Tussen klant en eigenaar

aan bestuurders, een open brief over organisatie en informatievoorziening

Pieter Wisse

In vele landen maken mensen nieuwe revoluties. Wij kijken allemaal hoe daar de relatie tussen burger en zijn overheid verandert. Bent u optimistisch of juist niet? Maar hoe staat het in Nederland met die relatie burger/overheid? Volgens onze spelregels is er een overheid of, eigenlijk, zijn er allerlei overheidsinstellingen waarvan de burger in beginsel klant èn eigenaar tegelijk is. Een overheidsinstelling is als het ware intermediair tussen iedere burger en zichzelf.

Vanuit deze invalshoek doe ik u hier allereerst enkele suggesties voor de organisatorische vormgeving van overheidsinstellingen. Ik vervolg met hoe u als bestuurder over informatietechnologie kan denken en hoe u dergelijk gereedschap in een bestuursorganisatie hoort te passen. Daarbij beperk ik me uiteraard tot hoofdlijnen.

structuur van een intermediaire organisatie

Een beeld zoals dat van de burger met zijn overheidsinstellingen is natuurlijk een simpele kijk op het maatschappelijk veld. Juist daardoor worden echter een paar hoofdlijnen in organisatiestructuren zichtbaar.

Ik begin met de burger als klant. Als zodanig moet hij (of zij) door processen bediend worden. Dit vraagt nabijheid van de overheidsinstelling. Dat wil zeggen, het structurele beginsel is hier decentralisatie. Daarvan zijn slechts afwijkingen mogelijk wanneer zo'n dienstverlenend proces zich niet voor decentralisatie leent. Aan doelmatigheid ken ik overigens geen absoluut verband met cèntralisatie toe, integendeel. Dankzij beperkte overhead is een decentrale opzet meestal juist doelmatiger. De klakkeloze conclusie voor centralisatie vanuit efficiency-overwegingen vind ik dus vooral een drogreden.

De burger als eigenaar toont een tegenovergesteld beginsel. Dat komt vooral door de spelregels die wij voor onze samenleving kennen. Wanneer burgers allemaal direct eigendomsrechten gaan uitoefenen ontstaat een onoverzichtelijke situatie. Noem het ook een vorm van anarchie. Daarom zijn er gekozen vertegenwoordigers. Zij geven namens hun kiezers aanwijzingen voor dienstverlenende processen. Een gering aantal aanspreekpunten daarvoor bevordert duidelijkheid.
Als plaatsvervangende eigenaren eisen onze vertegenwoordigers voorts verantwoording. En daarvoor is vergaande decentralisatie eveneens ònoverzichtelijk. Om aansprakelijkheid werkbare proporties te geven heeft een gering aantal overheidsinstellingen de voorkeur. Dit is dus centralisatie als beginsel.

Iedere overheidsinstelling vertoont in belangrijke mate zo'n afweging van de belangen van dezelfde burger als klant èn eigenaar. Waar de burger als klant sterk staat, is de instelling als intermediair (in beginsel) decentraal georganiseerd. Omgekeerd leidt krachtige inbreng van eigenaren, wie het vooral om verantwoording te doen is, tot centralistische overheidsinstellingen.

Deze karikatuur verduidelijkt wat een bestuurder concreet met de structuur van een overheidsinstelling te maken heeft. Hij moet (helpen) verzekeren dat een structuur evenwicht waarborgt tussen de belangen van de burger als klant, respectievelijk eigenaar. En dat evenwicht kan naar de aard van een proces anders uitpakken. Daarom bestaan in ons land centraal en decentraal georganiseerde processen náást elkaar. Want er zijn gewoon allerlei soorten processen met overheidsbemoeienis.

indirecte bemoeienis

Er zijn overheidsinstellingen die voor gecompliceerdere situaties zorgen. Dat zijn de organisaties, of onderdelen ervan, die niet of nauwelijks invloed van burgers als eigenaren en/of klanten ondervinden. Zij werken in een proces voor àndere onderdelen van de overheid. Vooral in een doorsnee ministerie geldt dat voor nogal wat onderdelen. Aan de andere kant onderhouden vele eenheden van een gemeentelijke organisatie juist direct contact met burgers als klanten.

Zonder merkbare invloed van buiten dreigt gevaar dat structuur overwegend intern gereguleerd wordt. Het is alsof zulke organisatieonderdelen op hun eigen voortbestaan georiënteerd zijn. Dat kan veranderen zodra duidelijk is dat ze uiteindelijk dienstverlening danwel verantwoording aan burgers moeten verschaffen.

Dit laatste is wezenlijk voor iedere overheidsinstelling inclusief onderdelen ervan. Het zijn ook maar mensen die er werken. Dat geldt natuurlijk óók voor uzelf. Alleen wanneer bestuurders en ambtenaren hun bijdragen in relatie tot de uiteindelijke klanten en eigenaren zien, is een werkbaar evenwicht in structuur niet louter toeval. En dat moeten zij zich toch persoonlijk kunnen voorstellen. Is iedere ambtenaar niet tevens een burger?

bestuurder als coördinator

Hoe vertaalt u dit inzicht naar de inrichting van, bijvoorbeeld, een ministerie? Welnu, ieder ministerie geldt apart als één organisatie. Deze eenheid komt aan de wens voor overzichtelijkheid van formele verantwoording tegemoet. De volksvertegenwoodiging behoeft voor een verzameling beleidsterreinen slechts één bewindspersoon aan te spreken.
Anders ligt het met de belangen van de klanten. Daarom kent het ministerie geledingen. Decentralisatie van dienstverlening brent processen dichterbij de burgers. Al zou u het willen, een bestuurder kan onmogelijk persoonlijk bij alle transacties met burgers betrokken zijn. Binnen het ministerie is er daarom een formeel patroon van delegatie en verantwoording. Bent u secretaris-generaal, dan tellen voor u vooral de contacten met de directeuren-generaal. Zij kunnen in hun respectievelijke onderdelen zo'n patroon voortzetten.

Ik kan voor dergelijke werkverdeling, want dat is het, verder geen concrete aanbevelingen doen. Dat lukt slechts voor concrete processen en organisaties. Als uitgangspunt blijft echter altijd geldig dat de bestuurder als een soort coördinator moet bevorderen dat iedere ambtenaar zijn rol tussen de burger als klant èn eigenaar bewuster ervaart. Dan komt voor iedere situatie het juiste evenwicht eigenlijk vanzelf.
Met andere woorden, op z'n eigen schaal moet een ministerie of welke overheidsinstelling dan ook zoiets als een verantwoordelijke samenleving zijn. Dat is zelfs op die kleinere schaal niet zo gemakkelijk te realiseren. Het verwachtingspatroon van veel medewerkers is nog dat zij opdrachten willen verkrijgen die zij vervolgens (niet) uitvoeren. De bestuurder heeft de verantwoordelijkheid zijn medewerkers geleidelijk meer aan te spreken op hùn verantwoordelijkheid tussen klant en eigenaar.

eigenschappen van informatietechnologie

De verhouding tussen openbaar bestuur en informatietechnologie zie ik helemaal niet als extra problematisch. Dit licht ik verderop toe. Eerst kom ik op de vraag wat een bestuurder van informatietechnologie moet weten. Mijn antwoord luidt: bijna niets. Enkele eigenschappen van die hulpmiddelen moet de bestuurder echter terdege beseffen. U kunt met de volgende kennis volstaan.

Een computer met bijbehorende programmatuur is dom. Heel erg dom. Dat ten eerste. Zo'n machine kan ècht niets anders dan optellen, sorteren en doorgeven. Een mens kan dat allemaal ook, en nog veel méér. Het verschil met een mens is dat de machine die simpele handelingen snel uitvoert. Heel erg snel. Daar komt de indruk van magie vandaan. Maar het zijn en blijven de eenvoudigste handelingen die een mens vrijwel zonder verstand aankan. Het duurt echter wat langer.
Een computer is dus een hulpmiddel voor mensen. Niets meer, maar ook niets minder.
Ten tweede zijn er tegenwoordig computers in allerlei soorten en maten. Wat de maat betreft, van heel groot tot zo klein dat een medewerker een eigen (persoonlijke) computer gebruikt. Verder gloort het perspectief dat computers van diverse soorten en maten tamelijk eenvoudig gegevens kunnen uitwisselen.

In combinatie kunt u hieruit gerust de conclusie trekken dat informatietechnologie in bestuurlijke zin geen wetmatigheid oplegt. Voor iedere keuze voor een proces op het spectrum van decentralisatie tot centralisatie zijn er passende automatiseringsmiddelen.
Vaak maken bestuurders, of ambtenaren uit hun naam, een keuze voor automatiseringsmiddelen die niet blijkt te passen bij het nodige evenwicht tussen klant en eigenaar. Dat gebeurt, ben ik bang, nog vaker dan niet. Computers worden kennelijk verblindend aangeprezen. Dat doen verkopers van de dozen en specialisten die programma's ervoor ontwikkelen. Wat weten zijn van openbaar bestuur? Zij voeren eigen handel. Door hen gesuggereerde wetmatigheid wordt soms voor zoete koek geslikt. Dan komt er een centralistisch informatiesysteem voor een gedecentraliseerd proces, of omgekeerd. Te vaak gaat het helaas verkeerd. Probeert u eens van zulke fouten te leren.

positionering van informatietechnologie

Ik herhaal dat informatietechnologie geen factor behoeft te zijn die bestuurlijke keuze dwangmatig beïnvloedt. Bestuur is het afwegen van belangen. Informatietechnologie vertegenwoordigt geen significant belang. (Uitzondering zijn stimuleringsmaatregelen, maar dit is een sector die zonder kan.)
De informatietechnologie moet bestuur slechts volgen. Dat geldt ook voor innovatieve toepassingen (in positieve èn negatieve zin). Als een bestuurder die zèlf wil verzinnen moet hij uiteraard wat meer kennis hebben. Maar dat lukt met werkelijk bekwame adviseurs in plaats van verkopers, respectievelijk specialisten. Bestuur staat voorop.

Gewapend met de weinige, maar indringende kennis over automatisering die ik u hierboven toonde, kunt u een volgende conclusie niet meer vermijden. Daarbij versta ik overigens onder positionering: de mate van (de)centralisatie van informatietechnologie.
Die positionering drukt altijd een bestuurlijke bedoeling uit. Wat is de plaats van de burger in het proces waarin de informatietechnologie gebruikt wordt? Is de burger eerder klant dan eigenaar? Omgekeerd? Of is er niet aan gedacht? Als de bestuurder zich hiervan niet bewust is moet hij zich eens proberen te herinneren of zijn beslissing over technologie wel op zuivere argumenten gebaseerd was. Want de bestuurder is en blijft aanspreekbaar op de positionering, of hij de argumenten ervoor kende, begreep, of niet.

Als toelichting vergelijk ik informatietechnologie wat cru met een hamer. Dat is ook een stuk gereedschap. Daarmee kunt u zegenrijk een spijker in een balkje slaan: een mooie plek, bijvoorbeeld voor uw jas of zelfportret. Dezelfde hamer kan een moordwapen zijn. Dat heb ikzelf nooit geprobeerd, maar ik weet wie dan voor gevolgen opdraait. Niemand veroordeelt de hamer. Het gereedschap biedt evenmin een geloofwaardig excuus voor de daad. Wij menen immers dan mensen verantwoordelijk zijn.

noodzakelijke afstemming

Tot dusver heb ik een ernstige vereenvoudiging verzwegen die de lezende bestuurder echter niet ontgaan zal zijn. De maatschappelijke processen waarvoor overheidsinstellingen als intermediairs dienen, verlopen natuurlijk niet onafhankelijk van elkaar. Iedere afbakening van processen blijft enige willekeur behouden. Er zijn interacties. Dat worden er zelfs meer en meer naarmate uiteenlopende klanten/eigenaren eraan deelnemen. 'Milieu' is een duidelijk voorbeeld. Afgezien van de minister in kwestie zèlf, berust het 'beleid' ervoor formeel bij één directeur-generaal. Maar de praktijk van milieubeleid voert ver buiten de grens van dat ene organisatieonderdeel.

externe afstemming

Coördinatie betekent uitwisseling van informatie. Wat milieu betreft is dat communicatie met andere onderdelen van het desbetreffende ministerie, maar tevens (en vooral) met allerlei andere instellingen. Informatietechnologie biedt daarvoor ook hulpmiddelen.
Hierboven had ik het echter over een perspectief. Het is nog niet zover dat apparaten van verschillende leveranciers met informatie in uitwisselbare opmaak werken. Dit vormt een probleem omdat zelfs in één en dezelfde organisatie vaak diverse merken apparatuur gebruikt worden.

Voorzover het probleem tussen verschillende instellingen speelt, zie ik geen andere oplossing dan toepassing van internationale normen voor zulk electronisch berichtenverkeer. Daardoor worden afwijkingen in informatietechnologie overbrugd, en dat werkt. Dat is echter slechts techniek. De belangrijkste voorwaarden voor succesvole communicatie moeten betrokken mensen creëren. Spreken zij dezelfde 'taal,' heerst er vertrouwen enzovoort?

De inzet van informatietechnologie betreft dus maar één enkel, eigenlijk ondergeschikt aspect van communicatie. Het blijkt evenwel een aspect waarop betrokkenen hun behoeften aan autonomie projecteren. Dankzij normering en bijpassende techniek raakt dit probleem tussen verschillende organisaties snel uit de wereld.

interne afstemming

Het is interessant dat dergelijke problemen vaak hardnekkiger binnen één organisatie blijven bestaan dan tussen verschillende organisaties. Als u daarmee als bestuurder te kampen heeft, lijkt de eenvoudigste manier daarin verandering te brengen uw opdracht tot standaardisatie. Bent u immers niet de baas?

Het ligt meestal iets genuanceerder. U bent zich er inmiddels van bewust dat ieder proces zijn evenwicht tussen de burger als klant en eigenaar moet hebben. U hanteert daarom duidelijke delegatie. Uw directe medewerkers hebben daarmee in beginsel de ruimte om voorzieningen voor een proces naar bevind van zaken te realiseren. Zo zijn er waarschijnlijk ooit diverse soorten computers en bijbehorende programma's in uw organisatie gekomen toen het besef van (de noodzaak van) standaardisatie voor afstemming/coördinatie nog onvoldoende was.

U zou thans dergelijke standaardisatie zonder meer kunnen voorschrijven. Maar dat doet afbreuk aan het principe van vergaande delegatie. Het blijkt voorts dat de autonomie van onderdelen in één en dezelfde organisatie niet wezenlijk verschilt van de autonomie die overkoepelende organisaties vertonen. Dat wordt pas een probleem als tegelijk coördinatie noodzakelijk is.
U kunt daarom beter op een andere manier proberen te bereiken dat tenminste binnen uw eigen organisatie eventuele uitwisseling van electronische informatie zonder veel obstakels kan gebeuren. Uitgangspunt daarvoor is alweer uw kennis dat informatietechnologie slechts gereedschap is. Het zijn mensen die moeten willen samenwerken. Geen computer of iets dergelijks kan dat wederzijds vertrouwen vervangen.

Ik geef er de voorkeur aan dat functionarissen met gedelegeerde bevoegdheden zelf de realiteit ervaren waarin informatietechnologie afstemming kan ondersteunen. Door aan normen en standaards te conformeren gaat inderdaad enige zelfstandigheid verloren. Aan de andere kant betekent een eigen koers voor informatietechnologie dat isolement blijft bestaan. Of dat isolement neemt zelfs toe naarmate andere partijen wèl steeds meer electronisch informatie uitwisselen.

Standaardisatie is dus inderdaad belangrijk voor uw organisatie als geheel èn voor de onderscheiden onderdelen. Om die voorwaarde voor afstemming naderbij te brengen doet u als coördinator het volgende. U moet erkennen dat onderdelen ooit zelf maatregelen voor informatievoorziening getroffen hebben. Die kunnen afwijken van de nieuwe normen en standaards. Dan krijgen nu de onderdelen van uw organisatie die zich aan de minimaal noodzakelijke standaardisatie aanpassen, de kosten van deze omstelling gedeeltelijk uit een gemeenschappelijk budget vergoed. Anders betaalt dat onderdeel uit eigen budget de (toenemende) kosten die de ontstane afwijking veroorzaakt.
En zo'n afwijking belast de processen waarmee de burger als klant en eigenaar bediend moet worden. Als een organisatieonderdeel minder voor klanten/eigenaren doet, komt terecht zijn bestaansrecht in gevaar. Daar moet u op wijzen. U kunt gerust zijn dat gewenste standaardisatie hierdoor op korte termijn haar beslag krijgt.

bestuurlijke evenwicht

Ik herhaal dat moderne informatietechnologie zich eenvoudig kan voegen in ieder evenwicht tussen decentralisatie en centralisatie dat bestuurlijk gewenst is. Het uitgangspunt is dus reëel dat informatie zo dicht mogelijk bij de bron beheerd blijft, maar dankzij communicatievoorzieningen tussen die decentrale apparatuur voor afstemming uitwisselbaar is.

gevaren van ontbrekend referentiekader

Ik heb gezegd dat voor nogal wat overheidsinstellingen danwel onderdelen ervan de afstand tot de burger zó groot is, dat zij zich bijna onvermijdelijk op hun eigen voortbestaan gaan richten. Als het referentiekader ontbreekt waarom het in onze maatschappij gaat, laat informatietechnologie opvallende effecten zien. Wat valt bijvoorbeeld na invoering van electronisch berichtenverkeer te vrezen? Ik denk dat er ambtenaren zijn die de toegenomen overdrachtsnelheid niet benutten om de ontvanger meer tijd voor bestudering van de opgestelde gegevens te gunnen. Het zou er weleens op neer kunnen komen dat de dead-line weer verschuift. Als die ambtenaar zèlf die tijd benut om beter na te denken, is dat niet zo erg. Maar ik ben bang dat hij zelfs later aan zijn werk begint. Snellere hulpmiddelen leiden dan tot steeds gehaastere, slechtere resultaten van dienstverlening. Een fundamentelere vraag voor zulke (onderdelen van) overheidsinstellingen is, of informatietechnologie zelfs nodig is. Wie profiteert ervan?
Het is toch zo dat, hoe indirect ook, en dat geldt weer voor iedere overheidsinstelling, de burger er vruchten van moet plukken. Als klant en/of eigenaar. Dat succes in termen van dienstverlening danwel verantwoording omvat het enige bestaansrecht van overheidsinstellingen. Louter modernisering of 'bijblijven' is geen steekhoudend argument voor informatietechnologie. En hoe vaak vermindert kwaliteit niet door automatisering? Het gaat mis als als het bestuurlijk-organisatorische evenwicht verstoord raakt.

slot

Informatietechnologie brengt vele bestuurders nog in verwarring. Er worden nutteloze details over hen uitgestort. Ik heb hierboven getracht enkele principes te schetsen. ik hoop dat ze u als bestuurders van ministeries tot en met gemeentelijke organisaties helpen iets meer van de ware gedaante van informatietechnologie als een bedreiging of kans te zien. Houvast moet de betekenis van overheidsbemoeienis bieden: dienstverlening en verantwoording aan de burger als klant èn eigenaar.