmiddelen. Het besef echter dat de organisatorische, personele en vooral ook bedrijfsculturele aspekten ervan een minstens even belangrijke rol spelen zijn de reden geweest om deze hier een afzonderlijke plaats te gunnen in de dokumentatie: een levensloop van het Projekt Beter Financieel Beheer, die de naam 'projektbiografie' is gaan dragen.
Projekten die in hoofdzaak technologisch van aard lijken te zijn zijn voor een belangrijk deel te herleiden tot de elementen 'mens' en 'verandering'. Met andere woorden: de mate waarin technologische hulpmiddelen succesvol kunnen worden toegepast hangt sterk af van de mate waarin mensen kunnen omgaan met veranderende omstandigheden. Deze projektbiografie schept een beeld van de inzichten die in dit projekt hierover werden verworven en hoe met het principe van 'katalyse' de noodzakelijke veranderingen in mensen in de organisatie werden gestimuleerd.
Voor de technische kwaliteit van geautomatiseerde informatiesystemen zijn in de afgelopen decennia tal van, al dan niet wetenschappelijke, kriteria ontwikkeld. Voor de hiervoor genoemde andere aspekten van een veranderingsproces is nauwelijks een beoordelingsinstrument beschikbaar. Een projektbiografie als deze is wellicht ook bruikbaar om evaluatie daarvan te bevorderen.

 

 

 

6. Overheid en subsidies

 

 

De omgeving als markt

Het Projekt Beter Financieel Beheer heeft betrekking op een deel van de financiële huishouding van een gemeente.
Hoe klein of hoe groot een veranderingsproces ook is, het heeft altijd gevolgen voor zijn omgeving. Andersom wordt de inhoud van de verandering ook voor een belangrijk deel ingegeven door invloeden uit die omgeving. Het is een wisselwerking.
Projekt en omgeving kunnen moeilijk los van elkaar beschouwd worden, net zoals een handelsprodukt en de markt niet los van elkaar gezien kunnen worden. Daarom is het van belang enig inzicht te hebben in de aard van de omgeving van het Projekt Beter Financieel Beheer. De 'markt' van de overheid is de bodem waarop het projekt gegroeid is. Als een projekt verder succesvol verloopt wordt het produkt ervan ook weer op de markt afgezet. Die markt moet niet alleen als de letterlijke omgeving beschouwd worden, zoals personen en instanties, maar ook als het stelsel van wijdere doelen en belangen in hun historische context. In deze en de volgende hoofdstukken worden wat kenmerken van die markt van het BFB geschetst. Hieruit ontstaat een globaal beeld over hoe het hedendaagse financieel beheer bij de gemeente zich verhoudt tot de maatschappelijke doelstellingen in de loop der tijd ten aanzien van de subsidieverlening.

 

 

Het werkterrein subsidieverlening

De gemeente heeft ondermeer subsidieverlening en verstrekking van uitkeringen aan burgers als beleidsterrein. Op dit gebied zijn burgemeester en wethouders verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van het beleid. Het gemeentelijke apparaat staat hen daartoe ter beschikking. De organisatie van een gemeentelijk apparaat is in hoofdlijnen meestal volgens een bepaald model opgezet. In het boek Lokaal Bestuur in Nederland (Samson, 1985) noemt A.J.G.M. Bekke in zijn bijdrage een viertal hoofdmodellen. Dat zijn achtereenvolgens het departementale, het sectorale, het functionele en het stafmodel. De gemeentelijke dienst van het projekt onttrekt zich echter aan deze indeling. Dat is interessant genoeg. De gemeente heeft àlle verdelings- en allocatiefuncties waaraan financiële overdrachten aan derden verbonden zijn, in één dienst ondergebracht. Daaraan hebben overwegingen van klantgerichtheid, doelmatigheid en beheersbaarheid ten grondslag gelegen. Indertijd was dat een tamelijk vernieuwende opzet.
Onder verdelingsfuncties vallen het (marginale) inkomensbeleid dat de gemeente kan voeren. Tot allocatiefuncties behoort de zorg voor zogenaamde collectieve en vooral quasi-collectieve goederen zoals S.A.H. Denters in datzelfde boek over lokaal bestuur vermeld. Dit betreft gemeentelijke activiteiten en voorzieningen op het terrein van sport, cultuur, recreatie, jeugdzaken en dergelijke.
Aan het hoofd van het gehele gemeentelijke apparaat staat de gemeentesekretaris. Iedere gemeentelijke dienst wordt door een direkteur geleid. Dat geldt ook voor de dienst voor subsidieverlening. In de ambtelijke hiërarchie gezien, staat de gemeentesekretaris dus boven de diverse direkteuren.

Naar historie en grootte van organisatie gemeten, neemt de component subsidieverlening inclusief uitkeringen bij deze gemeente een zeer omvangrijke plaats in. Dat geldt ook voor de geldstromen. Op de totale uitgavenbegroting van de gemeente in 1988 is het overgrote deel toegewezen aan de subsidieverlening in kwestie.

Om het gemeentebeleid goed te kunnen uitvoeren is in de loop der jaren een complex stelsel van regelingen ontstaan. Deze regelingen vormen het kader waarbinnen dit beleid zich beweegt. Voor het uitvoerend ambtelijk apparaat, in het bijzonder voor de grote dienst waaraan die taken zijn toegewezen, is dit het spelreglement voor het werkproces 'subsidieverlening'.
Thans beslaat dit stelsel vele tientallen formele regelingen met financiële consequenties voor de gemeente. Een aantal regelingen wordt gekenmerkt door een langlopende werkingsduur per individuele zaak. Dat houdt in dat een wederpersoon gedurende vele jaren financiële rechten kan ontlenen aan een verplichting die de gemeente is aangegaan.
Voor het projekt BFB vormden de subsidieregelingen een uitgangspunt. De inhoud van deze regelingen dient immers in het financiële beheer en de informatievoorziening daarover herkenbaar te zijn. Anders gezegd: de subsidieregelingen als instrumentele neerslag van het beleid dienden een inzichtelijke vertaling te krijgen naar het financiële beheer ervan. Deze regelingen kunnen worden opgevat als de produktielijnen waarlangs de subsidies van begin tot eind to      tstandkomen.Vooreenadekwaatfinancieel beheer moeten in die produktielijnen financiële meetpunten worden aangebracht. Het instrumentarium voor registratie van en rapportage over financiële metingen moet worden gevormd door de informatiesystemen die door het BFB zijn ontwikkeld; dat zijn de behandelingsmodule en de verantwoordingsmodule, gelijknamig vormgegeven in het Systeem Behandelingsmodule (SBM) en het Systeem Verantwoordingsmodule (SVM). De betekenis van deze informatiesystemen met hun specifieke letteraanduidingen zal verderop worden toegelicht.

Reeds eerder, maar zeker ook in de loop van het BFB kwam echter naar voren dat de regelingen als beleidsinstrumenten weinig bepalingen bevatten die zijn toegesneden op het beheer. Daardoor bleken deze regelingen niet gemakkelijk bruikbaar als handvatten voor de opzet van een instrument voor beter begrotingsbeheer. De procesgang van de subsidieverlening in de organisatie wordt echter wel heel duidelijk door de regelingen bepaald. In het instrumentarium moet voor de procesgang van elke regeling daarom afzonderlijk worden bekeken waar een meetpunt voor het begrotingsbeheer kan worden gelegd. De enorme diversiteit van de regelingen maakt deze operatie aldus complex.

 

 

 

7. De Gemeentelijke Dienst

 

 

De Dienst Subsidieverlening (DSV) is dat deel van het gemeentelijke apparaat dat zich speciaal bezighoudt met het verlenen van subsidies en uitkeringen. Het is in de vergelijking met produktontwikkeling daarmee de direkte markt voor 'instrumenten voor beter financieel beheer' van de fabrikant BFB. De DSV werd beschouwd als de klant van de groep deskundigen die onder coördinatie van dat projekt BFB werkten. De leiding van de DSV zou dus eigenlijk de opdrachtgever moeten zijn.
De DSV is echter een organisatie binnen de gemeentelijke organisatie als geheel. Daaruit volgde de bemoeienis van de gemeentesekretaris; dat is de hoogste ambtenaar van de gemeente. Het terrein van de subsidies en uitkeringen is trouwens opgenomen in de portefeuille van één der wethouders. Burgemeester en wethouders kennen voor dit veelomvattende en moeilijke terrein voorts nadrukkelijk een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Daarop kan het college dus direkt als eenheid aangesproken worden. De verhouding tot bestuurders die door de Kroon respectievelijk langs de politieke weg van gemeentelijke verkiezingen zijn benoemd vergt hier echter geen toelichting.
De organisatie van het gehele gemeentelijke apparaat is hier eveneens minder van belang. In dat verband hoeft slechts duidelijk te zijn dat de gemeentesekretaris een hogere positie heeft dan de direkteur van de Dienst Subsidieverlening. Gelet op deze relatie tussen beide ambtenaren kan de aandacht vervolgens op de dienst zèlf gericht worden.

De organisatiestruktuur van de DSV bestaat uit eenheden op diverse echelons. Om een concrete voorstelling van de organisatie van de DSV te kunnen maken moet bedacht worden dat deze dienst enkele honderden ambtenaren telt. Het totaal aan financiële overdrachten aan derden bedraagt jaarlijks een paar honderd miljoen gulden.
Binnen de gemeentelijke dienst voor subsidieverlening zijn regelingen naar aandachtsterreinen gegroepeerd. Dat volgt vooral een indeling in allocatiefuncties. Enkele afdelingen houden zich met de beleidsmatige coördinatie bezig. Dat zijn de centrale beleidsafdelingen. Behalve met coördinatie zijn medewerkers van deze organisatorische eenheden ook belast met de daadwerkelijke uitvoering van een beperkt aantal subsidieregelingen.
Enkele jaren geleden kwam een organisatorische verandering op gang met het doel een belangrijk deel van de uitvoering van het subsidiebeleid te deconcentreren naar de uitvoeringskantoren in de gemeente. Ieder decentraal kantoor bedient iets als een deelgemeente of wijk.
Het merendeel van de regelingen wordt daarom thans door medewerkers van zogenaamde uitvoeringskantoren uitgevoerd. Dat geschiedt echter binnen de kaders die door beleidsafdelingen zijn aangegeven. Omgekeerd legt een uitvoeringskantoor verantwoording, waaronder financiële, af via de diverse afdelingen die de onderhavige regelingen beleidsmatig coördineren. En via die coördinerende afdelingen komt verantwoording terecht op het hoogste echelon van de DSV. Op dat niveau bevindt zich de direkteur die voor enigszins gespecialiseerde werkzaamheden over een aantal stafafdelingen beschikt. De stafafdelingen verschaffen voorts ondersteuning aan de beleidsafdelingen en uitvoeringskantoren. De afdeling voor financieel-ekonomische zaken (FEZ) is zo'n eigen stafafdeling van de DSV.

In theorie is deze organisatiestruktuur doorzichtig genoeg. In de loop van het projekt BFB werd steeds duidelijker dat over het overeenkomstige financiële delegatiepatroon in de praktijk echter allesbehalve duidelijkheid bestond. En door allerlei niveaus van delegatie wordt bij dergelijke projekten in grote organisaties al gauw onzichtbaar wie nu de feitelijke belanghebbenden zijn bij het verbeteren van een werkproces, in dit geval het financieel beheer rond de subsidieverlening.
In het kader van het BFB is getracht deze verhoudingen in het oog te houden. Doelbewust is aandacht gegeven aan de gedachte dat het niet om een naamloos projekt van superspecialisten ging in een onpersoonlijke en ondoorzichtige overheidsstruktuur. De praktijk van de dienst moest herkenbaar blijven. Daar kwamen politieke dimensies bij. Mede gezien de belangstelling voor het onderwerp ook buiten de DSV zelf is onderkend dat het BFB een duidelijk wijder belang heeft.

 

 

 

8. Financieel Beheer en Verantwoording

 

 

Maatschappelijk belang

In de vorige hoofdstukken is kortweg iets gezegd over het wijder belang van de verbetering van het financieel beheer bij de DSV. Hiermee wordt aangegeven dat er meer ondergrond voor deze verbetering is dan alleen die van interne doelmatigheid en doeltreffendheid binnen de organisatie van de dienst. Dat geldt per definitie voor alle overheidsorganisaties omdat ze een direkte maatschappelijke dienstverlening moeten bieden. In het geval van (het financieel beheer van) de subsidieverlening is dat als volgt samen te vatten:

— geld is een instrument om maatschappelijke doelen na te kunnen streven, waaronder de uitvoering van het subsidiebeleid;
— de bevolking, dat wil zeggen individuele burgers alsmede andere rechtspersonen, heeft recht op een goede kwaliteit van het subsidiebeleid; die kwaliteit moet, gezien de daarvoor toegewezen begroting, jaarlijks kunnen worden bereikt;
— de door middel van de belasting ter beschikking gestelde gelden moeten inzichtelijk kunnen worden beheerd, opdat de uitgaven nauwkeurig kunnen worden verantwoord; omgekeerd geldt datzelfde voor ontvangsten.

De toevoeging over ontvangsten vereist enige toelichting. Een aanzienlijk deel van de financiële overdrachten aan derden bestaat uit leningen. De voorwaarden zijn (doorgaans) gunstiger dan waaronder in het vrije geldverkeer kan worden geleend. Op enig moment of gedurende een reeks van jaren moet het geleende bedrag door de derde evenwel terugbetaald worden. Dat zijn ontvangsten. Voorts moeten veel overdrachten formeel als voorschotten opgevat worden. De definitieve vaststelling van het subsidiebedrag geschiedt pas nadat de gesubsidieerde aktiviteit is voltooid. Met een voorschot beschikt de derde over de financiële middelen die aktiviteit te ondernemen. Het eventuele verschil tussen zo'n voorschot en het definitieve subsidiebedrag wordt bijbetaald danwel gevorderd. In het laatste geval zijn er wederom ontvangsten. Al met al zijn de jaarlijkse ontvangsten via de DSV aanzienlijk.

In de jaren dat steeds meer werd geconcludeerd dat het financieel beheer van de gemeente en in het bijzonder rond de subsidieverlening niet meer optimaal kon worden verricht met de bestaande instrumenten, ontstond er aldus een maatschappelijke noodzaak om verbetering aan te brengen. Naast deze maatschappelijke noodzaak bestaat er ook een duidelijke strategische betekenis van de financiële informatievoorziening voor een organisatie als de gemeente. Naast regelgeving is geld immers het medium voor de primaire processen van de subsidieverlening. Dit zijn de processen waaraan de organisatie haar bestaansrecht of maatschappelijk mandaat ontleent. Deze noodzaak tot verbetering van instrumenten voor financieel beheer werd kracht bijgezet door wettelijke eisen. Vanaf 1 januari 1985 zijn nieuwe gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften van kracht geworden. De financiële administraties van de gemeente waren daaraan nog niet optimaal aangepast. Adequate informatievoorziening voor financieel beheer en financiële verantwoording was niet gewaarborgd.

 

 

Comptabel instrumentarium

Financieel beheer van gemeentegelden vindt vooral plaats op basis van een proces van boekhouding. Binnen overheidsinstellingen is er wel uniformiteit in de wijze van verantwoording van gelden. Bepalingen daartoe liggen immers vast in genoemde comptabiliteitsvoorschriften. Bij de diverse gemeenten is er echter geen uniformiteit in het instrumentarium voor de boekhouding, hoewel de laatste jaren weer inspanningen zijn verricht om centraal, in een samenwerkingsverband tussen meer gemeenten, geautomatiseerde systemen te ontwikkelen. Door hun grootschalige karakter en daardoor moeilijke beheer(s)baarheid hebben die gemeenschappelijk ontwikkelde systemen echter tot heden in vele overheidssituaties nog weinig concrete toepassingsmogelijkheden gevonden. Hoewel het proces van boekhouden in essentie overal hetzelfde is, zijn er zo tussen de gemeenten grote verschillen ontstaan in opzet en werking van het instrumentarium.

De inrichting van de instrumenten behoort uiteindelijk tot de verantwoordelijkheid van de desbetreffende overheidsorganisatie. Op die manier kan dit instrumentarium adequaat op de aard en omstandigheden van de dienst worden toegesneden. Dit werd ook reeds in een vroeg stadium geconstateerd bij het financieel beheer van deze gemeente.

In dat licht gold als oorspronkelijke doelstelling dat vanaf 1 januari 1988 de begroting van de gemeente beter beheerst en bewaakt zou kunnen worden, zowel om een betere financiële verantwoording te kunnen afleggen als om beter informatie te kunnen geven bij individuele verzoeken daartoe.

Niet alleen in maatschappelijk opzicht, maar ook binnen de organisatie zelf speelt het financieel beheer een belangrijke rol. De gelden voor de gemeente worden voor een deel rechtstreeks besteed aan de uitvoering van het beleid en voor een deel aan overheadkosten. Op beide terreinen is het financieel beheer een instrument van management. Het moet als zodanig ook verder ontwikkeld worden. Via een stelsel van mandaat en delegatie is bijvoorbeeld in de vorm van het BFB gewerkt aan de verbetering van dit beheer; hiervoor zijn ook belastinggelden benut waarover verantwoording verschuldigd is. Van het hoogste tot het laagste niveau van de organisatie is financieel bewustzijn nodig om een rechtmatige besteding van gemeenschapsgelden te bewerkstelligen.

 

 

Motief en beheer

Hoewel dit in het arbeidsproces binnen een grote organisatie als deze gemeente niet steeds zo direkt meer gevoeld wordt, heeft per definitie elke overheidsaktiviteit maatschappelijke relevantie. Zeker ook in overheidsprojekten wordt doorgaans te weinig aandacht besteed aan dit aspekt van het werk van ambtenaren, zowel door de ambtenaren zelf als door anderen. De grootschalige en complexe struktuur van de overheidsorganisaties neigt snel tot een fixatie op deelprocessen van het werk. Een projekt als het BFB is benut om de relatie van mensen in hun werk met dit deel van het primaire maatschappelijke proces waar mogelijk weer aan te trekken. Het maatschappelijk funktioneel kunnen zijn is immers een belangrijke drijfveer van mensen. Zo kan een wisselwerking worden nagestreefd: gemotiveerde ambtenaren en — in dit geval — een goed beheer van gemeenschapsgelden. In het BFB is ervan uitgegaan dat deze niet goed zonder elkaar kunnen.

 

 

 

9. Voorgeschiedenis en Aanloop

 

 

Voortdurende veranderingen

Het wiel is niet van de ene op de andere dag uitgevonden. Daaraan is een lange periode voorafgegaan waarin mensen bij zichzelf de behoefte gingen voelen aan iets dat als voertuig kon dienen. Dat dat iets rond moest zijn en moest kunnen draaien, is vermoedelijk pas in het allerlaatste stadium concreet gemaakt.
Op vergelijkbare wijze is ook het projekt BFB niet uit de lucht komen vallen. Er is een lange periode van bewustwording aan voorafgegaan. Die is niet meer tot in de finesses te reconstrueren. Dat is jammer omdat daardoor enig licht op de verhouding tussen gemeentesekretaris en direkteur had kunnen vallen. Aan de andere kant is zo'n reconstructie niet zo van belang. Het projekt BFB is er immers gekomen, hoe dan ook.
Rond 1980 werd op de diverse fronten die zich bezighielden met de financiële aspekten van de gemeente ervaren, dat de manier waarop de inspanningen op het terrein van subsidieverlening werden beheerd onvolkomen was.

Mensen en hun werkwijzen zijn niet statisch. Omstandigheden waaronder het werk wordt verricht zijn voortdurend onderhevig aan veranderingen. Dit zijn veranderingen van politieke, sociaal-ekonomische, technologische en andere aard. Zo moet ook de informatievoorziening en alles wat daarbij nodig is voortdurend aan de veranderende omstandigheden kunnen worden aangepast. Op het gebied van het financieel beheer waren er langzamerhand redenen ontstaan om werkwijze en instrumentarium op de veranderde behoeften af te stemmen.
Een dergelijke ervaring gaat vaak leven omdat er meer in de lucht hangt dat in die richting wijst. Ook op het gebied van financieel beheer was dat het geval. Ook andere gemeenten uitten behoefte aan verandering. De herziening van de comptabiliteitsvoorschriften onderstreepte de behoefte aan verandering op een breder terrein binnen de gemeentelijke overheid.

 

 

Een projekt

Dit samenspel van interne en externe impulsen heeft binnen de gemeente geleid tot het initiatief om concretere voorzieningen te treffen. Gaandeweg kreeg dit streven om het begrotingsbeheer te verbeteren meer en meer een projektvorm. Aanvankelijk was deze tot binnen de DSV zelf beperkt. Eind 1985 werd dit uitgebreid tot een samenwerkingsverband tussen de DSV en de overkoepelende Direktie Financieel-Ekonomische Zaken (DFEZ) van de gemeente. Het resultaat hiervan was dat er veel onderzoek werd gedaan naar de knelpunten die hadden geleid tot de groeiende problematiek rond het financieel beheer. Hierdoor groeide wel het inzicht in de situatie, maar na enige tijd had dit nog nauwelijks geleid tot een begin van oplo    ssingen.Ditbaardehetgemeentebestuur zorgen. In juni 1986 leidde deze zorg tot een crisisoverleg, waarin duidelijk werd dat er met daadkracht tot snelle verbetering moest worden gekomen. Daartoe werd op 1 september 1986 het Projekt Beter Financieel Beheer (BFB) ingesteld in de uiteindelijke vorm zoals in deze projektbiografie beschreven. Een belangrijk accent van personele bezetting bij dit projekt werd vertaald in de instelling van een projektbureau. Daarmee werd de bezetting ervan een formeel deel van de organisatie. Een ander accent was de instelling van een stuurgroep en de benoeming van een voorzitter ervan.

Gezien de ook elders gesignaleerde behoeften aan een bruikbaar financieel instrumentarium, kunnen de inspanningen bij de DSV niet als een afgescheiden bezigheid beschouwd worden. In de loop van het projekt werd ingezien dat de ervaringen en resultaten een bijdrage zouden kunnen betekenen aan de gedachtevorming over financieel beheer op een veel breder terrein dan alleen dat van de subsidieverlening. De te treffen voorziening moest logischerwijs niet alleen binnen de DSV zelf een registratie van gegevens in financiële administraties en een verantwoordingsmechanisme inhouden; ze zou ook aansluiting moeten hebben met de overkoepelende gemeentelijke boekhouding. Tevens diende het nieuwe instrumentarium de informatiefunktie van de gemeente naar andere bestuurslagen zoals de Provincie en het Rijk te ondersteunen. Het nieuwe instrumentarium moest er voorts toe kunnen bijdragen dat op zo kort mogelijke termijn een goedkeurende accountantsverklaring zou kunnen worden verkregen. Onder deze noemer had ook de burgemeester zich in 1986 namens het gehele college in "toezeggende betekenis" uitgelaten tegenover de gemeenteraad. Er moest dus iets gebeuren.

Zoals de rondheid van het wiel betrekkelijk lang op zich heeft laten wachten in de geschiedenis van het vervoer, zo lag in de aanvang van het BFB ook niet glashelder vast hoe het resultaat eruit zou moeten gaan zien. Een scala aan technologische hulpmiddelen zou daarbij diensten moeten bewijzen. Vast stond dat er, geheel naar de omstandigheden en de mogelijkheden van deze tijd, een uitgebalanceerd geautomatiseerd informatiesysteem moest worden ontwikkeld (computerapparatuur en computerprogrammatuur).
Mede gezien de belangen die op het spel stonden, was het duidelijk dat de kennis van een aantal deskundigen zou moeten worden ingeroepen, zowel op financieel als op automatiseringsgebied. De focus van de ambtelijke top was in dit stadium gericht op het treffen van een deugdelijke voorziening voor deze specifieke situatie. Zoals bij vele grote informatieprojekten bij grote organisaties was men zich er daarbij van bewust dat het toch in zekere zin een sprong in het duister zou zijn. Hoewel de bedoeling geen misverstanden liet, waren er nog duidelijk open plekken: welke deskundigen moesten worden ingeschakeld? Welk systeem moesten zij gaan ontwerpen? Welke veranderingen zou dit teweeg brengen in organisatie en werkwijze? Hoe snel kon het systeem gereed zijn voor gebruik?

 

 

Meer dan techniek alleen

De leiding van de gemeentelijke organisatie meende dat er te weinig voorwaarden binnen de DSV aanwezig waren om spontaan binnen afzienbare tijd veranderingen te laten groeien. Aan het begin van de periode van oriëntatie stelde de gemeentesekretaris daarom een opvallende daad. Hij trof naast de bestaande organisatie een voorziening, waarvan de impulsen door die organisatie zouden moeten worden opgepakt. Aan het hoofd van het projektbureau werd een projektmanager benoemd die geen uitgesproken automatiseringsdeskundige of financieel deskundige was. De eindverantwoordelijkheid van de projektbeslissingen kwam zo bij een niet-specialist te rusten. Daarmee gaf het gemeentebestuur bij monde van de gemeentesekretaris impliciet te kennen dat het om meer zou gaan dan alleen een technologische aanpassing van een hoeveelheid bestaande werkzaamheden. Daarop werd de projektmanager geselekteerd. Haar aanpak van eerdere veranderingsprocessen en haar bijzondere aandacht voor de menselijke aspekten hadden veel vertrouwen gegeven. In de juiste materiedeskundigheid op financieel en informatisch gebied werd voorzien door de andere leden van het projektbureau en door ingehuurde externe deskundigen.
Al spoedig nadat dit projektbureau van start ging zou blijken dat de keuze van de leden van het projektbureau en daarmee de deskundigheidsverdeling een belangrijke faktor voor de vorderingen betekende.

 

 

 

10. Stuurgroep en Voorzitter

 

 

Vanaf zijn instelling in september 1986 kreeg het projektbureau BFB een rechtstreekse verantwoordelijkheid aan de gemeentesekretaris. Hoewel het veranderingsobjekt het financieel beheer bij de DSV was en een hiërarchische onderbrenging onder de leiding van de DSV daarom wellicht meer voor de hand zou hebben gelegen, kon min of meer stelselmatig verzet tegen deze beslissing niet achterhaald worden. Dat is overigens niet zo vreemd. De verdeling van invloed blijft meestal als openlijk onderwerp van gesprek een taboe. In dokumenten zoals vergaderverslagen valt daarover vrijwel nooit iets te vinden.
Daarom blijft dit ook in de geschiedenis van het projekt BFB een nogal duistere periode. De opmerkingen in dit hoofdstuk dragen bijgevolg een sterk hypothetisch karakter.

 

 

Spanningsveld

De reden voor de instelling van het projekt was dat het financieel beheer van subsidieverlening niet optimaal verliep. Hier was een spanningsveld te verwachten, doordat de ideeën en initiatieven van het projektbureau uitgelegd zouden kunnen worden als kritiek op de eerdere werkwijze van de DSV. Dit zou het doel van het projekt onbedoeld kunnen vertroebelen.
Het begrip voor de noodzaak van veranderingen zou wel eens ongelijk verdeeld kunnen zijn. De leiding van de DSV staat inhoudelijk dichtbij het politieke vuur zolang het gaat om de verschillende belangengroepen in de gemeente en hun vertegenwoordigers in de raad. Er was evenwel een ander politiek vuur ontbrand. De voorgeschreven bezuinigingen op de gemeentelijke begroting vergden het maken van keuzes tussen belangen. De tijd dat voor groeiende vraag ook meer financiële middelen beschikbaar kwamen was voorbij. De algemene leiding van de gemeente leek eerder dan de medewerkers van de dienst te begrijpen dat dergelijke keuzes onontkoombaar waren. En voor het maken daarvan was een adequaat instrumentarium voor financieel beheer onontbeerlijk. Verder waren er de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften op de uitvoering waarvan in het ambtelijke apparaat vooral de gemeentesekretaris zou worden aangesproken. En hetzelfde gold voor een zogenaamde goedkeurende accountantsverklaring die nog ontbrak. Het was dus niet ondenkbaar dat de noodzaak voor beter financieel beheer door de leiding van de DSV nog minder werd gevoeld. Of wellicht, wanneer daarin het verschil niet lag, meende de direkteur van de DSV nog dat er met een eigen benadering genoeg kon worden bereikt. De gemeentesekretaris wenste evenwel een ingrijpender benadering, om welke redenen dan ook.
In ieder geval werd de verantwoordingslijn voor het veranderingsproces rechtstreeks naar het hoogste ambtelijk niveau binnen de gemeentelijke organisatie gelegd. In het kader van het projekt konden het projektbureau en (de leiding van) de DSV zo op gelijke voet hun inbreng hebben over de veranderingen.

Een positie van het projektbureau geheel binnen de dienst zou voor de gemeentesekretaris en de projektmanager voorts ongewenst kunnen zijn geweest omdat de DSV volledig in beslag genomen leek door de urgentie van het eigen beleidsterrein en de dagelijkse operationele zaken. Hierdoor zou weleens te weinig afstand genomen kunnen worden; het zicht op belangrijke zaken en het overzicht over uiteenlopende belangen zou hierdoor minder aandacht kunnen hebben. De ruimte die nodig is voor het struktureel verbeteren van het financieel beheer zou niet gevonden kunnen worden binnen de bestaande 'urgentie-cultuur' bij de DSV. Urgentie komt voort uit ad hoc-noodzaak; het daadwerkelijk belang van zaken komt voort uit strukturele noodzaak. Uiteindelijke prioriteiten worden bepaald door een evenwichtige afweging van belang en urgentie. Deze afwegingen vereisen een karakteristieke besluit¬vaardigheid. Er is een zekere afstand voor nodig om de eigen urgentie te onderbreken voor een strukturele benadering. De stand van het financieel beheer getuigde ervan dat dergelijke afwegingen onvoldoende gemaakt werden: de veelheid en complexiteit van te verwerken gegevens en het verantwoordelijkheidsgevoel voor de dagelijkse continuïteit hielden bij het management van de DSV de mogelijkheden te beperkt voor het bewerkstelligen van strukturele verbeteringen.

 

 

Projektopdracht

Rechtstreekse ophanging van het projektbureau aan de hoogste leiding in de persoon van de gemeentesekretaris bleek temeer van belang omdat de opdracht waarmee het projektbureau aan de slag ging eigenlijk een kader- of raamopdracht was. Met andere woorden: een algemene opdracht aan het begin, welke naar de omstandigheden verder zou moeten worden gedetailleerd en op details bijgesteld. In globale termen was door het gemeentebestuur vastgesteld wat het doel van het projekt en de taken en bevoegdheden van de projektmanager en haar medewerkers waren. Naarmate de aktiviteiten van het projektbureau toenamen, werd het meer van belang duidelijkheid te scheppen in het verwachtingspatroon dat men binnen de gemeente van het projektbureau had. In ieder geval had het projektbureau als gevolg van de algemeen gestelde opdracht bijzondere behoefte aan legitimatie. Die kon bij uitstek door een direkte lijn naar de gemeentesekretaris worden verstrekt. Zo leek althans de redenering te zijn.
Het is duidelijk dat het 'passeren' van mensen in een organisatie zijn prijs heeft. De winst die bij aanvang geboekt kan worden, kan eenvoudig verloren gaan. Tal van medewerkers van de DSV bleken naderhand moeite met resultaten van het projekt te hebben. Dat was soms om strikt inhoudelijke redenen. Dikwijls speelden echter andere motieven een rol. Een gepasseerde medewerker kan later slechts met extra inspanningen tot acceptatie van resultaten bewogen worden. Daarom werd aan voorlichting bijzondere aandacht gegeven.
Aan de andere kant zou het projekt met een andere positie niet gebaat geweest zijn. Via de gekozen opzet kon tenminste een begin met veranderingen worden gemaakt. Het is eigenlijk geen vraag of een andere opzet met een andere opdracht beter was geweest. Dat was immers reeds zonder enig resultaat geprobeerd.

Uit een oogpunt van kwaliteit en efficiëntie is in het algemeen bij projekten het formuleren van relevante taakopdrachten van groot belang. Daarbij moet vooral met de praktische omstandigheden worden gerekend. In de praktijk werkt het nodeloos vertragend als tijdens de rit blijkt dat opdrachten niet in een passende mate van detail of juist algemeenheid zijn vastgesteld. Dit geldt zeker als een projekt onder tijdsdruk moet worden uitgevoerd; en dat is bijna altijd het geval.
In het geval van het BFB heeft de projektmanager in overleg met de diverse betrokkenen de taakopdracht zelf verder concreet geformuleerd binnen de gegeven kaders. Deze opdracht is gaandeweg op belangrijke punten vastgelegd en vastgesteld door de stuurgroep onder voorzitterschap van de gemeentesekretaris. Dat heeft zeker bijgedragen aan de snelheid waarmee het BFB veranderingen in gang heeft kunnen zetten en stimuleren. Zoals aangegeven, kende de positie van het projektbureau vooral ten aanzien van acceptatie ook nadelen. Die komen bij gelegenheid verderop ter sprake.

 

 

Samenhang van projekten

Het BFB startte aldus als afzonderlijk projekt met een eigen stuurgroep onder leiding van de gemeentesekretaris. Behalve het BFB waren echter meer projekten tegelijkertijd gaande op het gebied van financieel beheer van de gemeente, te weten het projekt Decentralisatie Uitvoering Betalingen (DUB) en het projekt Rechtmatigheid SubsidieVerlening (RSV).
Op deze projekten zelf wordt nader ingegaan bij het hoofdstuk 'Andere Projekten'.
Om het financieel management als samenhangend geheel te kunnen verbeteren, was het om te beginnen nodig de samenhang van deze projekten inhoud te geven. Mede op aandrang vanuit het BFB werd de bundeling der projekten gestimuleerd. Met name de gemeentesekretaris, gesteund door burgemeester en wethouders, trad hierin sturend op. Hij achtte het noodzakelijk om het financieel management bij de gemeentelijke dienst nadrukkelijker te coördineren. Daartoe werd, toen het BFB en de twee andere projekten al enige tijd liepen, een Stuurgroep Financieel Management ingesteld als punt van samenkomst van deze drie projekten. Voorzitter van deze nieuwe stuurgroep werd de gemeentesekretaris. Voorts werd een coördinator benoemd om de ambtelijke relaties tussen de drie projekten te geleiden.

 

 

Financieel management

Daadwerkelijk financieel management is overigens meer dan de som der delen BFB, DUB en RSV. Coördinatie hiervan impliceert dat er vanuit een gemeenschappelijke filosofie wordt gewerkt. In dat opzicht moest er nog stroomlijning plaatsvinden aangezien de drie projekten ieder afzonderlijk waren aangevangen. De bron van deze filosofie was het sterkst verankerd in het BFB. Het was daarom van groot belang dat de richtinggevende werking van het BFB in het verband van de stuurgroep bewaard bleef.
De essentie is dat financieel management niet beperkt moet blijven tot het werk van dienstonderdelen voor financiële aangelegenheden. Financieel management is een taakaspekt van alle managers, ook van andersoortige dienstonderdelen. Daartoe moet overal in een organisatie financieel bewustzijn gekweekt worden. Zowel uit een oogpunt van bedrijfsmatigheid (goed financieel beheer) als uit een ethisch oogpunt (verantwoord omgaan met gemeenschapsgelden) is dit op alle niveaus noodzaak. Bijna alle beleidsmatige en uitvoerende maatregelen immers hebben financiële gevolgen. Dit is diep verankerd in het karakter van de overheidsbemoeienis die, naast vanzelfsprekende wet- en regelgeving, in belangrijke mate geschiedt via financiële impulsen.

Aan het streven naar daadwerkelijk financieel management werd vooral vorm gegeven door een zeer nauwe werkrelatie tussen de projektmanager BFB en de voorzitter van de stuurgroep; voorts werd dit ook gedaan door het meer betrekken van de andere projekten bij de ontwikkeling van het BFB. Hierop wordt elders in de tekst meer gezegd. Met name de voorzitter van de stuurgroep, eveneens gemeentesekretaris, is vanuit zijn positie een hoofdrol toegedicht bij het stimuleren van een algemeen financieel bewustzijn onder managers. Ook is dit aspekt in de voorlichting vanuit het projektbureau benadrukt.

 

 

 

11. Projektbureau

 

 

Klein en slagvaardig

Het projektbureau werd gevormd door een vaste kern van drie funktionarissen: de eerder aangeduide projektmanager, een plaatsvervangend projektmanager tevens materiedeskundige op het gebied van gemeentefinanciën en een projektsekretaris. Daarnaast was voorzien in administratieve ondersteuning, waarvoor aanvankelijk één maar later twee medewerk(st)ers werden benoemd. De aard en omvang van het projekt in aanmerking nemende was dit een kleine projektgroep. Het werd echter juist zeer werkbaar geacht deze kern bewust beperkt te houden. De kracht van deze struktuur lag erin dat de funktionarissen in korte tijd goed op elkaar ingespeeld konden raken. Daarbij konden zij de benodigde aanvullende deskundigheid steeds op tijdelijke basis van elders binnen of buiten de gemeente betrekken. Op die wijze kon de slagvaardigheid van het team optimaal zijn.

Het houden van vaart en het boeken van kwalitatieve voortgang was een van de belangrijkste funkties van de kerngroep. De (bege)leiding van het proces moest de eerste en zo mogelijk enige prioriteit in hun dagelijks werk kunnen zijn. Daarbij was het van belang dat de leden van het projektbureau geheel voor deze taak zouden zijn vrijgesteld. Deze voorwaarde was als zodanig ook door de projektmanager reeds voor het begin van het pro   jektgesteld.Eerdereveranderingservaringen hadden haar hiertoe mede gebracht. Een veranderingsprojekt van deze omvang, van welke aard ook, heeft dermate veel te verzorgen aspekten, dat in ieder geval de projektmanager en haar naaste medewerkers er hun volledige aandacht aan moeten kunnen wijden. Het kernteam is immers het motoriek achter het veranderingsproces.
Anderzijds vereist de flexibiliteit van werken dat een projektgroep niet een organisatie in de organisatie moet worden. Een veranderingsteam moet een speerpunt kunnen blijven vormen en moet voor zichzelf het vooruitzicht op eventuele logheid, bureaucratie en dergelijke voorkomen. Het team moet tegelijkertijd ingeburgerd zijn in de organisatie, maar er anderzijds met een frisse blik van buitenaf tegenaan kunnen kijken. Het projektbureau kan zelf moeilijk veranderingen doorvoeren in de organisatie; dat kan alleen gebeuren door degenen die zelf operationele verantwoordelijkheden hebben in het subsidiëringsproces. Wel kan het er belangrijk toe bijdragen dat mensen in de organisatie zich bewust worden van de noodzaak tot verbetering. Zie voorts het hoofdstuk 'Veranderingskatalysators'. Het projektbureau moet de funktie van katalysator van veranderingen vervullen en daarbij alternatieven aandragen. Een klein team van enkele op elkaar ingespeelde mensen is daartoe gemakkelijker in staat dan een grote groep. Het effekt van de 'geïnteresseerde buitenstaander' werd, zoals eerder aangegeven, ook sterk bepaald door de ophanging van het projektbureau rechtstreeks aan de gemeentesekretaris in plaats van binnen de DSV. Op belangrijke nadelen van zo'n positie (want die zijn er ook) wordt verderop ingegaan.

De verleiding is groot om kwaliteit en deskundigheid voor een veranderingsprojekt te willen zoeken in de omvang van het deskundigenteam dat wordt ingeschakeld. Behalve wellicht impliciete overwegingen van status, is deze neiging denkelijk meer toe te schrijven aan een zoeken naar zekerheid. Per definitie immers is de positie van een opdrachtgever, projektgroep, projektbureau of projektmanager niet geheel zonder gevaren. Een projekt is nu eenmaal een strijdtoneel van belangengroepen. Een projekt kan succesvol zijn of volkomen mislukken, er is bijna geen middenweg. Dit predikaat wordt ook vrijwel automatisch meegegeven aan degenen wier naam met zo'n projekt verbonden is. Het gevaar van falen leidt er daarom vaak toe een vrij permanente groep te verzamelen die qua aanzien en aantal een redelijke buffer kan vormen tegen de krachten in de organisatie die (nog) weinig veranderingsbereid zijn. In het navolgende wordt aangegeven waarom in het kader van het BFB voor een meer omgekeerde benadering is gekozen.

 

 

Natuurlijke verandering

Dat de beste verdediging in de aanval moet worden gezocht is weliswaar een gemeenplaats, maar het drukt wel uit dat het een idee van meervoudig toepasbare waarde is. Er zijn echter twee soorten aanvallen: enerzijds de aanval die inspeelt op de natuurlijke beleving van het slachtoffer en hem geleidelijkaan overhaalt iets te doen of te laten; deze benadering behoudt respekt voor de aangevallene en laat geleidelijkaan een verandering van binnenuit ontstaan. Anderzijds is er de aanval die daar totaal geen rekening mee houdt en zijn doel tracht te bereiken door met een zeker geweld, overmacht en met overrompeling op te treden. Deze laatstgenoemde wordt hier als onnatuurlijk bestempeld.
Het overal waarneembare verschil tussen die twee benaderingen is dat overrompeling verzet opwekt; bij een natuurlijke verandering neemt daarentegen de veranderende of aan verandering onderhevige partij zelfs na enige tijd het vaandel over en wordt soms zelfs 'nog roomser dan de paus'. In het algemeen, onafhankelijk van onderwerp, plaats en tijd, is waar te nemen dat dergelijke verschijnselen zichzelf voortplanten: verzet bij de één wekt verzet bij de ander op. Natuurlijke verandering kan worden bereikt door overtuiging; overtuiging van de één roept overtuiging bij anderen op. Deze constateringen vloeien dus niet uit de bedrijfs- of organisatiekunde voort, maar zijn gebaseerd op de gedragingen die mensen van nature onderling vertonen en die voor iedereen zichtbaar zijn.

De funktie van een projektgroep of projektbureau is erop gericht een bestendige verandering teweeg te brengen. Dat wil zeggen een verandering die op eigen kracht doorgroeit, ook als het feitelijke projekt ten einde is. Dit houdt in dat in het kader van een projekt het streven erop gericht moet zijn natuurlijke ontwikkelingen te stimuleren, die ook op den duur stand houden. Een projekt is echter in zichzelf gebonden aan een bepaalde tijdlimiet. Vóór een zekere einddatum moeten zodanige resultaten bereikt zijn dat de verandering zichzelf daarna verder op gang helpt. Dit houdt in dat tegen die tijd in de potgrond van de organisatie voldoende levensvatbare stekjes van de nieuwe plant aanwezig moeten zijn. Dergelijke tere stekjes kunnen niet ontkiemen door de massaliteit of het zware kaliber van een projektteam, maar door eigen initiatief en nieuw verworven inzichten. Het is de taak van een projektteam om de bruikbaarheid van die inzichten in korte tijd aan te tonen. Daarbij gaat het er veel minder om de vorm van de verandering zoals strukturen en middelen op te leggen dan om de inhoud ervan (doelen en inzichten) over te dragen.
Die overdracht kan in korte tijd alleen gerealiseerd worden doordat de kiemen zichzelf verder voortplanten. Een projektgroep kan alleen gezonde stekjes proberen te ontdekken of desnoods planten en ze daarna op gepaste tijden water geven. De organisatie van in dit geval financiële groeiers en bloeiers zal echter met kruisbestuiving en in een eigen groeitempo tot bloei moeten geraken.
Een projektteam dat te hard aan de planten gaat trekken zal ze eerder afbreken dan opkweken. Derhalve moet het projektteam stapsgewijs zoeken naar mensen in de organisatie die overtuigd kunnen worden van het nut van de inzichten en voorstellen uit het projektteam. Deze mensen kunnen de funktie van katalysator gaandeweg overnemen en vervolgens in hun naaste omgeving vervullen. In die rol zijn zij van onschatbare waarde in het veranderingsproces en moeten zij gewaardeerd en gestimuleerd worden. Het projektteam fungeert dan als katalysator van de katalysators. De pretentie dat een projekt in korte tijd alle betrokkenen van inzicht kan doen veranderen is immers irrealistisch.
In die verantwoordelijkheid is het van groot belang dat het projektteam als een eensgezinde kracht optreedt. Eigenlijk heeft het team daarin de werking van een enkele persoonlijkheid, ook al bestaat het fysiek uit verschillende leden. Een zekere charismatische werking van het team is niet van ondergeschikt belang. Zo'n staat van gemeenschappelijk denken en optreden kan nagenoeg alleen bereikt worden in een zeer hecht team van goed op elkaar afgestemde en van elkaar overtuigde mensen. Een groter team valt immers al snel ten prooi aan de oermenselijke kenmerken die nu eenmaal verbonden schijnen te zijn met gestruktureerde samenwerkingsverbanden: verdeeldheid van inzichten, competentiestrijd en belangenverschillen.

 

 

Geloofwaardigheid en deskundigheid

Om zijn geloofwaardigheid te bevestigen moet een projektteam vanzelfsprekend vanaf het begin wel deskundige inzichten uitdragen. Hierin behoeft echter niet noodzakelijkerwijs voorzien te worden door het team permanent te laten uitdijen met deskundige adviseurs. Het projektteam moet deskundige inzichten verwerven; dit kan uitstekend door tijdelijk de in een bepaald stadium noodzakelijke kennis van elders te betrekken in de vorm van interne materiedeskundigen of ingehuurde externen. Door de tijdelijke participatie van aanvullende medewerkers kan kwaliteit van inzichten worden gewaarborgd zonder dat het team de voordelen van de hiervoor geschetste permanente kleinschaligheid verliest. Deze benadering is bewust gevolgd. Vanwege het ontbreken van voldoende personele capaciteit in het eigen ambtelijke apparaat zijn voor aanvullende werkzaamheden regelmatig externe medewerkers ingehuurd.

Hoewel meestal met een globale aanduiding over externe deskundigen wordt gesproken, is het zuiverder om hierin tenminste een tweedeling aan te brengen. Externe medewerkers kunnen grofweg worden onderscheiden naar adviseurs en assistenten. Adviseurs worden ingehuurd vanwege ontbrekende deskundigheid bij de opdrachtgever. Zij worden geacht een bijdrage te leveren aan de richting waarin het projekt zich ontwikkelt. Dat kan een bepaald aspekt betreffen, bijvoorbeeld het ontwerpen van strukturen voor informatievoorziening, of meer algemeen van aard zijn zoals veranderkundige begeleiding op hoofdlijnen. Assistenten anderzijds worden ingehuurd wegens ontbrekende capaciteit; zij richten zich op de uitvoering van eenmaal ontwikkelde ideeën, bijvoorbeeld door programmeren.

Bij het BFB werd de kwaliteit van ingehuurd personeel door het projektbureau getoetst op basis van vooral gezond verstand. Anderzijds werd aan externe adviseurs ook de gelegenheid gegeven hun inzichten tegenover elkaar te presenteren. Door hoor en wederhoor kon het projektbureau zo de verschillende inzichten naar eigen oordeel tegen elkaar afwegen. Contra-expertise is nuttig of zelfs noodzakelijk wanneer de besluitvormer zelf niet over inhoudelijke deskundigheid beschikt. Toepassing van contra-expertise is een goed middel voor projektmanagement, hoewel dit bij sommige adviseurs opmerkelijke reakties kan oproepen, zoals is beschreven in het hoofdstuk 'Seances en Klopgeesten'. Voorts zijn er blijkbaar grenzen aan de onderlinge controle onder de noemer van contra-expertise. Aan een rekencentrum was bijvoorbeeld opdracht gegeven om de computerprogrammatuur en dokumentatie die door een programmatuurbedrijf werden ontwikkeld inhoudelijk en kwalitatief te beoordelen. Dat moest gebeuren om de toekomstige produktie van het geautomatiseerde informatiesysteem te waarborgen. Die opdracht heeft niet gewerkt. Er waren geen of anders veel te zwakke signalen dat er iets mis kon zijn. Dat komt misschien omdat het rekencentrum de rol van contra-expert niet begreep. En het kan ook zijn dat de projektleiding het rekencentrum eigenlijk niet in die rol zag en dus eigenlijk niet attent op eventuele signalen was.

 

 

 

12. Budget

 

 

Vanuit het ideeënkader en de benadering van capaciteit, die hiervoor zijn geschetst, heeft het projektbureau BFB getracht de voor een verbeterd financieel beheer nodig geachte veranderingen te instigeren in de gemeentelijke dienst voor subsidieverlening. In veranderingen moeten ondermeer financiële middelen geïnvesteerd worden. Deze zijn te onderscheiden in enerzijds geldinjekties die de voorwaarden voor verandering kunnen scheppen en anderzijds in het vrijmaken van fondsen voor het kunnen onderhouden van de beoogde gevolgen daarvan. In de termen van een automatiseringsprojekt wordt dit meestal uitgedrukt in de financiering van de systeemontwikkeling aan de ene kant en die van het beheer en onderhoud van een eenmaal ontwikkeld systeem aan de andere kant.
In de termen van het BFB is echter niet alleen naar de kosten van de technologie gekeken. Vooral ook is rekening gehouden met het geld dat gemoeid zou zijn met de aanplant van een nieuwe manier van financieel beheer in de bestaande organisatie. Het budget dat voor het BFB werd gereserveerd had betrekking op het financieren van de gehele beginontwi    kkeling.

Geldenfilosofie

Investeringsgeldenmoetenworden beschouwd als een instrument om veranderingen in gang te kunnen zetten. Datzelfde is ook te zien met betrekking tot andere begrotingsmiddelen, waarmee de gemeente door financiële impulsen ontwikkelingen probeert te sturen en te beïnvloeden. De aktiviteiten die nodig zijn om veranderingen te ontwikkelen zijn afhankelijk van de omstandigheden en het moment. Omstandigheden veranderen, soms voorzien en soms onvoorzien. Dit heeft de consequentie dat er van een vooraf opgestelde planning moet kunnen worden afgeweken als er nieuwe kansen zijn of als een geplande aanpak niet goed blijkt te werken. Hierop wordt hierna nader ingegaan.
In het kader van het BFB betekende dit ondermeer dat — zonder dat dit vooraf exakt was gepland en begroot — de deskundigheid van anderen moest kunnen worden ingehuurd als dit nodig bleek. Geld moest dan — uiteraard binnen de gestelde grenzen van de raamopdracht — geen oponthoud mogen vormen voor een noodzakelijk geachte aktiviteit; de ontwikkeling van het projekt als geheel moest hierdoor zo weinig mogelijk hinder ondervinden. Het tijdig kunnen financieren van in te huren kwaliteit levert een doelmatigheid op die eerder geld opbrengt dan kost. Veel automatiseringsprojekten zijn met name kostbaar door de opgelopen vertragingen.

 

 

Budgethouderschap

De behoefte aan het flexibel kunnen beschikken over het projektbudget bracht de projektmanager ertoe reeds in een vroeg stadium het budgethouderschap van de projektgelden aan zich te trekken. Als immers de filosofie en de aangekondigde aanpak door de opdrachtgever in beginsel zijn geaccepteerd, moet de opdrachtgever erop kunnen vertrouwen dat het uitgavepatroon overeenkomstig die filosofie zal zijn. Op zijn beurt moet de projektmanager vanzelfsprekend periodiek op ordelijke wijze verantwoording afleggen over de gerealiseerde bestedingen. Het projektbureau kweet zich van deze verantwoordelijkheid door tussentijds financiële verantwoordingen af te geven. Dit bleek een onverwacht initiatief, dat vertrouwen wekte. Verder blijkt hieruit dat delegatie en verantwoording als keerzijde daarvan nog weinig in de financiële cultuur van de DSV verankerd waren.
In de praktijk van het projekt bleek deze werkwijze zowel voor het projektteam als voor de ingehuurde externe medewerkers een goede basis tot samenwerking: de projektmanager kon snel besluiten met financiële gevolgen nemen; de externe medewerkers konden snel betaald worden. Door deze zekerheid en het vertrouwen in de opdrachtgever kwam dit de continuïteit van hun beschikbaarheid, inzet en motivatie ten goede.

Het budgethouderschap van de projektfondsen dient bij voorkeur een onderdeel te zijn van de projektopdracht. Zoals bij 'Stuurgroep en Voorzitter' werd aangegeven is het BFB begonnen met een algemene raamopdracht van het gemeentebestuur respectievelijk gemeentesekretaris aan de projektmanager. Hoewel het budgethouderschap vanaf het begin bij het projektbureau berustte konden de precieze bevoegdheden van het projektbureau op dit gebied in de loop der tijd meer worden geconcretiseerd. In het algemeen is aan te bevelen tenminste de aanwijzing van de projektmanager als budgethouder vooraf te regelen in de taakopdracht.

 

 

 

13. Eerste Adviseurs

 

 

Kompas

Het projektbureau zag zich tot taak gesteld een verbeterd begrotingsbeheer mogelijk te maken. Dat dit meer zou inhouden dan het realiseren van een geautomatiseerd informatiesysteem werd aan het begin van het projek      talduidelijk.Nietteminwashetinformatiesysteem wel de basis waarop het hele (veranderende) financieel beheer zou worden gebouwd. Daarom moest er een referentiepunt worden gevonden dat de blijvende validiteit van het systeem zou kunnen waarborgen gedurende het gehele wordingstrajekt. Er was behoefte aan een soort kompas waarop tijdens het projekt kon worden afgelezen of de kwaliteit van de vernieuwende ideeën nog goed zou zijn.
Niet alleen voor het projektbureau zelf werd zo'n kompas belangrijk gevonden. Ook voor het bereiken van voldoende acceptatie in het begin zou het van belang zijn als het projekt door een zekere autoriteit gesteund zou worden. Daarnaast had het gemeentesekretaris wel in vertrouwen een opdracht met algemene strekking verstrekt, maar wenste zich in dat vertrouwen toch regelmatig bevestigd te zien.
Om deze vliegen in één klap te slaan werd omgezien naar een of meer externe adviseurs met een erkende deskundigheid en een zekere bekendheid. Er werd in het bijzonder gezocht naar deskundigen die zowel kwaliteit zouden hebben op het desbetreffende materieterrein, als kennis van en ervaring op het gebied van organisatie, informatievoorziening en werkwijze bij de gemeentelijke overheid.

Na een procedure van afweging werden twee externe adviseurs aangezocht van wie een professionele kritische instelling mocht worden verwacht ten aanzien van het onderwerp. Het betrof een financieel-ekonomisch deskundige en een informatiedeskundige, beiden van buiten de eigen organisatie. Zij werden aangetrokken op aanbeveling van personen binnen en buiten de gemeente.

 

 

Professionele zwartkijkers

Met deze eerste adviseurs werd afgesproken dat zij de voortgang van het projekt vooral bestuurlijk op hoofdlijnen zouden volgen. Met adviezen zouden zij bijsturen waar zij dat noodzakelijk vonden. Voorts zouden ze als een regelmatig klankbord beschikbaar moeten zijn voor het projektbureau.
Tijdens hun werk bleken de eerste adviseurs een betrouwbaar kompas te zijn. Zij vormden een passend tegenwicht tegen het projektbureau, dat in korte tijd veel ingrijpende veranderingen in gang moest zetten en daartoe een scala aan nieuwe ideeën genereerde. Deze adviseurs moesten zich volgens de aanwijzingen van de gemeentesekretaris als "professionele zwartkijkers" gedragen. In de branding van de projektvloed bewaakten zij als golfbrekers op hoofdlijnen de intrinsieke waarde, juistheid en volledigheid van de ideeën en procedures. Zo fungeerden zij gedurende het begin van het projekt        alseenfeitelijkecommissievantoezicht.Ditbetekende echter niet dat de twee adviseurs per definitie een eenstemmig team vormden; zij bleven afzonderlijke adviseurs met een eigen visie op de zaken. In die zin kon het projektbureau, in zijn streven naar het beste resultaat, de afzonderlijke visies in bepaalde gevallen tegen elkaar afwegen. Deze vorm van contra-expertise is ook later met andere extern ingehuurden toegepast. Hierin werd een mogelijkheid gezien om als niet-specialistisch projektbureau een impliciete kwaliteitsbevordering te bewerkstelligen.

Eerder werd reeds aangeduid hoe nodig de overtuigingskracht van een projektbureau is in een veranderingsproces. Deze kracht ontbrak in het begin doordat het projektbureau een positie had naast de staande organisatie. Later kon deze kracht voor een belangrijk deel worden ontleend aan de instemming van deze adviseurs met de hoofdlijnen van de BFB-voortgang. Hierdoor werd de positie van het projektbureau in het overleg met de diverse andere partijen binnen de gemeente duidelijk versterkt.

Aan een van de aanbevelingen van de eerste adviseurs werd gevolg gegeven door reeds in een vroeg stadium van het projekt een aanbevolen adviseur voor organisatorische informatievoorziening in te huren. Diens meerwaarde werd vooral gezien in zijn visie op financiële informatievoorziening, zoals reeds beproefd bij een andere grote overheidsorganisatie. Dat leverde spoedig een concrete oplossingsrichting op voor de (geautomatiseerde) informatievoorziening waarmee vrijwel direkt een koers voor het gehele veranderingsprojekt kon worden ingezet. Dat wordt verderop op diverse plaatsen toegelicht.

 

 

Contactstrukturen

Tijdens het BFB is overigens vaker gebruik gemaakt van de onderlinge contactstrukturen van adviseurs. Binnen de grenzen van gezonde concurrentieverhoudingen werd een selektie van personen volgens 'coöptatie' verricht. Er werd immers naar personen met kwaliteit gezocht. Hiervoor zijn als het ware de bestaande netwerken van adviseurs-over-adviseurs benut. Het is — bij wijze van vergelijking — zinvoller om de katalogus van een bibliotheek goed te kunnen gebruiken dan elk afzonderlijk boek te kennen; het weten-te-vinden is vaak nuttiger dan het weten.

 

 

 

14. Ontwikkelingsteam

 

 

Het projektbureau fungeert als motoriek achter het veranderingsproces. Dat is al eens gezegd. In die zin werkt het ook letterlijk als een motor: alle onderdelen moeten aanwezig zijn en in perfekte afstelling met elkaar draaien. Er hoeft maar één onderdeeltje te ontbreken of een eigen weg te gaan en de motor levert geen goede voortbeweging meer op. Zo is ook de samenstelling van disciplines en persoonlijkheden in het projektbureau zeer kritisch. Vanaf het begin werd sterk gehecht aan de kleinschaligheid van het projektbureau. Daarmee werd onnodige ballast voorkomen. Dat leidde tot een vaste kern, bestaande uit een projektmanager, een materiedeskundige (tevens adjunkt-projektmanager). Deze twee hebben de vaste kern uitgebreid met een projektsekretaris en een administratief medewerker. Door een zo kleine bezetting was het voor de funktionarissen een grote uitdaging, maar ook een noodzaak, om als een uiterst slagvaardig team te gaan opereren.
Bij de personele invulling van deze funkties zijn drie eisen in het oog gehouden. Ten eerste zouden de funktionarissen complementair aan elkaar moeten zijn. Alle kennis en vaardigheden die voor het motoriek nodig waren moesten tenminste in één van hen aanwezig zijn. Ten tweede zouden de funktionarissen elkaar zoveel mogelijk moeten kunnen vervangen. Dit gold met name voor de projektmanager, de materiedeskundige en de projektsekretaris, die als inhoudelijke vertegenwoordigers van het projektbureau naar buiten zouden moeten treden. Ten derde moesten de funktionarissen gezamenlijk over een goede kennis van de organisatie beschikken. In een veranderingsproces is het kunnen inschatten en voorspellen van reakties uit de organisatie essentieel. Dat kunnen eigenlijk alleen interne medewerkers goed, zonodig bijgestaan door externe adviseurs. Dit in tegenstelling tot het voorspellen van het gedrag van relatief eenvoudige technische elementen, zoals computerapparatuur en computerprogrammatuur. Hiervoor behoeft het inzetten van externe medewerkers niet op onoverkomelijke bezwaren te stuiten; het kan zelfs voordelen hebben. Wel blijkt dat tussen deze zo verschillende oriëntaties een intermediair goede diensten kan vervullen danwel noodzakelijk is.
De zorgvuldige keuze van personen voor de vervulling van de funkties in het projektbureau is een faktor waarvan de slagvaardigheid van een projekt in belangrijke mate afhankelijk is. Bij het BFB is dit heel duidelijk gebleken doordat de aangestelde funktionarissen ook daadwerkelijk complementair en plaatsvervangend optraden. Daardoor waren in de praktijk de scheidslijnen tussen de drie funkties ook vager dan de formele taken aangaven. Geheel naar de omstandigheden werden rollen onderling overgenomen. Wat hierna over de projektmanager wordt vermeld geldt ook voor de materiedeskundige en de projektsekretaris en omgekeerd. Hun rollen zijn hierna apart nader toegelicht.

 

 

 

15. Projektmanager

 

 

Positie van de projektmanager

In de vergelijking van het resultaat van een projekt met een commercieel produkt speelt de projektmanager deels de rol van architekt van het nieuwe gebouw en deels die van aannemer. Als aangenomen werk tracht hij een goed werkend informatiesysteem te doen bouwen en te integreren in de organisatie. Voordien zal hij echter een gedegen bouwkundige basis moeten zien te bereiken, waarin de rechtvaardiging van het systeem moet zijn te herkennen. Voor deze complexe taak is het van groot belang dat de 'terms of reference' duidelijk omlijnd zijn. Afspraken over grond, bouwontwerp, kwaliteit van de materialen en de bouwtermijn moeten worden afgesproken. Daarmee wordt de haalbaarheid van het bouwsel in kaart gebracht met het oog op tijd, geld en personeel.

Een projektmanager wordt per definitie voor een projekt aangezocht omdat de opdrachtgever, in dit geval de gemeentesekretaris, vertrouwen heeft in haar aanpak en het verwachte resultaat. Die manager gaat volgens een eigen aanpak te werk omdat zij een persoonlijke filosofie heeft ontwikkeld ten aanzien van het projekt of dat soort projekten. Als zij reeds een reputatie heeft, is die voortgevloeid uit de resultaten van die filosofie. Vanuit dit verwachtingspatroon vangt de projektmanager als hoge boom dan ook veel wind. Het projekt zal alleen kunnen slagen als de projektmanager volgens haar filosofie te werk mag en kan gaan. In dat licht is het essentieel dat een aanstaand projektmanager haar voorwaarden moet kunnen voorleggen aan de opdrachtgever; daarmee definieert zij in feite een aantal succes- en mislukfaktoren voor de beoogde benadering. Hoewel, zeker binnen de overheid, projektopdrachten veelal in het bestaande hiërarchische kader worden verstrekt, moet niettemin een overeenkomst kunnen worden gesloten over deze voorwaarden. Voor het projektmanagerschap is immers geen alomvattende methodologie, geen opleiding, geen gebruiksaanwijzing voorhanden en bruikbaar. De persoonlijke filosofie van een projektmanager is haar handelsmerk waarop de opdrachtgever af komt. De projektmanager moet kunnen aangeven of zij gezien de voorwaarden het beoogde resultaat haalbaar acht. Zo niet dan moet zij op gelijke voet kunnen onderhandelen over het aanpassen van de voorwaarden of de opdracht terug kunnen geven.
In dat opzicht is een funktionaris die een dergelijke opdracht niet aanvaardt wegens onvoldoende voorwaarden een betere projektmanager dan iemand die een projektleiding aangaat op te zwakke of onduidelijke voorwaarden.

 

 

Voorwaarden en bevoegdheden

Als voorwaarden in dit verband kunnen materiële en immateriële worden onderscheiden. Materiële voorwaarden zijn bijvoorbeeld het toegewezen budget, personele ondersteuning naar kwaliteit en aantal, werkruimten en andere kantoorfaciliteiten. Immateriële voorwaarden moeten vooral worden gezien in werkafspraken over bevoegdheden en samenwerkingsverbanden met andere funktionarissen of instanties, budgethouderschap van projektfondsen en zo meer.

De 'terms of reference' die de gemeentesekretaris met projektmanager BFB overeenkwam hadden vooral betrekking op de projektafbakening en het rechtmatigheidsvraagstuk. Met betrekking tot de afbakening zijn in een aantal voorkomende gevallen van onduidelijkheid nadere afspraken vastgelegd over welke zaken wel en welke niet tot de taak van het BFB gerekend konden worden. Hierover is in de loop der tijd langs deze weg als het ware een soort jurisprudentie ontstaan, waarnaar verwezen kon worden. Rond het rechtmatigheidsvraagstuk was in afwijking van de periode daarvoor in de aanvang van het projekt reeds eenduidig overeengekomen in hoeverre het projektbureau zich de bewaking van de aard en de kwaliteit van de in het systeem in en uit te voeren gegevens tot taak moest rekenen. Anders gezegd: zou het BFB ervoor verantwoordelijk zijn dat er een goed instrument zou worden geleverd, of ook dat de informatie die in en uit het systeem zou komen goed zou zijn. Dit laatste werd door het projektbureau als een onwaarschijnlijke taak gezien: de gebruikers van het systeem bepalen immers of het instrument goed of slecht gebruikt wordt, niet de ontwerpers. In een vroeg stadium van het projekt heeft de projektmanager er — om hierover misverstanden te voorkomen — op aangedrongen dit rechtmatigheidsvraagstuk buiten de opdracht van het BFB te houden. Dit werd formeel vastgelegd.
Uiteraard moet de kwaliteit van het instrument worden afgemeten aan ondermeer de mogelijkheden om de kwaliteit van de invoer van gegevens te bevorderen. Dit verband wordt doorgaans aangeduid met de term 'gebruikersvriendelijkheid', waarmee de complexiteit ervan overigens snel over het hoofd wordt gezien. Er zijn echter nog veel meer faktoren die de kwaliteit van de invoer bevoor- of benadelen. Daarvan is de kwaliteit van het personeel wellicht de belangrijkste. Dergelijke faktoren bleven natuurlijk buiten de 'terms of reference'. Niettemin verschafte het BFB bij gelegenheid wel signalen wanneer verbeteringen absoluut noodzakelijk geacht werden.

Bevoegdheden bieden ruimte voor de aktiviteiten van een projektmanager of stellen daar juist grenzen aan. Samenwerkingsverbanden scheppen of beperken eveneens zijn handelruimte. Eigenlijk zijn bevoegdheden formele vormen en samenwerkingsverbanden informele vormen van dezelfde persoonlijke relaties tussen funktionarissen in een (of meer) organisaties. Het werkbaar funktioneren van deze omgangsspelregels is essentieel voor de speelruimte van de projektmanager. De verruimende of beperkende werking die hiervan uitgaat straalt af op de overige projektmedewerkers.

 

 

Coalities

Het opbouwen van persoonlijke relaties is een voortdurend aandachtspunt van een projektmanager. De manager kan en moet als regel zelf weinig verrichten, maar hoofdzakelijk coördineren en stimuleren dat anderen in de organisatie de draad oppakken. Willen de uitgedragen ideeën geaccepteerd worden, dan zal eerst de uitdrager, in dit geval de projektmanager, geaccepteerd moeten zijn. In haar hoedanigheid als katalysator van natuurlijke veranderingen moet zij in dat groeiproces voortdurend coalities zien te sluiten met voor haar belangrijke personen. Haar dagtaak is vooral onderhandelen: met iedereen die als belanghebbende wordt gezien of die zich als zodanig opwerpt; en over alles wat in verband met de te vervullen taak wordt gebracht.
In dat opzicht zijn er in hoofdzaak drie categorieën medespelers in het spel van de projektmanager. Voordat er ook nog maar iets gebeurd is wordt een projektmanager bij haar aantreden geconfronteerd met enerzijds een kleine groep uitgesproken voorstanders, anderzijds een klein aantal faliekante tegenstanders; daar tussenin staat een grote groep die ambivalent of geheel zonder mening is.
Voorstanders zijn mensen die op enigerlei wijze en met zelfontwikkelde motieven het nut of voordeel van de aangegeven richting hebben ontdekt. Voorstanders behoeven niet meer veroverd te worden; zij moeten behouden worden door zinvolle bevestigingen in hun opvattingen. Tegenstanders die bij voorbaat al tegenstanders zijn hebben kennelijk reeds argumenten ontwikkeld die geen relatie met de projektgang hebben; met projektargumenten zullen hun inzichten dus waarschijnlijk niet wijzigen. De energie van een projektmanager is derhalve het beste besteed aan de grote groep die zich nog geen volledige mening heeft gevormd over inhoud en vorm van het projekt. Deze categorie is het meest ontvankelijk voor nieuwe inzichten. In die groep zullen de coalities vorm moeten krijgen. Vanuit deze benadering heeft de projektmanager BFB getracht vooral in deze categorie andere katalysators voor het veranderingsproces te doen ontstaan. In de coalitievorming van de projektmanager is aan de andere kant de opdrachtgever, in dit geval het gemeentebestuur en de gemeentesekretaris, ook een belangrijke partij. Een projektmanager doet haar werk uit naam van de opdrachtgever en treedt tijdelijk in zijn plaats. Volgens deze zienswijze worden de coalities dus eigenlijk gesloten tussen de opdrachtgever en de te veranderen partijen. In verband daarmee moet de projektmanager dan ook steeds voeling houden met de opdrachtgever teneinde te waarborgen dat de tussentijdse veranderingsresultaten steeds in de geest van de opdrachtgever blijven.

 

 

 

16. Materiedeskundige

 

 

Brede achtergrond

Bij het introduceren van een nieuw model voor financiële informatievoorziening in een grote organisatie is van het eerste belang dat de praktische toepasbaarheid van de nieuwe ideeën wordt getoetst door materiedeskundigen. Door de wijze van systeemontwikkeling, zoals die hierna beschreven wordt, werd het van grote waarde geacht als die materiedeskundigheid nagenoeg continu beschikbaar zou zijn bij het BFB. Bij de samenstelling van het projektbureau is daarom gekozen voor de aanwijzing van een ervaren vaste deskundige op het gebied van de gemeentefinanciën. Deze funktionaris is met zorg uitgekozen vanwege zijn ervaring met de organisatie en specifieke kennis van de werkprocessen in kwestie, zowel op centraler niveau binnen de gemeente als van de uitvoerende kantoren. Daarmee had zijn deskundigheid een brede achtergrond zonder de noodzaak van voortdurend overleg met een brede achterban.
Feitelijk was er overigens geen adequate terugval mogelijk op deskundigen binnen de DSV zelf. Oorzaak hiervan is dat kennis van de subsidieregelingen en de uitvoering daarvan en kennis op comptabel gebied binnen de organisatie sterk gescheiden zijn. Zo waren er wel deskundigen, maar in feite was er niemand beschikbaar die beide disciplines zo in zich verenigde als de in het projektbureau opgenomen materiedeskundige. Dit legde omgekeerd een grote verantwoordelijkheid op deze funktionaris. Vooral zijn inhoudelijk oordeel bepaalde de acceptatie binnen het projektbureau van de nieuwe ideeën. Hierin stond hij dus vrijwel alleen, zonder het comfort en de dekking van anderen in eenzelfde positie. Zijn rol en de wijze waarop die is vervuld hebben het projekt opmerkelijk snel op de inhoudelijke koers gekregen van de aangedragen richting naar een oplossing. Daarbij moet worden vermeld dat die oplossingsrichting op punten nog belangrijk kon worden verbeterd; dit gebeurde in intensief overleg tussen de materiedeskundige van het projektbureau en de externe adviseur die het oorspronkelijke model voor de financiële informatievoorziening had ontwikkeld.
Uiteindelijk is het uitgewerkte model het produkt geweest van twee architekten. Het globale principe was als oplossingsrichting door de externe adviseur aangedragen; de materiedeskundige maakte het met kritische aanpassingen op maat bruikbaar voor de situatie bij de gemeentelijke dienst voor subsidieverlening.
De bijzondere verantwoordelijkheden in het werk van de materiedeskundige lagen op de volgende gebieden:

— richting geven aan de uitwerking van het gekozen model voor financiële informatievoorziening;
— richting geven aan de administratieve organisatie die op basis van dit model moest worden herzien;
— de strategie aangeven ten aanzien van de eventuele koppelingen met bestaande systemen van financiële administratie.

Voor dit doel kon deze funktionaris intensief contact onderhouden met een diversiteit aan andere specialisten bij de organisatieonderdelen. Op die manier konden veel praktijkproblemen reeds in een vroeg stadium in het projekt worden ondervangen. Daarmee was hun anticiperende inbreng ook op een vast punt binnen het projektbureau verankerd.

 

 

Acceptatie

Niet alleen op materietechnisch vlak speelde deze funktionaris een hoofdrol. Juist door zijn kennis van de organisatie en contacten met andere specialisten kon hij de acceptatie bevorderen van het nieuwe model met al zijn implikaties. Hij was feitelijk gekozen als een vertegenwoordiger van hen; doordat hij met kennis van zaken kon spreken was dit een belangrijke basis voor het vertrouwen in het BFB.
Bij het bewerkstelligen van acceptatie van veranderingen zijn altijd twee paradoxale gemoedsbewegingen in een organisatie te herkennen. Enerzijds werkt het effekt van 'vreemde ogen dwingen'; die rol werd in zekere zin vervuld door de projektmanager die niet specifiek als een financieel of automatiseringsdeskundige te boek stond. Daardoor kon zij met enige inhoudelijke afstand naar de ontwikkelingen kijken. Anderzijds is er het effekt van de herkenbaarheid en vertrouwdheid van de zegsman, gepersonifieerd door een gekende materiedeskundige. Zo kon kennis van het vak met kennis van de gevoelige aspekten binnen de gemeentefinanciën in één hand gecombineerd worden. Vanuit deze gedachten werd de materiedeskundige met het oog op de veranderingsstrategie als adjunkt-projektmanager aangesteld. Deze combinatie bleek in het BFB zeer werkbaar.

 

 

Zondebok

Toen na 1 juli 1988 bleek dat het aangekondigde informatiesysteem nog niet voltooid was werd hierop vooral de materiedeskundige aangekeken. Dat duidde erop dat vooralsnog weinig begrip omtrent de gekozen oplossingsrichting bestond. Daarover heeft de voorlichting kennelijk geen misverstanden bij medewerkers van de DSV kunnen wegnemen.

Volgens de opdracht lag de prioriteit voor het projekt BFB bij de financiële verantwoording. Dat wil zeggen, voor de gehele DSV moest een nieuw instrumentarium één verantwoording helpen opleveren. Daarnaast was de onderbouwing voor zo'n overkoepelende financiële verantwoording nadrukkelijk in de projektopdracht begrepen. Afzonderlijke verplichtingen moesten herkenbaar blijven en daarmee moesten afzonderlijke betalingen in verband kunnen worden gebracht. Het onderwerp rechtmatigheid bleef buiten de opdracht aan het BFB; daarvoor was immers het projekt RSV ingesteld.
Desondanks was het BFB voor een ingewikkelde opgave gesteld. De subsidieverlening in de gemeente wordt door uiteenlopende regelingen gekenmerkt. Daar komen allerlei andere bedrijfsprocessen van ondersteunende aard bij. In een overkoepelende verantwoording moeten al die bedrijfsprocessen onder dezelfde financiële noemer gebracht worden.
In zo'n situatie leek het beslist niet aanlokkelijk om bestaande bijzonderheden als uitgangspunten voor het nieuwe instrumentarium voor financieel beheer te nemen. Daarmee zouden die hulpmiddelen even complex als de rijke schakering aan subsidieregelingen en andere bedrijfsprocessen worden. Met nadruk is daarom met een min of meer algemeen toepasbaar model voor een andere benadering gekozen. De materiedeskundige heeft zich dus vooral met de uitwerking van dit model beziggehouden. Met positieve besluitvorming over de achtereenvolgende rapporten Vooronderzoek en Definitiestudie hebben de leden van stuurgroep hiermee ingestemd.

Bij aanvang van het BFB waren nog geen geschikte automatiseringsmiddelen voor het gekozen model kant-en-klaar beschikbaar. Daarom heeft het projekt de ontwikkeling van die hulpmiddelen zelf ter hand genomen. Daar zijn steken gevallen waarvoor de materiedeskundige als lid van het projektbureau stellig gedeeltelijk verantwoordelijk is. De vertraging bleek daarentegen andere reacties uit te lokken. Dat behoeft trouwens geen verbazing te wekken gezien de achterstand van acceptatie bij vele medewerkers van de DSV. De hulpmiddelen zouden niet aan eisen voldoen. En dat had de materiedeskundige juist moeten verzekeren. Welke besluiten daarover veel eerder door de stuurgroep waren genomen bleek tevens voor enkele leden ervan later minder opportuun.
Wanneer de automatiseringsmiddelen gereed zijn, zal blijken of er ontoelaatbare tekortkomingen van functionele aard bestaan. Die hebben inderdaad met het model en de uitwerking voor de DSV te maken. Het lijkt wat ver gezocht de materiedeskundige dan voor eventuele fouten aan te kijken.
De leden van het projektbureau hebben overigens in hun voorlichting proberen te zeggen dat op 1 juli 1988 een versie van hulpmiddelen beschikbaar zou zijn waarmee aan de minimale eisen van de opdracht voldaan kan worden. De krappe tijd liet niet meer voorzieningen toe. De financiële verantwoording stond voorop. Daarna zouden die hulpmiddelen naar specifiekere behoeften uitgebreid en aangepast kunnen worden.

Intussen zal de materiedeskundige zich enige keren bedenken voordat hij weer een vergelijkbare rol gaat vervullen. In een organisatie waarin al dan niet vermeende fouten door andere medewerkers soms benut worden om hun eigen — gebrek aan — bijdragen te maskeren vergt zo'n geïsoleerde positie bijzondere karaktertrekken om aantrekkelijk te zijn. Juist zijn inhoudelijke betrokkenheid om het financieel beheer van de subsidieverlening aan kwaliteit te laten winnen bracht hem in dat isolement. En dat is vooralsnog een ondankbare positie gebleken. Een latere evaluatie dient zijn verdiensten te belichten.

 

 

 

17. Projektsekretaris

 

 

Bij de instelling van het projektbureau BFB was de funktie van projektsekretaris van oorsprong ingesteld om te voorzien in het sekretariaat van een aantal met het projekt verbonden overlegstrukturen. Deze funktie leek alleen daarmee zo een vrij smalle basis te hebben. Voor de invulling ervan was echter bewust een jonge medewerker gekozen die een studie op het gebied van bestuurskunde en van overheidsfinanciën had gevolgd. Gezien de kleine bezetting van het projektbureau was er niet alleen behoefte aan een funktionaris die de ambtelijke projektgang goed zou kunnen voorbereiden. De sekretaris zou ook een duidelijk sturende rol moeten hebben.
Met deze formele bekwaamheden zou echter nog niet volledig in de behoeften voorzien zijn. Er was immers bovendien iemand nodig die het veranderingsspel op de juiste manier zou kunnen meespelen. Met de keuze van de projektsekretaris werd eveneens hierin succesvol voorzien. Feitelijk speelde, net als bij de andere funkties, ook een karakterologisch aspekt als selektiekriterium mee. Een zuiver formele funktievervulling is eenvoudigweg onvoldoende bij het bewerkstelligen van in hoofdzaak menselijke veranderingen in een organisatie. De benodigde eigenschappen kunnen domweg niet uitputtend worden opgesomd.

 

 

Sturen en combineren

Een veranderingsproces wordt voor de werkbaarheid in tal van formele strukturen, planningen, streef- en haalbaarheidsdoelen gegoten. Dit is echter niet meer dan een hulpmiddel om de wispelturige werkelijkheid enigszins hanteerbaar te maken. De gang van een projekt verloopt met de veranderlijkheid, soms zelfs grilligheid, van de mensen die erbij betrokken zijn. Nieuwe ideeën komen op, oude vervallen, een geplande aanpak wordt weer verlaten. Omdat het voornamelijk om mensen gaat en slechts voor een klein deel om machines is het verloop van een projekt in veel opzichten een uitvloeisel van gevoelens en gevoeligheden.
De rol van de projektsekretaris is officieel om de ambtelijke voortgang voor te bereiden en in goede banen te leiden. Dit is echter de vormelijke voortgang van het projekt. De inhoudelijke voortgang wordt veel meer bepaald door de manier waarop ideeën en gevoelens van mensen over het projekt op het juiste moment gecombineerd worden. De grote denklijnen van het projekt moeten door consensus tot stand komen. Het inplanten van de eenmaal gekozen denklijn bij smaakmakende funktionarissen in de organisatie is iets dat met zorg moet worden gestuurd en bijgesteld. De projektmanager en de materiedeskundige zagen dat als onderwerpen van voortdurende onderhandelingen. Dit proces is een weg van nieuwe ideeën, tussentijdse besluitvorming, sluiten van compromissen. Het is vooral de projektsekretaris die daarbij in het bijzonder de ambtelijke struktuur kan benutten. De projektsekretaris legt al deze onderhandelingsstappen vast in verslagen, voortgangsnota's, voorstellen aan hogere echelons, evaluatie¬rapporten en dergelijke. Aangezien elke neerslag weer wordt gebruikt als een uitgangspunt voor een volgende projektstap met alle deelnemers, moeten die geschriften optimaal bruikbaar zijn als veranderingsinstrument. Elke schriftelijke neerslag komt in feite neer op een impliciet contraktmanagement tussen de partijen die bij het projekt een rol spelen. In zijn formuleringen moet de projektsekretaris daarom een taalvaardigheid ontplooien die de gezichtspunten van afzonderlijke funktionarissen weerspiegelt, maar ze op de juiste manier inpast in de heersende denklijn van het projekt. Soms komt dit neer op het wegschrijven of juist overbelichten van bepaalde gezichtspunten, geheel naar de noodzaak van de omstandigheden.
De betekenis van bedoelde schriftelijke vastlegging moet overigens niet overschat worden. Zoveel is reeds gebleken uit de reacties tegenover de materiedeskundige waarbij eerdere, en gedokumenteerde, besluiten door de stuurgroep gevoeglijk konden worden genegeerd.

 

 

Verkenner

Het werk van de projektsekretaris speelt zich daarom niet alleen op het schriftelijke vlak af. In de taktiek van het veranderingsspel werd de projektsekretaris bijvoorbeeld wel eens als 'verkenner' ingezet. Als gevolg van zijn formele positie van plaatsvervangend projektmanager kwam de materiedeskundige niet voor dergelijke missies in aanmerking. In sommige overlegsituaties werd het nuttig geacht een bepaalde opkomende denkrichting af te tasten, om te buigen of te vertragen. Per situatie werd dan bezien wat de houding van het projektbureau zou moeten zijn. In sommige gevallen werd dan de projektsekretaris afgevaardigd. Aangezien hij wel als vertegenwoordiger van de projektmanager kon fungeren maar zonder haar beslissingsbevoegdheid, kon hij wel informeel onderhandelen maar moest de formele reaktie van het projektbureau uitstellen.
Op die manier werd gelegenheid gecreëerd om de taktiek desnoods te herzien, tijd te winnen en een andere aanpak voor te bereiden. Daarna kon de projektmanager dan beter voor een volgende ronde beslagen ten ijs komen. Dit is te vergelijken met het geval van de zakenman die altijd verschillende visitekaartjes bij zich droeg. Hij overhandigde zijn kaartje altijd tegen het einde van het eerste gesprek. Afhankelijk van het verloop daarvan maakte hij een keuze uit de kaartjes van 'direkteur' of 'adjunkt-direkteur'. Zo'n werkwijze verdient beslist geen schoonheidsprijs maar kan overal in complexe situaties van maatschappelijk verkeer herkend worden. Dat heeft alles met de behartiging van belangen te maken. In de vorm van de officiële diplomatie heeft dit waarschijnlijk zijn verste en reeds erkende ontwikkeling doorgemaakt.
Dit voorbeeld geldt als een kleine illustratie van de toegevoegde waarde van een projektsekretaris in het veranderingsproces. Voor het overige zijn de scheidslijnen tussen de funkties binnen het projektbureau in de praktijk niet al te scherp getrokken.

Het is interessant te zien dat naar de omstandigheden verschuivingen tussen deze rollen hebben plaatsgevonden. Naarmate het projekt vorderde richtte de projektmanager haar aandacht op het voorbereiden van de 'markt', terwijl de oorspronkelijke materiedeskundige meer gedetailleerd toezicht op het 'produktieproces' verzorgde. Al met al gaf de rolverdeling een zeer dynamisch beeld te zien. Daarbij werd ernaar gestreefd overlappingen te vermijden en zoveel mogelijk complementaire taken te vormen waarin persoonlijke eigenschappen en interesses waren weerspiegeld. Dit geschiedde overigens grotendeels intuïtief, op basis van wederzijds respekt en vertrouwen; hieraan lag het besef ten grondslag dat een goed projektresultaat slechts zou kunnen worden bereikt in samenwerking. Weliswaar behield de projektmanager te allen tijde haar eindverantwoordelijkheid, maar de leden van het projektbureau vormden aldus de facto een managementteam.

 

 

 

18. Kantoortuin

 

 

Frambozenjam

De manier waarop een produkt zoals dat van het BFB achter de schermen wordt voorbereid is van groot belang voor het latere resultaat. Hiertoe moge de volgende vergelijking dienen.
De betekenis van frambozenjam is even simpel als ingrijpend: een groot deel van onze natie begint er de nieuwe dag mee. De samenstelling van moderne frambozenjam is echter behoorlijk complex. De ingrediënten ervan zijn met zorg gekweekt of vervaardigd; het geheel is in een nauwkeurige scheikundige verhouding samengesteld. Kwaliteit, smaak en prijs zijn door diverse deskundigen afgewogen. Dit deel van het proces vindt niet in de winkel plaats maar lang daarvoor in een laboratorium. De uitrusting van dit laboratorium maakt uit hoe verfijnd de frambozenjam tenslotte op de toast van de ontbijter terecht komt.
Een informatievoorzieningsprojekt is ook een soort frambozenjam. De ingrediënten moeten met zorg worden uitgekozen en samengesteld; het geheel moet zowel kwalitatief verantwoord zijn als voldoen aan de smaak van de gebruikers. Een belangrijk verschil is echter, dat de kopers van zoiets als een veranderingsprojekt onmiddellijk nadat met de bereiding van de melange wordt begonnen willen proeven hoe het gaat worden. In die zin lijkt het laboratorium van het BFB meer op de werkplaats van professor Barabas die in een omgebouwde slaapkamer zijn tijdmachine ontwerpt. Het geniale ontwerp van de professor wordt voortdurend blootgesteld aan de kritische oordelen van tante Sidonia, die in en uit loopt. En dat is niet helemaal onterecht, want de kinders zijn al eens abusievelijk in het middelpunt der aarde terecht gekomen. Professor Barabas is een deskundige die zelden zelf een rol speelt in de avonturen, maar ze wel allemaal mogelijk maakt door zijn uitvindingen in het laboratorium.

 

 

Tijdelijkheid

Het 'laboratorium' van het BFB speelde een belangrijke rol tijdens het projekt. Er is bewust gekozen voor plaats, indeling en inrichting. De projektruimte moest dichtbij of liefst temidden van de DSV-ambtenaren gesitueerd zijn. De ruimte moest goed bereikbaar zijn en ook uitnodigend genoeg voor spontaan informeel overleg tussen het projektteam en de betrokkenen. De leden van het projektbureau moesten fysiek ook goed bereikbaar zijn, zowel voor elkaar als voor anderen, dus liefst dicht bij elkaar geplaatst.
Anderzijds moest de projektruimte intern in overeenstemming zijn met de beoogde cultuur van het hele projekt. Ook hierbij gold: geen methoden maar resultaten; met andere woorden, de hiërarchie binnen de projektbezetting moest niet hinderlijk worden vertaald in een zichtbare bureaucratische afscheiding van de diverse funktionarissen.
Gekozen werd voor een grote vierkante ruimte die beschikbaar was op de derde verdieping van het gemeentekantoor. Deze werd in november 1986 als kantoortuin ingericht. De personen die het nauwst met elkaar zouden gaan samenwerken werden bijeengeplaatst. De zo geformeerde sekties werden van elkaar gescheiden door plantenbakken en archiefkasten, teneinde de onderlinge overlast van telefoons en bezoekers te beperken.
Een belangrijk kenmerk van een projekt is dat het tijdelijk is. Dit werd ook in de inrichting van de ruimte tot uitdrukking gebracht. Het meubilair en de overige kantoorbenodigdheden werden betrokken van het centrale gemeentemagazijn. Apparatuur, zoals computers en een kopieermachine, werd zoveel mogelijk geleend of gehuurd. Slechts indien dit niet mogelijk was werd bij uitzondering een voorziening voor het projekt aangeschaft.
De inrichting van de kantoortuin is ook talloze malen aangepast aan de bezetting van het moment. Die bezetting heeft zich, afgezien van de vaste kern, meermalen sterk gewijzigd, afhankelijk van de specifieke behoeften aan vooral externe medewerkers tijdens bepaalde perioden. Er waren ook taktische redenen om aan de zichtbare tijdelijkheid van de projektruimte te hechten. Bij veel grote projekten, zeker ook bij de overheid, valt te constateren dat de beoogde projektgrenzen qua tijd, geld en bezetting moeilijk worden gehaald. Sommige projekten duren vele jaren langer dan bedoeld en krijgen meer het karakter van lijnaktiviteiten. Voorts lopen ze vaak uit hun budget en leveren aantallen extern ingehuurden op die tot de vaste personeelsbezetting lijken te zijn gaan behoren.

In het bijzonder de voorgestelde tijdsduur moet trouwens niet al te dogmatisch worden gehandhaafd. De veronderstelling luidt doorgaans dat tijdsdruk medewerking bevordert. Teveel druk verkeert evenwel in het tegendeel; betrokkenen gaan medewerking ontwijken teneinde niet medeverantwoordelijk te worden gesteld voor het door hen alvast veronderstelde falen van het projekt. Hiermee wordt de tijdsduur van een projekt herkend als een variabele waarvoor naar omstandigheden een adequate keuze moet worden gemaakt. Zo'n keuze was uiteindelijk 1 juli 1988. Dan zou het projekt voltooid moeten zijn. Die specifieke keuze wordt verderop wat meer toegelicht.

 

 

 

19.Seances en Klopgeesten

 

 

Specialisten en monopolies

Zoals eerder aangegeven, werd door het projektbureau een zeer nadrukkelijk personeelbeleid gevoerd ten aanzien van externe medewerkers. Daarbij werd gaandeweg steeds meer erkend dat veel externe medewerkers zichzelf gaarne als specialist beschouwen. Dit lijkt een open deur, maar deze was toch behoorlijk dicht. Specialisten worden ingehuurd vanwege hun inbreng op een bepaald specifiek terrein, waarin de andere beschikbare funktionarissen niet kunnen voorzien. Het is een menselijke trek van specialisten om ongemerkt hun dienstverlening ook gaandeweg uit te breiden naar andere terreinen. Behalve oprechte belangstelling en sympathieke klantgerichtheid, zijn zekere commerciële motieven daarbij niet te onderschatten. Daarbij lijkt dergelijke expansiedrift dikwijls meer een gevolg van de overschatting van beschikbare capaciteiten dan gebaseerd op werkelijke expertise. Zo lijken bijvoorbeeld sommige softwarebedrijven, ingehuurd voor het uitwerken van computerprogramma's, over alomvattende totaalconcepten voor informatievoorziening te beschikken voor elke organisatie. Hun inzet is echter voornamelijk vereist op het gebied van de strukturering en vervaardiging van software. In het kader van het BFB zijn deze programmeurs vanwege het geklop op de toetsenborden in de kantoortuin overigens ook wel eens met de naam "klopgeesten" aangeduid.
Anderzijds blijken sommige materie- of andere deskundigen een onvermoede belangstelling voor software en hardware aan de dag te leggen. Voor die andere terreinen zijn echter meestal al andere deskundigen ingeschakeld. Dit betekent dat ze elkaar in het gunstigste geval ongeveer voor het bureau van de projektmanager tegenkomen. In minder gunstige gevallen geschiedt dit achter een der plantenbakken in het hiervoor beschreven laboratorium van professor Barabas of buiten op de parkeerplaats. De inmiddels bovennatuurlijke drang tot dienstverlening vanuit de eigen specialisaties leidt op die manier tot wonderbaarlijke seances die zich aan de waarneming van de projektmanager onttrekken.

In het geval van het BFB bleken de projektmanager en de andere leden van het projektbureau op dit vlak soms over mediamieke gaven te beschikken. Daardoor wisten zij, als de noodzaak daartoe aanwezig was, via hoor en wederhoor een spontaan proces van natuurlijke selektie onder ingehuurde specialisten te aktiveren achter de plantenbakken. Daarmee werd het probleem naar de externe medewerkers verschoven. Achteraf kan niet ontkend worden dat dit enige resultaten gunstig beïnvloed heeft.
De bedoelde specialisten zijn doorgaans gewend een monopoliepositie in te nemen ten aanzien van 'hun' onderwerp. Dat monopolie werd in het BFB bewust niet gegund (zie 'Projektbureau'). Sommige specialisten beschikken dan niet over de noodzakelijke inschikkelijkheid, maar blijven hun gelijk eisen. Er bestaat echter geen gelijk per invalshoek of gebied van specialisatie. Er bestaat alleen een gelijk van het projekt als geheel; en daarvoor stonden de leden van het projektbureau.
Maar bij andere gevallen bleef het verwachte effekt van contra-expertise helaas achterwege. Dat is reeds opgemerkt. Juist in het vlak van de techniek van computerprogrammatuur vielen tegen het einde van het projekt tegenvallende resultaten te constateren. De onderlinge contra-expertise voldeed daar minder aan de verwachtingen omdat betrokken partijen gemeenschappelijk een te gunstig beeld van vorderingen schetsen. Ondanks herhaalde vragen en waarschuwingen bleven adequate rapportages over voortgang achterwege toen enige vertraging in de oplevering van computerprogrammatuur wellicht nog vermeden had kunnen worden. Er zijn dus ook grenzen aan contra-expertise. Voorts is bij een opdrachtgever enige aarzeling om contra-expertise te laten verrichten dikwijls begrijpelijk. Zoiets mag niet tot ordinaire concurrentiestrijd binnen een projekt leiden. Dat gevaar bestaat wanneer men voor contra-expertise op een concurrent van een reeds betrokken bedrijf is aangewezen. Omgekeerd kunnen concurrenten ook 'voorzichtig' met elkaar zijn uit angst voor hun eigen positie. Die uitkomst is blijkbaar onvermijdelijk wanneer geen der partijen die bij contra-expertise betrokken zijn, meer dan middelmatige kwaliteit kunnen bieden

 

 

Zakelijkheid

Moraal van dit verhaal is dat het van belang is dat ingehuurde medewerkers zich bewust zijn, en anders gemaakt moeten worden, van hun taakopdracht en van de verhoudingen binnen interdisciplinaire teams. Een gezonde commerciële inslag wordt positief ervaren, maar moet niet vervagen tot storende competitie-aktiviteiten ("schoenmaker blijf bij je leest"). Naarmate een projektleider beter is, zal hen dit ook slechter bevallen. Bij dit soort zaken mag geappelleerd worden aan zoiets als bedrijfsethiek van externe deskundigen. Binnen het BFB is gezocht naar een werkbare balans waarin geen der betrokken specialisten een volledige overwegende invloed kon claimen. Eenzijdige invloed moest onder bepaalde omstandigheden tijdelijk worden geaccepteerd. Maar dat werd zo spoedig mogelijk geprobeerd weer te korrigeren. Slechts door in deze zin het principe van een zakelijke funktiescheiding aan te houden kon geloofwaardig verantwoording worden afgelegd over gebeurtenissen en resultaten. Het projektbureau kon deze zakelijkheid belijden in de wetenschap dat externe bureaus, om welke reden dan ook, gaarne bij het projekt betrokken wensten te zijn. Deze onderhandelingspositie maakte het het projektbureau mogelijk de fiches in te zetten op het naar het eigen oordeel beste externe (deel)produkt. Deze houding bleek door sommige externe bureaus niet goed geplaatst te kunnen worden.
Zo zochten bijvoorbeeld vele programmatuurbedrijven contact toen de bouw van het systeem zou worden aanbesteed. Via de gebruikte contactstruktuur was reeds een externe medewerker voor ontwikkeling van het prototype aangesteld. Vanwege de continuïteit is later ook de bouworder aan dat (nieuwe) bedrijf gegund. Het feit dat dit bedrijf pas kort geleden was begonnen had, zo bleek, ook voordelen. De opdrachtgever kon nog betrekkelijk veel invloed uitoefenen op de aanpak door medewerkers van dat bedrijf en op hoofdlijnen de sturing van aktiviteiten zoveel mogelijk behouden. Dat ligt met meer gevestigde programmatuurbedrijven nog al eens anders omdat die een zeer grote invloed opeisen. Daarmee kunnen zij een projekt in gevaar brengen doordat zij overzicht missen op alle relevante veranderkundige aspekten en slechts een accent leggen op automatiseringstechniek. Nogmaals, de beperkingen van dienstverlening konden het nieuwe bedrijf nog min of meer worden opgelegd. Het risico voor continuïteit werd bewust aanvaard. Het falen van het opgezette mechanisme voor contra-expertise in het vlak van de ontwikkeling van computerprogrammatuur bleef, zoals gezegd, echter te lang verborgen. Daaruit volgt dat de andere partij zich terdege bewust moet zijn van de rol van contra-expert. Kennelijk was dat hier nog niet duidelijk genoeg overgekomen.
De opstelling van het projektbureau BFB, of die nu altijd het gewenste resultaat had of niet, maakte andere externe bureaus ook wel terughoudend. Zij zijn immers veelal gewend de inzet van mensen en de werkwijzen naar hun hand te zetten en daarin grote zeggenschap op te eisen. Die zeggenschap bleef in het geval van het BFB echter aan het projektbureau voorbehouden. Enkele externe bureaus gaven ook te kennen onder deze omstandigheden geen verantwoordelijkheid te willen dragen. Dat was voor het projektbureau evenwel geen aanleiding de gekozen benadering met betrekking tot externe bureaus en hun medewerkers te veranderen.

 

 

 

20. De Bestemming van het Projekt

 

 

Eindpunt

Een projekt zoals het BFB bestaat bij aanvang uit aktiviteiten met een algemene richting en een beoogde datum waarop een bepaald resultaat moet zijn bereikt. Die bestemming is dus gaandeweg verduidelijkt. Eerder werd aangegeven dat het BFB niet alleen de taak had een informatiesysteem af te leveren. Het inzicht ontwikkelde zich dat het projektbureau vooral ook tot taak had een noodzakelijk veranderingsproces in gang te zetten.
Vanwege de bijzondere omstandigheden was het BFB als het ware naast de lijnorganisatie van de DSV geplaatst. Het verloop van het verdere veranderingsproces, nadat het door het BFB is gelanceerd, behoort evenwel vanaf een bepaald resultaat met tijdstip tot de taken en bevoegdheden van de zogenaamde staande organisatie. Het is van groot belang dat het vaandel van een nieuwe ontwikkeling na de afgesproken tijd wordt overgenomen door deze organisatie met zijn management en andere medewerkers. Als dit onvoldoende gebeurt zal het resultaat van het projekt onbenut blijven of zal wellicht het projektbureau meer en meer met lijnverantwoordelijkheden worden belast, zodat het niet opgeheven kan worden. In die situatie zou er een groeiende verwarring ontstaan tussen projekt- en lijnmanagement.
Met dit voor ogen heeft de projektmanager voor het BFB een duidelijk eindpunt in de tijd gesteld. Daarbij heeft een belangrijke rol gespeeld dat zijzelf een duidelijk einde van haar bemoeienis met het BFB wenste te markeren. Een dergelijk projekt vergt intense en explosieve inzet; de projektmanager had de tijdsduur afgestemd op de lading van haar accu. De noodzaak van zo'n eindpunt werd door de gemeentesekretaris erkend. Op 1 juli 1988 moet het BFB een heldere filosofie voor het financieel beheer, een werkend geautomatiseerd informatiesysteem en een gerede basis voor de implementatie ervan hebben opgeleverd.
Daarna zal het projekt als zodanig worden opgeheven. Het management en andere medewerkers van de reguliere organisatie zullen in de periode daarna deze basis moeten overnemen en de feitelijke implementatie gestalte moeten geven. De geplante stekjes zullen in de permanente organisatie moeten worden opgekweekt tot vernieuwde werkwijzen, een passende administratieve organisatie en een funktioneel gebruik van de aangeleverde instrumenten. Hierbij zullen funkties moeten worden ontworpen, aangepast of opgeheven; opleidingen zullen de kwaliteit van de medewerkers moeten laten overeenstemmen met de veranderende behoefte.

 

 

Décharge

In juli 1988 moet het projektbureau van al zijn taken zijn gedéchargeerd. Vooral bij grote projekten bestaat de neiging in organisaties om dit moment van décharge uit te stellen. Het experimentele en voorlopige karakter geeft immers een schijnbaar veilig gevoel; namelijk dat veranderingen nog niet vast staan en dat problemen nog een zaak van het projektbureau zijn. In de ontwikkelingsloop van het BFB is getracht steeds het eindpunt van het projekt voor ogen te houden en de betrokken medewerkers (zelf)vertrouwen te geven.
Terwijl veel funktionarissen in de staande organisatie op grond van vermeend risico het overnemen van verantwoordelijkheden proberen te ontwijken, moeten die verantwoordelijkheden veeleer als een kans worden ervaren. Deze opvatting is zowel in formele korrespondentie en overlegstrukturen opgenomen als in de diverse voorlichtingsaktiviteiten vorm gegeven.
Het begrip décharge moet hier overigens niet te zwaar worden opgevat. Er wordt vooral mee bedoeld dat de leden van het projektbureau in beginsel vrij zijn een funktie elders te gaan vervullen. De werkelijke uiteindelijke kwaliteit van het produkt kan na beëindiging van het projekt als zodanig nog niet in al zijn aspekten uitputtend worden beoordeeld. Dat kan naar verwachting pas na enkele jaren worden geëvalueerd. En dan spelen nog zoveel andere faktoren een rol. Décharge van de projektmanager geschiedt dus primair op verrichte inspanningen alsmede op resultaten, die onder haar verantwoordelijkheid zijn bereikt, waarmee de verdere veranderingen kunnen worden voortgezet.
Volgens deze interpretatie kan dus vrij willekeurig een bestemming van een projekt worden bepaald. Onder voorwaarde van de continuïteit van de overkoepelende veranderingen kan bijbehorende décharge worden verleend. Met andere woorden, een projekt is voltooid maar de veranderingen gaan door. Die voortgang kan eveneens onder de noemer van een projekt worden gebracht. Dat is ten aanzien van de implementatie van het instrumentarium voor begrotingsbeheer overigens ook gebeurd. De overgang van het BFB naar een volgend projekt is daarbij benut om andere accenten te leggen. Dat wordt verderop beschreven.

 

 

 

21. Oplossingsrichting

 

 

In de allereerste fase van het BFB werd een vooronderzoek ingesteld. Dit onderzoek hield in beginsel in dat, op basis van de projektopdracht, werd nagegaan hoe de feitelijke situatie rond het financieel beheer was en welke knelpunten daarin te onderkennen waren. Voorts werd in het onderzoek geschetst wat de gewenste situatie zou zijn voor de informatievoorziening. Een derde element van het onderzoek hield een zogenaamde informatieplanning in. Hierin werd de weg aangegeven om met een geautomatiseerd Systeem Verantwoordingsmodule (SVM) tot de gewenste informatievoorziening te kunnen komen. In globale lijnen werd vastgesteld welke informatie al beschikbaar zou moeten zijn en welke informatie gegenereerd zou moeten worden. Hieraan kon in hoofdlijnen worden afgemeten hoe groot de omvang van het projekt was en welke aandachtsgebieden er waren. Vervolgens moest nader worden onderzocht hoe het informatiesysteem eruit diende te zien.

Tot zover had het vooronderzoek een gebruikelijk verloop; het was begonnen volgens een algemeen gepropageerde methodologie voor systeemontwikkeling. Wat niet gebruikelijk was, is dat in dit vooronderzoek de oplossingsrichting al werd aangegeven. Aangezien de werkwijze volgens een vaste methodologie niet als realistisch en efficiënt werd ervaren en bovendien het perspektief van de oplossingsrichting steeds meer daagde, werd besloten van de konventionele methodologische aanpak verder af te zien. Enige maanden na de start van het projekt werd de aanpak van het projekt opnieuw geformuleerd. Vele discussies in de stuurgroep waren hieraan voorafgegaan. Op grond van het volgende stemde de voorzitter — nog tijdens het vooronderzoek — in met het ontwikkelen van een schaalmodel (prototype) voor een informatiesysteem.

 

 

Oorspronkelijke eenvoud

Aan het financieel beheer rond de subsidieverlening van de gemeente ligt een werkproces van boekhouding ten grondslag. Ook voor de andere beleidsgebieden van de gemeente zijn er dergelijke boekhoudingen. Boekhoudingen zijn er bij elke organisatie in vele soorten en vormen. Niettemin is de essentie van boekhouden overal hetzelfde. Sedert er in de samenleving sprake is van enig geregeld geldverkeer is er al gewerkt met primaire vormen van boekhouding. In wezen is die primaire vorm van boekhouden eenvoudig: het is een administratiewijze die erin resulteert dat er een helder inzicht bestaat in inkomsten en uitgaven.

Naarmate organisaties in de afgelopen eeuwen groter werden en de geldstromen omvangrijker, had dit ook gevolgen voor de boekhoudingen. Boekhoudingen ontgroeiden het stadium van persoonlijke geheugensteuntjes voor individuele funktionarissen. In grotere organisaties moest verantwoording over inkomsten en uitgaven worden afgelegd. Daartoe moest de boekhouding gestruktureerd en geüniformeerd worden. Anderzijds nam het aantal financiële transakties sterk toe; daardoor moesten er ook meer boekhoudkundige mutaties verwerkt worden. Dit noodzaakte tot zeer systematische en gedetailleerde administraties. Naarmate de ekonomische stelsels grootschaliger werden in de samenleving had dit tot gevolg dat enerzijds geldstromen komplexer werden en anderzijds dat aantallen te verwerken transakties groter werden. Vooral vanaf de negentiende eeuw zijn er professionele werkwijzen en rekenmethoden voor dit doel ontwikkeld. De administratieve mogelijkheden bleven echter beperkt. Om in een dergelijke grootschaligheid overzicht te behouden is om het primaire boekhoudproces een dikke laag systematiek en organisatie gegroeid. Tot in onze tijd worden steeds ingewikkelder boekhoudsystemen ontworpen om steeds ingewikkelder geldstromen beheersbaar te kunnen houden. Onvermijdelijk is rond het financieel beheer veel regelgeving en complexe systematiek ontstaan.
Het zijn echter niet de aard van de geldstromen en hun verrekening die zoveel ingewikkelder zijn geworden. Het zijn veeleer de toegenomen kwantiteit van berekeningen en de veel complexere verantwoordings- en delegatielijnen in en buiten de organisatie die hieraan ten grondslag liggen. In feite is het basisprincipe van boekhouden nog altijd hetzelfde. In de loop der tijd zijn zo het principe van boekhouden en de administratieve verwerkingswijzen ervoor vaak met elkaar verward. Organisaties hebben geen zeer van elkaar verschillende boekhoudbeginselen, maar zeer verschillende geldstromen en aantallen te verwerken gegevens.
Nieuw ontstane mogelijkheden van automatisering stellen ons in staat om grote aantallen gegevens systematisch dokumentair en rekenkundig te verwerken. Hiermee is de belangrijkste oorzaak voor de ingewikkeldheid van boekhoudsystemen weggevallen. Dit zou moeten betekenen dat boekhoudprocessen weer volgens hun oorspronkelijke betrekkelijke eenvoud zouden moeten worden ingericht. Omvangrijke en arbeidsintensieve gegevensverwerking kan immers geautomatiseerd verlopen.

Automatisering van financiële administraties geeft tot heden echter veelal een ander beeld te zien. In aantoonbare gevallen wordt het bestaande handmatige, gemechaniseerde of reeds gedeeltelijk geautomatiseerde systeem als basis genomen voor (verdere) automatisering. Daarin is te constateren dat de aanwezige administratieve complexiteit voor een groot deel het uitgangspunt is. Automatisering op die manier is dan een zuiver instrumentele verandering: wat eerst mensenwerk was wordt nu door een computer gedaan. Daarmee worden echter wel de nu juist zo bezwaarlijke ingewikkeldheid en de inefficiënte uitvoering overgenomen. Dit terwijl nu juist automatisering weer de mogelijkheid tot vereenvoudiging biedt.

 

 

Nieuw model

In het BFB is deze problematiek reeds in een vroeg stadium onderkend. In het vooronderzoek is nagegaan of er bestaande geautomatiseerde voorzieningen elders beschikbaar waren. De conclusie daarvan was dat er geen systemen voorhanden waren, geschikt voor het financieel beheer bij de DSV. Daar kwamen nog eens de eisen van verander(en)de wetgeving bij; de financiële administratie moest aan de gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften aangepast worden. De op verschillende overheidsniveaus, dat wil zeggen gemeente, provincie en rijk, beschikbare voorzieningen werden in de hiervoor geschetste opzichten onvoldoende bevonden. Een belangrijk argument had dus betrekking op de organisatorische opzet van de DSV. Subsidieregelingen met (nog) uiteenlopende karakteristieken waren in één gemeentelijke dient ondergebracht. In het vlak van financieel beheer leek daarvoor geen adequaat instrumentarium kant-en-klaar voorhanden.
Met de op dit gebied reeds verworven inzichten van een adviseur werd daarom een andere richting ingeslagen. Dit hield in dat een nieuw model voor financiële informatievoorziening als uitgangspunt werd aangenomen. Daarin worden enkele ontwikkelingen die tot de huidige praktijk van boekhouden bij overheidsinstellingen hebben geleid ter discussie gesteld. Zonder hier verder op de achtergronden in te gaan, werd dit model ondermeer om de volgende redenen verkozen:

— het brengt de financiële administratie terug tot eenvoud van boekhoudkundige principes;
— het leent zich bij uitstek voor modulaire opzet van allerlei voorzieningen, van computerprogrammatuur tot inrichting van administratieve organisatie;
— in dit model behoeft een zelfde gegeven slechts eenmalig in het systeem geregistreerd te worden om op alle andere niveaus van informatievoorziening verwerkt en in verdichte vorm gepresenteerd te kunnen worden;
— het volgens dit concept gerealiseerde systeem is als geheel flexibel toe te passen in de organisatie en kan ook met veranderende omstandigheden eenvoudig 'meeveranderen'. Het model is dus vergaand organisatie- en procesonafhankelijk.

Een accountantskantoor heeft het model onderzocht op consistentie en controle-eigenschappen. Hieruit kwam naar voren dat het model zelfcontrolerend kan worden genoemd omdat de basisgegevens van alle transakties steeds beschikbaar blijven, welke vorm van aggregatie er ook op wordt toegepast. Het model werd geschikt bevonden.
De principes van het model werden verder ontwikkeld tot een valide instrument voor financiële informatievoorziening door het toe te passen op de situatie van de subsidieverlening waarbij de gemeente partij is.

Reeds vele jaren worden financiële administraties geautomatiseerd. Vroeg in het projekt heeft het projektbureau zich laten adviseren en gebruik gemaakt van deze eerdere ervaringen. Bij de keuze heeft het BFB aldus de 'voorsprong van de relatieve achterstand' kunnen benutten.

 

 

 

22. Modulariteit van Automatiseringsmiddelen

 

 

Doelmatigheid

Een van de doelen van informatievoorziening in arbeidsorganisaties is het verbeteren van de efficiëntie. Met behulp van moderne automatiseringsmiddelen kan een organisatie doelmatiger gemaakt worden en in bepaalde gevallen ook doeltreffender. De bevordering van doelmatigheid heeft enerzijds betrekking op het opheffen van dubbele of overbodige handelingen. Anderzijds betekent het dat bepaalde arbeidsintensieve routinematige werkzaamheden machinaal kunnen worden gedaan; hierdoor kunnen de betrokken medewerkers hun inspanningen meer richten op de kwaliteit van het werk. De verhouding tussen mens en werk kan erdoor in een betere proportie worden getrokken: alleen mensen kunnen oordelen geven en beslissingen nemen; automatisering is een hulpmiddel dat mensen daartoe beter in staat stelt.
Het instrument 'geautomatiseerd informatiesysteem' kan echter alleen efficiëntie bevorderen indien het zelf ook op een efficiënte manier ingericht is. In de vlucht der technologie wordt steeds door informatici onderzocht hoe systemen het meest doelmatig kunnen worden opgezet met daartoe steeds beter toegeruste programmeringshulpmiddelen. De nieuwste hulpmiddelen maken het feitelijk programmeren steeds minder arbeidsintensief en van een betere kwaliteit. Programmatuur voor systemen moet echter nog altijd gemaakt en onderhouden worden door specialisten.
De efficiëntie van een informatiesysteem heeft daarom betrekking op onder andere de volgende aspekten:

— doelmatigheid van het werkproces door benutting van het informatiesysteem;
— zodanig inzichtelijke programmatuur dat deze gemakkelijk kan worden onderhouden;
— zodanige inrichting van de programmatuur, dat deze flexibel is aan te passen aan veranderende informatiebehoeften.

Bij al deze aspekten spelen kostenoverwegingen een grote rol. Teneinde ook de kosten te beperken is standaardisatie van de programmatuur van belang. Dit houdt in dat identieke gegevensverwerkingen door het systeem zo veel mogelijk door identieke onderdelen van het programma moeten worden verricht. Naarmate dit vaker optreedt kan dat deel van het programma op meer plaatsen in zijn vaste vorm worden toegepast in het geheel. Een meervoudig toepasbaar stuk programma wordt een 'module' genoemd.
De bewerkingen in een informatiesysteem zijn echter te herleiden tot bepaalde aktiviteiten in het werkproces, bijvoorbeeld het berekenen van een percentage en het totaliseren van een aantal bedragen. Modulariteit binnen de programmatuur kan daarom alleen optimaal zijn als de werkelijke aktiviteiten ook zoveel mogelijk worden teruggebracht tot standaardmodulen. Toch zullen nagenoeg identieke bewerkingen altijd variabele verschillen kennen.

 

 

Meervoudig toepasbare elementen

Het principe van modulariteit houdt in dat voor de grote lijnen van de bewerking een module wordt vervaardigd (bijvoorbeeld een of meer rekenregels); deze biedt echter de mogelijkheid om daarbinnen een aantal keuzen te maken voor variabele bewerkingen (bijvoorbeeld de keuze 'optellen of aftrekken' of de waarde van een percentage). Daarmee kan de module dan 'op maat' benut worden zonder dat deze voor wat het ontwerp, de ontwikkeling en het onderhoud ervan betreft zijn standaardkarakter verliest. Dankzij modulariteit kunnen technische inspanningen zo relatief beperkt blijven: het wiel wordt slechts eenmaal uitgevonden en is vervolgens meervoudig toepasbaar. Daardoor kunnen schaarse aandacht, tijd en middelen op andere aspekten van veranderingen worden gericht, in het bijzonder personele en organisatorische.

Het model voor financiële informatievoorziening dat als basis is genomen voor het BFB leent zich voor een verregaand modulaire opzet van diverse voorzieningen voor financieel beheer. In het model is immers de gedachte toegepast dat er veel verschillende organisatieonderdelen op verschillende niveaus financieel administreren, maar dat het type gegevensverwerking daar overal in hoofdlijnen overeenkomstig is. Daarvoor kan een zeer beperkt stelsel van modulen worden gebruikt, zowel in de zin van werkzaamheden als van programmatuur. Dezelfde standaardmodule voor registratie van financiële transakties bijvoorbeeld heeft per soort transakties een apart register als resultaat. De gegevens uit de verschillende registers worden met elkaar verbonden door hun onderlinge relaties. Op een hoger niveau van administratie of in de organisatie kunnen gegevens over transakties in meer verdichte vorm worden gevormd vanuit de administraties op lagere niveaus. Tussen verschillende niveaus kan via deze gegevensrelaties dan financiële verantwoording worden afgelegd of, in omgekeerde richting, financiële delegatie plaatsvinden. In een financiële administratie op een bepaald niveau zijn de relaties tussen gegevens in verschillende registers vooral bedoeld om financiële rapportages van de bedrijfsprocessen te verschaffen.

Modulariteit is het meest concreet aanwijsbaar in programmatuur en apparatuur. Ze heeft echter ook betrekking op tal van andere investeringen in de organisatie. Modulariteit kan ook vormgegeven worden door overeenkomstige patronen in organisatietrukturen, de constructie van administratieve processen, funkties en personeelsbezetting, opleidingen en andere te onderkennen. In de ideale situatie houden de modulaire constructies van al deze facetten nauw verband met elkaar.

Het gaat te ver het model inhoudelijk in deze projektbiografie uitgebreid te schetsen. Dat gebeurt reeds door middel van andere publikaties. Het model is hier in zoverre van belang dat het duidelijke bestuurlijke maar ook andere implicaties kan hebben; met andere woorden, als katalysator van modulariteit en dergelijke. Het model is in het kader van het BFB inderdaad gaan gelden als een referentiekader voor verwante veranderkundige aspekten. Dat heeft niet alleen geleid tot modulariteit van computerprogrammatuur. Op het gebied van de administratieve organisatie zijn de mogelijkheden van standaardisatie en modulariteit eveneens doorgetrokken. Wat de organisatie in het algemeen betreft, verschafte het model een aanzet tot verduidelijking van delegatiepatronen.

 

 

 

23. Prototype

 

 

In de afgelopen decennia zijn er in kringen van informatici vele methoden ontworpen voor de ontwikkeling van informatiesystemen. Deze methoden hebben weer hun grondslag in diverse methodologieën met betrekking tot geautomatiseerde informatievoorziening. De methodologieën voorzien in uitgebreide scenario's voor de procedure die gevolgd moet worden om systematisch tot een informatiesysteem te komen. Daarin komen globaal in enigerlei vorm de volgende projektfasen voor:

— vooronderzoek
— definitiestudie
— funktioneel ontwerp
— technisch ontwerp
— programmeren
— testen
— conversie van gegevens
— ingebruikneming van het systeem
— beheer en onderhoud

Voor sommige fasen in zo'n overkoepelende methodologie kunnen weer verscheidene methoden of technieken van werken zijn ontwikkeld. Daarbij worden procedures aanbevolen voor bijvoorbeeld de wijze van dokumentatie. In een methodologie kunnen aldus diverse methoden en technieken inklusief dokumentatie van hun resultaten gecombineerd worden.

Na het vooronderzoek is in het kader van het BFB een definitiestudie verricht door een extern bureau, vastgelegd in een gelijknamig rapport. Teneinde wederom verstrengeling van belangen te vermijden was daarmee overigens niet een programmatuurbedrijf belast dat in aanmerking zou kunnen komen voor meer gedetailleerd ontwerp en programmering. In dat rapport Definitiestudie zijn de kriteria vastgesteld waaraan de gewenste informatievoorziening dient te voldoen. Aangezien in het vooronderzoek reeds een richting was aangemerkt waarin de oplossing moest worden gezocht, is in het rapport al verder ingegaan op de latere fasen van systeemontwikkeling. De hoofdfunkties van het systeem, de gegevensverzamelingen en interakties zijn daarin aangegeven. Er werd een inventarisatie gemaakt van de reeds bestaande financiële informatiesystemen in het kader van de gemeentelijke subsidieverlening en hun eventuele koppelbaarheid aan het te ontwikkelen systeem voor financieel beheer. Voorts staan in het rapport de technische aspekten uitgewerkt (programmatuur en apparatuur), de relatie met andere projekten, personele en organisatorische aspekten en een prognose van de ontwikkelingskosten.

 

 

Geen vaste methodologieën

Tijdens de fase 'vooronderzoek' van systeemontwikkeling was een duidelijke keuze voor een oplossingsrichting gemaakt. Daarmee was reeds van gebruikelijke methodologieën afgeweken. Zo was binnen het projektbureau een discussie over de verdere voortgang op gang gekomen. Meer en meer ontstond het besef dat systeemontwikkelingsmethodologieën niet altijd een bruikbare benadering aangeven voor een veranderingsproces in alle facetten zoals die onderkend werden in het BFB. Een van de bezwaren die kleeft aan dergelijke methodologieën en de daarmee verwante methoden en technieken is dat het de gebruiker ervan tezeer uitnodigt tot een fixatie op de technologische kanten van het projekt. Zoals reeds eerder aangegeven wordt het BFB beschouwd als een veranderingsprojekt van de totale wijze van financieel beheer, onder andere met inschakeling van automatiseringsmiddelen, en niet omgekeerd. Het perspektief van het nauwkeurig verder volgen van vaste vooral technisch georiënteerde methodologieën voor systeemontwikkeling zou in dat opzicht een verkeerd of in ieder geval onvolledig licht op het BFB werpen. Overigens wordt het effekt van een strikt eenzijdige, en dat wil vaak zeggen een te technische, oriëntatie inmiddels ook in de publiciteit breed uitgemeten.
Een ander probleem bij het gebruik van vaste methodologieën is dat onmogelijk alle verschijnselen en gevolgen van de ontwikkeling erin kunnen worden vervat. Een gevaar daarvan is dat bepaalde gevolgen als bijverschijnselen van de systeemontwikkeling beschouwd gaan worden omdat ze niet expliciet in de methodologie met zijn methoden, technieken en dokumentatie voorkomen. 'Bijverschijnsel' is echter een term voor een gevolg dat niet of niet volledig werd voorzien. Bijverschijnselen bestaan niet; de term wordt slechts gebruikt om bepaalde onbedoelde effekten te verklaren of te vergoelijken. Zo zijn bijvoorbeeld de personele consequenties van het BFB niet aan te merken als bijverschijnselen. Het zijn natuurlijke gevolgen van het veranderingsproces, die echter niet door iedereen worden ingezien of geaccepteerd.
In het kader van het BFB zijn bekende methodologieën voor de ontwikkeling van geautomatiseerde systemen wel overwogen. Er is echter besloten niet tot het gebruik ervan over te gaan. Die methodologieën zijn immers allesbehalve allesomvattend. Dat bestaat eenvoudigweg niet en moet worden erkend. Een veranderingsproces in een organisatie, hetgeen onlosmakelijk verbonden is aan de ontwikkeling van een dergelijk informatiesysteem, is van zeer veel faktoren afhankelijk. De meeste daarvan zijn niet voorspelbaar. Ze zijn ook niet voorspelbaar te maken. De natuur van mensen en dingen laat zich nu eenmaal niet vatten in bedachte regels. Het technisch resultaat en het uiteindelijke gebruik van een informatiesysteem is meer de resultante van de verandering die zich in mensen heeft voltrokken dan dat dat er los van staat. Daarom kan de totstandkoming van zo'n hulpmiddel niet onafhankelijk van de omstandigheden en de tijd worden ontwikkeld. Methoden en methodologieën suggereren daarentegen (nog) teveel dat dit volgens vaste wetmatigheden, los van mensen, tijd en omstandigheden, mogelijk is. Methodisch ontwikkelen kan niet anders dan goed zijn, maar mensen die strak methoden hanteren blijken steeds weer teveel blind te gaan varen op de vormregels. Hoewel met (onderdelen van) methoden en technieken op zich uitstekende resultaten kunnen worden bereikt, zetten zij de gebruiker ervan te weinig aan tot een gedifferentieerde toepassing. Dat is geen nederlaag voor de overkoepelende methodologie, maar veeleer is het het toepassen van realiteitszin.

Op specifieke onderdelen en aspekten van het projekt zijn bijvoorbeeld wel beproefde managementtechnieken toegepast, indien die zinvol werden geacht. En natuurlijk zijn voor ontwerp en programmering methoden en technieken gevolgd. Of dat juist gebeurde is een tweede. Hun samenhang werd echter aangepast aan de werkelijkheid der omstandigheden. Dat is wat anders dan de werkelijkheid van een veelomvattend veranderingsproces proberen te vangen in het per definitie ontoereikende kader van een methodologie voor ontwikkeling van informatiesystemen.
Een veranderingsproces in een arbeidsorganisatie is een ontwikkeling in werkende mensen en niet in hun hulpmiddelen. Een aspekt van de verandering is dat mensen met hulpmiddelen moeten leren omgaan. Het veranderen van mensen en hun werkwijzen moet daarom hand in hand gaan met de systeemontwikkeling. Het hulpmiddel heeft immers betrekking op hun eigen werkzaamheden. In die zin is verandering in een arbeidsorganisatie niet anders dan elders in de samenleving.

 

 

Groei en participatie

Dergelijke veranderingen kunnen slechts geleidelijk en met een grote participatie succesvol teweeg worden gebracht. Daarom werd zo snel mogelijk begonnen met de ontwikkeling van een eerste prototype. Het model dat door toedoen van de materiedeskundige was uitgewerkt voor het financieel beheer ten behoeve van de subsidieverlening bij de gemeente was op papier tijdens het vooronderzoek geschetst. De tweede bedoeling van zo'n prototype was inderdaad het bevorderen van participatie. Een werkend informatiesysteem, al was het maar op schaal gevoed met financiële gegevens, moest in een zo vroeg mogelijk stadium aktieve betrokkenheid bij het BFB van medewerkers uit de staande organisatie stimuleren.
De participatie bij het eerste prototype van het BFB werd echter niet of nauwelijks bereikt. In dat stadium werd het BFB door de rest van de organisatie nog als een tamelijk onwezenlijke eenheid beschouwd. Het werkelijkheidsgehalte van het BFB-streven werd niet zo hoog geschat. Pas toen latere resultaten zichtbaar werden, kwam de participatie langzamerhand op gang. In die zin heeft het eerste prototype slechts indirekt als een katalysator gewerkt. Als positief effekt van het prototype bleef wel de bevestiging van het model dat als oplossingsrichting was gekozen overeind. Binnen het BFB verliepen de experimenten succesvol, hetgeen reeds in een vroeg stadium aan de opdrachtgever kon worden getoond. Maar de participatie van medewerkers en hun management uit de staande organisatie van de DSV kon kennelijk niet worden gepland of geforceerd. De behoefte eraan ontstond op den duur vanzelf doordat er steeds tussenresultaten werden geboden, terwijl van de andere kant de noodzaak tot veranderingen met betrekking tot financieel beheer ook duidelijker werd. Daardoor bewees zich pas wat later dan verwacht het nut van de 'resultaten-benadering' zoals deze hierna wordt aangegeven in het hoofdstuk 'Resultaten'. Het allereerste prototype was dus van oorsprong bedoeld als vehikel voor participatie, maar het behield uiteindelijk een andere funktie: die van katalysator van acceptatie binnen het BFB en jegens de opdrachtgever.

Zo waren er tijdens het projekt meer onbedoelde effekten en onverwachte wendingen. Soms leek een tegenslag moeilijk herstelbaar maar meestal ontstonden juist nieuwe kansen die positief werden aangewend. Door de steeds voortrollende tussenresultaten bleek het BFB voor de mensen in de omringende organisatie toch realiteitsgehalte te krijgen. Hoewel het daar aanvankelijk niet naar uitzag, werd het BFB steeds merkbaarder aanwezig als vernieuwende kracht. Juist omdat dit tegen de verwachting in was, viel het BFB op. Dit had tot gevolg dat funktionarissen in de organisatie behoefte gingen uiten aan participatie in de ontwikkelingen. Enerzijds gold dit voor mensen die de waarde van de BFB-ideeën gingen inzien; anderen echter leken eieren voor hun geld te kiezen omdat het BFB eruit zag als een winnende ontwikkeling. Een gevoel van "If you can't beat them, join them" speelde hierin ongetwijfeld mee.

De aard van een vaste methodologie is dat deze de werkzaamheden en het tijdpad in een kunstmatig draaiboek vat. Daarmee wordt de suggestie gewekt dat het ontwikkelingspad vast en voorspelbaar is. Niets is echter minder waar. De werkelijkheid en dus ook de omstandigheden waaronder een systeem tot stand komt zijn sterk aan verandering onderhevig. Geheel naar de aard van de organisatie en de tijd doemen er tal van onvoorziene zaken op. Deze liggen meestal juist buiten de sfeer van de informatievoorziening. Ze kunnen betrekking hebben op personen en gebeurtenissen binnen de organisatie, maar vaak ook daarbuiten, waarin geen methode voorziet. Toch zijn dergelijke gebeurtenissen van wezenlijke invloed op een veranderingsprojekt.
Vanuit die overtuiging is in het kader van het BFB meer gehecht aan een ontwikkelingsfilosofie dan aan een ontwikkelingsmethodologie. Methodologieën nodigen ertoe uit om de kwaliteit van het resultaat af te meten aan de consistentie waarmee procedures werden gevolgd. Dit geeft echter een schijnzekerheid. De onzekerheid in een complex veranderingsproces wordt voor het oog omgezet in zekerheid door de gewenste gebeurtenissen in een volgorde en een reeks regels te dwingen. In de praktijk worden dergelijke procedures vaak te rigide gehanteerd om er natuurlijke veranderingen mee te kunnen geleiden.
Vanuit deze visie is er, zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven, door het projektbureau voor gekozen om voor het gehele veranderingsproces verder niet een specifieke methodologie voor ontwikkeling van geautomatiseerde informatiesystemen te hanteren. Besloten werd het systeem te laten groeien in overleg met materiedeskundigen via een aantal experimenten met een prototype. Het kunnen beschikken over een vaste vertegenwoordiger van de materiedeskundigen in het projektbureau zelf bleek van onschatbare waarde. Het prototype was een uitwerking van het basismodel met het doel na te gaan hoe dit in een elektronische vorm zou funktioneren. Op deze wijze is het model gaandeweg op maat gemaakt voor de specifieke situatie bij de gemeente.
Omdat de basis voor een prototype reeds met de aangegeven oplossingsrichting was gelegd, zijn de eerste vormen van het prototype en de definitiestudie parallel en in onderlinge wisselwerking gerealiseerd in een vroeg stadium van het projekt.

 

 

 

24. Abstraktie en Semantiek

 

 

Filosofische ondergrond

Zoals gezegd gaan we hier niet in op het model voor financiële informatievoorziening zelf. Wel moeten we teruggrijpen op enkele onderliggende principes ervan die een rol spelen bij de implikaties van dat model. Deze principes liggen meer in het abstrakte vlak.
Het kenmerk van de modulaire opzet van een systeem is dat de basis van modules een standaardopzet heeft, maar dat details voor operationeel gebruik op maat kunnen worden gedefinieerd. Op deze wijze is een module meervoudig toepasbaar op diverse plaatsen in een systeem. Dergelijke modulariteit is niet iets nieuws dat in het kader van automatisering is uitgevonden. Modulariteit komt op grote schaal in de natuur voor. De module 'ledematen' komt zo bij de meeste levende wezens voor als instrument voor voortbewegen; alleen bij sommige zijn het poten, bij andere vleugels en bij weer andere vinnen; dit is geheel afhankelijk van de specifiek benodigde funktie en de omstandigheden. Hetzelfde principe is terug te vinden in bijvoorbeeld genetische informatie in de chromosomen. Er zijn veel van dergelijke voorbeelden aan te geven.
De specifieke funktie die aan een module van een informatiesysteem wordt gegeven, is gedefinieerd in zogenaamde parameters. Dit zijn waarden die op de plaats van een variabele worden ingevuld, zoals in een eenvoudige wiskundige formule: x+y=z (module); x=1 (parameter). De parametrische struktuur van programmatuur is aldus geadopteerd uit de struktuur van de ons omringende werkelijkheid.

Informatiestromen zijn natuurlijke verschijnselen in een organisatie die er ook zonder automatisering al waren. Vooral sinds er in groter wordende organisaties steeds meer systematiek in de onderlinge informatie-uitwisseling werd aangebracht is deze steeds meer in kunstmatige kaders gegoten. Het is van grote waarde gebleken om informatiestrukturen waar mogelijk met modulariteit hun natuurlijke opzet terug te geven, dat wil zeggen zoveel mogelijk in overeenstemming met de werkelijkheid. Daartoe moeten soms allerlei historisch gegroeide kunstmatige vormen van informatievoorziening weer gaandeweg omgebogen worden om terug te gaan naar de oorspronkelijke vorm. Die vorm wordt door een natuurlijke eenvoud gekenmerkt.

Ook bij het BFB was dit aan de orde. In een organisatie met reeds lang bestaande werkwijzen is het niet eenvoudig dergelijke veranderingen te laten plaatshebben. In verband met de hiervoor aangegeven gedachte is door het projektbureau het idee van de omgekeerde bewijslast gehanteerd. In het kader van het BFB is een pleidooi gehouden om oorspronkelijke informatiestromen en -strukturen te herstellen. Eenvoudige basispatronen verschaffen een organisatie aanmerkelijk meer flexibiliteit. Daarmee werd impliciet een uitnodiging gericht aan funktionarissen in de organisatie van de DSV deze stelling te ontkrachten.
Onwillekeurig werden ambtenaren genoodzaakt hun huidige werkwijze te beargumenteren en met de BFB-alternatieven te vergelijken.
Een van de voorbeelden in dit verband is de omgang met zogenaamde managementinformatie. In de meeste organisaties houdt men zich bezig met het nauwkeurig definiëren van wat relevante managementinformatie is en waar en wanneer deze in welke vorm beschikbaar moet zijn. Dit is een complexe en tijdrovende zaak. Het resultaat ervan, zo dit ooit volledig wordt, moet in programmatuur en gegevens worden omgezet. Management is bij uitstek een bezigheid die nauw moet inspelen op heersende omstandigheden en voortdurende veranderingen in de bedrijfsmatige omgeving. Wat echter op elk wisselend moment en aspekt de relevante informatie is is niet eenduidig en zeker niet lang van tevoren vast te leggen. Management is hoofdzakelijk een aangelegenheid van intuïtie en gezond verstand en veel minder van vastgelegde patronen. In die zin ligt het probleem meer bij het informatiemanagement dan bij de managementinformatie. Op het gebied van programmatuur en gegevens is het daarom zinvoller om te zorgen dat alle basisgegevens van de afzonderlijke werkprocessen aanwezig zijn en wanneer nodig naar behoefte kunnen worden verdicht en gecombineerd, dan dat de patronen vooraf moeten worden vastgelegd en vaak veranderd en toch zelden de behoefte dekken. De modulaire parametrische struktuur van het ontwikkelde informatiemodel biedt goede mogelijkheden tot een intuïtief management met behulp van informatie, omdat het erin voorziet dat alle informatie in verdichte vorm altijd terug te leiden is tot de oorspronkelijke basisgegevens. Deze redenering heeft bij menigeen in de organisatie geleid tot een veranderde visie op wat managementinformatie betekent.

Deze benadering kweekte vooral bewustzijn over de plaats van financiële informatievoorziening in het gehele proces van de subsidieverlening. Waar de omgang met geld zo geïntegreerd is in het primaire proces van de organisatie moeten juist de behandelende ambtenaren van dit primaire proces een belangrijke rol spelen bij de opzet van de financiële informatievoorziening. Zij zijn het die moeten participeren in dit veranderingsproces; hun rol zou veel groter moeten zijn dan die van de financieel-ekonomische funktionarissen.
Hoewel geld en het uitvoeren van het gemeentebeleid dus in het primaire proces niet te scheiden zijn zijn daarvoor in de organisatievorm nog veelal gescheiden circuits tussen beleids(uitvoerende) ambtenaren en comptabele ambtenaren. Dit komt sterk tot uitdrukking in de opvatting die binnen de gemeente leeft over de hiërarchie van financiële delegatie en verantwoording. Meer wordt hierover gezegd bij 'Het Delegatiepatroon'.

Deze meer filosofische ondergrond is een belangrijke grondslag van het gekozen model voor financiële informatievoorziening. De bron van het model ligt in een verregaande abstraktie van de werkelijke werkprocessen en veel minder op het vlak van de technologie. Technologie levert hulpmiddelen, waarmee het thans beter mogelijk is oorspronkelijke werkprocessen te bedienen dan voorheen. Daardoor zijn het abstrakte model voor informatievoorziening en de technische vormgeving wel nauw met elkaar verbonden, maar ze mogen niet met elkaar worden verward.

 

 

Natuurlijke spraakverwarring

Zoals elders is beschreven waren voor het BFB zeer verschillende disciplines verenigd, waarvan sommige permanent en andere tijdelijk. De leden van het projektbureau waren in het bijzonder gericht op de materiedeskundigheid, de inpassing in de organisatie en de algehele coördinatie van het projekt. De externe informatieadviseurs leverden vooral (een bijdrage aan) het abstrakte model voor informatievoorziening. De ingeschakelde programmatuurspecialisten waren belast met de technische uitvoering van het model. In al deze variëteit van invalshoeken blijkt het moeilijk om vanuit alle richtingen dezelfde koers te varen. Er moest veel gesproken worden om op eenzelfde lijn te blijven. Zelfs over de meest fundamentele beginselen van het projekt was soms tot ver in de tijd een babylonische spraakverwarring. Daarmee verschilt een projekt niet veel van andere samenwerkingssituaties in arbeidsorganisaties. Het feit dat ieder mens zijn eigen optiek heeft op de zaken brengt bijna automatisch spraakverwarring met zich mee. Zo was er in de beginfase van het BFB tussen diverse medewerkers bijvoorbeeld onduidelijkheid over de vraag of het basismodel van de gekozen oplossingsrichting nu betrekking had op een programmatuurpakket voor boekhouding, op een struktuur specifiek voor financiële informatievoorziening of op een denkmodel over informatievoorziening in het algemeen. In de meeste gevallen blijkt echter uiteindelijk dat de partijen in een samenwerkingsverband niet zozeer in mening verschillen over het na te streven doel, maar over de methode waarlangs dat doel bereikt moet worden. De vraag waarom mensen in een samenwerkingsverband elkaar van nature moeilijk lijken te begrijpen is essentieel in een veranderingsproces. Hierdoor immers ontstaan de meeste problemen bij zaken waarbij specialistische kennis nodig is. Specialisten gaan er ogenschijn¬lijk van uit dat een niet-specialist het vanzelf begrijpt of er niets mee te maken heeft omdat hij/zij geen specialist is. De stelling dat iedere betrokkene wel op een of andere manier een specialist ergens in is of zichzelf als zodanig beschouwt, maakt samenwerking dus heel complex. Een concreet voorbeeld hiervan deed zich voor in een late fase van het projekt. En toen was het eigenlijk te laat; verwante aspekten in het totale veranderingsproces kwamen in gevaar.
Reeds in een vroeg stadium van het projekt BFB waren er oriëntaties en afspraken gemaakt met het rekencentrum waaraan de feitelijke gegevensverwerking van het te bouwen systeem zou worden uitbesteed. Deze hadden betrekking op de apparatuur en de programmatuur. Om gegevens op de juiste manier van de uitvoeringskantoren naar het rekencentrum te kunnen geleiden en omgekeerd moet gebruik worden gemaakt van gemeenschappelijke overkoepelende programmatuur. Deze maakt reeds deel uit van de technische infrastruktuur van het rekencentrum. Deze overkoepeling is opgebouwd uit verschillende lagen en onderdelen voor diverse funkties. Specialisten van het rekencentrum hadden voorzieningen getroffen om de aansluiting mogelijk te maken op bepaalde delen van het overkoepelende systeem. Tegen de tijd dat het BFB-produkt operationeel zou gaan worden bleek echter dat er tussen twee essentiële onderdelen geen aansluiting was. De reden hiervan was dat geen enkele betrokken specialist zich vanuit zijn funktie verantwoordelijk voelde voor dit specifieke aspekt. Hieruit bleek op een buitengewoon ongunstig moment dat de specialisten zich alleen in hun eigen specialisme hadden verdiept, zonder dat iemand der betrokkenen zich voldoende in de bedoeling van het geheel had verdiept. De hieruit voortgekomen spraakverwarring had aldus betrekking op een soort bedrijfsblindheid van specialisten. Dit is een aandachtsgebied dat een zeer grote rol moet spelen bij het combineren van uiteenliggende disciplines in een projekt. Er moet daartoe een vorm van begeleiding worden gecreëerd die werkt als een soort Esperanto tussen specialisten, opdat de bedoelingen van het geheel ook in zijn onderdelen worden doorgevoerd. Deze begeleiding zal niet beperkt kunnen blijven tot het projekt zelf, maar zal zeker ook diensten moeten bewijzen in de periode dat de implementatie van het BFB-produkt door de staande organisatie wordt overgenomen.
Het is gebleken dat een mechanisme van contra-expertise ook kan mislukken. Aan het rekencentrum was ook een controlerende taak voor de inspanningen van het programmatuurbedrijf toegedacht. Dat was blijkbaar onvoldoende duidelijk. Toen tegen het einde van het projekt de balans voor overdracht naar een volgend projekt werd opgemaakt, bleek dat juist in het technische vlak de verwachte resultaten niet geleverd konden worden. Dit betekende vertragingen op allerlei andere terreinen. De geloofwaardigheid van BFB kwam hierdoor ernstig in gevaar. De projektleiding had immers haar taktiek geheel afgestemd op snelle levering van programmatuur van goede kwaliteit. Die was als katalysator voor de werkelijk benodigde veranderingen bedoeld. Dat strandde omdat er lange tijd problemen aan de programmatuur bleven kleven. Zonder eigen inhoudelijke kennis in het technische vlak moest de projektleiding echter op contra-expertise blijven vertrouwen. Dat heeft in het vervolg van BFB ook geleid tot enkele omzettingen in externe dienstverlening. Die bleven vooralsnog echter beperkt. Ongewild was toch afhankelijkheid van die specialisten ontstaan. In een weliswaar wat gewijzigde onderlinge verhouding bleven hetzelfde rekencentrum en hetzelfde software house aan de systeemontwikkeling werken.

Voor uitvoering van de oorspronkelijke taktiek voor het veranderingsproces was het toen eigenlijk al te laat. Het projekt BFB had veel goodwill verloren. Het is overigens de vraag of contra-expertise in het vlak van computerprogrammatuur voorlopig wel de gewenste resultaten kan opleveren. Vraag en aanbod in dit specialistische vlak zijn immers nog niet in evenwicht. En van mensen in (projekt)leiding mag niet verwacht worden dat zij overal gedetailleerd verstand van hebben en alle aktiviteiten ook nog eens in detail volgen. Ook voor kwaliteit van programmatuur probeerde de projektleiding via scheiding van belangen een waarborg te kreëren. Die scheiding werd door de betrokken partijen echter bewust of onbewust lange tijd onvoldoende gezien.

 

 

Semantisch intermediair

De projektmanager had tot taak de personen en ideeën te organiseren zodat er een concreet produkt tot stand kon worden gebracht. Het is te vergelijken met de situatie waarin een gemeentebestuur besluit geld te besteden aan de plaatsing van een kunstwerk in een nieuwbouwwijk. De partijen die daarbij betrokken raken zijn er dan vele: de wethouder voor cultuur, de kunstenaar, de wijkraad, de schoonheidscommissie, gemeentewerken en vele anderen. Allen zijn zij verheugd dat er geld voor kunst beschikbaar is, maar allen spreken zij een andere taal als het erop neer komt een geschikt kunstwerk en een geschikte plaats te kiezen. De kunstenaars die door de gemeente in de laatste ronde zijn voorgedragen hebben hun eigen gevoel over wat voor kunst er in de wijk past. De gemeente heeft zijn budgetbeperkingen. De schoonheidscommissie wil een kleiner kunstwerk dan het voorgestelde. De bewoners in de wijkraad willen het op een andere plaats in de wijk. In een dergelijke situatie is het van belang dat er uit een van deze kringen iemand opstaat die de onderlinge bedoelingen verduidelijkt; die de filosofie van de kunstenaar uitlegt aan de wijkraad, die de overwegingen van gemeentewerken verduidelijkt aan de schoonheidscommissie. Pas als alle partijen van elkaars bedoelingen op de hoogte zijn kan er immers een tastbaar resultaat bereikt worden. Zo'n intermediair kan zelden van tevoren worden aangewezen, maar vaak doemt deze gaandeweg op. Bij veel projekten ontbreekt de funktie van zo'n semantisch begeleider of wordt deze met de funktie van projektleider in één persoon gecombineerd. Dit is in het geval van veelomvattende veranderingsprocessen dan wel een schaap met vijf poten. Want hoewel er raakvlakken zijn, gaat het toch om heel verschillende facetten. Bij het BFB werd de funktie van projektmanager vervuld door iemand die niet een uitgesproken automatiserings- of financieel expert is; elders werd reeds opgemerkt dat dit zelfs juist als een voordeel werd ervaren. De rol van semantisch begeleider werd gaandeweg langs natuurlijke weg ingevuld door enkele van de externe adviseurs. Daarmee waren misverstanden overigens niet uit de wereld. Want een kenmerk van een misverstand is dat het meestal zulke ogenschijnlijk vanzelfsprekende inzichten betreft. Juist daarover blijven zich altijd verrassingen voordoen. Het gaat erom te proberen het aantal verrassingen te beperken door aktieve aandacht voor onderlinge communicatie.

 

 

 

25. Andere Projekten

 

 

Het Projekt Beter Financieel Beheer ging van start als een op zichzelf staand projekt. Van het begin af aan was er echter wel een duidelijke relatie aan te merken met vooral twee andere projekten: het projekt Decentralisatie Uitvoering Betalingen en het projekt Rechtmatigheid Subsidieverlening.

 

 

Projekt Decentralisatie Uitvoering Betalingen (DUB)

Het projekt DUB is gericht op een ontwikkeling van (organisatorische interne) decentralisatie en deconcentratie van het financieel beheer van de volkshuisvesting. Dit projekt beoogt in het bijzonder de betaalfunktie van de subsidieverlening en het bijbehorende financieel beheer vanuit de overkoepelende gemeentesekretarie met zijn centrale direktie Financieel-Ekonomische Zaken (DFEZ) gaandeweg over te brengen naar de DSV en de daaronder ressorterende uitvoeringskantoren. Uitgangspunt bij het DUB is dat bij dit proces van decentralisatie/deconcentratie zoveel mogelijk van de bestaande systemen gebruik gemaakt wordt. Het karakter van het DUB-projekt is in feite ook modulair van opzet: bij de beoogde verspreiding van de financiële funkties is toch gestreefd naar een zo groot mogelijke uniformiteit in de opzet ervan. Begin 1988 werd de deconcentratie formeel operationeel.

Het principe van het DUB-projekt heeft grote overeenkomsten met de filosofie van het door het BFB ontworpen systeem voor financieel beheer. Gemeenschappelijke gedachte is dat het financieel beheer op een zo laag mogelijk niveau in de organisatie moeten worden gebracht. Die gedachte is ook de leidraad van het BFB geweest bij de ontwikkeling van het Systeem Verantwoordingsmodule (SVM) en het daaraan verbonden Systeem Behandelingsmodule (SBM) voor de in- en uitvoer van gegevens. De personele, organisatorische en administratieve aspekten van de deconcentratie zijn onderwerp van het DUB. In het BFB liggen de informatische aspekten besloten met de daarbij behorende administratieve organisatie.

 

 

Projekt Rechtmatigheid SubsidieVerlening (RSV)

Het RSV-projekt is ontstaan toen er binnen de gemeente een grote behoefte was ontstaan aan rechtmatigheidscontrole. Registeraccountants lichtten de DSV intensief door op rechtmatigheidsaspekten van de uitvoering van de subsidieregelingen. Zij concludeerden dat werkwijzen onvoldoende vastlagen en nauwelijks beschreven waren. Op zich was die algehele doorlichting toe te juichen: er bestond immers de noodzaak om overal in de gemeentelijke dienst dezelfde condities te scheppen voor de uitvoering van het financieel beheer. In de praktijk betekende dit echter wel een keurslijf voor de organisatie, een aanslag op de elasticiteit. Het projekt RSV bracht met zich mee dat een arbeidsintensief beroep werd gedaan op de organisatie: materiedeskundigen werden op grote schaal bij het RSV-projekt betrokken. Dit maakte het voor het BFB moeilijk om tegelijkertijd ook een dergelijk beroep op de organisatie te doen, hoewel dit eigenlijk wel nodig was.

 

 

"BFB is leading"

BFB en DUB werden beschouwd als projekten van uitgesproken financieel management. Het RSV-projekt werd in dit verband aldus meer als een aktiviteit van een andere, meer politieke orde beschouwd. Door de BFB-ontwikkelingen werden veel zaken duidelijk op het veranderingsterrein van de andere projekten. Het inzicht in de relatieve betekenissen van de veranderingen werd bevorderd door het zich ontwikkelende besturingsconcept dat in BFB-verband werd uitgedragen. Dit gold bijvoorbeeld voor de betekenis van het delegatiepatroon.
Toen het BFB enige tijd funktioneerde bleek dat het nodig was om meer ingang in de organisatie te krijgen voor de ontwikkelde ideeën. Zeker binnen het projektbureau kwam men tot het inzicht dat de resultaten van het BFB richtinggevend zouden kunnen en moeten zijn voor de verdere ontwikkeling van het financieel beheer van de gemeentelijke dienst. Dit wordt in het volgende hoofdstuk nader toegelicht. Die richting zou reeds in een vroeg stadium in de andere projekten te herkennen moeten zijn. Om die reden is door het projektbureau BFB getracht de hoofdlijnen van het BFB als richtlijn voor de andere projekten te doen fungeren. Daartoe werd in de voorlichting en het overleg de slogan "BFB is leading" geïntroduceerd. Deze eigen vooropplaatsing werd uiteraard niet op alle fronten welkom geheten. In deze onbescheidenheid werd echter door het projektbureau wel grond gezien; de resultaten van het BFB zullen naar verwachting een grote waarde hebben voor de lange termijn. Het in het BFB gebruikte concept voor financieel beheer voldoet bijvoorbeeld op flexibele wijze aan de veranderde comptabiliteitsvoorschriften. Het instrumentarium van het BFB gaat overigens veel verder dan deze wettelijke eisen.

In een latere fase werden de drie projekten BFB, DUB en RSV onder een overkoepelende Stuurgroep Financieel Management gebracht. Deze constellatie bracht met zich mee dat vanuit het BFB meer energie moest worden besteed aan de andere projekten, aangezien ze nu formeel in hun onderling verband tot resultaten moesten komen. Daardoor werd het BFB op zich minder 'leading'; anderzijds maakte dit het eigen projekt ook minder kwetsbaar in het gehele proces.

 

 

 

26. Van Boekhouding naar Besturingsconcept

 

 

Grenzen

Mensen leggen — uit een oogpunt van werkbaarheid — steeds grenzen aan voor verschijnselen in de werkelijkheid om zich heen. Zo worden in een arbeidsorganisatie grenzen gelegd om een reeks bij elkaar horende aktiviteiten; dit wordt een werkproces genoemd. De hoeveelheid mensen en hun onderlinge taakverdeling is ook een begrenzing, die organisatie genoemd wordt. Deze grenzen zijn een kunstmatige afpaling om de zaken beheersbaar te kunnen houden. Dergelijke mentale grenzen zijn daarom van origine niet bedoeld om een scheiding te creëren maar om een afbakening in het denken over die zaken mogelijk te maken. De subtiliteit van dit verschil wordt echter niet altijd meer ervaren. Daardoor kunnen mentale grenzen in plaats van een abstrakt hulpmiddel tot een concrete beperking worden.

Het financieel beheer in een organisatie is op dezelfde manier afgepaald ten opzichte van andere werkzaamheden; ook binnen het financieel beheer zijn vakken afgetekend. Eenmaal getrokken grenzen in een organisatie worden in de loop der tijd meestal verwerkelijkt en geformaliseerd in regels, bevoegdheden, formaties en taakverdelingen. Op een eenmaal ontstaan patroon wordt dan langere tijd voortgeborduurd. De oorspronkelijk getrokken grenzen waren echter getrokken als hulpmiddel voor de omstandigheden van die tijd. Omstandigheden veranderen echter per definitie. En meestal sneller en ingrijpender dan mensen zich bewust zijn. Het is daarom niet realistisch om grenzen voor de eeuwigheid te trekken. Het kunnen verleggen van grenzen inklusief hun uitwerking bepaalt voor een belangrijk deel de slagvaardigheid van, in dit geval, een organisatie.

 

 

Organisatie- en procesonafhankelijk

De aanvankelijke reden waarom het BFB als projekt van start ging, was dat er een instrument vervaardigd moest worden om het financieel beheer beter mee te kunnen verrichten. In feite was men op zoek naar een geschikt boekhoudinstrument. Mede op basis van de in een eerdere fase geformuleerde knelpunten in het bestaande begrotingsbeheer, is toen onderzocht hoe dit instrument eruit moest komen te zien. Daarbij stootte het projektbureau gaandeweg meer op het stelsel van aangelegde grenzen in werkprocessen en strukturen voor administratieve organisatie. Die grenzen bleken immers al vrij lang niet meer verlegd te zijn, terwijl de omstandigheden rond het financieel beheer bij de gemeentelijke dienst wel veranderd waren. Gebruik makend van de ervaringen elders met het creëren van instrumenten voor financiële informatievoorziening, ervoer het BFB-team reeds in een vroeg stadium dat eigenlijk nog nergens een geheel bevredigende oplossing was gevonden voor deze behoefte. Het perspektief om ook hier een waarschijnlijk niet geheel afdoende voorziening te gaan treffen was natuurlijk niet aantrekkelijk. Daarom werd, zoals eerder al is beschreven met betrekking tot het vooronderzoek, bezien wat de onderliggende oorzaak van deze kennelijke diskrepantie zou kunnen zijn. De constatering was dat vaak nieuwe geautomatiseerde hulpmiddelen op oude — vaak niet meer adequate — grenzen binnen en tussen werkprocessen en organisatiestrukturen worden gebaseerd. Op de markt aangeboden instrumenten voor financiële informatievoorziening zijn bovendien vaak nog op een gefixeerde manier van boekhoudkundig werk geënt. Daarmee zijn ze dus plaats-, tijd- en organisatiegebonden.
In het kader van het BFB werd de onvermijdelijke conclusie getrokken dat er daarom een andere koers zou moeten worden gevolgd. De behoefte werd toegespitst op een instrument dat organisatie- en procesonafhankelijk is en daardoor niet snel zou verouderen; dit hield in dat het organisatie- en procesonafhankelijk van opzet moest zijn. Na een vergelijkend warenonderzoek bleken er slechts weinig produkten van die aard beschikbaar te zijn. Slechts één daarvan was veelbelovend. Dit produkt werd dan ook reeds in het beginstadium als oplossingsrichting gekozen. Het kenmerk van dit produkt was dat het niet zozeer een tastbaar instrument was, danwel een denkmodel over de opbouw en struktuur van financiële informatie in organisaties. Dit staat nader beschreven in het hoofdstuk 'De Oplossingsrichting'. Dit produkt was anders dan de andere door de benadering dat het primaire proces en het beheerproces in dit model zo met elkaar verweven zijn. Daardoor konden de financiële verantwoording en het financieel beheer gezamenlijk een plaats krijgen in het BFB.
Financiële informatie ontstaat immers niet alleen bij een speciaal daarmee belast financieel dienstonderdeel, maar in beginsel kunnen op elke plaats en op elk niveau in de organisatie gegevens met financiële consequenties ontstaan. Ook kan informatie van die aard daar overal nodig zijn. Dit geldt beslist voor organisaties waarin geld een medium is voor de primaire processen. En dat zijn naast banken en verzekeringsmaatschappijen stellig ook vele overheidsinstellingen. De DSV, als dienst van de gemeente, is daarvan een duidelijk herkenbare vertegenwoordiger. De modulaire en parametrische opzet van het gekozen model voorziet in de mogelijkheid om financiële administraties in principe op elke plaats of bij elk werkproces in de organisatie onder te brengen en van het geheel een samenhangend informatiesysteem te maken en te houden. Bij wijzigende omstandigheden en informatiebehoeften kan dit stelsel betrekkelijk eenvoudig daarop aangepast worden. Daarmee is dit model een concept voor de financiële besturing van het totale proces.
Door de integratie van financiële informatie door de gehele organisatie heen is in feite geen sprake meer van een boekhoudpakket, maar van een filosofie waaraan desgewenst verregaande consequenties verbonden kunnen worden. Die consequenties hebben minder met apparatuur en programmatuur te maken dan met vooral financiële werkprocessen, (administratieve) organisatieontwikkeling, personeelbeleid en bedrijfscultuur. Dat daarvoor meer moest gebeuren dan het installeren van een geautomatiseerd systeem was voor het BFB-team duidelijk. Dat met minder dan een veelomvattend veranderingsproces het beoogde resultaat van verbeterd financieel beheer onbereikbaar zou blijven, werd door het projektbureau aanvaard en uitgedragen.
Gaandeweg trad er zo een verschuiving van de perceptie op de financiële informatievoorziening op. Zeker ook door deze achtergrond werd het BFB steeds meer van automatiseringsproces tot een proces van meeromvattende organisatieverandering, met veeleer gevolgen op lange dan op korte termijn. Het bleef echter een klein aantal medewerkers uit de staande organisatie dat ook zo'n veranderkundige kijk op het projekt BFB had of ontwikkelde. En moeizaam verkregen steun voor deze inzichten viel grotendeels weg toen de automatiseringsmiddelen niet vanaf het aankondigde tijdstip beschikbaar waren. Na 1 juli 1988 werd het vervolg van het BFB vooreerst weer een projekt gericht op de techniek van die hulpmiddelen. En het is maar de vraag of de draad van het veranderingsproces waaraan door het projektbureau BFB veel ruimere bedoelingen waren toegekend, later nog opgepakt kan worden.

 

 

 

27. Resultaten

 

 

Innovatie

Goed beheer en beheersing van financiële middelen en de geautomatieerde informatievoorziening die daartoe diensten moet bewijzen is een terrein dat zeker ook binnen de overheid nog volop in ontwikkeling is. Dit drukt uit dat er op velerlei vlak gezocht wordt naar een passend concept voor financiële informatievoorziening.
In veel organisaties heeft inmiddels wel automatisering van financiële administraties plaatsgevonden. Daarbij valt echter te constateren dat het vaak gaat om het opnemen van een bestaande manier van financiële administratie in een computersysteem en dat het meestal slechts één of meer deelprocessen van de totale boekhouding betreft. In de veranderingscontext van het BFB echter bestond er behoefte aan een concept dat het gehele financiële proces van gemeentelijke subsidieverlening zou kunnen dekken. Bovendien werd erkend dat een strukturele verbetering van het financieel beheer waarschijnlijk niet zou kunnen worden bereikt zonder aanpassingen ten aanzien van verwante aspekten zoals de administratieve organisatie. In die zin stond al vrij vroeg in het projekt vast dat bedrijfsmatige innovatie een belangrijke invalshoek zou zijn. Mogelijkheden tot innoveren werden ook beschouwd als een voorwaarde tot succes voor het projekt. Het projektbureau stelde zichzelf daarom duidelijk een vernieuwende taak.

De missie van bedrijfsmatige innovatie in een korte tijd is geen eenvoudige taak. De moeilijkheidsgraad van innovatie is evenredig aan de complexiteit van een organisatie. Bijna alle overheidsorganisaties en ook de DSV zijn zeer complex. Complexiteit is vaak af te meten aan de hoeveelheid en gedetailleerdheid van de regelgeving die geldt voor het werk van zo'n organisatie. Elk aspekt van regelgeving moet zijn afgedekt in de organisatiestruktuur, die daardoor vanzelf ook ingewikkeld wordt. Wanneer dit resulteert in een organisatie die erg onoverzichtelijk en omslachtig wordt, noemt men dit in negatieve zin een bureaucratie. De term bureaucratie heeft overigens niet altijd een negatieve connotatie gekend sinds deze door de socioloog Weber werd geïntroduceerd, maar kreeg die wel vanwege de meestal als negatief ervaren effekten ervan. Vooral de overheid staat bekend om haar bureaucratie, maar ook grote bedrijven en instellingen ontkomen er kennelijk niet aan. Door velen wordt bureaucratie als een nodeloze cultuur gekenschetst die vooral te wijten is aan de persoonlijke houding van funktionarissen. Voor een deel is dit zo: elk mens is nu eenmaal een resultaat van zijn omgeving waaraan men zich moet aanpassen. Er is echter veel meer dat aan bureaucratie ten grondslag ligt.

 

 

Belangenstruktuur en besluitvaardigheid

Het maatschappelijk stelsel waarin wij leven kent een veelheid aan sociaal-ekonomische doelen. Op grond van het politiek, staatkundig en rechtsstelsel wordt de zorg voor die doelen opgedragen aan diensten en funktionarissen bij de overheid via ingewikkelde patronen van delegatie en mandaat. Door de wettelijke grondslag van de doelen zijn ambtenaren bij het uitvoeren van hun werk sterk gebonden aan regels. Regels zijn de vastleggingen van maatschappelijke belangen. De overheid is, wegens de veelheid aan verschillende belangen, uit een oogpunt van werkbaarheid mettertijd zelf ook opgedeeld in eenheden die bepaalde belangen behartigen. Elke belangencategorie in onze samenleving moet zich terug kunnen vinden in het werk dat de overheid verricht. Of andersom: elke overheidsfunktionaris moet in zijn werk in theorie rekening houden met het belang van elke afzonderlijke burger en in de praktijk met elke belangencategorie. En elke belangencategorie is in zekere zin wel tot de zorg van een of andere overheidsinstelling gaan behoren. Funktionarissen gaan zich op den duur identificeren met het werk en de maatschappelijke belangencategorie waarvoor ze staan. In tweede instantie levert dit het verschijnsel op dat overheidsdiensten en -funktionarissen daarin recht tegenover elkaar kunnen komen te staan, in plaats van dat de maatschappelijke belangengroeperingen dat doen. Daarmee is de ambtenarij de mikrokosmos van de hele samenleving. Elke stap die een ambtenaar doet kan in principe een onzichtbare schier eindeloze keten van belangenconflicten teweeg brengen, direkt met andere ambtenaren en indirekt met de bijbehorende maatschappelijke belangencategorie. En dat is een zeer onaantrekkelijk perspektief. Als een ambtenaar geen (openlijke) belangenconflicten wil of mag veroorzaken lijkt hij met inaktiviteit de veiligste uitweg te kiezen. Of dat overigens werkelijk een optimale keuze is moet natuurlijk in veel gevallen worden betwijfeld. De kwaliteit van de ambtelijke dienstverlening heeft er stellig onder te lijden. Maar dikwijls ontneemt de complexiteit van omstandigheden het uitzicht op een andere meer aktieve (uit)weg.
Vooral overheidsmanagers ontmoeten dit probleem in extenso: bij een te nemen beslissing kunnen zij onmogelijk de gevolgen ervan overzien en elke beslissing levert bijna zeker één of ander belangenconflict op, dat in sommige gevallen tot een parlementaire enquête kan leiden. De dreigende keten van belangenconflicten nodigt daarmee in de praktijk veelal eerder uit om geen dan wel aktie te ondernemen. Dit verklaart ten dele waarom het zo moeilijk is ingrijpende veranderingen door te voeren in complexe organisaties zoals de DSV.
Doordat ambtenaren voortdurend in deze ingewikkelde patronen moeten werken zijn velen na een tijd het zicht op de oorspronkelijke doelen van hun werk kwijt. Daardoor lijkt het erop dat overheidsinstellingen alleen nog voor, met en tegen elkaar werken. De direkte dienstbaarheid aan maatschappelijke belangen schijnt op de achtergrond geraakt. Dit beeld van een maatschappij in de maatschappij is wat de burger vaak waarneemt. Zo'n effekt treedt in dezelfde mate op bij grote en complexe niet-overheidsorganisaties. Zo lang een bakker brood bakt is de belangenstruktuur van zijn bedrijf nog overzichtelijk. Zodra hij echter een nationaal concern of multinational wordt vallen zijn medewerkers aan dezelfde complexiteit ten prooi.

 

 

Liever kwaliteit dan vaste methoden

In veel andere organisaties maar ook bij de DSV was de moeilijkheid van het veranderen zo reeds gebleken. Menig omvangrijk automatiseringsprojekt is reeds kort na de start of ruim voor de landing gestrand. Dit zwaard van Damocles hing uiteraard ook boven dit projekt. In dit licht is er in het BFB voortdurend naar gestreefd de relatie van het financieel beheer met het primaire maatschappelijke proces van de subsidieverlening te benadrukken. Hierop wordt elders in deze projektbiografie nader ingegaan.
Een van de inzichten die voorts, door de eigen ervaringen met het projektverloop en door de externe adviezen, groeide was dat de verhouding tussen doel en middelen goed in evenwicht moest blijven. Met andere woorden: de inspanningen van het projektbureau en de ingeschakelde medewerkers moesten steeds na korte tijd in resultaten waarneem¬baar zijn. Deze opstelling bracht met zich mee dat het projektbureau meer gericht was op de kwaliteit van het produkt dan op de manier waarlangs dit tot stand gekomen was. De ervaring met andere automatiseringsprojekten leerde dat die verhouding nogal eens omkeerde tijdens de lange duur van projekten. Een lange duur was het BFB echter niet gegund. Het perfektionistisch volgen van bijvoorbeeld een bepaalde methodologie voor systeemontwikkeling zonder snelle informatische resultaten moest als een luxe bestempeld worden. Daarom werd voor het opbouwen van een systeem langs een aantal experimenten met prototypes gekozen. Zo konden steeds concrete resultaten worden getoond.
Deze resultaatgerichtheid speelde voorts een grote rol bij de inzet van alle benodigde adviseurs en assistenten in het projekt. Het projektbureau ging ervan uit dat in de diverse stadia van het projekt steeds verschillende deskundigheden nodig waren. Elke externe medewerker zou in korte tijd zijn aandeel tot een tastbaar resultaat moeten maken. Voor elk stadium werd bepaald wat en wie erbij moesten worden ingeschakeld. De personele behoeften voor een volgend stadium werden zonodig naar aanleiding van ervaringen bijgesteld. Externe medewerkers werden steeds voor een vastgesteld deel van het proces ingehuurd. Deze medewerkers stonden bloot aan een voortdurende en nauwkeurige beoordeling op hun merites. Aan hun werk werden hoge eisen gesteld. Rechtvaardiging hiervan ligt mede in de prijs van ingehuurde medewerkers, welke relatief hoog is. Hoge prijzen veronderstellen immers hoge resultaten. Als bleek dat een ingehuurde medewerker of team van medewerkers niet het gewenste produkt leverden of dit niet binnen de gestelde tijd zouden kunnen, werden deze bij aanhouding hiervan vervangen door anderen. Zoals eerder is opgemerkt, lukte het overigens niet voor alle aktiviteiten om tijdig signalering omtrent kwaliteit van resultaten te verkrijgen.

Van goede muzikanten wordt ook verwacht dat zij niet alleen technisch volmaakte resultaten afleveren, maar dat zij met kreativiteit en inventiviteit hun produkt tot stand brengen. Dit noodzaakt tot een strak personeelbeleid. Daarbij verdient selektie, vooral van externe medewerkers, speciale aandacht. Hier bewezen informele contacten hun diensten. Een aanbeveling omvat immers elementen van sociale controle zodat een grotere waarborg voor de kwaliteit van dienstverlening mag worden verwacht. Tijdens het BFB is het desondanks voorgekomen dat externe medewerkers van hun taak werden ontheven. Dergelijke waarborgen zijn uiteraard niet compleet. Mits signalering over voortgang tijdig is, kan ingegrepen worden zonder gevaar voor vertraging van het gehele projekt. Maar soms kwamen signalen ook wel eens te laat. Verloren tijd kon niet altijd ingehaald worden. En de voornaamste bedoelingen van het BFB zoals die gaandeweg vooral in het personele en organisatorische vlak waren herkend, zijn wellicht zelfs geheel verloren gegaan.

Herhaalde dissonanten zijn van professionele muzikanten ook ongewenst. Hierbij kan worden opgemerkt dat binnen zekere grenzen een dissonant een relatief verschijnsel is. Iedere medewerker — intern of extern — moet zijn of haar spel in harmonie willen laten klinken. Het BFB kende zijn eigen harmonie, waarin het individuele spel van sommige medewerkers wel eens minder paste. Dat is een veroordeling noch van de gekozen harmonie, noch van de absolute kwaliteit van het individuele spel. Hier wordt slechts geconstateerd dat een passende aansluiting niet altijd kan worden bereikt. Daar moet ook niet met alle geweld naar worden gestreefd; dan kunnen de wegen zich beter op fatsoenlijke wijze scheiden.
De kwaliteit van een manager uit zich in de tijdige duidelijkheid hierover. Dan moet hij evenwel op tijd over de juiste informatie beschikken. Dat geldt voor iedere funktionaris die leiding geeft. Managers moeten zich voortdurend een oordeel vormen over de kwaliteit van hun medewerkers en daarvan tijdig aan diezelfde medewerkers mededeling kunnen doen. In die zin moet een manager zich niet coûte-que-coûte bemind willen maken, maar een bedrijfsmatige zakelijkheid aan de dag leggen.
Deze benadering is in het verband van een (overheids)projekt zeker goed toe te passen ten aanzien van externe medewerkers. De inzet van interne medewerkers is wat moeilijker langs deze lijnen te reguleren. Dit laatste heeft uiteraard alles te maken met het meer bestendige karakter van hun rechtspositie. Toch moet een manager tegenover zijn interne medewerkers net zo duidelijk kunnen zijn.

 

 

 

28. Kwaliteit

 

 

Produkten die kwaliteit uitstralen ondervinden een grotere acceptatie. Zeker bij vernieuwende produkten is dat van belang. In aansluiting op het vorige moet opgemerkt worden dat kwaliteit geen objektief gegeven is. Kwaliteit is en blijft het werk van mensen, ook al komen er nog zoveel machines aan te pas.

 

 

Ontwerp en gebruik

Doorgaans worden in dit verband twee hoofdsoorten van kwaliteit onderscheiden: enerzijds de kwaliteit die ontwerpers en makers van een produkt vanuit hun vakkundigheid in het produkt trachten te leggen; anderzijds de kwaliteit die gebruikers ervan wensen aan te treffen in het resultaat. Deze kwaliteitsstrevingen gaan vaak samen, maar soms ook tegen elkaar in. Als een auto-ontwerper betere veiligheidsgordels wil aanbrengen, maar de kopers hebben voor de veiligheid liever grotere bumpers, dan heeft de fabrikant een probleem. Vooral als hij weet dat de gordels de veiligheid meer dienen dan de bumpers. Wat te doen als de verkoop daardoor niet op gang komt of dreigt te dalen?

 

 

Relatieve kwaliteit

Met deze subjektiviteit over wat kwaliteit nu is werd ook het BFB geconfronteerd. Binnen BFB-verband kwam gaandeweg steeds meer diskussie op gang over welke kwaliteit er eigenlijk nagestreefd moest worden. Langzamerhand ontstond het inzicht dat kwaliteit niet iets is dat vooraf gedefinieerd kan worden en dat op zichzelf staat. Kwaliteit is een waarde die alleen maar bestaat ten opzichte van andere waarden. Bijvoorbeeld veiligheid ten opzichte van gebruiksgemak, nauwkeurigheid ten opzichte van snelheid. Dan kan er ook alleen maar sprake zijn van relatieve kwaliteit. De vergeleken waarden zijn echter even subjektief: nauwkeurigheidseisen zijn voor iedereen verschillend evenals snelheid. Het einde van kwaliteit is dus gewoon zoek. Kwaliteit zoals bedoeld in relatie tot organisatiedoelen kan slechts bevorderd worden op grond van zogenaamde intersubjektiviteit: de meningen van meer mensen moeten overeenstemmen om verbeteringen in een bepaalde richting langs een bepaalde weg tot stand te brengen. In die zin verschilt een projekt als het BFB niet van de totstandkoming van een kunstwerk, zij het dat het daarmee nog moeilijker is om intersubjektiviteit te bereiken. Er zijn immers maar weinig mensen die een schilderij op dezelfde manier ervaren en waarderen. Kwaliteit kan aldus niet gedefinieerd en gepland worden; zij kan echter wel in tal van facetten bevorderd worden door aandacht, zorg en houding van alle betrokkenen. Bij veel automatiserings- en andere projekten breekt hierover een grenzeloze verwarring los.
In dit verband werd het daarom niet nuttig geacht om veel energie te steken in het vooraf benoemen en aanleggen van kwaliteitsnormen voor het BFB-produkt. Het dynamische karakter van kwaliteit moet eenvoudigweg erkend worden, omdat eisen en specifikaties van kwaliteit juist pas gaandeweg en nauwelijks vooraf naar voren komen. Kwaliteit kan zo beter worden uitgedrukt in termen van 'vermogen tot kwaliteit' dan in eisen en normen. Eisen en normen suggereren dat er objektieve onveranderlijke kwaliteitsbronnen zijn; het zijn echter altijd mensen die kwaliteit mogelijk of juist onmogelijk maken. Het karakter van mensen is niet te vertalen naar objektieve maatstaven, wel naar een meer of minder aanwezig vermogen om iets tot stand te brengen. Dit is ook tot de pretentie van het BFB geworden: het projekt heeft geen eisen vervuld, maar een vermogen trachten te ontwikkelen. Daarom sluit deze visie op kwaliteit geheel aan op het karakter van de gekozen oplossingsrichting voor verbetering van financieel beheer. Het BFB probeerde zo goed mogelijk gereedschap te vervaardigen maar de kwaliteit van de toepassing ervan moest noodzakelijkerwijs buiten de direkte invloed van het projekt blijven.
Daarom werd destemeer aandacht geschonken aan de bewustwording over de hiervoor bedoelde 'dynamische' kwaliteitsrelaties tussen alle partijen. Met dat doel vervulde vooral de ingehuurde quality assurance manager een belangrijke rol. Zijn aanpak bestond uit het praktiseren van de opvatting dat kwaliteit als afzonderlijk verschijnsel niet bestaat, maar dat deze op vele vlakken wel bevorderd kan worden. Door voortdurend openlijk te laten blijken dat er op kwaliteit gelet wordt, neemt de kwaliteit hoe dan ook toe zonder dat deze precies meetbaar is.
Temeer omdat kwaliteit overal en nergens is kan men kwaliteitsbeleid aanmerken als facetbeleid. Dat wil zeggen dat er niet een bepaald moment, onderdeel of funktionaris is waarop kwaliteit specifiek van toepassing is, maar dat deze overal, altijd en door iedereen nagestreefd behoort te worden in elk facet van het werk. De quality assurance manager produceerde zo niet persoonlijk kwaliteit, maar zorgde door zijn aanwezigheid dat anderen kwaliteit in hun respektieve werkzaamheden brachten. Aldus was vooral hij een katalysator voor kwaliteit. Eenzelfde rol werd ook nadrukkelijk door de projektmanager vervuld.

Een identieke benadering heeft bij verschillende mensen overigens zeer verschillend kwaliteitsgedrag tot gevolg. Daarom moeten vooral mensen die zich een vernieuwende of helende taak stellen hun aandacht verbijzonderen en over een breed repertoire beschikken. Hierdoor ligt er wel een natuurlijke bovengrens aan het aantal mensen dat tot kwaliteitsgedrag kan worden aangespoord. Het is een uitvloeisel van de aan grenzen gebonden span of control van management. Boven die grens neemt kwaliteit juist snel weer af. In grotere organisaties treedt dit effekt als het ware kwadratisch op. Om die reden kan kwaliteit het best bevorderd worden door in kleine groepen samen te werken.
De resultaten voldeden vaak toch niet aan (te) hooggespannen verwachtingen van de projektmanager. Succesvolle samenwerking vergt een minimale basis van intersubjektiviteit. Zo'n basis heeft een biologische tijd nodig om te groeien. Daarop kunnen eveneens katalysators toegepast worden. Dan gaat het sneller. Forceren is hoe dan ook tot mislukken gedoemd. Daarbij komt dat, vanuit al dan niet vermeende belangentegenstellingen, medewerkers een zeker streven naar consensus lijken te schuwen. En veel externe medewerkers blijken zich toch onvoldoende bewust dat zij, weliswaar tijdelijk, in datzelfde samenwerkingsverband moeten (willen) passen. Zonder de minimale intersubjektiviteit ontvalt het realiteitsgehalte aan samenwerking en daarmee aan inspanningen in organisatorisch verband. Dat maakt organisatorische kwaliteit meestal zo onbereikbaar. Geslaagde pogingen blijken juist die samenwerking bevorderd te hebben. Dan blijven er kennelijk geen échte problemen meer over.

 

 

Kwaliteit en acceptatie

Bij het BFB groeide het inzicht dat kwaliteit voor een heel groot deel samenhangt met wat de kliënt van het produkt als kwaliteit ervaart. In dit geval waren dat de DSV-ambtenaren. Het projektbureau nam dit zo sterk waar dat het succes van het BFB werd beschouwd als het produkt van ontwerpkwaliteit en acceptatie. Andersgezegd, men wilde zo veel mogelijk inspelen op het verwachtingspatroon bij de aanstaande gebruikers. Dit kan, zoals hiervoor aangegeven rond het voorbeeld 'veiligheid', soms tot een dilemma leiden. Gebruikerswensen zijn dikwijls zeer divers en ook soms tegenstrijdig, zodat dit weinig aanknopingspunten biedt. Gebruikerswensen komen immers tot stand vanuit individuen of kleinere eenheden, die het produkt zuiver vanuit hun eigen invalshoek bekijken voor hun specifieke werksituatie. Die eisen liggen soms anders dan die op de weg van de organisatiedoelen. Van mensen in een heel complexe organisatie kan bijna niet meer verwacht worden dat zij het produkt bezien vanuit het belang van de gehele organisatie. Daarmee worden soms nog onrealistische eisen aan nieuwe hulpmiddelen zoals computers gesteld. Die taak had het projektbureau echter wel. Dus ook hier een dilemma.
Vanuit deze positie werd het daarom verantwoord geacht het verwachtingspatroon van de ongrijpbare gebruikers te beïnvloeden. Daarmee was de acceptatie van de BFB-ideeën en het instrument voor financiële informatievoorziening in zekere zin te verleggen.

 

 

Kwaliteit en management

Het beïnvloeden van acceptatie is een aktiviteit van (projekt)management. Dit management hield in eerste instantie in dat tijdens het gehele projekt aan alle belanghebbenden voorlichting werd gegeven. Beoogd werd de kleinschalige, vaak persoonlijke, voordelen van het BFB-produkt voor funktionarissen in harmonie te brengen met de gemeenschappelijke doelen van de totale organisatie op het gebied van financiële informatievoorziening. Kwaliteit is het waardeoordeel over een produkt zoals de aanbieder dat ziet en zoals de ontvanger dat ervaart. Dat waardeoordeel heeft echter niet (altijd) alleen betrekking op het produkt zelf, maar ook op de producent. Het oordeel over de producent kan zelfs dat over het produkt gaan overschaduwen. Deze verwisseling wordt dikwijls ook bewust als marketingmechanisme toegepast; hiervan zijn tal van voorbeelden in de commercie, de politiek en op andere vlakken te bedenken. Het beeld dat een afnemer zo overhoudt van een produkt is onderbewust samengesteld uit vele bronnen die soms maar een zijdelingse relatie met het uiteindelijke produkt hebben. Duidelijk is dat dit mechanisme onterecht kan worden gehanteerd door over een slecht produkt met niet relevante middelen een gunstig beeld te laten ontstaan. Maar het kan ook verantwoord toegepast worden. Zie het hoofdstuk 'Eerste Adviseurs', waarin bijvoorbeeld de autoriteit van externe adviseurs in deze zin is gebruikt. Het projektbureau BFB ging ervan uit dat dergelijke methoden verantwoord waren in het licht van het achterliggende doel: het ging tenslotte om de werkelijke verbetering van het financieel beheer. Daarmee is ook de ethische zijde ervan weer aan het licht gebracht, welke ook in diverse andere passages aan de orde komt.
Waar voorlichting onvoldoende hielp moesten naar omstandigheden andere veranderingstaktieken worden toegepast. Aan het einde van het projekt BFB bleken overigens grote nadelen die zo'n koppeling van waardeoordelen kan hebben. De medewerkers van de DSV concludeerden uit de vertraagde ontwikkeling van de computerprogrammatuur dat de kwaliteit daarvan twijfelachtig was. Dat oordeel was misschien ingegeven door gemakzucht, door de behoefte hun positie in een veranderende organisatie te beschermen of allerlei andere redenen. Maar er was toen weinig waarmee dat oordeel kon worden weerlegd. Zij konden gelijk hebben. De koppeling van waardeoordelen werkte nu als een boemerang. Met een, al dan niet terecht, negatief oordeel over het produkt stond ineens de kwaliteit van het projektbureau zèlf als producent ter discussie. En die opvattingen beïnvloedden op hun beurt wederom het oordeel over de kwaliteit van produkten. Dat had vlak na 1 juli 1988 veel weg van een negatieve in plaats van de bedoelde positieve spiraal.

Kwaliteit in een organisatie bevorderen is aldus in globale termen vertaald als: het brengen van samenhang in de kwaliteit van het produkt en de kwaliteit van het management.
Management heeft hoofdzakelijk betrekking op mensen: het op het juiste tijdstip combineren van de juiste mensen voor bepaalde aktiviteiten. Gezien de strenge selektie die er doorgaans bij de overheid is bij de werving van personeel, mag aangenomen worden dat er betrekkelijk weinig ongekwalificeerd personeel de overheid binnenstroomt. Toch is het kwaliteitsniveau van medewerkers een belangrijk punt van zorg in grote organisaties zoals bij de overheid. Goede medewerkers kunnen slecht worden en slechte medewerkers kunnen goed worden. Kwaliteit van mensen is evenzeer een betrekkelijk begrip. Daarom is eerder bij 'Resultaten' onder de noemers van complexiteit, bureaucratie en dergelijke reeds naar verklaringen gezocht. Op kleinere schaal doet zich dit voor in een projekt. In het licht van het hiervoor opgemerkte is dit meer te beschouwen als het probleem van 'het behoud van kwaliteit'. Dit aspekt moet niet alleen worden aangemerkt als een aangelegenheid van de betrokken medewerkers maar evenzeer van management. Een manager is immers in de positie om de ontwikkeling van medewerkers richting te geven. Waar de kwaliteit van medewerkers binnen de overheid onder de maat blijft kan gesteld worden dat dit voor een groot deel is terug te voeren op een gebrek aan kwaliteit van managers. Een belangrijke taak van managers is het kweken van motivatie bij medewerkers. Hier speelt de eigen kreativiteit van de manager een rol. Voorts is duidelijkheid over het funktioneren een vereiste. Hiertoe moet de manager regelmatig zijn medewerkers persoonlijk beoordelen op hun funktioneren. Daaraan moet een menselijke relatie ten grondslag liggen: fouten mogen best gemaakt worden.

 

 

Dynamische kwaliteitsbeoordeling

Omdat kwaliteit slechts in relatie tot andere verschijnselen een bepaalde waarde vertegenwoordigt, is kwaliteit een dynamisch verschijnsel: het verandert mee met de verschijnselen waaraan het gerelateerd is. Dit betekent dat de middelen en methoden waarmee kwaliteit tot stand komt ook moeten variëren alnaargelang de omstandigheden. Een benadering die onder bepaalde omstandigheden de kwaliteit bevordert kan onder andere omstandigheden een heel ander resultaat tot gevolg hebben.
Ten aanzien van de faktor 'personeel' bijvoorbeeld is die verhouding zeker bij de overheid de laatste jaren sterk verschoven. Enkele decennia geleden was het gemakkelijk om de kwaliteit van het werk te verhogen door meer personeel in te zetten. Door tal van andere faktoren, zoals de financiële mogelijkheden, de span of control voor het management, de funktionele communicatie en dergelijke, is in die groei een omslagpunt bereikt. Als de personeelsomvang een zekere grens overschrijdt gaat de totale kwaliteit juist weer omlaag. In deze omstandigheden moet dan juist naar andere middelen gezocht worden om tot hetzelfde of een beter resultaat te komen. Het vasthouden aan personeelsvermeerdering als kwaliteitsverbeterende methode getuigt dan van te weinig inzicht in de veranderende omstandigheden van de organisatie en haar omgeving.
De veranderlijke weg waarlangs kwaliteit op natuurlijke wijze groeit heeft consequenties voor de beoordeling ervan. De enige zinvolle kwaliteitsbeoordeling is die van de resultaten en niet die van de methoden waarmee die resultaten bereikt zijn. Dezelfde methoden en technieken kunnen immers steeds tot verschillende resultaten leiden bij andere omstandigheden; andersom kan hetzelfde resultaat langs verschillende wegen bereikt worden. Vooral in automatiseringskringen wordt doorgaans noch veel gehecht aan controle op de methodiek, betrekking hebbend op procedures en dokumentatie, en nog te weinig aan beoordeling van het resultaat op langere termijn. Een werkelijke kwaliteitsbeoordeling kan alleen betrekking hebben op het samenhangende totaalresultaat en niet op een enkel aspekt (in dit geval automatiseringstechniek).

De hiervoor aangegeven denklijnen zijn naar rato gevolgd bij het projektmanagement van het BFB. Juist omdat kwaliteit zo verbonden is met de persoonlijke relaties tussen mensen, is het goed als er een element van objektiviteit wordt ingebouwd. Daarom werd tijdens het projekt de hiervoor genoemde quality assurance manager ingehuurd. Mede uit een oogpunt van funktiescheiding werd hiertoe besloten: de eigen kwaliteit ook door een ander laten bewaken. Buiten dit werd het ook als een goede zaak beschouwd als de kwaliteit van het projekt ook door niet-automatiseerders werd bewaakt. Ondanks deze aktieve aandacht voor kwaliteit moet achteraf vastgesteld worden dat vanwege hun specialistische karakter bepaalde aktiviteiten lange tijd onvoldoende aansloten op het samenhangende totaalresultaat.

 

 

 

29.Projektcultuur

 

 

Vertrouwen en intuïtie

Elke arbeidsorganisatie kent zijn eigen sfeer en gewoonten. Dit wordt tegenwoordig aangeduid met het begrip 'bedrijfscultuur'. Ook een tijdelijk projekt kent zijn eigen cultuur. De cultuur die bij het BFB heerste ten aanzien van personeel kan worden samengevat met de term 'vertrouwen'. De projektmanager, die formeel de projektopdracht had gekregen, was de eindverantwoordelijke. Vanuit die leidinggevende positie stelde hij vertrouwen in de door hem ingeschakelde funktionarissen. Dit vertrouwen kregen zij totdat eventueel zou blijken dat dit ongegrond was. Daarvoor werd vooral weer naar resultaten gekeken. Inzicht werd met gezond verstand en zonodig via contra-expertise verkregen. Die benadering bleek over het algemeen een goed werkbaar uitgangspunt voor snel werk. Gezond verstand en contra-expertise faalden evenwel voor enkele belangrijke onderwerpen. Dat heeft de kwaliteit van resultaten beslist geweld aangedaan.

Er is geen valide methode voor het aannemen van externe medewerkers die succes garandeert. Ook al zouden hiervoor selektiemethoden bestaan, dan zouden tijd en kosten dit in het kader van een projekt niet toestaan. Een bruikbare selektie is dan die op grond van aanbeveling en intuïtie. Het mag als de eigenschap van een manager beschouwd worden dat deze hiervoor een goed ontwikkeld oog heeft. Op deze wijze zijn de aanvullende medewerkers bij het BFB ingeschakeld. Het belangrijkste kriterium dat daarbij gehanteerd is, is of de betrokkenen een integere indruk maakten, in combinatie wat van hen bekend was. Daarna kregen zij het vertrouwen van de projektmanager. Het beloofde resultaat werd vooraf reeds zoveel mogelijk bevorderd door een concrete heldere opdracht te formuleren. Als externe medewerkers op grond van hun ingeschatte kwaliteit waren benaderd en het vertrouwen hadden gewonnen, werd geacht dat zij hun geld zeker waard waren.
Zodra echter soms onomstotelijk bleek dat het beloofde resultaat niet geboden zou worden, leidde dit tot het definitief einde van de werkrelatie. Maar niet altijd waren dus tijdig signalen omtrent de kwaliteit van bepaalde bijdragen beschikbaar. Voorts zijn sommige signalen overstemd zodat er niet adequaat naar werd gehandeld. Een reconstructie laat zien dat het software house juist die medewerkster overplaatste die wèl over het benodigde inzicht in kwaliteit van automatiseringsmiddelen beschikte. Dat maakte haar inderdaad lastig in de omgang. Haar overplaatsing was, achteraf bezien, evenwel verkeerd. Nu bleven medewerkers gehandhaafd met, naar zou blijken, voor bepaalde werkzaamheden beslist mindere professionele kwaliteiten. De projektmanager had zich nog enige tijd tegen haar overplaatsing naar een andere klant verzet. Een opstand onder de medewerkers van het software house leek echter ook weinig aantrekkelijk. En destijds schenen andere medewerkers van dat bedrijf haar vertrek te kunnen compenseren. Dat was voor een aantal aspekten ook wel zo maar juist de kritische aandacht voor kwaliteit van programmatuur en dergelijke ging met haar persoon voor het projekt verloren.
Achteraf blijkt altijd wel iemand ergens een waarschuwing over te hebben gegeven. Die medewerkster leed zichtbaar onder spanningen maar leverde haar gevecht blijkbaar binnen haar bedrijf, en verloor. Aan de projektmanager gaf zij helaas geen duidelijke signalen. Een bruikbare waarschuwing dient hoorbaar en begrijpelijk te zijn. De twee eerste adviseurs schreven samen bijvoorbeeld een brief aan de ambtelijke leiding van de gemeente. Daarin vroegen zij nadrukkelijk aandacht van het management voor allerlei bestuurlijke en organisatorische aspekten van het veranderingsproces. Als daar niets mee gebeurt valt dat de adviseurs niet meer te verwijten.

Voor overheidsbegrippen is het beëindigen van de werkrelatie met een medewerker die slecht functioneert overigens een tamelijk rigoureuze handelwijze. Voor projektstrukturen, waar men zich lang uitblijvende resultaten niet kan veroorloven, niettemin een zeer werkbare. Vanzelfsprekend is een dergelijke benadering beter vol te houden in de richting van ingehuurd extern personeel dan van interne medewerkers, zoals eerder opgemerkt. Ook met betrekking tot de inzet van interne medewerkers echter moest een duidelijke houding worden aangenomen. Ten aanzien van hun betrokkenheid bij het projekt moest soms via andere kanalen worden bewerkstelligd dat zij hun werkwijze drastisch veranderden of werden vervangen door anderen. Daartoe heeft het projektbureau soms onambtelijke wegen moeten bewandelen. Het vertrouwen van de gemeentesekretaris in het projekt moest dan wel de nodige ambtelijke rugdekking verschaffen.

 

 

Relatie met projektmedewerkers

De kracht van een projekt moet worden gezocht in een kleine slagvaardige vaste kern die naar behoefte van andere medewerkers met hun gewenste capaciteiten gebruik kan maken. In dat verband wordt het als onwenselijk beschouwd om vooral externe medewerkers te lang aan het projekt verbonden te houden. De gelimiteerde betrokkenheid is uiteraard voor alle medewerkers gewaarborgd als gevolg van de keuze voor een beperkte tijdsduur voor het projekt. Bij de overheid komt het echter nogal eens voor dat externe medewerkers blijven 'hangen'. Dikwijls resulteert dit erin dat externe medewerkers min of meer permanent funkties in de organisatie gaan vervullen. Zeker als dit funkties op het gebied van lijnmanagement betreft moet dit afgekeurd worden. De sturende invloed in een projekt moet altijd binnen de eigen organisatie worden gehouden. Bij het BFB is dit principe strak aangehouden. De leden van het projektbureau als managementteam waren allen ambtenaar en vrijgesteld vanuit andere posities binnen de gemeente.
Deze projektcultuur bleek over het algemeen een gunstig effekt te hebben op de motivatie van projektmedewerkers. Het onderling verantwoordelijkheidsgevoel werd er door gestimuleerd. Gaandeweg werd er door de meeste betrokken medewerkers een eer in gesteld resultaten met kwaliteit binnen de gestelde termijnen en budgetten te bereiken. Ondanks de soms noodzakelijkerwijs onduidelijke uitgangspunten voor een opdracht lukte dat meestal wonderwel. De ontwikkeling van computerprogrammatuur vormde hierop een uitzondering, en nog wel een kostbare. Het software house en het rekencentrum hadden de indruk gewekt opdracht en werkwijze te begrijpen. Dat bleek op grond van hun resultaten nogal tegen te vallen, maar toen was het eigenlijk al te laat. En het herstel van fouten leverde hen tijdens het vervolg op het projekt BFB juist aanvullende opdrachten op. Toen werd de regel van vervanging van medewerkers dus niet toegepast omdat anders nog meer vertragingen werden gevreesd.

 

 

Het projekt als experimenteervat

De benadering van projektmedewerkers vóór 1 juli 1988 vond zijn grond in de visie die ontstaan was op de funktie van een projekt als het BFB in de omringende organisatie. Een projekt is te beschouwen als een afgepaald deel van de organisatie waarin echter alle kenmerken van de organisatie in het klein zijn vertegenwoordigd. Het is als het ware een mikrokosmos van het omringend geheel. Het projekt zelf kan daarmee gebruikt worden als een experimenteervat voor de beoogde veranderingen. De veranderingen die in de organisatie plaatsvinden worden in het klein binnen het projektverband doorlopen. De ontwikkelingen binnen het projekt kunnen aldus als voorbeeld gebruikt worden. Het gedrag moest, nu in positieve zin, 'roomser dan de paus' zijn. Door het projektbureau is de voorbeeldfunktie van het projekt bewust gebruikt. Om de omringende organisatie het projekt in deze zin goed te kunnen laten volgen zijn een transparante struktuur en open overleg gehanteerd. Vele medewerkers van de DSV meenden trouwens het omgekeerde in het gedrag van het projekt te bespeuren. Dat is ook gedeeltelijk juist zoals blijkt uit wat andere passages in deze projektbiografie. Naar eigen inzicht hield het projektbureau de beleden openheid soms beperkt. Dat lijkt tegenstrijdig. Dat valt mee wanneer dat gedrag in het licht van doelen en middelen zoals het projektbureau die zag, wordt bekeken.
Een van de voorbeeldeffekten die met de positieve kanten van de projektkuktuur beoogd werden was het stimuleren van (mogelijkheden voor) innovatie. Een der belangrijkste wegen om een organisatie dynamisch te houden is het bieden van ruimte en het bevorderen van nieuwe inzichten bij medewerkers over het werk. De projektcultuur van het BFB werd gekenmerkt door het stimuleren van nieuwe zienswijzen en ideeën bij de projektmedewerkers. Door hier openlijk positief tegenover te staan is dit over te dragen op anderen.

 

 

 

30. Mensen in Projektverband

 

 

Persoonlijke kwaliteiten

Bij de verkoop van onbekend broodbeleg (zie 'Kantoortuin') is het van het allergrootste belang dat de groothandelaars en winkeliers overtuigd raken van het nut en de marktwaarde van het produkt. Deze rol werd bij het BFB vervuld door alle mensen die op enigerlei wijze aan het projekt meewerkten. Dit waren funktionarissen met een vaste funktie in de organisatie, die tijdelijk een bijdrage leverden aan de ontwikkeling van het projekt. Die bijdrage had een dubbele waarde: zowel voor de verdere invulling van het denkconcept als voor het uitdragen hiervan in de organisatie.
Het aloude principe van de human resources bleek hier van belang. Een organisatie is een vat vol menselijke capaciteiten. Het is de kunst, met name van managers, om die capaciteiten goed te combineren en uit te bouwen. Het werken in projektverband is een uitstekende manier om de capaciteiten van mensen te benutten. In projektverband kunnen mensen zowel qualitate qua als op persoonlijke titel hun kennis en vaardigheden ten nutte maken. Belangrijk daarbij is dat niet alleen ingespeeld wordt op hun formele kwaliteiten, maar ook op de talenten die niet direkt verband houden met hun officiële funktie. Bij wijze van spreken kan in een projekt goed gebruik worden gemaakt van het presentatietalent van een toneelspeler of het organisatietalent van een regisseur. In projektverband is dit beter te realiseren dan in een lijnsituatie.
Een van de bij het projekt betrokkenen was bijvoorbeeld voorzitter van een woningbouwcorporatie geweest, overigens wel in een andere gemeente. Bij zijn selektie voor deelname aan het projekt BFB heeft men dit bijvoorbeeld een belangrijk voordeel gevonden. Hetzelfde gold voor een andere betrokkene die aktief lid was van een politieke partij. Op deze wijze kan de betekenis van individuele mensen voor de organisatie kleur worden gegeven. Mensen die in een projekt goed hebben kunnen funktioneren hebben daarna een meerwaarde voor de organisatie. Andersom is het zo dat goede funktionarissen uit de organisatie nodig zijn om een projekt op te zetten en uit te voeren. Op die manier kan er een vruchtbare kruisbestuiving plaats hebben. Van deze wisselwerking kan zelfs in bepaalde gevallen een helend effekt uitgaan. Door verandering van lucht en de mogelijkheid verborgen kwaliteiten te kunnen ontplooien kan afgegleden kwaliteit weer opbloeien.

 

 

Kansen en talenten

In dit verband moeten de praktische loopbaanaspekten van het werken in projekten niet onderschat worden. Werkelijke personele kwaliteit wordt minder door diploma's dan door een positieve houding en een rijke ervaring opgedaan. Wie daartoe kansen grijpt genereert nieuwe kansen. Het is de taak van managers om de juiste kansen aan de juiste mensen te bieden; andersom zijn medewerkers aan zichzelf en aan de organisatie verplicht geboden kansen op te pakken. De formele vertegenwoordigers van de organisatie zijn als werkgever aan zich verplicht de bijzondere talenten die sommige medewerkers blijken te ontwikkelen ten nutte te maken. Medewerkers die zich in hun werk als een vis in het water voelen, zijn beter gemotiveerd en leveren daardoor ook beter werk af.
Bij het BFB is getracht te appelleren aan de soms onvermoede kwaliteiten van mensen in de organisatie teneinde het projekt met alle positieve middelen een succes te maken. Het resultaat was dat voor de verdere implementatie van het projekt belangrijke persoonlijke steunpunten ontstonden in de organisatie. Dat dit niet altijd in alle gevallen zo wordt opgepakt, ook bij het BFB niet, is duidelijk. Wel kan gesteld worden dat het openlijk bevorderen van het kansen-principe veel gesloten deuren op een kier zet.

 

 

 

31. Public Relations

 

 

Marketing

In het eerdere hoofdstuk 'Kantoortuin' is de voorbereiding van het produkt van het BFB vergeleken met de scheikundige ontwikkeling van bijvoorbeeld frambozenjam. Als deze frambozenjam in het laboratorium een redelijk evenwichtige samenstelling heeft gekregen en de proefpersonen hun instemming hebben laten horen, is het tijd om met de nieuwe vondst de markt op te gaan. Hier komt de vergelijking tussen het projekt en de ontwikkeling van een marktprodukt eerst goed aan de orde. In dit geval was het produkt het veelsmakige resultaat van de BFB-voorbereidingen. Dit is een belangrijk aspekt van de marketing. Wat moet echter een confiturefabrikant als de klanten misschien nog nooit van frambozenjam gehoord blijken te hebben? Of nog erger: als hun smaak door voorgangers geheel op pindakaas geconditioneerd is?
Een creatieve jamontwikkelaar is hierop echter voorbereid. Hij beseft dat de markt grondig rijp gemaakt moet worden. Met een gezond zelfvertrouwen weet hij dat dat zal gaan lukken, alleen niet wanneer. Het rijp worden van de jamkliëntèle is immers niet zozeer van tijd danwel van een aantal voorwaarden afhankelijk. De jam moet bekend worden. Via een introduktieaanbieding moet de jam van mond tot mond gaan (figuurlijk dan). De nieuwe frambozenjam moet zich als het ware zelf gaan voortplanten in het nationale consumptiegedrag. Aangezien financieel beheer en jam in dit opzicht opvallende gelijkenissen vertonen, kon bij het BFB goed gebruik gemaakt worden van reeds ontwikkelde markttechnieken. Nadat de winkeliers kennis hebben gemaakt met een nieuw produkt is het stadium van daadwerkelijk verkopen aangebroken. De verschijning van een produkt kan worden onderscheiden naar zijn inhoud, vorm en presentatie. Vooral dit laatste is het feitelijke verkoopinstrument. Hierbij spelen principes en technieken uit de reklame een belangrijke rol. Al is een produkt nog zo goed, als er geen passende reklamecampagne wordt gevoerd zal het produkt niet het gewenste succes op de markt opleveren. Het blijft dan onbekend; en onbekend is nog altijd onbemind.
Dit marktaspekt is van meet af aan terdege onderkend bij het BFB. Voor public relations werd een kleine 10% van het oorspronkelijke projektbudget uitgetrokken. Daarbij werden onder 'public relations' alle, wat men noemt, communicatieve aangelegenheden rond het projekt verstaan.

 

 

Communicatie met doelgroepen

Inhoud en vorm van het BFB-produkt leken niet eenvoudig om aan een grote groep belanghebbenden te presenteren. Het ging immers niet alleen om de globale filosofie ervan, maar ook om alle veranderingsgevolgen op het gebied van werkwijzen, instrumentarium, organisatie en personeel. Om het BFB-produkt in reklametechnische zin verkoopbaar te maken, was het nodig dit ook bespreekbaar te maken voor niet-specialisten op het gebied van financiën en automatisering. Het ging immers om veranderingen voor de medewerkers uit de staande organisatie van de DSV. Daartoe moest het nieuwe concept voor financieel beheer tot eenvoudig overdraagbare vorm worden teruggebracht.

Het belang van de veranderingsinspanningen van het BFB werd op de hoogste niveaus van het gemeentelijke apparaat ingezien alsmede bij het management van de beleidsafdelingen van de DSV en de uitvoeringskantoren.
Als één van de belangrijkste doelgroepen van voorlichting over het BFB werd dit middenkader beschouwd. Het middenkader van de DSV bestaat uit funktionarissen die nauw zijn betrokken bij het feitelijke werkproces van het financieel beheer; zij hebben daarin een leidinggevende funktie. Bovendien zijn het deze funktionarissen die potentiële toekomstige managers op hogere niveaus zijn. Bij de 'verkoop' van het BFB-produkt zijn zij ook als zodanig aangesproken. Het slagen van de verbetering van het begrotingsbeheer zal immers voor een belangrijk deel van hen afhangen; de effekten hiervan zullen pas in de loop der jaren zichtbaar worden.

Om het BFB op de markt te introduceren werd in het voorjaar van 1987 een communicatieprojekt gestart. Hiertoe werd aan een extern adviesbureau opdracht verleend te onderzoeken hoe deze markt eruit zag en welke akties het beste zouden kunnen worden ondernomen om de acceptatie van de nieuwe struktuur voor financieel beheer te bewerkstelligen. Dit onderzoek mondde uit in een rapport met een communicatieplan waarin een aantal aanbevelingen stond verwoord. Daarmee werd beoogd een globale kennisvermeerdering over het BFB te bereiken en een voedingsbodem te kreëren voor een positieve houding ten opzichte van het BFB. De doelgroepen van dit plan waren hoger kader, middenkader en uitvoerend kader. Aan deze aanbevelingen is uitvoering gegeven door, wat in het rapport genoemd werd, instrumentele communicatie, dienstverlenende en openbaarheidscommunicatie. In concreto hield dit akties in op het gebied van:

— voorlichting via de interne kanalen zoals bedrijfsbladen en publikaties, overlegvergaderingen, themabijeenkomsten, lezingen en seminars, toegespitst op de onderscheiden doelgroepen;
— het voorbereiden van de film "Wie let er op de centen?", waarin een bekende akteur een rol zou spelen;
— het uitbrengen van een aantal gelijknamige brochures, waarbij veel aandacht werd besteed aan een goede leesbaarheid en een aantrekkelijke vormgeving;
— openbare voorlichting via daarvoor geschikt geachte externe media.

 

 

Herkenbaarheid

Bij de public relations werd het effekt van identifikatie met het BFB belangrijk geacht. Herkenbaarheid kan worden bevorderd door een eigen gezicht aan zo'n projekt te geven. Een middel daartoe is bijvoorbeeld het gebruik van een eigen huisstijl met een toepasselijk logo. Van oorsprong was beoogd dit eigen BFB-gezicht nadrukkelijk met dergelijke middelen te bewerkstelligen. Die middelen moeten echter funktioneel zijn en naar de behoefte van de omstandigheden worden toegepast.
In het geval van het BFB waren er echter duidelijk omstandigheden die eerder tot soberheid noopten. Gezien de politieke aandacht bij de gemeente voor de subsidieverlening werd het niet passend geacht al te nadrukkelijk voor het voetlicht te treden. Voorts was er juist rond die tijd een nieuwe huisstijl voor de hele gemeente met zijn diverse diensten geintroduceerd. Ten derde werd het in de richting van de gehele DSV-organisatie niet op zijn plaats geacht bij voorbaat als zaligmakend alternatief over te komen; dit gold ook ten aanzien van degenen die reeds aan de verbetering van het begrotingsbeheer hadden gewerkt voordat het BFB als projekt werd ingesteld. Onder deze omstandigheden werd op dat moment voor een middenweg gekozen, met een nadruk op de kwaliteit van de voorlichtingsmiddelen, maar zonder uitzonderlijke profilering van het BFB. Dit leek ook beter bij de algehele gemeentecultuur te passen, die weinig prijs stelt op hilariteit. Zo werd bijvoorbeeld de voorgestelde film die hiervoor genoemd werd niet gerealiseerd.

 

 

Public relations binnendoor

Toen het BFB samen met de andere projekten DUB en RSV onder een overkoepelende stuurgroep werd geplaatst, zoals eerder beschreven, werd ook de voorlichting gecombineerd. Dit resulteerde in een samenhangend programma over Financieel Management bij de gemeentelijke dienst. Vanaf dat moment had het BFB veel minder een eigen gezicht naar de organisatie. Van de oorspronkelijke voorlichtingsbedoelingen van het BFB is daarom veel minder terecht gekomen dan beoogd.
Achteraf gezien overigens had een meer reklame-achtige campagne mogelijk toch zeer funktioneel kunnen zijn. De interne communicatie binnen overheidsorganisaties is doorgaans het stiefkindje van de bedrijfsvoering. Dit aspekt zou ook in kader van informatievoorziening over het algemeen een grotere rol moeten spelen, zeker gezien het belang ervan bij veranderingsprocessen. Daarvoor moeten de verwachtingen overigens niet te hoog worden gespannen. Voorlichting overtuigt zelden maar kan aanvullende informatie verschaffen. Daarbij past in complexe organisaties zoals de DSV een houding van geduldig herhalen, zij het niet tot vervelens toe. Wel echter steeds alsof het de eerste keer is.

 

 

Public relations buitenom

De public relations zijn niet alleen gericht gebleven op het interne 'publiek'. Doelbewust werd ook de voorlichtingsaandacht gericht op belanghebbende en belangstellende instanties buiten de DSV en de gemeente. Het BFB en zijn resultaten zijn daardoor ook in die kringen onderwerp van gesprek geweest; in sommige bijeenkomsten en geschriften werd het BFB genoemd of besproken. Mede met dit doel werd bijvoorbeeld eind 1987 in de vorm van een seminar een bijeenkomst over financieel management georganiseerd voor hogere funktionarissen van met name andere gemeenten. De ontwikkelingen rond BFB, DUB en RSV namen daarin een nadrukkelijke plaats in. Het beoogde effekt daarvan was dat waar de erkenning van binnen uit de organisatie van de DSV in aanvang nog zeer beperkt bleef, deze door de aandacht van buitenaf sterk bevorderd kon worden. Ingespeeld is als het ware op de redenering dat de ideeën van het BFB binnen de DSV toch serieus overwogen moeten worden als er zelfs buiten de DSV of de gemeente over gesproken wordt.
Tevens zijn de externe contacten van het projektbureau benut om op informele wijze voeling te houden met andere funktionarissen die bij wat materie en complexiteit betreft vergelijkbare projekten betrokken waren.

 

 

 

32. Acceptatie tegenover Projektafbakening

 

 

De voorziene projektgang

Het concept van financiële informatievoorziening dat reeds in het vooronderzoek tot oplossingsrichting gekozen was voorzag in het bewerkstelligen van een informatiesysteem voor het financieel beheer. Vanuit het beginsel van de modulariteit zou het instrument voor de financiële informatievoorziening worden opgebouwd uit een zeer beperkt aantal bouwstenen waarmee financiële gegevens kunnen worden geregistreerd, verwerkt en gepresenteerd. Voor verschillende doeleinden zijn er verschillende van deze modulen. De belangrijkste daarvan is de verantwoordingsmodule. Deze heeft betrekking op financiële verantwoordingen. Met behulp van die module worden de definitieve financiële transakties aangetekend op grootboekrekeningen.
Een andere module, opgenomen in het concept, is de behandelingsmodule. In termen van administratieve organisatie komt iedere transaktie in het kader van een bepaald proces of soort zaak tot stand tijdens de behandeling van een karakteristieke deelprocedure. Daarover kunnen gegevens worden opgenomen door toepassing van die behandelingsmodule. De aard van deze gegevens heeft betrekking op onder andere boekingsaanwijzingen voor consolidatie van een transaktie en de voortgang van de behandeling van de transaktie in administratief-organisatorische stappen. De consolidatie zelf geschiedt overigens weer met behulp van de verantwoordingsmodule. De aanpak van het projekt voorzag erin dat eerst het SVM zou worden ontwikkeld en dat in een latere fase het SBM zou worden gerealiseerd.

 

 

Afwijking terwille van acceptatie

De participatie van diverse materiedeskundigen uit velerlei gemeentelijke gelederen leerde dat er in een vroeg stadium al een roep bestond om de uitwerking van dit SBM. Daar waar er nog geen decentrale invoersystemen bestonden, was SBM voorzien als instrument om de basisinvoer van financiële gegevens mee te kunnen verrichten. Vanuit SBM kunnen de gegevens, na realisatie van de eraan ten grondslag liggende financiële transaktie, worden getransporteerd naar het SVM. Juist omdat SBM de uitvoering van het werk bij met name de uitvoeringskantoren aanzienlijk zou gaan vergemakkelijken, was er belangstelling voor deze module. Het SVM, waarbij dit nut minder direkt voor de meeste ambtenaren met hun uitvoerende funkties zichtbaar is, ondervond dat toen nog minder. Gaandeweg ging zo de ontwikkeling van het SBM een steeds grotere rol spelen bij de acceptatie van het geheel. Aangezien juist die acceptatie van groot belang werd geacht, werd besloten hieraan tegemoet te komen en in het projektverband de systemen SVM en SBM tegelijkertijd te introduceren. Omwille van een grotere acceptatie van het hoofdprodukt werd zo van de oorspronkelijke projektlijn afgeweken en zijn de projektgrenzen verruimd. Ook op andere punten is zo'n afwijking van de oorspronkelijke opzet voorgekomen. Overigens werd door sommigen krachtig tégen gelijktijdige implementatie van SVM en SBM geargumenteerd. Daardoor zouden de veranderkundige inspanningen veel te dun uitgesmeerd moeten worden. Voorts zouden vrijwel alle medewerkers van de DSV direkt met produkten van het projekt moeten werken. Die produkten waren mede gelet op de beperkte ontwikkelingstijd niet perfekt, laat staan dat zij ineens aan de gevarieerde smaken van àlle medewerkers konden voldoen. De aanpassingen aan verdere informatiebehoeften zouden slechts met geleidelijke implementatie min of meer gelijke tred kunnen houden. De overkoepelende financiële verantwoording van de gemeentelijke dienst stond immers voorop. Ander instrumentarium kon toch wel even wachten?
Die argumenten bezweken evenwel onder druk van acceptatie. Dat bleek geen verstandige keuze. In een later stadium probeerde de projektmanager inderdaad opnieuw duidelijke grenzen voor het projekt met zijn produkten vastgesteld te krijgen. De prijs voor gelijktijdige implementatie van SVM en SBM kon echter niet meer ontweken worden. Ook geschiedt implementatie alsnog volgtijdelijk, de plannen voor vele veranderingen ineens hebben het gevoel van onbeheersbaarheid bij vele medewerkers stellig versterkt.

De bewuste toegeeflijkheid in de vroege stadia van het projekt heeft toch niet kunnen voorkomen dat de juist zo nagestreefde acceptatie binnen de DSV een punt van grote zorg bleef. Hoeveel acceptatie is er nodig om bepaalde vorderingen te maken? Omgekeerd moet beseft worden dat acceptatie juist met vorderingen is gediend. Dat wijst op een evenwicht dat gevonden moet worden. In de praktijk is dit slechts met intuïtie te benaderen. Tijdens het gehele projekt bleef bij het projektbureau het gevoelen bestaan dat de acceptatie van het BFB binnen de DSV toch problematisch bleef. De snelle resultaten van het projektbureau werden niet beantwoord door een even spoedige gunstige ontvangst, hoewel er toch een opgaande lijn in was waar te nemen. Hieruit bleek temeer dat het ingrijpend veranderen van (mensen in) een organisatie een manoeuvre op lange termijn is. De DSV had van oorsprong zelf weinig traditie op het gebied van financieel beheer. De meeste taken daaromtrent werden tot op detailniveau in feite door de centrale financieel-ekonomische direktie van de gemeente (DFEZ) verricht. In het licht van de voorgenomen veranderingen kon dit op zich als een voordeel beschouwd worden: de DSV-medewerkers stonden nog redelijk neutraal ten opzichte van de geïntroduceerde nieuwe zienswijzen. Dit ligt vaak anders met zeer ervaren medewerkers en hun neiging om sterk vast te houden aan hun traditionele werkwijze en daardoor veranderingen tegen te houden. Ondanks dit voordeel was een overtuigende acceptatie niettemin moeilijk te bewerkstelligen. Door het vooraf kiezen van een oplossingsrichting was die aanvangsmogelijkheid voor participatie immers al afgesloten; de betrokkenheid van comptabele medewerkers bleef beperkt tot het beoordelen van de ontwerpdokumentatie van het gekozen model. Een omvattender participatie kwam pas later tot stand bij het inrichten van de administratieve organisatie.

 

 

Het aanhouden van projektgrenzen

Tijdens de loop van het projekt is zo meermalen de afbakening van het projekt aan de orde geweest. Steeds weer werd er expliciet of ongemerkt door de omringende organisatie op aangedrongen om bepaalde taken onder te brengen bij het projekt. Het projektbureau is het vooral later dus als een aparte zorg gaan voelen om de grenzen van het projekt duidelijk te houden. Veranderingstechnisch is dit een opmerkelijk verschijnsel. Organisaties lijken in het begin gehinderd te worden door een projekt(groep) omdat deze als een wesp in de bijenkorf doordringt; naderhand echter wordt zo'n projekt ontdekt als een welkome boom waaraan steeds meer taken kunnen worden opgehangen die kennelijk moeilijk een plaats vinden in de lijnorganisatie. Dat is nog een vrij neutrale interpretatie van dit verschijnsel. De roep om uitbreidingen kan daarentegen ook worden uitgelegd als poging om zoveel mogelijk onduidelijke of ongewenste onderdelen van het eigen taakpakket elders, in dit geval onder de noemer van het BFB, te parkeren.
Door toedoen van het BFB zijn aldus verwante problemen herkend; de oplossingen moesten echter meestal buiten de projektgrenzen blijven. In die gevallen werd een duidelijk signaal met vermelding van de veronderstelde samenhang gegeven. Noodzakelijke verbeteringen moesten dan in een andere organisatorische opzet worden gerealiseerd. Daarbij verleenden de leden van het projektbureau gaarne advies en assistentie om veranderingen in gang te helpen zetten, maar dan buiten het formele kader van hun projekt.

Samenvattend kan gesteld worden dat het niet rigide vasthouden aan de vooraf gestelde projektgrenzen positief kan worden benut bij veranderende omstandigheden, in dit geval het bevorderen van de acceptatie; dit moet kunnen worden gebruikt als een bewust sturingsmechanisme. Anderzijds is het een punt van zorg om vervuiling van taken tegen te houden. Vooral de projektmanager moet dan voldoende steun van de opdrachtgever hebben om die grenzen duidelijk te houden. Als er immers een grote mate van vervuiling optreedt is dit een verstoring van het subtiele evenwicht en de gerichte vaart in een projekt. In het algemeen is waar te nemen dat (zeker overheids)projekten hieraan snel bloot staan. Doel en tijdelijkheid van het projekt vertroebelen dan en er treedt een ongecontroleerde uitdijing op in tijd en kosten. De kans wordt zelfs steeds groter dat de oorspronkelijke doelstellingen van de veranderingen in gevaar komen. Een projekt kan niet ongestraft maar worden uitgebreid. Dergelijke risico's staan tegenover (vermeende) voordelen van acceptatie. Een optimale keuze ligt niet zomaar voor de hand. Het is overigens aan de verregaande abstraktie van het denkmodel en de daaruit voortgekomen modulariteit van instrumenten te danken, dat het BFB nog redelijk dicht bij de oorspronkelijk aangegeven grenzen in tijd en geld kon blijven; dit ondanks al dan niet sluipende uitbreiding van doelstellingen.

 

 

 

33. Organisatorisch Krachtenspel

 

 

Publieke aandacht

Hoe de omstandigheden van invloed zijn op de ontwikkeling van een projekt bleek sterk in het geval van het BFB. Tijdens de pogingen binnen de gemeentelijke dienst om verbeteringen van het financieel beheer te bereiken liep de politieke bemoeienis met het reilen en zeilen rond de subsidieverlening hoog op. Hierdoor kwam het gemeentebestuur onder sterke druk te staan om met voortvarendheid veranderingen te bewerkstelligen. De DSV kwam daardoor in die periode publiekelijk in een schuldpositie terecht. Voor een projektteam is geen slechter uitgangspunt denkbaar. Elk initiatief en elke aktiviteit kan immers als een verlengstuk van de openbare beschuldiging worden opgevat. De primaire invalshoek van het projektbureau was echter verbetering en niet het beladener sanering. Niettemin bleef het onvolkomen financieel management het aktieterrein.
Vanuit het projektbureau en zijn opdrachtgever is getracht begrip te hebben voor de moeilijke positie van de DSV. Management en andere medewerkers van die organisatie vervullen naar eer en geweten een moeilijke taak, maar voor het oog ontmoeten zij slechts kritiek. Anderzijds bevestigde de direkte ophanging van het projektbureau aan de gemeentesekretaris dat er vooral tijdens zo'n moeilijke periode van extra politieke en publieke aandacht een onafhankelijke benadering nodig was. In dit krachtenspel heeft het projektbureau een weg gezocht. In eerste instantie kwam dit neer op pogingen om op één lijn te komen met de top van de DSV. Voorts betekende dit bij verschil van inzicht een direkt beroep op de gemeentesekretaris en zonodig het gemeentebestuur. Het krachtenspel had echter niet alleen op topniveau plaats. Het daaronder funktionerend management was zeker een even grote partner van het projektbureau in het veranderingsproces.

 

 

Gepast tegenspel

De term 'krachtenspel' heeft in eerste instantie een negatieve connotatie. Het geeft een element van strijd weer. Dit is echter maar de helft van de werking ervan. Het is beter om in termen van 'wedstrijd' te denken dan van 'strijd'. Strijd is zuiver gericht op de uitschakeling van één der partijen. In een wedstrijd is het tegenspel slechts een middel voor beide partijen om nieuwe motivatie, kennis en vaardigheden op te doen en zo gaandeweg spelinzicht, speltaktiek en uithoudingsvermogen te verbeteren. Dit proces wordt juist onderbroken als er geen wedstrijden meer zouden volgen. Het opbouwend effekt kan slechts bereikt worden door elkaar van gepaste tegenstand te dienen. Wederzijdse sportiviteit is de sfeer die nodig is om het zo te laten werken.
In een arbeidsorganisatie worden de verhoudingen en de krachten op dezelfde manier bepaald als in de rest van de samenleving: door belangen.

 

 

Belangen combineren

Mensen worden in hun gedrag gestuurd door belangen van individuele en kollektieve aard. Belangen worden gekreëerd door omstandigheden. De belangenverhouding in een bepaalde situatie kan echter voortkomen uit omstandigheden van ver voor dat moment of vanuit een heel ander verband. Als een veranderingsprojekt in een arbeidsorganisatie van start gaat zijn er dus al belangenverhoudingen; deze verhoudingen kunnen weer veranderen door de wijzigende omstandigheden tijdens het projekt. Belangenconflicten zijn inherent aan veranderingsprocessen. Zeker waar het projekten rond informatievoorziening betreft is dit het geval. Verbetering van de informatievoorziening met behulp van het door het BFB gekozen model brengt met zich mee dat de organisatie en de werkprocessen doorzichtiger kunnen worden gemaakt. Ook is het resultaat vaak dat de organisatie platter wordt; er zijn minder niveaus van delegatie respektievelijk verantwoording nodig. Daardoor wordt het verbeteren van de informatievoorziening impliciet opgevat als het zagen aan de stoelpoten van bepaalde funktionarissen. Hun weerstand lijkt gericht tegen de veranderingen van de informatievoorziening, maar komt eigenlijk uit een hele andere bron voort. Hier moet echter door een zure appel worden heengebeten. Tijdens een projekt als het BFB was er geen plaats voor ontwijkend gedrag. Dergelijk gedrag is echter onvermijdelijk en zal slechts met gerichte aandacht in goede banen kunnen worden geleid. Door het gebruik maken van eerder genoemde katalysators kan hierop een uiteindelijk gunstige invloed worden uitgeoefend.

Vooral in grotere organisaties verliezen mensen gemakkelijk het overzicht over gemeenschappelijke organisatiebelangen. Belangen worden dan steeds nauwer van bereik en worden beperkt tot de belangen van kleine eenheden en tot persoonlijke belangen. Dit heeft tot gevolg dat organisatie-eenheden en individuen elkaar als concurrent gaan beschouwen in plaats van als mede-teamlid. Indien een elftal bestaat uit elkaar beconcurrerende voetballers is het voor iedereen duidelijk dat dit geen winnend team zal kunnen zijn ook al bereikt geen enkel ander team de waarde van de optelsom van individuele spelkwaliteiten. Het moet eigenlijk zo worden gezien dat er juist nadrukkelijk naar teamgeest moet worden gekeken wanneer individuele spelkwaliteiten aan de orde zijn. In arbeidsorganisaties blijkt deze noodzaak tot samenwerking echter niet voor iedereen zo vanzelfsprekend.
Het is de taak van vooral managers om de in een organisatie aangetroffen strijd geleidelijk om te zetten in wedstrijd. De tijd en energie die ten onrechte aan de onderlinge concurrentie besteed is kan dan weer ten goede komen aan het werkelijke gemeenschappelijke doel. In de tussentijd moeten managers de spelers ervan zien te overtuigen dat het ook voor elke individuele speler aantrekkelijker is om tot een winnend team te behoren. Binnen grenzen van verantwoord personeelbeleid worden individuele belangen bevorderd via het bereiken van gemeenschappelijke belangen. Dat kan heel iets anders zijn dan de stelling dat individuele belangen ondergeschikt moeten zijn of worden gemaakt aan de gemeenschappelijke.

Het krachtenspel rond het BFB heeft zich ongeveer in een dergelijke sfeer afgespeeld. Het projektbureau stelde zich daarbij tot taak om vooral in te spelen op de overeenkomsten in belangen in plaats van op de verschillen. De verbetering van het financieel beheer kon en kan nu eenmaal niet bereikt worden met elf pingelende solo-voetballers. Door het projektbureau is er veel energie in gestoken om soms, van hoog tot laag niveau in de organisatie, mensen aan te bevelen hun opvatting over het juiste belang te herzien ten behoeve van de verbetering van het financieel beheer. Daarbij is ervan uitgegaan dat men van mensen in de organisatie mag verwachten dat zij zich koöperatief opstellen ten aanzien van een algemeen aanvaard gemeenschappelijk doel en daarvoor belangen van een lagere orde opzij kunnen zetten.
Binnen het kleine projektbureau heeft dit begrip van meet af aan al bestaan. Daardoor was er sprake van een sterke kohesie, ook al vertegenwoordigden de afzonderlijke leden verschillende persoonlijkheden. Een vermeende zwakte kan als kracht worden benut; dat vereist wel grondig inzicht in de onderliggende verschijnselen dat uiteindelijk gebaseerd moet zijn op wederzijds respekt.

 

 

 

34. Veranderingskatalysators

 

 

Een natuurlijke ontwikkeling ondersteunen

Veranderingen in een organisatie maken deel uit van natuurlijke ontwikkelingen. Geleidelijk groeien behoeften en ontstaan er nieuwe ideeën bij sommigen. Soms komen mensen tegelijkertijd op dezelfde gedachten. In kleine kringen worden nieuwe denklijnen ontwikkeld. Zo ontstaan stromingen in en rondom de organisatie die niet expliciet geleid worden maar die gaandeweg een trend zetten tot verandering.
Dergelijke natuurlijke ontwikkelingen laten veranderingen op een zeer evenwichtige manier plaatsvinden. Soms echter zijn er redenen waarom een veranderingsproces, of onderdelen daarvan, versneld of vertraagd moet worden. In dat geval zijn er maatregelen nodig om het natuurlijke proces aldus te beïnvloeden. Als bepaalde veranderingen in het kader van een projekt in gang gezet moeten zijn voor een bepaalde datum, dan moet er gebruik gemaakt worden van dergelijke veranderingsinstrumenten vanwege de tijdsdruk. Deze instrumenten worden de katalysators van het proces genoemd. Hiervoor zijn ze al enkele malen globaal aan de orde gekomen. Katalysators kunnen personen zijn of middelen.
In het kader van het BFB zijn er bepaalde spontane katalysators opgetreden, maar andere zijn doelbewust gecreëerd.
Een buiten het projekt om optredende katalysator was bijvoorbeeld de aankondiging van de burgemeester dat voor de financiële cijfers over 1988 van de gehele gemeente een goedkeurende accountantsverklaring zou kunnen worden verwacht. Met die duidelijke uitspraak werd de politieke toezegging gedaan dat ook het financieel beheer van de subsidieverlening dan op orde zou zijn.
De burgemeester verklaarde in november 1986: "Ik zal mijn uiterste best doen ervoor zorg te dragen dat de organisatie in 1987 zo is opgetuigd, dat in 1988 de accountant de mogelijkheid heeft een goedkeurende verklaring te geven". Met deze toezegging werd aldus druk op de ketel gezet van het projekt BFB. Deze toezegging kon door het projektbureau worden gebruikt als stok achter de deur in de richting van delen van de DSV die nog niet voldoende aan de veranderingen meewerkten. Behalve dat deze toezegging aldus in negatieve zin werd gebruikt, is ze ook positief benut; het was ook in de richting van velen een stimulans om alle krachten voor een gezamenlijk doel te bundelen en de klus samen te klaren.
Ook de instelling van het projekt BFB door de burgemeester had een katalytische werking. De autoriteit van de burgemeester was tijdelijk noodzakelijk om een aanvang te kunnen maken met het veranderingsproces. Na die tijd echter veranderden de omstandigheden. Om voortvarende resultaten te boeken werden ook, of juist, andere drijfveren nodig. Andere invloedsbronnen moesten worden gezocht dan de autoriteit van de burgemeester. Zo moet er gezocht worden naar krachten die de acceptatie in een bepaalde periode met de dan heersende omstandigheden kunnen bevorderen.

 

 

Management door katalysatie

Katalysators zijn in het kader van het BFB veelvuldig benut. Voorbeelden, zoals de politieke toezegging, zijn katalysators die van buitenaf op de DSV inwerkten. De ware bedoeling van katalysators is dat veranderingen niet van buitenaf (in dit geval bijvoorbeeld het politiek circuit of het projektbureau) worden aangedragen of opgelegd, maar dat dat van binnenuit de organisatie zelf geschiedt. Met katalysators wordt beoogd dit effekt te versnellen of te vertragen.
In de loop van het BFB is het bijvoorbeeld een aantal keren voorgekomen dat er een bepaald probleem ontstond op het gebied van de inrichting van de administratieve organisatie. Het projektbureau had daarvoor, na interne afweging, dikwijls reeds een oplossing beschikbaar. Dat behoeft allerminst te verbazen want onder de noemer van het BFB was noodgedwongen immers nog altijd de meeste relevante expertise over het besturingsconcept beschikbaar. Het lag echter in de lijn der verwachting dat een voorstel vanuit het BFB soms op de nodige weerstand zou stuiten en niet snel als oplossing gekozen zou worden door de andere betrokkenen. De binnen BFB-kring gedachte oplossing werd daarom in zo'n geval niet meteen als zodanig gepresenteerd. Daarentegen werd de diskussie aangewakkerd en het idee versterkt dat er geen oplossing voorhanden was. Deze gedachte maakte, mede gezien de tijdsdruk, menig betrokken funktionaris in de organisatie ongerust. Als olie op het vuur schermde het projektbureau hierbij bijvoorbeeld nog met de politieke toezegging. De katalyse had allereerst een bewust vertragende werking om tijd voor een bepaalde bewustwording in te ruimen. Toen brak een kritiek punt in de tijd aan en alle betrokkenen zagen dat er nu hoe dan ook een uitweg moest worden gevonden. Op dat moment opperde het projektbureau schijnbaar terloops dat er wel een oplossing denkbaar was, maar dat het maar de vraag was of die mogelijk zou zijn. Door de grote behoefte aan een oplossing en de inmiddels ontstane veranderingsbereidheid werd deze oplossing veel gunstiger door de overige betrokkenen beoordeeld. Zelfs de gespeelde afzwakking van het projektbureau werd weggewuifd. Hierdoor werd uiteindelijk een beduidende versnelling van het proces bereikt. Door ogenschijnlijk te vertragen werd in feite dus het proces juist versneld. Ook het omgekeerde kan soms een nuttig effekt bewerkstelligen. In de loop van het projekt werd deze benadering bij verscheidene kritieke onderwerpen toegepast en als het ware als veranderingstechniek ontwikkeld. Dat kan dan met de term 'management door katalysatie' worden aangeduid.
Dat een dergelijke aanpak met wijsheid moet worden beleden is duidelijk. Het is een kwestie van ethiek om zo'n omleidingstaktiek alleen toe te passen als er een impasse dreigt te ontstaan in het projekt en die op deze manier doorbroken kan worden. Dat kan ondermeer worden vergeleken met wat eerder over onderwerpen als kwaliteit en voorlichting is gezegd. Dezelfde ethiek vereist dat op een bepaald ogenblik aan betrokkenen openheid omtrent dergelijke taktieken wordt verstrekt. In BFB-verband is dat ook gebeurd. De projektmanager noemde zichzelf bijvoorbeeld eens een goochelaar die zijn trucs aan het publiek vertelt. Ook deze projektbiografie kan gezien worden als een indirekte blijk daarvan.

 

 

Het vinden van katalysators

Of katalysators gebruikt moeten worden en welke werking ze hebben hangt af van de bedrijfscultuur in een organisatie. Katalysators moeten alleen in direkt verband met hun doel gebruikt worden. Ze zijn bedoeld om een organisatie over een dood punt heen te helpen. Dergelijke momenten ontstaan eigenlijk vooral in organisaties die gekenmerkt worden door besluiteloze funktionarissen in een bedrijfscultuur die besluiteloosheid toestaat. In dit verband wordt nog verwezen naar de passage bij 'Resultaten', waarin een direkte relatie wordt gelegd tussen bedrijfscultuur en de aard van het werk.

Katalysators zijn geen kunstmatige of 'gewelddadige' persoonlijke maatregelen om anderen de wil op te leggen. Katalysators worden ook niet gemaakt maar gevonden. De ware aard van katalysatie is dat een natuurlijke ontwikkeling vroegtijdig wordt herkend en versterkt, waar anderen die noodzakelijke ontwikkeling nog niet waarnemen. Het principe van een katalysator is in dit opzicht te vergelijken met make up: de natuurlijke lijnen in het gezicht accentueren en daardoor de schoonheid verhogen. Verkeerd gebruikte katalysators kennen dezelfde analogie: teveel make up maakt onnatuurlijk en daardoor juist weer lelijk.
Door analytische maar ook intuïtieve waarneming van de DSV en zijn relevante werkomgeving is het projektbureau BFB tot de slotsom gekomen dat de eisen aan het financieel beheer in het gemeentelijke vlak in een bepaalde richting zullen gaan veranderen. De veranderde wetgeving op comptabel gebied is daar een concrete aanwijzing voor. Meer intuïtieve aanwijzingen kunnen worden ontleend aan de aard van de problemen met het financieel beheer ook elders binnen de overheid. Het gekozen model voor financiële informatievoorziening lijkt uitstekend in die tendens te passen.
De organisatie van de DSV als geheel was en is zich echter niet meteen even bewust van die ontwikkelingsrichting. In veel opzichten bleken de betrokken funktionarissen zelfs helemaal niet bereid tot veranderen. Voor het projektbureau was dit een te verwachten probleem. De vraag deed zich voor "Wat moet er gebeuren om de DSV als collectivum sneller bereid te krijgen tot verandering in een richting die vanzelf komt, maar veel tijd kan gaan vergen?".

 

 

Crisisbewustzijn

Veranderingen in mensen hangen meestal evenzeer samen met emoties als met beredenering. Dat komt omdat een mens nu eenmaal niet alleen met verstand maar ook met gevoel geboren wordt. Het is dus onverstandig om het gevoel geen belangrijke plaats in het funktioneren te geven. Waar verstandelijke overwegingen niet (meer) werken om aan te sluiten bij een natuurlijke verandering, zal het gevoel daarom een handje moeten helpen. Dat is het gebied waar katalysators goede diensten kunnen bewijzen.
Gevoel wordt gekenmerkt door een samenstel van blijde extase en droevige crisis en alle daar tussenin voorkomende gradaties. Katalysators hebben tot doel mensen het gevoel te geven dat ze zelf iets moeten veranderen. Een element van dwang van de kant van de instigator is daarbij in beginsel n   ietaanwezig.Hoogstenskan het effekt zijn dat mensen zichzelf erdoor gedwongen voelen tot verandering. In zijn algemeenheid is een dwangervaring echter geen goede basis; slechts het verwerven van eigen inzicht en 'het gevoel dat het beter is' is een gerede grond.
Dat inzicht en gevoel ontstaan soms niet vanzelf en als ze ontstaan gaat dat vaak langzaam. In het kader van een bedrijfsmatige ontwikkeling is echter de tijd eenvoudigweg niet gegeven om dit inzicht en gevoel zo langzaam te laten groeien bij elke afzonderlijke betrokkene. Katalysators kunnen dan een duwtje in de ingeslagen richting geven.
Het verwerven van inzicht en gevoel in een bepaalde zaak vormt vaak een omslagpunt. Daarom liggen haat en liefde, waanzin en wijsheid dicht bij elkaar. Zo ook felle weerstand en een positieve houding in een organisatorisch veranderingsproces. De grens tussen weerstand en steun wordt gevormd door het feit dat het omslagpunt der overtuiging (nog) niet bereikt is. Door katalysators kan die beweging sneller gemaakt worden. Daartoe moet soms, afhankelijk van de omstandigheden, een gevoelsmatige crisis worden gekreëerd die tot het omslagpunt leidt. Hoeveel pijn moet iemand hebben om naar de dokter te gaan? Hoeveel problemen moeten ambtenaren ontmoeten om iets aan hun werk en hun organisatie te willen veranderen? Dat is per geval verschillend. Als die ervaring in besluiteloosheid blijft hangen, kan een katalysator tijdelijk de pijn verergeren teneinde eerder de eigen behoefte aan verbetering concreet te maken.
Door het projektbureau en de ingeschakelde adviseurs is zo, in het licht van de totale verbetering van het financieel beheer, waar nodig de pijn verergerd van individuele of kategorieën ambtenaren. Dat is niet gebeurd door daadwerkelijk bedrijfsmatige verwondingen toe te brengen, maar zuiver door ambtenaren het idee te geven dat de werkelijke pijn erger was dan dat deze tot dusver blijkbaar gevoeld werd.

Al met al kunnen katalysators elke gewenste vorm aannemen teneinde maatwerk te zijn. Zo was de ingehuurde quality assurance manager bedoeld als een langdurige wandelende katalysator voor kwaliteit bij het ontwikkelingsteam. In een ander geval was het aanwakkeren van een paniekgevoel op een dood punt in een vergadering over financieel management een nuttige gelegenheidskatalysator.
In veranderkundig opzicht behoeft een katalysator echter niet slechts een 'pijnverergerende' aktiviteit te zijn. Onder bepaalde omstandigheden is juist weer rust vereist. Dan wordt katalyse in de vorm van bijvoorbeeld vertrouwen nagestreefd. Daardoor kan vervolgens de ontdekte ruimte voor ontplooiing door een medewerker worden benut. In dit verband kan ook weer op de tijdsdruk voor het BFB als geheel worden gewezen. De politieke toezegging van de burgemeester hield in dat vanaf 1 januari 1988 een operationeel informatiesysteem beschikbaar moest zijn. Maar dat niet alleen; die hulpmiddelen moesten deskundig door medewerkers kunnen worden gebruikt. Die doelstelling kon in de vorm van het informatiesysteem SVM worden gehaald. Als gevolg van diverse externe faktoren kon de uitspraak van de burgemeester echter worden gerelativeerd. In plaats van 1 januari 1988 behoefde pas op 1 januari 1989 een begin met operationeel gebruik te worden gemaakt. Die afgenomen tijdsdruk is op tweeërlei wijze benut. Er werd wat rust in de gespannen aktiviteiten gebracht. Daarnaast werden ten gunste van acceptatie, zoals elders beschreven, de grenzen van het BFB uitgebreid.

 

 

Ethiek

Het is belangrijk dat er aan een projekt niet alleen een instrumentele waarde is verbonden, maar dat er ook een element van maatschappelijke relevantie aan zit. Om mensen voor taken te kunnen motiveren is een gemeenschappelijk doel waarvan de waarde nauwelijks meer ter diskussie kan worden gesteld bevorderlijk. Door het projektbureau is getracht die wijdere relevantie van het BFB bij passende gelegenheden te benadrukken. Het gaat uiteindelijk voor zo'n gemeentelijke dienst ook om zoiets als de kwaliteit van ambtelijke dienstverlening.
Katalysators kunnen weliswaar niet gemaakt maar wel gekweekt worden. Gezien het hiervoor gestelde is dat een paradox. Een vergelijking met het kunstmatig kweken van natuurlijke geneeskrachtige kruiden is hier op zijn plaats: puur natuur maar toch gekweekt. De manier waarop dat gebeurt hangt af van het beoogde doel. In sommige gevallen rechtvaardigt het doel de middelen. Een projektmanager moet zelf hoge ethische normen hanteren; anderzijds moet er ook rekening worden gehouden met de vigerende bedrijfsethiek. Deze is in geen enkel dokument of formele regel beschreven, maar moet aangevoeld worden. Het is het talent van de lijn- of projektmanager hiermee op de juiste manier om te gaan. De impliciete uitgangspunten van ethiek maken uit hoe katalysators kunnen worden toegepast. Als veranderingsinstrument is het bijvoorbeeld lonend om, zoals hiervoor aangegeven, in bepaalde gevallen ambtelijke 'bedreigingen' te uiten teneinde de op een bepaald aspekt of moment noodzakelijke medewerking los te krijgen die nodig is om over een dood punt heen te geraken. In weer andere gevallen is het beter om dat juist niet te doen; als mensen als enige niet meewerken worden ze vaak vanzelf na enige tijd door hun eigen omgeving aangezet tot een coöperatieve houding.

Ethiek kent vele gezichten in een organisatie, waardoor er zelfs schijnbaar tegenstrijdige ethische invalshoeken kunnen zijn. De bedrijfsethiek van het omgaan met gemeenschapsgelden, zoals in het geval van het BFB, kan door de voortvarendheid waarmee veranderingen moeten worden doorgevoerd in conflict komen met bijvoorbeeld de sociale ethiek. De mate van conflict is echter zuiver afhankelijk van het perspektief: wordt de ethiek sterk op het individuele belang of meer op het gemeenschappelijke belang geconcentreerd? Hoe hoger het richtpunt des te meer moet er met tegenstrijdigheden op lagere niveaus rekening worden gehouden. Het ligt in de taak van managers besloten hierin een werkbaar evenwicht te zoeken. Dit is een vergelijkbaar verschil als het eerder beschreven spanningsveld tussen acceptatie en projektafbakening.

 

 

Blinde voortvarendheid

Het werken met katalysators vereist een goed inzicht in de verhoudingen binnen een organisatie en kennis over de mensen daarin. Katalysators zijn in veel gevallen het alternatief voor de werkelijke motieven achter een projekt. Die motieven bestaan dan uit opvattingen over hoe zaken in het werk kunnen worden verbeterd. Voorstellen daartoe worden echter bij voorbaat dikwijls als kritiek op de bestaande mensen en hun werkwijzen opgevat; daardoor zijn zittende funktionarissen zelden ontvankelijk voor dergelijk hulpbetoon. Hiervan bewust, is het voor een projektbureau effektiever om een zekere omweg te bewandelen. Die omweg kan worden gekozen door een gezamenlijk doel of een gezamenlijke bedreiging te introduceren. Dan bestaat er tenminste een kans dat strijd met onderlinge tegenwerking kan veranderen in een wedstrijd waarin samenwerking tussen betrokkenen ontstaat.
BFB-richtlijn daarbij is geweest dat zo veel mogelijk de positieve benadering van een gezamenlijk doel is gevolgd.
De positieve benadering werd kracht bijgezet door de persoonlijke houding van de projektmanager. Om een sterk motoriek achter de veranderingen te kunnen zijn kan een projektmanager het zich niet veroorloven zich te laten weerhouden door tegenslagen. Zeker in het begin van een projekt i        sditvangrootbelang.ZowerddeBFB-projektmanager soms ervaren als iemand die blind kon zijn voor bepaalde tegenslagen. Die blindheid kan echter zeer funktioneel zijn in die positie omdat de vaart en de motivatie erdoor in het projekt blijven. De drift om het projekt tot een succes te maken kan immers overslaan op anderen. Deze psychologie wordt door de omgeving gevoeld. Slechts te weinig nuance in de presentatie van dit succesgevoel kan op zijn beurt weer weerstanden oproepen. En dat gebeurde ook wel eens, doordat reeds sceptische toeschouwers er soms nog terughoudender door werden. Daarom is een subtiel evenwicht hierin op zijn plaats. De rol van gepaste bescheidenheid moet hierbij in de gaten gehouden worden; het blijft immers om menselijke relaties gaan, waarin onderlinge acceptatie de sleutel is. Daarin bood vooral de materiedeskundige met zijn andere oriëntatie tegenspel aan de projektmanager. Aldus werden de verschillen in persoonlijkheid benut ten gunste van de gezamenlijke inspanningen.

De genoemde blindheid voor tegenslagen of andersom juist de blindheid voor succes zijn te beschouwen als een kwestie van waarneming. Een gebeurtenis is ook eigenlijk niet onmiddellijk als succes of mislukking te bestempelen. Pas veel later blijkt soms wat de werkelijke betekenis van een gebeurtenis is geweest: bepaalde mislukkingen blijken wel eens de deur geopend te hebben naar het succes op een ander vlak en omgekeerd. Succes en mislukking zijn alleen als relatieve waarde-oordelen aan te merken. Daarom is het eigenlijk beter om van schijnbare mislukking of succes te spreken. Zo zal, in extremo geredeneerd, ook het succes van de verbetering van het financieel beheer uiteindelijk voor sommige mensen of aspekten ook nadelen hebben. Er moet echter gezocht worden naar de meest gemeenschappelijke voordelen; het hoogste doel moet uiteindelijk prevaleren, en dat moet toch het doel zijn dat in maatschappelijk opzicht het meest relevant is.

 

 

Informele organisatie

Het projektbureau is in zijn werk in eerste instantie geconfronteerd met de bestaande formele organisatie. Naast, of eigenlijk boven de DSV was daarbij vooral de gemeentesekretaris in zijn positie van hoogste gemeentelijke ambtenaar belangrijk. Om veranderingen te bewerkstelligen is het vooral nodig om aansluiting te zoeken bij de informele organisatie, het stelsel van persoonlijke relaties, posities, machten, krachten en gevoeligheden. Daarbij is het een punt van zorg om gebruik te maken van deze informele organisatie zonder daarbij zichzelf en anderen in conflict te laten komen met hun formele positie en bevoegdheden.
In die zin kan het projekttoneel worden vergeleken met totaaltheater. Kenmerk van totaaltheater is dat niet alleen het podium de plaats van handeling is, maar ook de tribune en de gangpaden. Daardoor wordt het publiek soms ongewenst betrokken in het verloop van het toneelstuk. Andersom kunnen toeschouwers zich ook ongevraagd bemoeien met het spel. Zo zijn de grenzen van het toneelstuk en het podium volkomen verlegd; alles en iedereen in het theater is tot het toneelstuk gaan behoren, ook al was het onvoorzien. De vraag blijft dan over of er sprake is van een toneelstuk of van werkelijkheid. Dezelfde paradox doet zich voor bij een projekt doordat er onvoorziene aktieve bijdragen van het publiek zijn waarop moet worden ingespeeld. In een projekt zijn wel vaste rollen verdeeld; de projektleider fungeert bijvoorbeeld als regisseur. Niettemin kunnen relatieve buitenstaanders het verloop van het projekt zelfs ingrijpend wijzigen. Dit moet dan niet per definitie als verstoring van het script worden opgevat, maar als een onderdeel van natuurlijk spel in totaaltheater.

Gaandeweg kunnen veranderingen in de informele organisatie ook hun weerslag krijgen in de opzet van de formele organisatie. Zo'n proces van wisselwerking neemt veel tijd in beslag en overstijgt de levensduur van een enkel projekt. Het BFB heeft zich ingespannen om katalysators te kweken, waardoor bedoelde wisselwerking op langere termijn en in positieve richting blijft bestaan.

 

 

 

35. Administratieve Organisatie

 

 

Voorspelbaarheid tegenover willekeur

Een centraal uitgangspunt is dat het bij het BFB niet om een puur instrumentele verandering gaat. De verbetering van de informatievoorziening houdt in dat het werk in zijn geheel opnieuw beschouwd en herzien wordt op het gebied van doeltreffendheid en doelmatigheid. Die zijn vormgegeven in de wijze van administratieve organisatie. Daaronder wordt de ordening van bedrijfsprocessen naar doel en aard van uitvoering verstaan. Door geordende uitvoering wordt inhoud gegeven aan de kwaliteit van een financiële huishouding. Vanwege het karakter van het beleidsterrein van de DSV moet administratieve organisatie nauw zijn verweven in de opzet van de primaire bedrijfsprocessen. Routinematige werkprocessen moeten voorspelbare uitkomsten kennen. Dat geldt vooral voor overheidsinstellingen met hun maatschappelijke opdrachten. Voorspelbaarheid tegenover willekeur is een maat voor kwaliteit.
Administratieve organisatie is het middel waarmee rechtmatigheid van bijbehorende bedrijfsprocessen en daarmee voorspelbaarheid van uitkomsten wordt vormgegeven. Als opvatting geldt ook wel dat via administratieve organisatie willekeur moet worden uitgesloten. Zo'n negatieve benadering leidt er in de praktijk evenwel al gauw toe dat een keurslijf van controlemaatregelen wordt opgelegd. Daardoor wordt de dynamiek aan werkprocessen ontnomen. In de administratieve organisatie moet het juiste evenwicht worden gevonden tussen werkbaarheid en uitschakeling van willekeur.

 

 

Dynamisch karakter

Elke organisatie kent een — vaak in een lange historie gegroeide — administratieve organisatie. Groepen medewerkers houden zich met deelprocessen van het hoofdwerkproces bezig volgens bepaalde taakverdelingen en funktiescheidingen. Als zo'n deelproces een geheel eigen karakter krijgt, wordt hiervoor in de werkprocedures en de organisatievorm een voorziening getroffen: een aparte eenheid met samenwerkingslijnen naar anderen. Wanneer echter het eigen karakter door omstandigheden weer wijzigt of verdwijnt, kunnen processen worden samengevoegd. Omgekeerd kunnen deelprocessen gesplitst worden als er juist behoefte aan meer nuancering ontstaat. Door veranderingen binnen en buiten de organisatie moet de indeling in werkprocessen kunnen worden aangepast aan de behoefte van de omstandigheden. De indeling heeft daarmee een dynamisch karakter. Iedere aanpassing moet zorgvuldig op zijn gevolgen voor de continuïteit worden beschouwd. Dergelijke aanpassingen hebben gevolgen voor verantwoordings- en delegatielijnen, werkprocedures, taakverdeling en funkties, maar ook voor de personele kanten ervan zoals opleidingen en onderlinge contacten.

 

 

Integratie van bedrijfsprocessen

In de loop der decennia zijn administraties in grotere organisaties steeds omvangrijker geworden. Er moesten administratieve systemen en hulpmiddelen worden ingeschakeld om de grote aantallen handelingen geordend uit te kunnen voeren. In beginsel eenvoudige werkprocessen moesten noodgedwongen ingewikkelder worden uit een oogpunt van beheersbaarheid van grote aantallen. Gemechaniseerde hulpmiddelen (typemachines, boekhoudmachines, telefoons) vergrootten in de loop der tijd wel de verwerkingssnelheid, maar verminderden niet de bewerkelijkheid. Daardoor bleven werkprocessen — en daarmee de administratieve organisatie — toch complex. Ook in de beginjaren van automatisering was het — door beperkte technologische mogelijkheden — vaak het geval dat de administratieve organisatie voor een groot deel moest worden ingericht op het nieuwe hulpmiddel. Door verbetering van apparatuur en vooral programmatuur is dit steeds minder nodig. Een in feite scheefgegroeide situatie kan weer worden rechtgezet.
Wanneer in organisaties de financiële aspekten van een bedrijfsproces wat op de achtergrond staan, blijft de integratie van die financiële aspekten in het gehele bedrijfsproces achterwege. Dat is vooral onwenselijk waar financiële transakties centraal staan. In elk bedrijf, ook een overheidsbedrijf, vinden overal en op elk niveau in de organisatie financiële transakties plaats. Zonder integratie kan nergens waardevolle aansluiting van financiële informatievoorziening worden verkregen op informatiebehoeften van beheer en verantwoording. Vanwege het belang hiervan moet, indien mogelijk, de financieel-administratieve organisatie overal in de bedrijfsprocessen zijn geïntegreerd.

 

 

Van complexiteit naar eenvoud

Het model voor financiële informatievoorziening dat reeds in het vooronderzoek van het BFB als oplossingsrichting werd gekozen biedt hiertoe duidelijke mogelijkheden. De abstrakte opzet en het bijbehorende modulaire instrumentarium hebben het (weer) mogelijk gemaakt om met hetzelfde basisinstrument de financiële aspekten van elk bedrijfsproces te administreren, waar ook in de organisatie en met welke administratieve organisatie ook vormgegeven. Door de eerder omschreven zeer parametrische opzet van de programmatuur kunnen concrete behandelingsprocedures worden gewijzigd, toegevoegd of opgeheven.
Enerzijds biedt dit meer vrijheid voor de inrichting van de administratieve organisatie naar de behoeften. Anderzijds brengt dit de verantwoordelijkheid met zich mee om de voordelen hiervan ook in die administratieve organisatie tot uitdrukking te brengen. Een belangrijk deel van het veranderingsprojekt BFB heeft hierop betrekking: de om administratief-technische redenen noodzakelijkerwijs in het verleden ontwikkelde complexiteit van de administratieve organisatie moet zo veel mogelijk worden teruggebracht tot eenvoud, doorzichtigheid en standaardisatie. Hierin ligt een belangrijk raakvlak van het BFB met de andere projekten DUB en RSV. In de benaderingswijze van het projektbureau BFB is de opvatting gehanteerd dat zeker van de funktionarissen op de hogere niveaus, die geacht worden inzicht te hebben in het funktioneren van de administratieve organisatie, mag worden verwacht dat zij daadwerkelijk delen in dit streven. Het in stand houden van onnodig complexe strukturen, ondanks het beschikbaar zijn van moderne alternatieven, is in het BFB opgevat als conservatisme.

Het verdient hier vermelding maar schijnt verder weinig opmerkelijk te zijn dat voor mogelijkheden tot integratie van administratieve organisatie in eerste aanleg weinig begrip of enthousiasme bestond bij zowel interne als externe medewerkers. Weerstand vertoonden vooral accountants en ook enkele bedrijfskundigen. Gelukkig zijn daarop ook weer opmerkelijke uitzonderingen. Vrij algemeen verspreid conservatisme, of neutraler, tradities vormen een obstakel voor een wat andere benadering. Dan is tegenstand teveel gezegd, maar er gebeurt eenvoudigweg niets of er wordt slechts zeer geringe voortgang geboekt. Het is alsof een wat andere benadering van de inrichting van de administratieve organisatie eerst door een absolute autoriteit moet zijn ingezegend. De voorbereidingen voor inrichting van de administratieve organisatie hebben in de middenfase van het projekt geruime tijd op het kritieke vlak gelegen. Pas toen een externe medewerker, die ook niet méér achter het model zocht dan er werkelijk is, met de begeleiding van een zogenaamde AO-groep werd belast, konden de voorbereidingen voorspoedig verlopen. Het voorbereiden van de administratieve organisatie betekent overigens nog geen waarborg voor de kwaliteit van de feitelijke implementatie en aansluitend operationeel gebruik van automatiseringsmiddelen. De voortgang der AO-werkzaamheden was vanaf een bepaald punt immers afhankelijk van beschikbaarheid van programmatuur. Eigenlijk te laat werden problemen rond die programmatuur manifest. Daardoor ontbrak op een kritiek moment een noodzakelijke katalysator. Aan de andere kant bleek de snel toenemende bezorgdheid over enkele resultaten ook buiten BFB tot veel grotere betrokkenheid bij verbetering van financieel beheer te leiden. Dat was winst tegenover het verlies van vertraging. Zie hiertoe ook het hoofdstuk 'Implementatie'.

 

 

36. Bestaande Procesadministraties   

 

 

Zoals in het vorige hoofdstuk tot uitdrukking gebracht maakt het door het BFB gehanteerde model voor financiële informatievoorziening het desgewenst mogelijk financiële administratie en informatievoorziening te integreren in elk willekeurig werkproces in de organisatie. Behalve met administratieve organisatie wordt dit ook vormgegeven in de geautomatiseerde hulpmiddelen. Bij de introduktie van het model in het financieel beheer van de gemeente moest echter rekening gehouden worden met reeds bestaande strukturen en voorzieningen. Voor een aantal regelingen op het gebied van subsidieverlening waren ter ondersteuning immers reeds geautomatiseerde informatiesystemen als bijzondere procesadministraties gerealiseerd. Het gaat hier om informatiesystemen ter ondersteuning van regelingen voor bepaalde soorten subsidies. Het is duidelijk dat voor dergelijke regelingen systemen beschikbaar moeten zijn die grote aantallen gegevens kunnen verwerken; er waren bij aanvang van het BFB tienduizenden belanghebbenden voor bepaalde subsidies en uitkeringen. Deze aantallen nemen nog toe.

 

 

Koppeling van systemen

Deze systemen zijn in de loop der tijd afzonderlijk ontwikkeld. Ze zijn specifiek gericht op afwikkeling van de desbetreffende bedrijfsprocessen en veel minder op aspekten van financiële administratie passend in een gemeenschappelijk kader voor financieel beheer en verantwoording. Als geheel beschouwd is er daarom weinig of geen sprake van een geïntegreerde financiële informatievoorziening. Om dit wel te bereiken is het nodig alle financiële administraties in de organisatie volgens dezelfde filosofie in te richten. Zoals eerder aangegeven is het basismodel van het BFB hiervoor zeer geschikt. De bijzondere procesadministraties zouden als modules van het geheel kunnen funktioneren. Gegevens daaruit zouden dan in verdichte vorm ook belangrijke informatie kunnen scheppen voor het overkoepelend financieel beheer.
De situatie is in werkelijkheid echter anders. In het kader van het projekt werd een onderzoek ingesteld naar de mate waarin de bijzondere procesadministraties voldeden aan de gewijzigde wettelijke eisen. Uit het hierover uitgebrachte rapport bleek dat geen enkele toepassing daaraan voldeed. De bijzondere procesadministraties zijn divers van aard. Ze stoelen daarbij nog veelal op een eerdere fase van administratieve systematiek. Aansluiting op het SVM is dan ook in hun huidige opzet niet goed mogelijk. Strikt inhoudelijk bezien zouden deze bijzondere procesadministraties opnieuw opgezet moeten worden. Dit is echter niet op korte termijn te verwachten. Deze oplossing heeft ook geenszins de voorkeur; herbouw van bestaande procesadministraties tot een eerder genoemde SBM-toepassing via de filosofie van het nieuwe model zal immers grote capaciteitsproblemen veroorzaken.
Daardoor vormen die procesadministraties feitelijk een zwakke plek in het nieuwe stelsel van financiële administratie van de subsidieverlening. Het projektbureau BFB heeft getracht ook in die richting inzichten tot modernisering te doen ontstaan. Zo zal er op langere termijn coherentie in de financiële systematiek moeten groeien. Als tussenoplossing wordt thans aan een koppeling gewerkt tussen procesadministraties en het SVM. Daardoor wordt het mogelijk gegevens uit de processystemen in het SVM op te nemen. De gegevensstrukturen van de bestaande procesadministraties en die van het nieuwe SVM verschillen echter aanzienlijk van elkaar. Daarom zal het vervaardigen van een geautomatiseerde koppeling ingewikkeld zijn en veel tijd en geld kosten. En die tijd is het BFB niet gegund: in 1988 moet een tastbaar instrument voor verbeterd begrotingsbeheer beschikbaar zijn. Daarom is overwogen de koppeling voorlopig handmatig te laten geschieden. Het zou dan periodiek om slechts enkele gegevens gaan, te betrekken van bestaande samenvattende overzichten. Deze interface-ontwikkeling zal wellicht worden gekozen als oplossing die nog in het kader van de projektopdracht van het BFB haalbaar is. Het slagen van de koppeling, in welke vorm dan ook, is een kritisch punt; zonder goed funktionerende koppeling werkt de gehele struktuur immers niet goed.
Verdere ontwikkelingen op dit vlak moeten plaatshebben na de formele beëindiging van het projekt zelf. Op middellange termijn zullen de procesadministraties zo goed mogelijk moeten worden aangepast aan het gekozen model voor financiële informatievoorziening. Op lange termijn zal het waarschijnlijk tot feitelijke vervanging komen op basis van een algemeen toepasbaar model voor financieel beheer.

 

 

 

37. Omgevingsfaktoren

 

 

Op de achtergrond staande verhoudingen en gebeurtenissen kunnen sterk van invloed zijn op een projekt. Wijzigende omstandigheden of externe invloeden moeten in de opzet kunnen worden verwerkt zonder dat de essentie van het projekt of model hierdoor teveel wordt aangetast. Hierin ligt een algemene aanwijzing voor de ontwikkelingsgang van projekten besloten. Als voorbeeld wordt hier de relatie met een rekencentrum uitgewerkt.

 

 

Rekencentrum

Het eerste prototype was geheel binnen het BFB gebouwd. In de kantoortuin stond een klein computersysteem met enkele beeldschermstations. Die apparatuur was voor een korte periode gehuurd, evenals de programmeerhulpmiddelen. Dit prototype was echter niet bedoeld als operationeel informatiesysteem. Dat kan eenvoudig niet vanwege het volume aan financiële gegevens dat in werkelijkheid zou moeten worden verwerkt en opgeslagen. Daarvoor is apparatuur met veel grotere capaciteit nodig. Voorts moeten in een operationele situatie adequaat beheer van apparatuur, programmatuur en dergelijke zijn gewaarborgd.

De bestaande geautomatiseerde toepassingen voor het financieel beheer van de gemeente zijn alle fysiek ondergebracht bij een extern rekencentrum, eveneens onderdeel van de overheid. Dat wil zeggen dat de gegevensverwerking van de grotere informatiesystemen is uitbesteed aan dit regionale rekencentrum (RRC) en geschiedt met behulp van computerapparatuur en programmatuur die aldaar staat opgesteld en wordt beheerd. Om niet al te zeer van deze praktijk af te wijken werd in een redelijk vroeg stadium van het projekt besloten dat ook de in het kader van het BFB ontwikkelde systemen bij het RRC technisch beheerd en onderhouden zouden worden. Er zou ten gevolge van het BFB, zo werd geoordeeld, al genoeg veranderen. Daar moesten niet nog eens al te veel technische omschakelingen bijkomen. Ter vermijding van aanvullende onzekerheden en risico's werd daarom het nieuwe instrumentarium voor financieel beheer ook aan het RRC uitbesteed.
Bij de systeemontwikkeling van het SVM en het SBM bestond er vanuit het projektbureau en daaraan verbonden adviseurs een voorkeur voor gebruikmaking van bepaalde programmeerhulpmiddelen en apparatuur. Deze voorkeur was ontstaan omdat zo’n vierde-generatie programmeerhulpmiddel, gezien de ervaringen, een goed gereedschap biedt voor een snelle en beheersbare bouw van het modulaire en parametrische ontwerp. Daardoor zou gebruik van dit hulpmiddel ook kostendrukkend kunnen werken. Dat was door de ontwikkeling van het eerste prototype wederom bevestigd. Vanuit het projektbureau werd er daarom voor gepleit die hulpmiddelen eveneens voor het operationele informatiesysteem te kiezen.
De apparatuur- en programmatuurlijnen van het RRC zijn echter anders. In verband met het onderhoud en beheer gaf het RRC te kennen liever geen toepassing bij het rekencentrum onder te brengen die niet op zijn eigen programmatuur- en apparatuurstandaards aldaar aansluit. Het RRC had te weinig deskundigen in huis met ervaring met dit programmeerhulpmiddel en meende dat daarin een te groot risico zou schuilen.
Op grond van een nadere afweging van risico's heeft de gemeentesekretaris, tevens voorzitter van de Stuurgroep Financieel Management, besloten hieraan tegemoet te komen en koos de voorgestelde programmatuur- en apparatuurlijn van het RRC.
Wat automatiseringsmiddelen betreft bestond er bij diverse betrokkenen binnen het BFB daarentegen een sterke voorkeur voor gespreide gegevensverwerking, in overeenstemming met het deconcentratiestreven voor de gemeentelijke dienst. Dat zou inhouden dat een uitvoeringskantoor voor de subsidieverlening voor zijn eigen financiële administratie ook ter plaatse zou kunnen beschikken over de benodigde gestandaardiseerde apparatuur (en programmatuur). De verdichtingsgegevens zouden bij wijze van financiële verantwoording periodiek naar de centrale financiële administratie kunnen worden verstuurd. Daarvoor zouden ook centraal infrastrukturele voorzieningen aanwezig moeten zijn (bij het RRC of bij de DSV zelf).
De gespreide gegevensverwerking is in dit stadium echter ook verworpen. Het leek, zoals gezegd, niet goed om de medewerkers van de uitvoeringskantoren met teveel veranderingen tegelijkertijd te confronteren.

In verband met het rekencentrum moet een aspekt worden genoemd waarvan de gevolgen pas in hun volle omvang zichtbaar zullen worden na afloop van het projekt. De richting zal echter nadrukkelijk door het BFB zijn bepaald. Het gaat hier om de exploitatiekosten van het nieuwe instrumentarium. Die kosten kunnen in hun ruimste betekenis worden beschouwd, te weten met inbegrip van personele en organisatorische kosten in de eigen organisatie; hier blijft de aandacht echter beperkt tot de kosten van gegevensverwerking. Omtrent die kosten zal pas behoorlijke zekerheid bestaan nadat het instrumentarium gedurende een redelijke periode operationeel is gebruikt. Dan kan een nacalculatie worden opgesteld. Het staat echter wel vast dat er jaarlijks een aanzienlijk bedrag mee gemoeid zal zijn. Dit ligt bij uitbesteding aan het RRC naar verwachting in de orde van grootte van de totale ontwikkelingskosten van het BFB.
Uiteraard ervaart het BFB als ontwikkelende instantie ook een verantwoordelijkheid voor de hoogte van de exploitatiekosten. De aanstaande privatisering van het RRC verschaft de potentiële opdrachtgever hierbij een interessant perspektief. Zoals geschetst zal de gegevensverwerking vooralsnog bij het RRC worden ondergebracht. Een commerciële oriëntatie vanuit de gemeentelijke dienst zal echter inzicht moeten verschaffen in verhouding tussen prijs en prestatie bij verschillende alternatieven van gegevensverwerking. Daarbij verschijnt het eerder verworpen alternatief van gedeconcentreerde gegevensverwerking ook steeds meer als aanvaardbare oplossing. Wanneer voor de eenvoud daarvoor van meet af aan was gekozen hadden zich ook bepaalde problemen rond de programmatuur waarschijnlijk niet voorgedaan. Het streven naar beperking van risico's is uiteraard voorbeeldig. Een specifieke keuze blijkt soms minder fortuinlijk. Die voor het projekt BFB gemaakte keuze kan als voorname oorzaak voor vertragingen en overschrijding van kosten beschouwd worden. Het rekencentrum had weliswaar zijn zogenaamde standaards bepaald maar werkelijke kennis daarover bleek vooralsnog te ontbreken. Maar toen was de ontwikkeling van computerprogramma's reeds in volle gang. Het software house bleek evenmin in de benodigde kennis te kunnen voorzien. Veel programma's moesten zelfs helemaal opnieuw gemaakt worden vanwege een onbekende combinatie van basisprogrammatuur. Dat betrof de combinatie van programmatuur voor gegevensbeheer (data base management system) met programmatuur voor gegevensoverdracht (data communications system). Ten opzichte van ontwikkeling met kleinschaliger automatiseringsmiddelen heeft de keuze voor grootschaligheid veel complexiteit en verwante risico's in het veranderingsproces geïntroduceerd. De kosten van alleen al de programma's zijn daardoor ongetwijfeld vele malen hoger uitgevallen dan wanneer de koers van het prototype was voortgezet. Die kosten waren echter nogal ruim begroot waardoor eigenlijk te hoge kosten minder opvielen. Het veranderingsproces als geheel dreigde zelfs onbeheersbaar te worden nadat de aangekondigde programma's door de opgeroepen complicaties niet tijdig gereed waren. Want daardoor raakte immers het gehele projekt enigszins in diskrediet bij medewerkers uit de staande organisatie van de DSV.

 

 

 

38. Delegatiepatroon

 

 

Ordeningspatronen

Organisaties worden bestuurd met behulp van ordeningspatronen. Een ordeningsmechanisme voor produktvervaardiging en dienstverlening is de indeling in werkprocessen. Een ordeningsmechanisme voor bevoegdheden, delegatie en verantwoording is de organisatievorm. En daarvoor vormen hiërarchische relaties doorgaans nog het raamwerk. Een ordeningsmechanisme voor gegevensverwerking is de administratieve organisatie met inschakeling van hulpmiddelen. Voor alle te besturen aspekten in een organisatie zijn er zo ordeningsmechanismen. De werkprocessen zijn de wortels van dit gehele stelsel. Die werkprocessen zijn immers de raakvlakken met de omgeving van de organisatie en daarmee meestal het bestaansrecht van de organisatie. Het werkproces subsidieverlening bij de gemeente vervult een behoefte in de plaatselijke samenleving. Als die behoeften veranderen, veranderen ook de werkprocessen binnen de gemeente die daarmee te maken hebben. Zij vormen immers het produkt dat de gemeente als bedrijf levert aan de burgerkliënt.

Door het model van financiële informatievoorziening wordt weer zoveel mogelijk teruggegrepen op de noodzakelijke ordening van de primaire bedrijfsprocessen. Mede technologische ontwikkelingen hebben dat weer mogelijk gemaakt. Implementatie daarvan heeft gevolgen voor de administratieve organisatie, de struktuur van de organisatie en de daarin verweven patronen van verantwoording en delegatie. Daarom moet ook het delegatiepatroon binnen de DSV opnieuw worden bezien. Dit impliceert dat er duidelijkheid moet worden geschapen in de organisatorische verbanden met betrekking tot het financieel beheer. Het nieuwe model voor financiële informatievoorziening betekent een heroverweging en zonodig een herstrukturering van het financiële werkproces. Daaruit vloeit voort dat er een herijking moet plaatsvinden van de wijze van decentralisatie en deconcentratie van het financieel beheer. En dat leidt in een organisatie als de DSV direkt tot de noodzaak van duidelijkheid over verdeling van taken en verantwoordelijkheden.

 

 

Funktionele relaties

De primaire processen van organisaties zijn van oorsprong meestal betrekkelijk eenvoudig: het leveren van een produkt of dienst door een beperkt aantal medewerkers aan een herkenbare kliënt. Doordat de omvang en verscheidenheid van produkten en diensten in de loop der jaren sterk zijn uitgebreid zijn de werkprocessen ingewikkelder geworden. Dit heeft zijn vertaling gevonden in de personele omvang en samenstelling van de organisatie. Die algemene trend van toenemende complexiteit is in het hoofdstuk 'Resultaten' wat uitgebreider aangegeven. Om het werk van een groot aantal medewerkers te stroomlijnen zijn er eerste medewerkers, coördinatoren en managers aangesteld. Gaandeweg ook leidinggevenden om het werk van een aantal leidinggevenden te coördineren, enzovoorts. Zo heeft iedereen in een organisatie relaties tot anderen. Een medewerker is kollega van andere medewerkers; leidinggevenden zijn chef van hun medewerkers, maar zelf zijn ze ook medewerker ten opzichte van hun eigen chef. Elke persoon heeft zo diverse funktionele verbanden in verschillende richtingen.
Om deze relaties visueel tot uitdrukking te brengen worden organisatieschema's opgesteld. Deze tonen de leidinggevenden boven de medewerkers die zij coördineren. Aan deze visualisatie is ook ons taalgebruik aangepast: samenwerkingsverbanden bestaan uit hogergeplaatsten, nevengeplaatsten en lagergeplaatsten. Onze manier van denken over werkrelaties wordt omgekeerd ook weer in een bepaalde richting gestuurd door dergelijke woorden. Deze visualisatie komt van oorsprong voort uit maatschappelijke samenwerkingsstrukturen zoals dorps-, regionaal en landelijk bestuur. De funktionele verbanden tussen personen in een organisatie overstijgen evenwel meer en meer de betrekkelijke eenvoud van een hiërarchische ordening. En dan worden nog niet eens funktionele relaties met personen uit de relevante omgeving van een organisatie beschouwd. Het lijkt wat ver gezocht, maar vanuit een wat vereenvoudigde vergelijking met een dierengemeenschap kan misschien de relatieve betekenis van een hiërarchie worden geschetst. Dan kunnen als alternatieven ook andere ordeningspatronen worden gezien. De gehanteerde vergelijking betreft overigens niet een specifieke kritiek op de DSV of welke organisatie dan ook, maar veeleer een algemene analyse. Daarvan worden vervolgens wel enkele specifieke implikaties ten aanzien van het BFB en zijn omgeving afgeleid.

 

 

Overlevingsprincipes

De natuur kan voor deze vergelijking allereerst worden opgevat als een grote constellatie van hiërarchische strukturen. De voor de mens meest herkenbare hiërarchieën zijn die in het dierenrijk; daar komen ook leiderschap en ondergeschiktheid voor. Natuurlijk leiderschap wordt altijd gevormd aan de hand van de kritische faktoren voor een samenleving. Zo wordt in veel dierengemeenschappen altijd dat dier de leider dat fysiek het sterkst is. Het leiderschap wordt bij sommige soorten zelfs letterlijk bevochten omdat daaruit blijkt welk dier het sterkst is. Door een fysiek zeer sterke leider te hebben nemen de overlevingskansen in het natuurlijk milieu van de hele groep toe; daarin ligt ook de essentie van het dierenleiderschap: het overleven. Er zijn overigens ook diersoorten waarbij kracht minder letterlijk opgevat kan worden. Gemakshalve wordt sterkte hier letterlijk én figuurlijk bedoeld.
De leider eigent zichzelf ook macht toe, teneinde zo lang mogelijk de sterkste te blijven. Bij een verdeeld leiderschap loopt niet alleen de leider maar de hele groep gevaar. Aldus is gevaar, bezworen door machtsvertoon, voor de groep in feite het kriterium voor leiderschap.

In primitieve menselijke samenlevingsvormen gelden nog veelal dezelfde regels voor leiderschap als bij dieren omdat hun omstandigheden vergelijkbaar zijn. In onze huidige westerse samenleving, en dus ook in moderne arbeidsorganisaties, ligt dat duidelijk anders. De kritische faktoren voor arbeidsorganisaties liggen niet in het fysieke voortbestaan van de personeelsleden. Ze liggen in het vermogen een bepaald produkt of dienst met de juiste kwaliteit en tijdig te blijven leveren. Als dit vermogen terugloopt komt het bestaansrecht van de hele organisatie in gevaar, zich uitend in faillissement, opheffing of grote reorganisaties. Zo ligt het bestaansrecht van de DSV besloten in het vermogen het daarvoor begrote overheidsgeld op de juiste manier en tijdig om te zetten in subsidie- en uitkeringsvoorzieningen voor burgers.
Dan rijst de vraag wat nu het belangrijkste is: het voortbestaan van de DSV in zijn huidige vorm of het voortbestaan van het gemeentelijk vermogen om in adequate subsidieverlening te voorzien. Hier ligt een kernpunt van veranderingsproblematiek, zoals in dit geval bij het BFB-projekt.

Dieren staan letterlijk en figuurlijk nog veel dichter bij de natuur en voelen als het ware deze problemen uitstekend aan. Alle levende wezens hebben een specifieke funktie in de natuur ten opzichte van hun omgeving. Leeuwen zorgen ervoor dat het aantal antilopen niet te groot te wordt. Vogels houden het aantal insekten op peil, enzovoorts. Dieren gaan daarin in groepsverband ook niet te ver: uitroeiing van hun prooi beëindigt immers hun eigen voedselvoorziening. Op die manier kent de hele dieren- en plantenorganisatie een natuurlijk evenwicht. Als ze daarin te ver dreigen te gaan, treffen ze hun maatregelen; lemmingen zijn daarvan het spreekwoordelijke voorbeeld. Door deze zelfbeperking verstoren ze tijdelijk hun groepsorganisatie, maar ze redden er de handhaving van hun natuurlijke funktie mee. En die is kennelijk belangrijker.
Mensen zijn zich doorgaans veel minder van dit principe bewust. Daarvan getuigen hedendaagse aanduidingen als 'individualisering van de samenleving'. Funktionarissen in organisaties zijn vaak gericht op het in stand houden van een eenmaal bestaande organisatievorm met verworven rechten en posities, ook al zou bij onveranderde voortzetting daarvan het beoogde werk minder goed of helemaal niet meer verricht kunnen worden. Dit is eigenlijk een onnatuurlijke reaktie.

 

 

Hiërarchie en macht

Een afgeleide daarvan is terug te vinden in de opvattingen over organisatorische hiërarchie, welke meestal de basis vormt voor het delegatiepatroon, waarover dit hoofdstuk gaat. Het leiderschap in een arbeidsorganisatie wordt nog in grote mate geassocieerd met macht. Macht is een hulpmiddel om de persoonlijke positie te versterken en anderen ter verantwoording te roepen. Zodra echter een leeuw zijn macht gebruikt om zijn soortgenoten te onderdrukken of om alle antilopen uit te roeien, verstoort hij zijn eigen natuurlijke omgeving en voedselvoorziening en roeit dus zichzelf uit. Verkeerd gebruik van macht kan zo dodelijk zijn. Als ergens droogte heerst, maar een leider houdt zijn groepsgenoten tegen naar een ander gebied te verhuizen, dreigt er hongersnood.
Mensen in een organisatie gaan gelukkig niet zover dat zij anderen fysiek bedreigen. Zij gaan echter bedoeld of onbedoeld dikwijls wel zover dat zij noodzakelijke aanpassingen aan het werkmilieu te weinig toelaten of zelfs tegenhouden. Zij kunnen dit doen door de eenmaal gegroeide struktuur van hun direkte omgeving en hun eigen positie daarin te consolideren. Dit zal in veel gevallen echter leiden tot verslechtering van hun eigen positie alsmede de omstandigheden in de organisatie en de relevante omgeving. Daarbij moet steeds worden bedacht dat een organisatie zijn mandaat aan de relevante omgeving ontleent.

Er zijn vele soorten macht te onderscheiden, zoals formele macht, deskundigheidsmacht; hierover is in andere literatuur veel te vinden. In een arbeidsorganisatie, waar het op samenwerken aankomt, is macht gebaseerd op geloofwaardigheid de meest werkbare grond. Geloofwaardigheid biedt immers de beste bodem voor acceptatie. Geloofwaardigheid en acceptatie vormen een natuurlijke wisselwerking. Het is dan overigens zuiverder om van invloed te spreken dan van macht.
In een arbeidsorganisatie is macht, ook al wordt deze toegepast voor organisatiebelangen, derhalve het verkeerde middel, omdat het de samenwerking vernielt; als er geen goede samenwerking is, kan het werk niet goed verricht worden en loopt ook het bestaansrecht van de organisatie gevaar. Daarover is eerder in een verhandeling over strijd en wedstrijd al iets gezegd. Een leidinggevende of medewerker die teveel macht voor persoonlijke in plaats van gemeenschappelijke organisatiedoeleinden uitoefent is dus bezig zichzelf en zijn omgeving langzaam op te heffen. Een leidinggevende die zijn positie op geloofwaardige wijze bewijst en daardoor met succes samenwerking in een altijd veranderende organisatie tot stand brengt, bevordert daarentegen de handhaving van het werkproces. Daarmee beschermt hij impliciet ook zijn eigen en andermans voortbestaan. Het is daarom beter om delegatiepatronen te bouwen op geloofwaardigheid in het werk dan op macht. Deze positionering leidt tot de volgende visie over financiële delegatiepatronen rond de subsidieverlening bij de gemeente.

 

 

Werkproces en organisatievorm

Uit het vorige kwam naar voren dat er twee hoofdgronden zijn om organisaties in te delen: de bescherming van de organisatievorm en de bescherming van het werkproces. Een organisatievorm is echter geen doel op zich; het is een middel om het werkproces te kunnen verrichten. Het werkproces is het doel. Uit de praktijk blijkt veelal dat de organisatievorm herkenbaarder is bij de betrokken funktionarissen dan het werkproces. Dat verschijnsel kan gezien worden als een teken dat het overzicht over de verhoudingen tussen belangen beperkt is. Van een gemiddelde medewerker kan geen zorg verwacht worden voor een aandachtsgebied als hij daarbij weinig of niet betrokken is. Als een ambtenaar slechts bij een beperkt deel van het werkproces daadwerkelijk betrokken is, zal hij dit gedeelte na verloop van tijd als het belangrijkste gaan beschouwen. Hierdoor raakt de bedoeling van het totale werkproces teveel op de achtergrond of gaat zelfs verloren. Van leidinggevenden mag echter meer inzicht verwacht worden in de relatie van (het werk van) hun eigen eenheid tot het totale werkproces van de organisatie. Dat ligt in hun taak besloten. De verschillen in inzicht die blijken te bestaan leiden tot verwarring over onder andere delegatiepatronen.
Dit komt tot uiting in de opvatting die funktionarissen hebben over vigerende delegatiepatronen. De basis van het financiële delegatiepatroon van de subsidieverlening wordt meestal als volgt opgesomd:

— centrale direktie financieel-ekonomische zaken van de gemeente (DFEZ);
— stafafdeling financieel-ekonomische zaken (FEZ) van de DSV;
— beleidsafdelingen van de DSV;
— uitvoeringskantoren van de DSV.

Deze zienswijze geeft de gedachte weer dat het financieel-ekonomische werkproces een hoofdproces is, waardoor er rechtstreekse verantwoordingslijnen lopen naar de financieel-ekonomische diensten binnen en buiten de DSV. Deze visie kan benut worden om de financieel-ekonomische 'zuil' in de organisatie een zelfstandig bestaansrecht te geven. Dergelijke zuilen komen in grotere organisaties vanzelfsprekend niet alleen op financieel-ekonomisch gebied voor, maar ook bij andere omvangrijke ondersteunende gebieden. In werkelijkheid echter is het een onderdeel of aspekt van het werkproces 'subsidieverlening'; dit laatste is uiteraard het primaire bedrijfsproces. Een daarop gebaseerd beeld zou er heel anders uitzien:

— gemeentebestuur;
— gemeentesekretaris met ondersteuning van zijn centrale direktie DFEZ;
— direkteur DSV met ondersteuning van haar stafafdeling FEZ;
— hoofden van de beleidsafdelingen DSV;
— hoofden van de uitvoeringskantoren DSV.

 

 

Het primaire proces als ijkpunt

Het door het BFB gehanteerde informatiemodel benadrukt zeer sterk de integratie van financieel beheer in het primaire bedrijfsproces 'subsidieverlening'; daarmee bevestigt het de laatste optiek nadrukkelijk. In deze niveaus wordt het onderste niveau als het meest fundamentele beschouwd: daar hebben de meeste werkzaamheden in het kader van het primaire proces 'subsidieverlening' plaats en, nog het belangrijkste van alles, bestaat direkt contact met wederpartijen. Naarmate de niveaus hoger liggen zijn zij meer coördinerend en afstandelijker van aard. Coördinatie is in zijn algemeenheid een vorm van dienstverlening, gericht op het beter doen verrichten van het proces op het uitvoerende niveau. Naarmate coördinatie verder van het werk op de uitvoeringskantoren verwijderd is, is zij algemener en dienstverlenender van aard en zou minder direktief kunnen zijn. De vraag is dan of dergelijke hiërarchische schema's niet juist ondersteboven zouden moeten worden getekend. Naarmate werkniveaus meer gericht zijn op uitvoering en management van het primaire proces moeten zij hoger in het schema vermeld worden; naarmate zij daaraan dienstverlenender en coördinerender van aard zijn moeten ze lager in het schema staan.

Het naast en door elkaar voorkomen van verschillende zienswijzen op het desbetreffende delegatiepatroon schept grote onduidelijkheid over de financiële verantwoordingslijnen binnen en vanuit de organisatie. Het is echter van groot belang dat over al deze zaken duidelijkheid bestaat. Het model dat als basis dient geeft hiervoor wel aanwijzingen, maar de feitelijke informatievoorziening in de praktijk moet op deze strukturen worden aangesloten.

 

 

Zelfontwikkeling

Funktionarissen in de DSV-organisatie hebben meermalen de behoefte geuit aan richtlijnen van het projektbureau voor opzet van de administratieve organisatie. Een projektbureau is evenwel niet in de positie om die struktuur te bepalen en kan volgens het model blijven vermijden door anderen in die positie gedwongen te worden. De variabele opzet van het model brengt met zich mee dat elke waarde van een parameter een beslissing vertegenwoordigt. En iedere beslissing moet op de juiste plaats genomen worden. Dat geldt evenzeer voor de opzet van het delegatiepatroon als voor de inrichting van de administratieve organisatie. Als het ware zijn de formulieren door het projektbureau gedrukt, maar iedere verantwoordelijke funktionaris moet wel zijn/haar rubriek invullen. Dit is een zaak voor een zichzelf ontwikkelende organisatie.
Het projektbureau heeft globale aanwijzingen in een nota vervat. Per organisatorische eenheid op alle niveaus van de DSV zal echter moeten worden vastgelegd welke funktionaris verantwoordelijk is voor het verplichtingenbudget, welke funktionaris dergelijke budgetten vervolgens tot kasbudgetten mag versleutelen, enzovoorts.

 

 

Décharge

Een bijzonder onderwerp dat in dit verband door het projektbureau voor het voetlicht is gezet is dat van de zogenaamde décharge. Van oudsher wordt er in organisaties veel nadruk gelegd en vorm gegeven aan de mandatering en delegatie van verantwoordelijkheden. Deze is sterk in procedures en organisatievorm terug te vinden. De pendant hiervan, de décharge van verantwoordelijkheden, is echter vaak sterk onderbelicht. Décharge is echter van even groot belang als charge. Décharges vormen immers de feed-back van verleende bevoegdheden van financieel beheer. Het is de andere kant van de medaille. Vooral ook op dit punt heeft het projektbureau in zijn voorlichtingsaktiviteiten gewezen, teneinde een trend te zetten in het instellen van duidelijke décharges. Zeker is dat dit begrip hierdoor wat meer is gaan leven binnen de DSV.

 

 

 

39. Funkties, Medewerkers en Opleidingen

 

 

Aanleg en belangstelling

De invulling van het nieuwe model voor financiële informatievoorziening moet zijn vertaling krijgen in werkprocessen, administratieve organisatie en duidelijke delegatie- en verantwoordingslijnen. Veranderingen in die vlakken wijzen erop dat de verdeling van werkzaamheden over funkties daaraan moet worden aangepast. Bepaalde werkzaamheden zullen met behulp van automatiseringsmiddelen worden uitgevoerd. Het blijft om hulpmiddelen gaan; de betrokken medewerkers blijven uiteindelijk de kwaliteit van de resultaten bepalen. De hulpmiddelen leveren een bijdrage aan snelle presentabele informatie, maar de kritieke beslissingen kunnen alleen door mensen genomen worden. De kwaliteit van de informatie is weliswaar afhankelijk van de juistheid en nauwkeurigheid van de geregistreerde gegevens. Die juistheid en nauwkeurigheid moeten echter geheel worden toegeschreven aan de registrerende medewerkers. Na de registratie geschiedt ook de rapportage en de interpretatie van de gegevens geheel door mensen. Terwijl routinematige werkzaamheden door machines kunnen worden verzorgd, blijft zo de centrale positie van medewerkers behouden.
Niettemin heeft de toepassing van automatiseringsmiddelen personele gevolgen. Het accent van de menselijke arbeid wordt verlegd. Terwijl het sorteren, verwerken en weer presenteren van gegevens door machines wordt gedaan, moet nu voortdurend worden verzekerd dat de informatievoorziening een goede aansluiting houdt met de behoefte vanuit de werkprocessen. Hierdoor verschuift het accent van de menselijke inbreng van routinematige uitvoering naar beheer. Deze verschuiving brengt met zich mee dat hogere eisen gesteld worden aan het inzicht en overzicht over de bedrijfsprocessen en de daarvoor benodigde informatievoorziening. Die eisen hadden overigens altijd al gesteld moeten worden, maar bleven onopgemerkt door verkeerde accenten op middelen in plaats van op doelstellingen.
De meervoudig toepasbare elementen (modulen) volgens het model voor financiële informatievoorziening kunnen in beginsel in een oneindig aantal combinaties worden samengevoegd. Daartoe wordt een beroep gedaan op het vermogen van de medewerkers tot abstraheren en combineren. Uit de praktijk blijkt dat medewerkers die over aanleg en belangstelling hiervoor beschikken zich op een natuurlijke wijze aandienen. Dit is een van de positieve effekten van het werken met prototypes in een experimentele omgeving. Door het ontwikkelen van een geautomatiseerde toepassing in een proefopstelling kunnen in dit opzicht talentvolle medewerkers tijdig worden ontdekt en worden begeleid. Dergelijke medewerkers vormen op hun beurt weer evenzovele katalysators voor verdere veranderingen. In dit opzicht voldeed het prototype overigens niet aan de oorspronkelijke verwachtingen. De 'kweek' van medewerkers als katalysators kwam eigenlijk pas tijdens de implementatie op gang. Toen waren vragen over administratieve organisatie, beheer en dergelijke blijkbaar pas duidelijk genoeg om een reaktie op te wekken.

 

 

Veranderende funkties

Verandering van funkties betekent dat bestaande funkties van aard kunnen veranderen, dat bepaalde funkties vervallen en andere moeten worden gekreëerd. Dit houdt in dat de gevolgen voor iedere individuele betrokken medewerker moeten worden bezien. Voor de uitwerking daarvan is het gevaarlijk met sjablonen te werken; optimale resultaten worden bereikt wanneer voor iedere individuele medewerker gekeken wordt naar zijn of haar persoonlijke positie, enthousiasme en aanleg. Om toch enig algemeen inzicht te bieden zullen de bestaande financieel-ekonomische funkties, eventueel in een nieuwe vorm, in de toekomst terug te vinden zijn in de volgende kategorieën:

— medewerkers die niet zelf gebruik maken van automatiseringsmiddelen, maar deze in hun direkte werkomgeving zullen ervaren;
— medewerkers die zelf automatiseringsmiddelen gebruiken;
— medewerkers die vanwege hun materiekennis zijn betrokken bij ontwerp, ontwikkeling, invoering, operationeel beheer en onderhoud;
— medewerkers die een funktionele inbreng hebben bij automatisering uit de invalshoeken van organisatie, personeel, beveiliging, financiële controle en dergelijke;
— medewerkers voor het toepassingsbeheer.

 

 

Personeel en efficiëntiebevordering

Het uitgangspunt van het BFB is dat het projekt als geheel beschouwd personeelsbudgettair neutraal verloopt; er is geen uitbreiding of inkrimping van het aantal formatieplaatsen voorzien. De verbetering van de informatievoorziening in het kader van het BFB vindt overigens plaats in een tijd van personele afslanking bij het gemeentelijke apparaat. Hierdoor krijgt het financiële aspekt meer de nadruk. Dit lijkt tegenstrijdig, maar verbeteringen behoeven niet altijd met meer personeel te worden bereikt. Verbeteringen in de organisatie moeten idealiter worden nagestreefd met de middelen die het best voorhanden zijn in een bepaalde tijd en omstandigheden. Enkele decennia geleden was de gemakkelijkste methode om verbeteringen in het werk van de overheid aan te brengen het uitbreiden van het personeel. In de huidige tijd is uitbreiding juist niet de gemakkelijkste en meest verkieslijke manier. Thans moeten verbeteringen veeleer op andere manieren nagestreefd worden. Verbeteringen van de efficiëntie door een transparantere informatievoorziening vallen duidelijk meer binnen de mogelijkheden van deze tijd. Dat overstijgt echter klakkeloze toepassing van automatiseringsmiddelen. De ervaringen van BFB bevestigen dat.

Voor de medewerkers in de hiervoor vermelde kategorieën zijn verschillende kennis en vaardigheden vereist. Dit zal tot uitdrukking moeten komen in de opleidingsbehoeften. Hierop dient de aangeboden vorming en opleiding vanzelfsprekend zo nauw mogelijk aan te sluiten. Verderop in dit hoofdstuk komen de hier genoemde kategorieën in wat gewijzigde vorm daarom terug als doelgroepen voor opleiding.

In de ideale situatie formeren organisatiestrukturen zich naar de indeling van werkprocessen zoals de omstandigheden en het moment die vereisen. In de praktijk heeft de formele aanpassing aan de behoeften echter meestal een vertraagd karakter, bij de overheid bijvoorbeeld door de wijze waarop invulling wordt gegeven aan rechtspositionele zekerheid en aan formatievaststelling en -beheer. Daarom is de aktualisering van de funktie-indeling en de funktie-inhoud in het geval van het BFB ook een groeiproces van langere tijd. In die tijd moet een beroep gedaan worden op de flexibele opstelling van medewerkers die voor een belangrijk deel zelf inhoud moeten gaan geven aan de nieuwe funkties. Die flexibiliteit moet zowel bij medewerkers als bij hun leidinggevenden gezocht en gestimuleerd worden. De uitwerking van het abstrakte model voor financiële informatievoorziening is steeds concreter gemaakt voor de DSV door middel van prototype en experimenten. Als vervolg daarop zal ook op dezelfde wijze in de loop der tijd de best passende organisatievorm moeten worden gezocht met een funktie-indeling die de behoeften dekt.

 

 

Voorlichting en opleiding

Aan deze gedachten heeft het projektbureau vooral ook in de presentatie van het model en in de voorlichting daarover veel aandacht besteed. Want bij het voorbereiden van de 'DSV-markt' op het produkt van het BFB is veel inspanning gestoken in het prepareren van de 'consumenten'. De taktische kanten van deze zaak zijn eerder aangeduid in het kader van de public relations. Daarmee is de markt — in veranderingsmatige zin — zoveel mogelijk rijp gemaakt voor de toepassing van het nieuwe model voor financiële informatievoorziening. De praktische voorbereiding van mensen op nieuwe taken en werkwijzen is een andere zaak. Deze zijn onder de noemer 'voorlichting' beknopt in dit hoofdstuk opgenomen vanwege de nauwe relatie met vorming en opleiding.
Naarmate het BFB vorderde zijn diverse bijeenkomsten georganiseerd voor verschillende doelgroepen. Deze hadden een voorlichtend karakter inzake de werking van het model en de vertaling daarvan naar de administratieve organisatie. Hierbij werden ook gastsprekers uitgenodigd. Aan deze bijeenkomsten zijn tevens publikaties gewijd zoals in het personeelblad.
Voorts zijn voor kleinere doelgroepen kursussen georganiseerd die ingingen op de implikaties van het geheel voor een specifiek organisatieonderdeel of voor een bepaalde kategorie funktionarissen. De leden van het projektbureau hebben deze kursussen om de beurt gegeven. Vanwege de beperkte omvang van het projektbureau hadden deze kursussen meer een voorlichtende inslag. Werkelijke opleiding op maat van de diverse kategorieën financieel-ekonomische medewerkers is aangegeven in een Opleidingsplan Financieel Management Subsidieverlening dat in september 1987 werd opgesteld. Dit opleidingsplan zal op langere termijn moeten worden uitgevoerd. In dit plan zijn opleidingsmodulen voorzien voor de volgende kategorieën personeel:

— Operationele gebruikers aan de invoerzijde van het systeem
— Operationele gebruikers aan de uitvoerzijde van het systeem
— Operationeel management
— Taktisch/strategisch management
— Medewerkers administratief organisatorisch beheer
— Medewerkers applikatiebeheer
— Medewerkers systeembeheer

De invulling en uitvoering van dit plan wordt verricht in samenwerking met de betrokken stafafdelingen van de DSV zoals die voor personele zaken en voor organisatie en informatievoorziening.

 

 

 

40. Implementatie

 

 

Voorwaarden scheppen

De methodologische fasering van automatiseringsprojekten is een kunstmatige inkadering van de projektontwikkeling. Fasering in vooraf gedefinieerde stappen is een hulpmiddel teneinde het verloop ervan overzichtelijk en werkbaar te houden. De werkelijke veranderingen verlopen minder schoksgewijs en minder voorspelbaar. Om die reden is het nauwgezet volgen van een vaste methodologie niet zonder risico's; het suggereert dat als een bepaalde ontwikkelingsfase is afgesloten de verandering ook werkelijk heeft plaatsgevonden. Veranderingen in mensen vergen echter een lange adem. 'Turn key'-benaderingen zijn dan ook voor veelomvattende veranderingsprocessen van complexe organisaties een illusie; dit drukt een fundamenteel verschil tussen mensen en machines uit. Daarom moeten projekten ook niet beschouwd worden als aktiviteiten die zelf werkelijke veranderingen voltrekken tijdens de projektperiode, maar als aktiviteiten die voorwaarden scheppen voor veranderingen op langere termijn. Methodologieën voor systeemontwikkeling houden in de meeste gevallen op wanneer het nieuwe informatiesysteem in gebruik genomen wordt. De feitelijke implementatie begint echter dan pas goed op gang te komen.
Bij de ontwikkeling van het produkt van het BFB is er vanuit gegaan, dat de implementatie niet na de systeemontwikkeling gedacht moet worden, maar gelijktijdig ermee begonnen kan worden.
Onder implementatie is zo verstaan: het ontwikkelen van het nieuwe produkt alsmede het gelijktijdig treffen van voorzieningen om het produkt in de organisatie te laten funktioneren. Het invoeringstrajekt van een nieuw systeem kan zo niet anders dan in interaktie met de gebruikers zijn. Tijdens de uitwerking van het prototype is hieraan zoveel mogelijk invulling gegeven. In dat vroege stadium kon toch, om uiteenlopende redenen, slechts weinig werkelijke belangstelling worden gewekt. Het is een handicap gebleken dat het projektbureau buiten de staande organisatie moest opereren, ook al leek dit de enige manier om het beoogde veranderingsproces een aanzet te geven. Die ervaringen hebben er enerzijds toe geleid verder tijdens het projekt verdubbeld aandacht aan public relations te schenken. Aan de andere kant drukt dit de noodzaak uit om met deze aanzet de verandering nu meer vanuit de organisatie zelf te laten komen.

 

 

Het aanbrengen van een caesuur

Een projektorganisatie loopt op een bepaalde datum ten einde. Bij het BFB is gekozen voor de datum 1 juli 1988. Een uitgangspunt van het BFB was de tijdelijkheid van het projekt. Er moest daarom naar een geschikte caesuur gezocht worden. In veel projekten ligt die caesuur pas bij de intrede van de fase waarin het beheer van het informatiesysteem gevoerd gaat worden. De grond die aan de keuze van deze datum is gegeven is de opvatting van de projektmanager dat de ermee verbonden inspanningen niet lang vol te houden zijn. Daarin speelde uiteraard haar wens voor afwisseling mee. Die persoonlijke opvattingen werden door de gemeentesekretaris gerespekteerd.
De einddatum was zo eigenlijk eerder bekend dan het precieze eindprodukt van het BFB als projekt. Het ging immers niet zozeer om een bepaald tastbaar produkt danwel om de zekerheid van een ingeslagen richting. De voorbereiding hiervan kon nog enigszins in een laboratorium-achtige vorm worden ontwikkeld; met de implementatie was echter de deelname van de organisatie onontbeerlijk. Daarmee werd dit bij nadere afweging ook als het meest natuurlijke punt in de tijd gezien om dit projekt formeel te laten eindigen. 'Implementatie' als gebied van overdracht aan de staande organisatie werd zo wel een logische caesuur. Het aanstaande vertrek van de projektmanager werd aldus als kans benut bij de implementatie het accent naar de staande organisatie te verleggen.
Het is echter niet redelijk om de begeleiding van het proces van de ene op de andere dag stop te zetten. Daarom moet er tijdig in voorzien worden dat het veranderingsproces in zijn natuurlijke vorm verder in de richting blijft verlopen die door het projekt is aangegeven. Veranderkundig gezien is het echter wel belangrijk dat rond die tijd het management van de in verandering zijnde werkprocessen steeds meer in de lijnorganisatie wordt gelegd. Het mag immers niet in een bedekt voortduren van het aanvangsprojekt blijven steken. De voorbereidingen van staf- en projektorganisaties moeten dan worden overgenomen door de operationele eenheden voor wie het nieuwe produkt bedoeld is.

In het kader van de verbetering van het financieel management bij de DSV zijn er grofweg drie perioden te onderscheiden. Tussen 1984 en 1986 heeft op velerlei vlak een analyse van de situatie en de knelpunten plaatsgevonden. In die periode is er een basis gelegd voor de overkomst van de betaalfunktie (DUB) en voor het Projekt Beter Financieel Beheer, dat destijds zowel de latere BFB- als de RSV-aspekten in zich droeg. Van 1986 tot in 1988 zijn de beoogde produkten uit de analyse-periode ontwikkeld. De betaalfunktie is overgedragen en overgenomen. Het financieel controlebeleid is ingekleurd in de RSV-resultaten. Het BFB heeft het benodigde instrumentarium voor de informatievoorziening ten behoeve van het financieel beheer en de financiële verantwoording gestalte gegeven. De nu komende periode van 1988 tot 1990 en waarschijnlijk ook wel later zal worden gekenmerkt door het geheel gaan benutten van de aangereikte produkten. Mensen in de organisatie zullen gaan werken met de nieuwe instrumenten en de daarbij behorende (werk)instrukties. Vernieuwde werkwijzen zullen steeds meer tot de bedrijfscultuur moeten gaan behoren.

De personele betrokkenheid in deze perioden was analoog aan de aard van de vereiste ontwikkelingstaken. In de analyseperiode werkte slechts een klein aantal funktionarissen uit de organisatie samen in kleine en sterk veranderende samenwerkingsverbanden. In de daarop volgende periode van produktontwikkeling waren de onderzoekers verwisseld voor 'vormgevers'. Zij werkten samen in een meer expliciete projektstruktuur. De vertegenwoordiging van de organisatie was daarin talrijker; daarnaast werden ook externe medewerkers ingeschakeld. In deze tweede periode moet het projekt BFB dus geplaatst worden. In de derde periode zullen de 'vormgevers' plaats moeten maken voor de 'gebruikmakers' van de nieuwe produkten. De gebruikmakers zijn per definitie medewerkers uit de staande organisatie van de DSV.
De typen funktionarissen die in deze onderscheiden perioden werden ingeschakeld werden naar hun specialiteit ingezet. De analisten uit de eerste periode waren echter geen vormgevers, zoals die in de tweede periode nodig waren. Vervolgens zijn de vormgevers van aard ook geen operationele subsidie-funktionarissen. Het ligt daarom voor de hand om voor die nadere implementatie ook de juiste kategorie mensen aan te zoeken.
Gaandeweg zal het werk van de Stuurgroep Financieel Management Subsidieverlening een plaats moeten gaan vinden bij het operationeel management van de DSV.
Zo neemt het lijnmanagement van de DSV de fiattering en de acceptatie over; de finale besluitvorming zal onder de vleugels van de direkteur en haar managementteam van beleidschefs en stafhoofden geschieden, die deze taak vervullen onder de coördinatie van de Stuurgroep Financieel Management Subsidieverlening.
Deze adoptie van taken moet gestruktureerd verlopen. Daarom werd besloten met ingang van het tweede kwartaal 1988 een nieuwe projektorganisatie voor de overgangsfase in te stellen. Dit projekt is in beginsel tot 1 juli 1989 ingesteld.

 

 

Nieuw implementatieprojekt

De nieuwe leiding van dit implementatieprojekt is direkt verantwoording verschuldigd aan de direkteur DSV. Het projektbureau dat hiervoor is opgericht bestaat uit staf- en lijnfunktionarissen met verschillende disciplines uit de eigen organisatie van de DSV. In de beginperiode daarvan is een aantal 'vormgevers' uit de BFB-periode nog beschikbaar voor advies, bijstand en te plegen aanpassingen. Gaandeweg zullen deze hun plaats verruilen voor systeembeheerders, AO-funktionarissen en anderen uit de DSV-organisatie. Zo zullen gedurende een bepaalde periode het BFB en het nieuwe implementatieprojekt in elkaar overgaan, waardoor een aansluiting wordt gegarandeerd. Algemeen beschouwd is de aangebrachte caesuur louter kunstmatig. Het gehele veranderingsproces moet immers gewoon doorgaan. De praktische betekenis van implementatie in het kader van een nieuw projekt bestaat uit de frisse energie van nieuwe mensen. Dat is reeds gebleken. De projektmanager meende voor zichzelf en haar team onvoldoende energie tot en met de implementatie te kunnen opbrengen. Dat zou inderdaad zijn tegengevallen. In de overdracht aan het nieuwe projekt zou de implementatie nog zoveel mogelijk worden voorbereid. De oorspronkelijke doelstellingen zijn bij deze voorbereidingen niet geheel gehaald. Dat lag ten dele aan omstandigheden buiten het BFB, maar was zeker ook omdat de rek er na zo'n twee jaar hoogspanning uit was. Overwegend binnen de invloedssfeer van het BFB moet overigens de vertraging in ontwikkeling van computerprogramma's en dergelijke gezien worden. Dat blijft zo ongeacht de keuze voor grootschaligheid en daarmee complexiteit van automatiseringsmiddelen.

Het BFB is in zijn aktiviteiten sterk gericht geweest op het bereiken en behouden van kwaliteit en resultaten, zowel op automatiseringstechnische als andere terreinen. Daarbij zijn vertragingen in de voorbereidingen van implementatie, gelet op het gehele veranderingsproces, weliswaar op korte termijn uiterst hinderlijk, maar op wat langere termijn misschien alsnog verwaarloosbaar te noemen. In relatief korte tijd is via het BFB een katalyserend produkt vervaardigd.
Met het aparte implementatieprojekt wordt hopelijk eenzelfde bezieling in een andere vormgeving in de organisatie geplant om zijn deel aan het totale veranderingsproces bij te dragen.
Het is de bedoeling dat vooral via de personele bezetting van dit implementatieprojekt zo het produkt van het BFB aan de staande organisatie van de DSV wordt overgedragen. Juist tijdens de overgang tussen beide projekten is het gehele veranderingsproces kwetsbaar. Dat is een nadeel van zo'n kunstmatige caesuur. Vanwege de verwachte voordelen, en niet te vergeten nadat de projektmanager die baan min of meer had opgezegd, is niettemin dit risico aanvaard.

Vanwege destijds heersende omstandigheden was het BFB noodgedwongen een positie min of meer naast de organisatie van de DSV toegewezen. Dat is een zwakke positie voor werkelijke acceptatie van resultaten. Door middel van een nieuw projekt voor implementatie kon het accent worden verlegd. De voordelen van de positie van het BFB blijven hopelijk over: Er zijn in hoog tempo visies, modellen en instrumenten ontstaan. Het voortbestaan van het BFB zou die voordelen door nadelen laten verkommeren. Bij de veranderende omstandigheden past het BFB niet meer, maar wel het implementatieprojekt met zijn specifieke doelstellingen en de daaraan aangepaste personele bezetting. De leden van het projektbureau BFB hebben het einde van hun projekt nog extra gemarkeerd door inderdaad met ingang van 1 juli 1988 funkties elders bij de gemeente te aanvaarden. Dat zij daartoe in staat zijn gesteld moet worden gezien als steun van hun opdrachtgever voor de gekozen einddatum van het BFB.
Die opdrachtgever was de gemeentesekretaris. Deze beëindigde op 1 juli 1988 ook zijn direkte bemoeienis met het financiële management bij de DSV. De direkteur van deze gemeentelijke dienst volgde hem als voorzitter van de stuurgroep op. Hiermee werd ook nog eens op bestuurlijk niveau continuïteit verbroken. Nadat de gemeentesekretaris eenmaal voorzitter was geworden, had hij dat waarschijnlijk beter kunnen blijven tot implementatie van BFB-produkten redelijk was gevorderd. Zoals het nu liep stond de DSV er nogal plotseling alleen voor. Vreemd was het dus helemaal niet dat de direkteur zich met het projekt blijkbaar opgescheept voelde. Het terugtreden van de gemeentesekretaris wekte de suggestie van overdracht van verantwoordelijkheden voor wat tijdens de periode van het BFB al dan niet was bereikt. Met de schrik van bewustgeworden complexiteit heeft dat afwerende reakties bij leiding en medewerkers van de DSV natuurlijk versterkt.

 

 

Overdracht aan de organisatie

Het BFB is dus op 1 juli 1988 als projekt beëindigd. Een aantal voorwaarden voor de verbetering van het begrotingsbeheer zal dan gerealiseerd zijn. Zo was het tenminste voorzien. En van het uitstel komt hopelijk niet (wederom) afstel. Die (voorgenomen) produkten zijn te beschouwen als de erfenis van het BFB. De werkelijke verbetering zal echter in de operationele sfeer bereikt moeten worden door een zich vernieuwende visie op financieel bewustzijn en de optimale benutting van de aangereikte hulpmiddelen. Hoe goed die benutting zal zijn hangt af van de managers en medewerkers van de DSV. Kreativiteit en discipline zullen hierbij sleutelwoorden zijn. Het aanwezig zijn van voorwaarden is op zich geen garantie voor succes, wel een belangrijke basis. Het succes zal van dag tot dag opnieuw bevochten moeten worden. Dat gebeurt vooreerst nog onder de noemer van implementatie met de veiligheid van een bijbehorende projektorganisatie. Daarna is het geheel de verantwoordelijkheid van de staande organisatie.

De rechtmatigheid van het financieel beheer, die eerder aan de orde is gekomen, wordt in aanzienlijke mate bepaald door een goed gebruik van de instrumenten voor informatievoorziening. Gebruik wil zeggen: invoer, bewerking, presentatie en interpretatie van gegevens. Daar hoort ook financiële besluitvorming bij. Ook al is het instrumentarium nog zo goed, als een of meer van deze gebruiksfunkties slecht worden vervuld is de kwaliteit van de informatie onvoldoende en heeft dit negatieve gevolgen voor het financieel beheer als geheel.

Succesfaktoren moeten vooral niet alleen gezocht worden in de technische werking van het instrumentarium (programmatuur en apparatuur). Het blijven mensen die het instrumentarium besturen. Succes van financieel beheer is mede het resultaat van een bedrijfsmatig evenwicht tussen mensen onderling en hun omgang met technologische hulpmiddelen. De beoogde verbeteringen zullen daarom ook moeten worden aangebracht vanuit een motiverende leiding op de diverse niveaus, het personeelbeleid en het organisatiebeleid. Op al die vlakken heeft het BFB geprobeerd geopende deuren achter te laten; die deuren moeten ook open blijven.
Om te beginnen is in de periode van het implementatieprojekt een nauwe samenwerking van de operationele organisatieonderdelen van de DSV en de ondersteunende disciplines (personeel, organisatie en automatisering) belangrijk. Het bestaande regelmatige overleg tussen vertegenwoordigers van alle betrokken dienstonderdelen en projekten kan hieraan bijdragen. Het BFB als gemeenschappelijke bedreiging heeft vele betrokkenen ook dichter bij elkaar gebracht.

De hiervoor genoemde veranderingsperioden zijn op enig moment afgelopen want ook het implementatieprojekt kent weer een einddatum. De omstandigheden en informatiebehoeften zullen zich echter blijven ontwikkelen. Het werken aan de verbetering van het financieel beheer — of meer algemeen het financieel management — zal daarom ook altijd doorgaan. Elk einde van een afgebakende periode is zo automatisch het begin van een nieuwe periode van gerichte inspanningen tot verbetering. Hierin ligt de essentie van het dynamische karakter van organisatieontwikkeling en informatievoorziening. Dit laatste kan ook nog eens op een andere manier worden uitgedrukt.

 

 

Handhaving van beginselen

Voor elk bedrijf is het verwerven van een aanzienlijk marktaandeel een wens en meestal zelfs een noodzaak. Met enthousiasme wordt dan aan de akwisitie van de kliëntèle gewerkt. Als na veel inspanningen en doorzetten dit resultaat wordt bereikt is dit een mijlpaal voor het bedrijf. Dan echter begint het werkelijke commerciële spel pas echt. Krijgen is één, maar behouden is twee. Juist in een periode van consolidatie is het moeilijk om de aandacht en geestdrift op de oorspronkelijke doelen geconcentreerd te houden. Dit geldt evenzeer voor de verbetering van het financieel beheer. Met het produkt van het BFB moet ook een resultaat bereikt zijn dat nog verbeterd en behouden zal moeten worden voor de 'DSV-markt'. Dit streven moet niet zozeer gericht zijn op de handhaving van de vorm van dit resultaat (huidige apparatuur- en programmatuurkeuzen, organisatiestruktuur, funktie-indeling etc.) danwel op de inhoud ervan. De vorm van het resultaat is immers per definitie onderhevig aan veranderingen, zoals door ontwikkelingen in de overheid, de technologie en de politiek. De aandacht moet gericht blijven op het handhaven van de achterliggende beginselen waarmee het resultaat van het BFB is opgebouwd. In het kader van het BFB zijn die beginselen aangemerkt als de kritische faktoren voor een adequaat financieel beheer. Op alle gebieden van bedrijfsmatige zorg, zoals administratieve organisatie, informatievoorziening, formatie, personeel en management, zullen die beginselen een        richtsnoermoetenblijven.Daarvoorzijnmedeonderinvloed van het BFB soms andere inzichten op gang gekomen of duidelijker herkend. De verdere ontwikkeling van dergelijke inzichten, en wat daar aan concreets mee gebeurt, valt in elk geval buiten het kader van het BFB. Sommige inzichten sluiten echter zo herkenbaar aan op de filosofie van het BFB, dat er onder de noemer 'Produkteffekten' in een apart hoofdstuk enkele voorbeelden worden geschetst.

 

 

 

41. Produkteffekten

 

 

Richting van verandering

De invalshoek voor het BFB was een beter financieel beheer door het verbeteren van de mogelijkheden tot financiële informatievoorziening. Daarbij laat het veranderen van de informatievoorziening veel zien over de andere facetten van de organisatie. De indeling van de organisatie ten opzichte van het werkproces, de managementlijnen, de personele situatie, de administratieve organisatie en de bedrijfscultuur worden zichtbaar. Dan blijkt dat al deze aspekten meer samenhangen dan vermoed. Zozeer hangen ze samen dat het eigenlijk niet goed mogelijk is een van deze aspekten op zich als afzonderlijk veranderingsobjekt te nemen. Bij automatiseringsprojekten zien we echter nog regelmatig hoe de techniek centraal staat. Het BFB was bij uitstek een projekt dat de samenhang tussen alle eigenschappen van mens en machine aan de orde probeerde te stellen. Dat het precieze effekt van een dergelijke op veel kanten tegelijk gerichte benadering niet op de laatste dag van het projekt is op te meten is duidelijk. De ontwikkeling van een verandering is, zoals eerder betoogd, alleen op papier in voorspelbare stappen te plannen en niet in werkelijkheid. Zo is ook het resultaat door de tijd heen niet nauwkeurig tevoren vast te leggen. Alle in gang gezette veranderingen voegen zich naar de tijd en de omstandigheden. De mens kan zijn omgeving slechts bespelen.
Bij een atletiekwedstrijd is het doel precies bekend: de gemarkeerde eindstreep. Aan het eind van de race kan men ook nauwkeurig waarnemen wie wanneer de eindstreep passeert. Bij een veranderingsprojekt ligt dat wezenlijk anders. Het doel van een projekt als het BFB is veel complexer en diffuser. Niemand kan immers exakt aangeven wat verbeterd financieel beheer is en wanneer het bereikt is. Daarom moet het effekt van het BFB meer gezocht worden in de mate waarin de gekozen richting naar verbetering van het financieel beheer ontegenzeggelijk is ingeslagen. In het algemeen is te stellen dat het succes van zo'n projekt niet moet worden afgemeten aan de afgelegde afstand, maar aan de ontdekte richting van verandering. Daarbij is het niettemin goed mogelijk dat na verloop van tijd wordt ingezien dat het een verkeerde richting is. Door tijdig van richting te veranderen is een afgebroken projekt dan te beschouwen als een geslaagd projekt: een schijnbare mislukking is vaak in werkelijkheid een succes omdat het het inzicht vergroot en de onzekerheid verkleint.
Als iemand op zondagmiddag een wandeling gaat maken naar het bos en het gaat stortregenen, is het niet verstandig om door te lopen. Door halverwege te gaan schuilen in een museum kan de middag onverwacht wellicht zelfs aangenamer besteed worden dan door krampachtig het bos als doel aan te houden.

De richting die het BFB is ingeslagen is te herkennen aan het op langere termijn optreden van bepaalde effekten in de organisatie. Deze liggen niet alleen, of niet zozeer, op het administratief-technische vlak van de geautomatiseerde informatievoorziening, maar vooral daarbuiten. Enkele produkteffekten die als kenmerkend kunnen worden beschouwd voor de beoogde verbetering worden hierna besproken.

 

 

Maatschappelijk inzicht

De doelen van de overheid zijn omvangrijk en complex. Daarom is ook het overheidsapparaat noodzakelijkerwijs omvangrijk en complex. Juridisch heeft de regering over het geheel en hebben de ministers, commissarissen der Koningin en burgemeesters en wethouders over een deel van de maatschappelijke doelstellingen een mandaat ontvangen van de burgers. De facto wordt, uit een oogpunt van werkbaarheid, dit mandaat binnen de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheidsorganisaties verder verdeeld. Vanwege de complexiteit van maatschappelijke doelen en belangen is er een ingewikkelde struktuur van delegatie en taakverdeling. Via die struktuur ontvangt uiteindelijk elke ambtenaar een deel van het totale mandaat. Zo ligt er een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid bij elk individu in de organisatie. Elk geheel bestaat bij de gratie van zijn delen. Daarom is de mate van verwezenlijking van maatschappelijke doelen volkomen afhankelijk van de mate waarin elk ambtelijk individu zich bewust is van zijn maatschappelijk mandaat. Voor een verantwoord samengaan van de soms zo divergente streefrichtingen en wijzen van uitvoering is het noodzakelijk dat het ambtelijk individu hoge ethische normen kent of kan ontwikkelen.
Zo is het succes van een projekt als het BFB te meten aan de mate waarin individuele ambtenaren zich in hun werk bewust zijn van het feit dat verbetering van het financieel beheer een belangrijke voorwaarde is voor handhaving van een goede gemeentelijke subsidieverlening. Dit bewustzijn moet zich uiten in de bereidheid noodzakelijke aanpassingen aan te brengen in de huidige opzet van het financieel beheer. Het is niet voldoende om hierop alleen managers aan te spreken; vanuit de gezamenlijke maatschappelijke verantwoordelijkheid moeten alertheid en kreativiteit hiertoe onderdeel van de bedrijfscultuur voor alle betrokken medewerkers worden. Dit is niet alleen een zaak van het financiële circuit binnen de DSV, maar van allen die aan de subsidieverlening werken. De integratie van ondersteunende werkprocessen (zoals het financieel beheer) in het primaire werkproces is een van de aspekten van overleven voor de subsidieverlening.

 

 

Integratie van werkprocessen

Het primaire werkproces van dienstverlening aan de burgers is bij de gemeente in de loop der jaren aanzienlijk complexer geworden. Hieraan ten grondslag ligt de toename en diversiteit van belanghebbenden, in dit geval voor subsidies, in de lokale samenleving. Om de daarmee verbonden hoeveelheid gegevens te kunnen blijven afwegen en verwerken is er een ingewikkelde systematiek gegroeid op beleidsmatig, organisatorisch en administratief vlak, welke vorm heeft gekregen in een omvangrijk stelsel van regels. Door de daardoor noodzakelijke compartimentering van werkzaamheden ontstaat mist in de organisatie. Dit is een bekend verschijnsel in grote organisaties. Met geautomatiseerde hulpmiddelen kunnen grote hoeveelheden gegevens weer beter beheerst worden. Met langs die weg te verbeteren informatievoorziening kan het overzicht terugkeren en de mist optrekken. De compartimentering van werkzaamheden, die als noodzakelijk kwaad optrad, moet op zijn beurt dan weer teruggedrongen worden. In dit geval betekent dit dat het financieel beheer van de subsidieverlening weer veel meer in het direkte werk van de subsidieverlenende ambtenaren moet worden opgenomen. In het kader van het BFB is bijzonder aangedrongen op maatregelen die de integratie van werkprocessen in het primaire proces zouden bevorderen. Tekenen van integratie van financiële maar ook van personele, materiële en andere ondersteunende processen met het oorspronkelijke dienstverlenende werk kunnen worden beschouwd als een produkteffekt van het BFB.
Veel traditionele informatievoorziening is georganiseerd naar het onderscheid tussen de informatiedragers waarmee de informatie wordt getransporteerd. Heel duidelijk doet zich dit voor ten aanzien van dokumentaire informatie. Dat er totaal gescheiden systemen zijn voor de bedrijfsinformatie uit bijvoorbeeld boeken, brieven en telexen is een voortvloeisel uit technologische beperkingen. De informatie in boeken, brieven en telexen is echter niet verschillend van aard. Met moderne geautomatiseerde hulpmiddelen kan de informatie weer worden geïntegreerd. Zo zullen ook post, archief en bibliotheek weer kunnen worden geïntegreerd in het primaire proces. In BFB-verband is sterk ingespeeld op het bewustzijn van dergelijke integratie van informatie teneinde daarmee de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening op langere termijn te bevorderen.

 

 

Dienstbaarheid aan het primaire proces

De voorgestane integratie danwel synthese van werkprocessen is erop gericht de nadruk te verleggen van de ondersteunende aspekten van de organisatie naar het eerste doel ervan: subsidies verstrekken. Alle denkbare veranderingen zullen dienstbaar moeten zijn aan de verbetering daarvan. Verbetering betekent kwaliteitsvergroting. En kwaliteit is altijd een relatieve kwaliteit. Verbeteringen in het beheer zullen niet alleen financiële verbeteringen kunnen zijn; de verbeteringen moeten altijd in relatie worden gezien met de subsidieverlening en direkte positieve effekten hebben op die dienstverlening. Verbeteringen zonder dat effekt zijn dan nauwelijks verbeteringen te noemen; financieel beheer waarvan de effekten nauwelijks merkbaar zijn voor de dienstverlening aan burgers is zinloos. Het financieel beheer binnen de gemeente of DSV is immers geen proces met een onafhankelijk bestaansrecht. Dat de strekking van het BFB beduidend groter is werd overigens door de gemeentesekretaris met steun van het gemeentebestuur gestalte gegeven door het benoemen van de projektmanager BFB tot direkteur Organisatie & Informatievoorziening voor het gehele gemeentelijke apparaat na afloop van het projekt. Dit is misschien een teken dat de bedoelingen van het BFB, los van hun realisatie en resultaten, gewaardeerd zijn. Aan de andere kant doet deze benoeming ook wel denken aan de Romeinse koks die van het maal dat zij hun keizer bereidden zelf de eerste hap moesten nemen ten bewijze dat er geen gif in zat. Met een dergelijke benoeming is als het ware continuïteit bereikt in de aansprakelijkheid voor het vervolg van het BFB. Daar hecht de gemeentesekretaris terecht waarde aan. Ook de andere leden van het projektteam zijn elders binnen de gemeente geplaatst in funkties die verwant zijn aan het werk bij het projektbureau. Dat er geen gif in het BFB zat zal dus de komende jaren moeten blijken. Het is overigens des te opvallender dat de gemeentesekretaris zelf zijn voorzitterschap van de Stuurgroep Financieel Management Subsidieverlening gelijktijdig met deze overplaatsingen neerlegde.

 

 

Kwalitatieve veranderingen

Verbetering van financieel beheer moet veel meer gezocht worden in kwalitatieve dan in kwantitatieve veranderingen op velerlei niveau. Op financieel gebied is het immers effektiever om weinig geld goed te beheren dan om veel geld minder goed te beheren. Op personeelsgebied is het zo beter om een beperkt aantal goed funktionerende medewerkers te hebben, dan een groot aantal matige. Door nieuwe mogelijkheden van informatievoorziening behoeven medewerkers minder routinematige werkzaamheden te verrichten en kunnen zij hun aandacht veel meer richten op inhoudelijker zaken. Een fixatie op kwantitatieve verbeteringen moet worden beschouwd als een teken van de hiervoor besproken mist. Een waarneembaar streven naar meer kwalitatieve verbeteringen is een effekt dat zeker door het BFB op langere termijn werd beoogd.

 

 

Veranderende visie op controle

Een van de belangrijkste onderwerpen is de financiële controle. Het tijdperk achter ons werd gekenmerkt door een grote toename van belanghebbenden, gegevens en regelgeving op het gebied van de subsidieverlening bij de gemeente. Om de zeer arbeidsintensieve werkprocessen, die daarmee verbonden waren, beheersbaar te houden en de rechtmatigheid te waarborgen is er ook veel systematiek ontwikkeld voor de financiële controle. Zozeer zelfs, dat op vele niveaus in de organisatie het werk gekenmerkt wordt door controle van het werk van anderen. Dit was nodig omdat in het werk van veel medewerkers te weinig tijd overbleef voor controle van het eigen produkt. Op den duur is zo de financiële controle uit het primaire werkproces van de subsidieverlening gehaald en aan afzonderlijke eenheden opgedragen. Het door het BFB ontwikkelde model voor financiële informatievoorziening biedt echter mogelijkheden de oorspronkelijke relatieve eenvoud van het primaire werk weer naar voren te halen omdat massale en veelzijdige financiële gegevens aanzienlijk gemakkelijker verwerkt kunnen worden. Controle hoeft dan geen afgescheiden funktie meer te zijn, maar kan weer tot een oorspronkelijk onderdeel van het eigenlijke werk worden. In concreto betekent dit dat zelfcontrole weer in zijn oorspronkelijke waarde kan worden hersteld. Zoals een bakker vanzelfsprekend steeds nagaat of zijn brood niet aanbakt, zo hoort een grote dosis zelfcontrole bij een medewerker die financieel-ekonomische werkzaamheden uitoefent. Door de nieuwe mogelijkheden van de informatievoorziening, zoals volgens het BFB-model, kunnen medewerkers hun rol in het werk weer meer gaan herkennen; hun tijd wordt immers beduidend minder door routinewerkzaamheden in beslag genomen. Identifikatie met het eindresultaat van het werk is een belangrijke voorwaarde voor kwalitatieve verbetering. Op een natuurlijke wijze hoort zelfcontrole bij die herkenning van en gevoelde verantwoordelijkheid voor het persoonlijke eindprodukt. Een in die richting veranderende visie op financiële controle is een effekt dat met de inspanningen van het BFB is beoogd en dat wellicht op den duur zijn vruchten in de kwaliteit van dienstverlening af gaat werpen.

 

 

Standaardisatie voor beter beheer

De synthese van werkprocessen, geconcentreerd rond het hoofdproces dienstverlening vindt uiteindelijk zijn neerslag in vele facetten van de organisatie. Door steeds dezelfde basis voor ogen te houden kan er een grote mate van standaardisatie worden ontwikkeld op basis van abstraktie en het modulariteitsbeginsel. Standaardisatie heeft betrekking op zowel de administratieve organisatie, de organisatie-opbouw, funkties, opleidingen en dokumentatie als op apparatuur en programmatuur. Standaardisatie geeft grotere waarborgen voor de beheersbaarheid binnen een organisatie. Naarmate in een organisatie meer belang wordt toegekend aan gemeenschappelijke doelen, kan er meer tot standaardisatie worden overgegaan. Standaardisatie is vaak moeilijk te realiseren omdat (te) zeer gehecht wordt aan decentrale cultuur en belangen, hetgeen voor een deel uit een te geringe mate van betrokkenheid bij of inzicht in het totale proces kan worden verklaard.
De modulariteit, die een basisbeginsel van het ontwikkelde model voor financiële informatievoorziening is, biedt mogelijkheden voor een natuurlijke middenweg: op essentiële punten gemeenschappelijke strukturen, echter met ruimte voor een lokale eigen invulling op details.
Als effekt van het BFB wordt vooruitgezien naar een toepassing van modulariteit op velerlei vlak ten behoeve van de gemeente, waarin gemeenschappelijkheid en 'couleur locale' in harmonie verenigd zijn. Hetzelfde instrumentarium voor, in dit geval, financiële informatievoorziening zal ook in andere geledingen van de gemeentelijke organisatie gebruikt kunnen worden. Zo heeft inmiddels een andere dienst binnen diezelfde gemeente daartoe reeds besloten. Daarvoor heeft de gemeentesekretaris zich weer sterk gemaakt. Enkele andere gemeentelijke diensten zullen waarschijnlijk volgen. Als deze tendens zich voortzet komen zaken als de organisatie van het beheer van de informatievoorziening in een algemener daglicht te staan. Dit wijst dan in de richting van het kreëren van een organisatiewijde vormgeving aan beheeraangelegenheden met, voor de uitvoering van diverse werkprocessen, de mogelijkheid de inhoud op specifieke omstandigheden af te stemmen.

 

 

Projekten als veranderingsinstrumenten

Met het projekt BFB is getracht een verandering bij de DSV in gang te zetten. Deze verandering was noodzakelijk, maar de aanzet kwam niet spontaan uit de organisatie voort. Een projekt naast de staande organisatie bleek de enige manier om een begin te kun     nenmaken.Kijkendnaarandereveranderingsprocessen in dit soort organisaties lijkt hierin een zekere wetmatigheid te schuilen. Essentiële omvangrijke veranderingen moeten kennelijk van buiten de normale werksituatie worden aangezwengeld. Hierin ligt tevens een belangrijke paradox. Werkprocessen zijn niet statisch, maar voortdurend onderhevig aan veranderingen, hetzij op interne hetzij op externe impulsen. Grote complexe organisaties lijken in hun gebruikelijke vorm niet gemakkelijk genegen om spontaan op die dynamiek in te springen. Dit veroorzaakt dat organisaties die lange tijd onveranderd blijven dan uit nood vaak vrij abrupt ingrijpend moeten reorganiseren. Grote reorganisaties zijn aldus een teken dat er lange tijd niet op kleine schaal is meeveranderd met de omstandigheden. Zulke grote reorganisaties zijn dan een aanwijzing voor een beperkt veranderingsvermogen. Geleidelijke kleinschalige veranderingen zijn natuurlijker dan vrij abrupte grootschalige; ze zijn beter beheersbaar en wekken minder weerstanden op.
Katalysators zijn hierdoor dikwijls nodig om de zaken op de realiteit aangesloten te blijven houden. Het BFB als projekt was een katalysator; het projekt zelf was ook een samenstel van katalysators. Dit projekt was nodig om een vrij grootschalige verandering in gang te zetten. En de kans van slagen is inderdaad kleiner naarmate de afwijkingen van de veranderde omstandigheden groter zijn geworden. Geen enkel aspekt van de bedrijfsvoering bij de DSV kon eigenlijk ongemoeid blijven. Daarmee is in dergelijke verstrekkende projekten dikwijls hun eigen mislukking besloten. Het projektbureau probeerde mislukking van het BFB bewust te voorkomen maar onmiskenbaar zijn soms de juiste keuzes uitgebleven. Het veranderingsproces inclusief het vervolg van het BFB liep in het bijzonder gevaar door de grootschaligheid van automatiseringsmiddelen en door de gelijktijdige implementatie van de modulen voor financiële verantwoording respektievelijk behandeling van deelprocedures. Het is trouwens nooit ècht te laat om een verkeerd gebleken koers te veranderen. De bedoelingen van het BFB zijn ongetwijfeld beter gediend indien dergelijke beslissingen alsnog gewijzigd worden. Dan kan veel complexiteit vermeden blijven.

In het algemeen kunnen projekten ook heel goed benut worden om geleidelijk in de tijd vloeiende veranderingen te helpen realiseren. Het voortdurend organiseren van elkaar opvolgende kleinere interdisciplinaire projekten moet in feite als een normaal verschijnsel in organisaties worden beschouwd. Projekten kunnen een heilzame werking hebben op het veranderingsvermogen van organisaties. Vooral de tijdelijkheid van projekten is een belangrijke sleutel. Door expliciete tijdelijkheid wordt jarenlang slepende organisatieproblematiek vermeden.
Bij het BFB heeft men die eigenschappen van 'het projekt' zeker onderkend. Het BFB bleek veel zand los te woelen over aanverwante onderwerpen die niet zozeer tot de taak van het projekt zelf gerekend konden worden. Daaruit kwam weer eens naar voren hoezeer de zaken binnen een organisatie eigenlijk met elkaar samenhangen en hoezeer er onder de oppervlakte kiemen van verandering leven. Door op dynamische vlakken meer in projekten te werken blijven zaken beter in beweging en kunnen ze aktueel gehouden worden. Projekten nodigen nu eenmaal uit tot het ontwikkelen van nieuwe zienswijzen. De eerder aangegeven kruisbestuiving is een van de wegen gebleken om medewerkers op hun best in te zetten. Medewerkers met projektervaring zijn weer meer waard voor de reguliere organisatie en omgekeerd.
Behalve het mogelijk houden van beweging, was de ervaring binnen het BFB zo ook dat de projektvorm duidelijkheid verschafte over samenwerkingsverbanden tussen interne en externe medewerkers. Interne maar ook externe medewerkers moeten in de juiste verhouding met elkaar samenwerken. In de praktijk van projekten blijkt vaak dat hier uitersten betreden worden. Zo wordt een projekt soms geheel in handen gelegd van externen. De essentie van het zelf en elkaar veranderen van interne medewerkers wordt hiermee echter grotendeels teniet gedaan. Een veranderingsproces, ook al lijkt het nog zo technisch van aard, is immers nooit in korte tijd door buitenstaanders te realiseren. Externe medewerkers zouden eigenlijk alleen een helpende funktie moeten hebben en zeker geen leidinggevende. Het bestaan van bijvoorbeeld ingehuurde interim-managers is dan ook strijdig met deze visie. Langzamerhand zal er meer een geprofileerde rol erkend moeten worden voor eigen interne medewerkers in veranderingsprocessen. De aandacht bij de overheid is nu vooral geconcentreerd op de verschillen in salariëring tussen de overheid en het bedrijfsleven, vormgegeven in de zogenaamde pakketvergelijking. Dit is echter een vormverschil dat meer de liquiditeitspositie van de overheid als werkgever aangeeft dan de kwaliteit van ambtenaren. De aantrekkelijkheid en interessante inhoudelijke kanten van het werken bij de overheid worden hierdoor echter wel sterk vertekend. Veel vaker dan in het bedrijfsproces van particuliere ondernemingen is de moeilijkheidsgraad van het overheidswerk groter. Dit moet vooral worden toegeschreven aan de complexe belangenstruktuur waarin ambtenaren moeten werken. Hierop is reeds in eerdere passages ingegaan.

 

 

Beredeneerde inzet van medewerkers

Externe medewerkers worden bij projekten soms teveel als een homogene faktor beschouwd. In het BFB bleek het grote nut van een onderscheid in externe adviseurs, specialisten en assistenten. Adviseurs moeten worden benut op hun initiërend en innoverend vermogen. Van hen mag inzicht in overzicht verwacht worden. Specialisten worden ingezet vanwege hun bijzondere kennis op een bepaald toepasselijk vlak. Assistenten worden ingeschakeld naar hun uitvoerende capaciteiten. De omgang met externe medewerkers bij het BFB was daarbij gebaseerd op het oordeel over hun relatieve schaarste of juist overvloed. Waar er veel van zijn is er keus uit velen. Een hierdoor getekende samenwerking tussen interne en externe medewerkers kwam naar de ervaring in het BFB de spoedige en evenwichtige ontwikkeling van resultaten doorgaans ten goede. De ontdekte grenzen van contra-expertise, maar ook van het eigen gezond verstand, lieten soms evenwel twijfel bestaan.

 

 

Innovatie voor noodzakelijke verandering

De bovenstaande visie op projekten is in het kader van het BFB uitgedragen omdat het goede mogelijkheden biedt voor innovatie in de organisatie. Om op veranderende omstandigheden in te spelen is innovatie belangrijk; projekten zoals het BFB scheppen daarvoor een gunstig klimaat. Het bijna speels om kunnen gaan met ideeën is een middel om het realiteitsgehalte van een werkproces op peil te houden. Fiktieve voorstellingen kunnen vaak goede aanwijzingen geven voor de realiteit binnen een organisatie. Stel dat men zich bijvoorbeeld afvraagt wat er zou gebeuren als iedere Nederlandse burger de voortgang van zijn/haar eigen subsidie-aanvraag zou kunnen volgen via Viditel. Dit soort vraagstellingen zijn nodig om een heldere en verantwoorde relatie te blijven afwegen met de buitenwereld rond de organisatie. Die schijnbare buitenwereld is immers, verdeeld in individuen en andere organisaties, participant in hetzelfde overkoepelende proces: de samenleving. De dan opkomende vraag of het wellicht een idee is om parkeerbonnen en subsidies van Nederlandse burgers met elkaar te verrekenen en welke maatschappelijke gevaren daaraan zitten, kan bijvoorbeeld aanwijzingen geven over strukturering diep in het eigen werkproces zelf. Pas door de blik ook tot de 'externe organisatie' te verruimen kan werkelijke innovatie tot stand komen. Ook al staat bij voorbaat vast dat een idee niet wenselijk of bruikbaar is, het er vrij mee om kunnen gaan geeft een ander beeld van de doelen en werkwijzen van de eigen organisatie. In dit licht is de groei van mogelijkheden voor innovatie in het werkproces van de subsidieverlening van dit projekt een effekt dat met het BFB beoogd is. Binnen het projekt zelf is hieraan uiting gegeven door het vertrouwen te vestigen dat personen duidelijk met het resultaat van hun werk worden geïdentificeerd. Door de projektmanager is in openheid beleden dat mensen best de vruchten van hun werk mogen plukken onder het motto "wie het voor zichzelf goed doet, doet het voor het BFB ook goed". Deze houding heeft tot gevolg dat mensen competitiedrijfveren krijgen voor het ontwikkelen van nieuwe ideeën. In een sfeer van vertrouwen worden de ideeën dan ook naar voren gebracht in plaats van dat ze jaloers worden achtergehouden. Het BFB had duidelijk de intentie om nieuwe ideeën een kans te geven, vanuit de overtuiging dat zeker bij de overheid veel noodzakelijke verandering teloor gaat doordat juist dat niet gebeurt.

 

 

 

42.Tot Slot

 

 

Het BFB begon als een gewoon automatiseringsprojekt. Wat heet 'gewoon' in dit verband? Gewoon is wat wij meestal in onze omgeving waarnemen van dergelijke projekten: er is informatiebehoefte ontstaan en naar de wens van de gebruikers wordt binnen de technologische mogelijkheden een geautomatiseerd informatiesysteem gerealiseerd.
Het BFB eindigde als een projekt met enkele bijzondere eigenschappen. Door sommigen wordt dit geïnterpreteerd als het overtreden van bijna alle gebruikelijke regels en normen voor het ontwikkelen van geautomatiseerde toepassingen. Dit is zeker waar.
Bij het BFB is dat echter gebeurd met duidelijke bedoelingen. Deze paradox noodt aldus tot nadenken over de waarde van de conventionele totstandkoming van strukturen voor informatievoorziening in arbeidsorganisaties. Dat is stellig ook een bedoeling van deze projektbiografie.

Het BFB was een leerproces waarin de betrokkenen zich meer en meer realiseerden dat de technologische kanten van het projekt slechts een van de zeer vele aspekten van aandacht vormden. De aanvankelijk voor de hand liggende fixatie op techniek veranderde gaandeweg meer in aandacht voor de mens die met deze techniek uit de voeten moet. Machines reageren allemaal voorspelbaar en hebben wel een of andere knop waarmee ze op een andere stand zijn te schakelen; mensen hebben die gelukkig niet. Ze zijn niet abrupt te veranderen. Daarom is het BFB geen automatiseringsprojekt geworden maar een projekt dat voorwaarden voor organisatieverandering schiep. In veranderkundige zin is hier dus sprake van een klassieke diskrepantie waarvoor een strategie bedacht moest worden.
Een andere bijzonderheid van het BFB-projekt was dat niet de gebruikerswensen zondermeer de hoofdrichtlijn vormden zoals inmiddels door de meeste methodologieën voor systeemontwikkeling wordt voorgestaan. De hoogste prioriteit werd — mede door de externe druk — gelegd bij de bedrijfsdoelen en -eisen die de maatschappelijke voorziening 'subsidies verlenen' in financieel opzicht stelt. Daardoor werd het mogelijk een geheel nieuw model voor financiële informatievoorziening te introduceren. Deze nouveauté werd vooral in het begin met hindernissen op het gebied van de acceptatie geconfronteerd.

Zo'n uitgangspositie vereiste een aangepaste aanpak. Kenmerken daarvan zijn als volgt samen te vatten. Met een zeer klein projektteam werd het proces begeleid. De kennis en vaardigheden van de teamleden werden nauwkeurig afgewogen. Het accent van dit team lag niet op automatiserings- of financiële deskundigheid, maar op managementvaardigheid. Wars van overmatige aandacht voor een specifieke methodologie met bijbehorende methoden en technieken, richtte dit team zich op de snelle totstandkoming van waarneembare resultaten. Daardoor kon de koers flexibel verlegd worden naarmate de omstandigheden hiertoe noopten. Met behulp van interne en externe medewerkers werd reeds in een vroeg stadium een oplossingsrichting gekozen die de organisatiebehoefte leek te kunnen vervullen. De invulling daarvan groeide door het experimenteren met een proefmodel voor een informatiesysteem. De betrokkenheid van vooral externe medewerkers werd zo nauw mogelijk in tijd en bemoeienis afgemeten. Daardoor konden tijd, kosten en inspanningen in het projekt redelijk beheersbaar blijven. Kwaliteit van de tussenresultaten bleef centraal staan. Er werd gewerkt aan een stelsel van geautomatiseerde hulpmiddelen, gekenmerkt door meervoudig toepasbare programmatuurmodulen met een uiterst parametrische opzet. Dit model is hierdoor verregaand onafhankelijk van apparatuur, administratieve organisatie en organisatievorm toe te passen. Dit model voldoet aan de gewijzigde wettelijke eisen voor financieel beheer.
De acceptatie van het gekozen model moest nog groeien. In het organisatorisch krachtenspel is daarom bewust gebruik gemaakt van bepaalde — soms gewaagde — veranderingstechnieken. Die kunnen worden samengevat met de term 'katalysators'. Veranderingsethiek speelde daar een belangrijke rol bij. Veel energie werd in de public relations en de gerichte voorlichting gestoken. Nadruk daarbij kreeg de visie dat het niet alleen om een instrumentele vernieuwing binnen de DSV ging, maar ook om een maatschappelijke verantwoordelijkheid. Door het leggen van persoonlijke contacten werd geprobeerd een in feite natuurlijk veranderingsproces van vele jaren op belangrijke punten te versnellen. Waar mogelijk werden tegenkrachten vertraagd.
Hoewel de duur van het projekt zelf begrensd was, is zo in korte tijd getracht een voldoende basis te leggen om een grootschalige verandering op koers te houden in de gewenste richting van verbetering van het begrotingsbeheer. Vanaf de eerste stappen is rekening gehouden met de manier waarop het produkt later geïmplementeerd zou moeten worden in de organisatie. Alleen de medewerkers uit de staande organisatie kunnen de werkelijke resultaten bereiken.

 

 

 

1989, webeditie 2005 © J.C.W. Hendriks en P.E. Wisse