Oorspronkelijk verschenen in: Digitaal Bestuur, 8 juli 2008.

Versukkeling

Olf Kinkhorst en Pieter Wisse

Ergens begrijpen we best waarom Europese aanbesteding een reëel idee is. In de praktijk blijkt echter geen meerwaarde. De procedure vertoont zelfs vervelende bijwerkingen. De prijs van een illegale aardbeienplukker oogt voordelig, maar verwacht u heus daarvoor een bekwame ict-er te huren? Over Europa gesproken, wie weet staat viavia voor dat bedrag misschien zelfs een allerhoogst geschoolde Chinees of Indiër beschikbaar. Maar wie lost, zolang het verschil in prijspeil aantrekkingskracht houdt, het enorme communicatieprobleem op? Wat kost dàt wel niet?!

Er gaat meer mis. Zo tellen kleinere overheidsorganisaties geen eigen medewerkers om aanbestedingsprocedures volgens de Europese richtlijn met succes uit te voeren. Daarvoor moeten ze deskundigen huren. Of dat ook gebeurt met Europese aanbesteding? Laat maar zitten. Die extra dure huurkrachten hebben dus stellig verstand van de complexe procedure, maar tien-tegen-één zijn ze nu juist daarom òndeskundig wat betreft het feitelijke onderwerp van de inkoop. Daardoor zijn ze geneigd alleen maar op de prijs te letten, niet op de kwaliteit van de lantarenpaal voor de buitenruimte tot en met externe beveiligingsdiensten. Feitelijk is het doel dat de procedure volgens de regels verloopt. Want als je daarin een fout(je) maakt, bestaat de kans dat een afgewezen partij een rechtzaak begint om alsnog een contract af te dwingen.

Intussen is de verhouding zoek tussen procedurele kosten en opbrengsten. Rekent u even mee voor zomaar een aanbesteding? Stel dat u de procedure helemaal zelf behandelt. Als voorbeeld nemen we de kantoorautomatisering voor een overheidsorganisatie van honderd medewerkers. De geschatte waarde van de aanbesteding bedraagt € 600.000 voor een contract van 3 jaar. Zeg verder dat het interne uurloon € 50 kost. Vindt u verder de schatting realistisch dat één medewerker een half jaar besteedt aan die hele aanbestedingsprocedure? Dat kost die overheidsorganisatie dus € 50.000. Dan heeft u kosten van ondermeer juridisch advies nog niet gehad.

Maar … het gaat hier om een kleinere overheidsorganisatie. Nee, u heeft die expertise natuurlijk helemaal niet in huis. De geroutineerde inhuurkracht die zich eerst helemaal met uw onderwerp vertrouwd moet maken, wat overigens bij nader inzien toch niet gelukt blijkt, betaalt u € 130 per uur. Au!

Nu valt u dit wellicht allemaal nog wel mee. Of niet reuze tegen. Europa mag best iets kosten, nietwaar? Maar het rekensommetje vanuit uw perspectief toont slechts een onderdeel van het totale werk dat de aanbestedingsprocedure vergt en dus … kost. Veronderstel daarom eens dat tien bedrijven inschrijven op deze aanbesteding. Elk bedrijf worstelde zich door de honderd vragen die uw ingehuurde deskundige met grote zorgvuldigheid opstelde. Laten we er even van uitgaan, vooruit, dat ieder bedrijf zes mensweken zoet was met inzet van deskundige medewerkers die anders aan de slag waren geweest voor een uurloon van, inderdaad, € 130. Samen zijn de aanbieders dus ruim drie ton kwijt aan hun inschrijvingen! Wie betaalt dat vroeg of laat? Dat doet natuurlijk de ene of andere opdrachtgever. Met de kans van één op tien om een aanbesteding daadwerkelijk te winnen, moet de opdrachtnemer geconcentreerd in iedere gewonnen aanbesteding die verspreid gederfde drie ton weer terug zien te halen. Gelooft u het niet? Het simpele bewijs levert een bedrijf door (nog) niet failliet te zijn. Echt waar, er zijn talloze manieren om van uw zuinigheid te profiteren.

“Hallo Willem, alles goed? We hebben gauw een ict-architect nodig. We dachten aan Kees. Is ‘ie vrij?”
“Hé, Arie, ja, z’n gangetje. Nee, Kees zit op een klus. We hebben wel een goede architect in India zitten, da’s een hele slimme jongen. Via de mail werkt dat prima. Je moet alleen alles in het Engels doen. Eventueel zou het trouwens toch met Kees kunnen lukken, maar je snapt dat we hem niet inzetten tegen aanbestedingstarief.”

Daar gaat u. Aanbesteed volgens de regels, u bent immuun voor aanklachten, maar u krijgt domweg niet geleverd voor de overeengekomen prijs. En wat als Kees een zzp-er is? U vertrouwt hem persoonlijk vanwege zijn specifieke deskundigheid. Ook daaraan is gedacht. Wat een Indiër erop moet toeleggen blijft vaak een goed bewaard geheim, maar uw Kees kan met inlevering van pakweg dertig procent (30%) van zijn tarief aan de slag onder de opdrachtovereenkomst van de winnaar van de aanbesteding. Ho, wacht eens even ... dus Kees is bereid om voor dertig procent minder voor u te werken, maar hij mag dat niet rechtstreeks omdat u met een ander een overeenkomst afsloot op basis waarvan die ander vervolgens Kees uitknijpt en u niet in dat voordeel laat meedelen? Waarvoor doen we het ook al weer? Dat is grotere, eerlijker concurrentie met als ùw voordeel hogere kwaliteit en/of lagere prijzen. Waarmee zitten we echter opgescheept? Dat is een bureaucratische monsterprocedure. We verspillen alom tijd en geld. We zijn afhankelijk geraakt van een nieuwe categorie specialisten, de Europese inkopers. We lopen groter risico voor slechter resultaat.

Nogmaals, waar ging het ook alweer om? De lidstaten van de Europese Gemeenschap vormen één markt. Nu werkt zo’n markt niet zomaar. Voor marktverhoudingen geldt een structuur. Ongetwijfeld noemt een ict-er dat een architectuur, maar goed, hoe verbeter je de economische structuur van die ene Europese markt? Daaraan zou je als verzamelde overheidsinstellingen met eigen opdrachten direct iets kunnen doen door dáárvoor drempels voor mededinging te verlagen, liefst compleet te verwijderen. Weet je wat? We stellen een Europese richtlijn op voor overheidsaanbestedingen! Die komt erop neer dat èlke potentiële aanbieder uit ongeacht wèlke lidstaat de gelegenheid moet hebben een inschrijving in te dienen voor een werk, levering, respectievelijk dienst. Nee, laten we daar trouwens niet èlk werk en dergelijke van maken. Die verplichting tot Europese aanbesteding geldt vanaf een bepaald opdrachtbedrag. Dat bedrag is steeds lager geworden. Zo moet een overheidsinstelling momenteel vanaf ruim honderddertigduizend euro een levering of dienst Europees aanbesteden. Dat lijkt veel, maar als u van plan bent in de komende periode van drie jaar regelmatig één ict-er in te huren bent u dat bedrag zo kwijt. Nu hoeft een overheidsorganisatie bij dergelijke detachering eigenlijk helemaal geen Europese aanbesteding te doen (dit zijn de zgn. 1b diensten). Melding van de gunning in Brussel is voldoende. Toch doet bijna iedereen het. Wat was het verbeterpunt ook alweer? Oh ja, dat een Frans of Italiaans bedrijf gewoon in Nederland kan meebieden en natuurlijk omgekeerd ook.

Maar wat is gewoon? De richtlijn telt 51 overwegingen en 84 artikelen. Dat leidt praktisch tot een tweedeling, dus precies het omgekeerde van het egale concurrentieveld dat de richtlijn nastreeft. Slechts een zeer beperkt aantal commerciële partijen kan zich de overhead veroorloven volgens zo’n ingewikkelde procedure daadwerkelijk méé te dingen. Dat werkt zó selectief, dat het zelfs de vraag is of de aanduiding mededinging nog past. Want het overgrote deel van het bedrijfsleven kan volgens de richtlijn hoogstens meewèrken als onderaannemer en altijd pas nadat een feitelijk geprivilegieerde onderneming de opdracht verwierf. Die verhouding gaat natuurlijk ook ten koste van “het stimuleren van onderzoek en technologische ontwikkeling” wat toch een andere bedoeling met de richtlijn is.

Een averechts effect is voorts dat de aanbestedende overheidsorganisatie aandacht verliest voor het resultaat waarom het toch allemaal te doen moet zijn. In plaats daarvan verschuift de nadruk naar het vermijden van fouten tijdens de aanbestedingsprocedure. Die nieuwe dynamiek vraagt om nieuwe specialisten die … de dynamiek van procedurele indekkerij versterken, enzovoort. Voor een nieuw idee is al helemaal geen aandacht meer over. Alles dat aansprakelijkheid vermindert, nota bene van de aanbestedende overheidsinstelling, lijkt geoorloofd. Conservatisme leidt tot extra eisen waaraan een bedrijf moet voldoen om met zijn inschrijving überhaupt in aanmerking te komen voor (verdere) beoordeling. Solvabiliteit, omzetvolume … Direct verband met kwaliteit of, vooruit, met “de beste prijs-kwaliteitsverhouding,” hebben dergelijke eigenschappen niet en vooral voor innovatie geldt dus eerder zelfs het tegendeel. Bedrijven fuseren echter om aan dergelijke, zeg maar, uiterlijke voorwaarden te voldoen. Die klontering verkleint het aantal daadwerkelijke mededingers op Europese aanbestedingen nòg meer, kortom, is allesbehalve concurrentiebevorderend en frustreert dus innovatie.

Het voert hier te ver om de gehele richtlijn op krommigheid te analyseren. Als volstrekt averechts valt bijvoorbeeld ook de voorziening voor het “concurrentiegerichte dialoog” op. Het idee is dat een overheidsinstelling niet beschikt over deskundigheid om zelfs maar haar eigen vraag redelijk te beoordelen. Helaas klopt die aanname steeds vaker, inderdaad. Maar als het inderdaad zo ingewikkeld is, moet de potentiële opdrachtgever zich eerst eens grondig laten adviseren door een partij die ònafhankelijk is van wie later eventueel het werk uitvoert. Dat moet dan wel voorafgaand gebeuren, nooit (pas) tijdens de procedure voor aanbesteding van het werk, respectievelijk dienst met (meer) uitvoerend karakter. En advisering, ontwerp en dergelijke zijn nu eenmaal vooral een kwestie van vertrouwen. De “objectieve criteria” waarop de richtlijn hamert, zijn daarvoor niet of nauwelijks beschikbaar. Vergeet ze dan ook. Overigens maakt de richtlijn wel een uitzondering voor “diensten inzake arbitrage en bemiddeling.” Zulke diensten, zo luidt overweging no. 26, “worden meestal verleend door instanties of personen die worden aangewezen of gekozen op een wijze die niet door aanbestedingsvoorschriften kan worden geregeld.” Dat geldt dus ook in sterke mate voor advisering in de zin van opdrachtvoorbereiding en ontwerpdiensten. Nogal wat wantoestanden die de richtlijn voor Europese aanbesteding veroorzaakt zouden daarom achterwege blijven, indien dergelijke diensten erbuiten zouden blijven. Noem ze desnoods, zie artikel 16 van richtlijn 2004/18/EG, “diensten voor onderzoek en ontwikkeling” en maak er geen punt van dat “de resultaten in hun geheel aan de aanbestedende dienst toekomen voor gebruik ervan in de uitoefening van zijn eigen werkzaamheden.”

Vermelding verdient dan toch ook de mogelijkheid die de richtlijn biedt voor raamovereenkomsten. Die pakt ook pervers uit. Voor een termijn van meestal vier jaar kan een bedrijf zich de bevoorrechte positie als raam- of, zoals het in Nederland vaak heet, mantelpartij verwerven. Hoe je het ook wendt of keert, voor diezelfde periode is van mededinging dus geen sprake of hoogstens beperkt tot het selectieve gezelschapje mantelpartijen. De noemer van Europese aanbesteding is zelfs misbruikt door het bedrag voor opdrachten waarvoor een partij volgens zo’n raamovereenkomst in aanmerking komt vaak tot vèr beneden de grens volgens de richtlijn te bepalen. Dat is zowel weer interessanter voor de overgebleven mantelpartijen als minder werk voor de inkopers. Alle bedrijven die prima tot het richtlijnbedrag zouden kunnen leveren hebben echter het nakijken. Nee, zo worden ze afgewimpeld, u bent géén mantelpartij. De feitelijke boodschap is dat je maar een sukkel bent zonder de marketingkracht van een grote onderneming.

Het valt te vrezen dat de richtlijn voor Europese aanbesteding symptomatisch is voor allerlei moderne overheidsregulering. Er zit ongetwijfeld geen kwade bedoeling bij, maar de gevolgen zijn desastreus. Er ontstaan niet-productieve beroepsgroepen zoals gespecialiseerde inkopers annex juristen die de aandacht afleiden van de primaire overheidstaken. Tegelijk heeft kaalslag plaats onder midden- en kleinbedrijf dat zelfstandig op de markt opereert. De grote bedrijven die wèl overheidsopdrachten verkrijgen willen eerst hun enorm gestegen administratieve lasten terugverdienen, wat natuurlijk nooit bevorderlijk is voor de kwaliteit van het resultaat. Over noodzakelijke vernieuwing valt daar slechts retoriek te horen.