verkennende passages over een leidraad
Pieter Wisse
Ik mis een algemener kader. Dat zit mij al enige tijd dwars. Wat is de context voor informatiebeleid? En wat is informatiebeleid? Uit persoonlijke interesse, maar ook in verband met enkele adviesopdrachten, ben ik daarnaar op zoek. Ik voel in welke richting ik het zoeken moet. Die leidt naar een structurentheorie.
Ik heb nog lang geen afgeronde formulering van dat algemenere kader. Tenminste niet iets definitiefs dat bruikbaar is als leidraad voor een nota over informatiebeleid van een complexe organisatie. Voorlopig denk ik voor mijzelf aan een tijdschriftartikel. Hiervoor heb ik aantekeningen gemaakt en tot korte passages verwerkt. Onderstaand staan ze alvast eens achter elkaar.
In de literatuur vond ik in eerste aanleg weinig dat direct bruikbaar is. Enkele auteurs komen (volgens mij) wel interessant dichtbij zoals H.D. Tjeenk Willink in zijn bijdragen aan respectievelijk Trias Automatica (1985) en Overheid & Informatiemaatschappij (1988). Hij schrijft bij beide gelegenheden: "Misschien is het kenmerk van een democratische overheid wel dat het algemene beleid alleen op grond van afzonderlijke beslissingen tot stand komt, een keten van uitzonderingen vormt." Zo'n gedachte zie ik tegengesteld aan de idee van een uniforme, ondeelbare overheid. Dit laatste geloof ik niet. De uitspraak van Tjeenk Willink vind ik realistischer.
Ergens in de literatuur is zoiets als ik met een structurentheorie bedoel, wellicht reeds geformuleerd. Daarnaar blijf ik op zoek. De zgn. contingentietheorie zit in de buurt, maar omvat, denk ik, ook niet helemaal wat ik bedoel. Deze theorie is erop gebaseerd dat "[....] the best way to organize depends on the circumstances, that is, on some contingency factor" (O'Shaughnessy in Patterns of Business Organization, 1976, p. 235). Dat klopt. Ik dicht aan "structuren" echter nog een iets andere betekenis toe dan aan dergelijke "factoren." Dat komt omdat die contingentietheorie vooral op organisatiestructuren gericht is. Daarbij vormen organisaties in het bedrijfsleven onveranderlijk het referentiekader.
Ik zie de noodzaak voor enkele nuances voor overheden. Dat komt bijvoorbeeld in de rol van hogere ambtenaren tot uitdrukking. In een bedrijf zijn commandolijnen van boven naar beneden (nog) helder. Voor een overheid(sorganisatie), waarbij zonodig weer onderdelen daarvan apart beschouwd moeten worden, is de werkelijkheid al duidelijker anders. In plaats van nuances kan dat zelfs betekenen dat andere uitgangspunten voor een benadering/theorie moeten gelden.
In Openbaar Bestuur (1982) zetten U. Rosenthal e.a. reeds een afwijkende lijn uit. In dat boek bekijken zij "in hoeverre enige gezaghebbende organisatietheorieën voldoende openheid en reikwijdte demonstreren voor een verbijzondering naar de openbare bestuursorganisatie"(p. 34). Zij bespreken daartoe allereerst de Scientific Management School en de Human Relations School. Daarna verlaten zij die stromingen (p.36) "die de bovengeschikte positie van het management als een vanzelfsprekendheid aanvaarden. [...] Tot de ernstigste tekortkoming van de Scientific Management School behoort de vrijwel volstrekte verwaarlozing van de wisselwerking tussen de organisatie en de veelheid van factoren, die van buiten af op haar inwerken en door haar worden beïnvloed." Rosenthal e.a. komen o.a. uit op een interorganisatietheorie als variant van de systeembenadering volgens welke (p.37) "een onderscheid tussen het systeem en zijn omgeving al gauw onderwerp van apodictische uitspraken over systeemgrenzen" wordt. (Ik vat "apodictisch" hier op in de betekenis van onweerlegbaar, als iets waardoor iedere verdere discussie zinloos wordt.)
Bij Rosenthal e.a. proef ik nog steeds dat "factoren" binnen en buiten een organisatie in wisselwerking tot een organisatiestructuur leiden. Hun uitgansgpunt blijft toch de organisatie als een éénheid. Ondanks alle kanttekeningen die zij voor de organisatie van het openbaar bestuur maken.
Dat begrip organisatie is voor mij veeleer een uitkomst. Ik zie "structuren", waaronder zonodig een structuur voor informatie(voorziening) enzovoorts, als oorzaken èn gevolgen. Een organisatie is de resultante van interactie tussen allerlei structuren.
Anderzijds zijn bij nader inzien de gedachten van Rosenthal e.a. en van mijzelf waarschijnlijk minder verschillend dan ik thans denk. Dat moet ik nog verder nagaan. En wellicht zijn hun gedachten veel beter dan mijn noties over een "structurentheorie". Ik vind in ieder geval dat hun werk en datgene waarnaar zij verwijzen mede een conceptuele basis voor informatiebeleid biedt. Dan zou een vertaalslag naar toepassing voor informatiebeleid en een structuur voor informatievoorziening gemaakt moeten worden. Mogelijk biedt de hunnerzijds aangehaalde "cybernetische benadering" van Deutsch (pp. 155-156) enige aangrijpingspunten.
In eerste aanleg kon ik dus niet zoveel geschikte literatuur vinden. Een korte oriëntatie heeft echter reeds vele bruikbare bouwstenen opgeleverd. Hopelijk is ergens een kant-en-klaar bouwwerk beschreven dat direct als conceptuele basis en algemener kader voor informatiebeleid kan dienen. Hier beschouw ik mijn structurentheorie nog als leidraad.
Is zo'n benadering relevant voor informatiebeleid bij een complexe organisatie zoals een overheidsministerie? Ik meen nadrukkelijk van wel, hoewel een uitwerking dus niet in een nota voor de departementsleiding hoeft te verschijnen. Ikzelf ben er trouwens voor dergelijk inzicht mondeling te presenteren, dus als toelichting op een beknopte nota. Op dat niveau is juist inzicht in wisselwerking tussen verschijnselen noodzakelijk, of die nu structuren genoemd worden of niet. Nogmaals, dat behoeft niet meteen een uitgebreide schriftelijke presentatie te zijn. Dat kan ook gebeuren in overleg met de departementsleiding. Een schriftelijke toelichting kan ook als bijlage aan de nota toegevoegd worden. Dan zit de theorie de praktische voorstellen niet in de weg.
Waarom is het relevant? Voor een antwoord beperk ik de doelgroep van de nota over informatiebeleid gemakshalve tot één functionaris. Dat is de Secretaris-Generaal. Die is verantwoordelijk voor informatievoorziening ten departemente. Dat houdt niet in dat hij iedereen persoonlijk van de benodigde informatie moet voorzien. Hij zal zich met hoofdlijnen willen bemoeien. Dat betekent besluitvorming over beleidsuitgangspunten. En in verband daarmee over voorwaarden en middelen.
Wat bedoel ik met structuur? Dat is immers een term die vele betekenissen kan aannemen. Tot dusver heb ik echter geen andere term ontdekt die mijn betekenis beter kan dragen.
In Van Dale's Groot Woordenboek der Nederlandse Taal staat bij structuur de volgende omschrijving: "wijze waarop een samengesteld geheel is opgebouwd; vooral in toepassing op onstoffelijke lichamen". Daaraan vooraf gaat de omschrijving: "(aard en vorm van de) inwendige bouw van een stof of van een organisch geheel".
Dat is maar gedeeltelijk wat ik bedoel. Deze omschrijvingen beperken zich m.i. tot datgene wat volgens een systeembenadering herkenbaar gemaakt kan worden.
Onder structuur wens ik tevens de inhoud en niet alleen de vorm van werkelijkheid te verstaan. In het dagelijkse taalgebruik wordt de term structuur op die manier ook veelvuldig gebruikt, al dan niet in allerlei samengestelde uitdrukkingen. Daarop sluit ik mijn structuurbegrip aan.
In de engelse taal is die inhoudelijke betekenis van "structure" duidelijker aanwezig. In Webster's New Dictionary of Synonyms (1978) staat o.a. het volgende commentaar: "In general [structure] denotes the formation, arrangement en articulation of parts in something built up by nature or made by man. Often the word implies reference to everything that enters into the makeup of a particular body, organism, edifice, fabric, or substance". Die "reference to everything" bedoel ik.
Op enig moment zal ik dit begrip met een andere term dan structuur moeten benoemen. De reden hiervoor bestaat erin dat het hier geschetste structuurbegrip zich slecht verhoudt met dat van het zgn. structuralisme. Dat is geen probleem als ik daarmee verder niets zou willen. Als methode van onderzoek zie ik in dat structuralisme echter eveneens interessante perspectieven. Zolang ik voor mijn structuurbegrip geen ander etiket heb, moeten structurentheorie en structuralisme streng gescheiden blijven.
Het is mijn groeiende inzicht dat een structuur voor informatievoorziening een wisselwerking kent met allerlei andere "structuren". Dat wordt steeds sterker bevestigd door conceptuele bouwstenen die ik in de literatuur aantref.
De wisselwerking tussen organisatiestructuur en wat ik structuur voor informatievoorziening noem, ondervindt reeds bredere erkenning. Daarover kon ik ook direct een aardig artikel vinden: 'Organisatiestructuren en Informatiesystemen' van F. van den Berg (in het kwartaalblad I&I, 1988, nummer 2). In dat artikel neemt hij een (anoniem) ministerie als voorbeeld.
Er kunnen volgens mij, zoals gezegd, allerlei "structuren" benoemd worden die invloed op een structuur voor informatievoorziening (moeten) hebben, en omgekeerd. Dat houdt niet bij organisatiestructuur op.
Ik zie geen vaste regels voor identificatie van andere "structuren" die voor een visie op en vormgeving van een structuur voor informatievoorziening zinvol zijn. Dat lijkt mij afhankelijk van omstandigheden.
Er kan altijd een eenvoudige opsomming van soorten "structuren" gemaakt worden. Dan kan steeds nagegaan worden welke daarvan voor de specifieke situatie nuttig zijn. Zonder dat ik er al te diep over nagedacht heb, kan ik er een paar verzinnen. Structuren zijn denkbaar voor:
verantwoordelijkheden
lokaties
activiteiten
informatie(voorziening)
producten.
Is er dan ook een structuur voor personeel? De lijst kan naar behoefte uitgebreid en aangepast worden. Ik wijs erop dat het misschien duidelijker is wanneer organisatie uit het lijsje structuren geschrapt wordt. Want wat is eigenlijk een organisatie?
Verwarring wordt vermeden indien structuren betrekking hebben op begrippen waarvan de betekenis (nog) minder onduidelijk is. Een specifieke organisatie kan dan opgevat worden als de resultante van allerlei structuren met hun specifieke vorm en inhoud. Dat heb ik reeds terloops opgemerkt. Door hun interactie definieren structuren een organisatie. Dat is precies omgekeerd aan traditionele benaderingen van het verschijnsel organisatie. Traditioneel is 'de' organisatie het uitgangspunt en daarbinnen wordt naar structuren (of hoe allerlei aspecten ook benoemd zijn) gezocht. Die zijn inderdaad vaak onvindbaar omdat de aangenomen grenzen van de organisatie daarop het zicht ontneemt.
Een soort structuur waarover ik al een tijdje loop te peinzen is die voor onderwerpen van overheidsbemoeienis. De geciteerde opmerking van Tjeenk Willink bevestigt voor mij vooralsnog het nut van zo'n categorie. Wat is overheid? Dat is geen afgescheiden deel van een samenleving, ondeelbaar met slechts één soort structuur voor verantwoordelijkheden enzovoorts. Kortom, er is niet één overheid. Er zijn overheden.
Een overheid is zoiets als een (figuurlijk) platform waarop, onder de noemer van een bepaald onderwerp, burgers hun belangen (moeten) inzetten. Een structuur voor onderwerpen houdt verband met een belangenstructuur. Voor ieder platform, zeg iedere overheid gelden omgangsregels voor betrokkenen. Hun gedrag moet zich binnen bepaalde grenzen bewegen anders kan een nadelig resultaat of zelfs sanctie volgen. Gedragsstructuur hangt dus samen met machtsstructuur. Enzovoorts. (Tussen samenlevingen en/of culturen kunnen onderwerpen van overheidsbemoeienis dus sterk verschillen.)
Als betrokkenen op een onderwerpsplatform kunnen/moeten allerlei maatschappelijke partijen onderscheiden worden. Dus in directe zin niet alleen individuele burgers. Ook vertegenwoordigers van andere overheden, van bedrijven, van instellingen enzovoorts. Hun betrokkenheid moet zonodig in een structuur voor informatievoorziening vertaald worden. Op vergelijkbare manier zijn vele structuren met elkaar in interactie verbonden.
Terug naar een organisatie, waarbij ik me — opnieuw bij wijze van voorbeeld — richt op een ministerie. Zo'n organisatie houdt zich met bepaalde (maatschappelijke) onderwerpen bezig. Intern zijn daarvoor structuren voor verantwoordelijkheden, activiteiten, lokatie, informatie e.d. ingericht. De analyse begint ermee te onderzoeken of de verhouding tussen dergelijke structuren zo evenwichtig mogelijk is. Daartoe moet eveneens naar communicatie gekeken worden; dat kan al dan niet als onderdeel van informatie. Misschien is er inderdaad voor de minst schadelijke tegenstrijdigheden gekozen.
Die startanalyse kan vervolgens uitmonden in aanbevelingen voor de toekomstige verhouding tussen structuren, in dit geval vanuit de invalshoek van informatievoorziening. In termen van het C/D/F-model — dat organisatorische eenheden op concern- , divisie- respectievelijk filiaalniveau onderscheidt — leidt dat er waarschijnlijk toe dat betrekkelijk weinig informatie voor het C-niveau geaggregeerd behoeft te worden. F. van den Berg zegt in zijn genoemde artikel: "Het karakter van discontinuïteiten blijkt sterk bij het invoeren van besturingssystemen als contractmanagement en zelfbeheer bij de overheid". Het gehele ministerie gaat dan eventueel als verzameling overheden beschouwd worden. Die zijn allemaal resultante van karakteristieke structuren. Die overheden, zeg de filialen, hebben met elkaar te maken voorzover zij (elementen van) eenzelfde structuur delen. Die gemeenschappelijkheid is echter niet altijd onvermijdelijk. Daar wil ik ook naartoe. In het vlak van bijvoorbeeld automatiseringsmiddelen moeten geen relaties ontstaan die door andere structuren niet afgedwongen zijn. Waarom moet de volledige geautomatiseerde gegevensverwerking op één computer geschieden? Daarvoor moeten toch zinnige argumenten bestaan die door andere structuren bepaald zijn? Centralisatie van dergelijke hulpmiddelen is niet meer impliciet noodzakelijk sinds eenvoudigere (en goedkopere en krachtigere) computers beschikbaar zijn. Dit is overigens maar een voorbeeld.
Hoe onafhankelijker de structuurresultantes (de filialen) anderszins zijn, des te meer valt er voor eigen structuren voor informatievoorziening te zeggen. Er blijft dan stellig een reststructuur voor informatievoorziening nodig op divisieniveau. Daarna is pas een gemeenschappelijke structuur voor informatievoorziening op concernniveau aan de orde. (En op weer een ànder platform gaat het om een structuur voor de rijksoverheid als geheel.)
Er moet aandacht voor wisselwerking zijn. Vorm en inhoud van een bepaalde structuur kunnen heel sterk door (die van) een andere structuur beïnvloed worden. Complexiteit van (een structuur voor) informatievoorziening kan dikwijls bestreden worden door maatregelen in verwante structuren. Omgekeerd kunnen maatregelen voor de ene structuur (vorm en inhoud van) andere structuren ernstig compliceren. Bijvoorbeeld een andere structuur voor verantwoordelijkheden leidt meestal tot andere resultantes. Eenvoud van een structuur voor informatievoorziening lijkt gebaat bij minimale communicatie tussen resultantes (onderdelen van het ministerie in kwestie). De aanpassing van een bepaalde structuur kent vaak die impliciete grenzen. Ik heb al iets over het vermogen van computers opgemerkt.
In een andere structuur gelden bijvoorbeeld eisen van functiescheiding. Andere structuren dienen zich minstens naar minimale eisen te voegen. Aldus kan een structurentheorie tevens wijzen op het bestaan van onverenigbare eisen e.d. Om een evenwichtige situatie zelfs maar mogelijk te maken, dienen eisen in enige structuur (of in een aantal ervan) gewijzigd te worden. Dat moet wèl in de juiste richting gebeuren. Door verkokering van structuren lijkt het tegenovergestelde vaker te gebeuren waardoor een evenwicht steeds onbereikbaarder wordt. Een grootschalige, centraal te voeren boekhouding, bijvoorbeeld, heeft vaak een destabiliserende uitwerking. Dat was stellig niet de bedoeling zodat die uitwerking ook nog als een onplezierige verrassing komt. Dergelijke centralisatie was immers mogelijk met nieuwe automatiseringsmiddelen?
Ikzelf vind dat structuren (van hetzelfde soort) niet nodeloos versmolten moeten worden. Hun bereik moet overzichtelijk en dus beperkt blijven. Dat betekent ook weer niet dat ieder filiaal (mits een onafhankelijke resultante) geheel zelfstandig moet zijn in zijn keuze van een structuur voor informatievoorziening. Er ligt winst in standaardisatie. Dit is evenwel nièt synoniem met centralisatie. Integendeel. Ik beschouw standaardisatie als een onmisbare voorwaarde voor optimale décentralisatie. De boekhouding als verantwoordingsadministratie kan overal best met hetzelfde soort hulpmiddelen gevoerd worden. Of die standaardisatie wenselijk of nog haalbaar is, hangt van andere structuren af. Die kunnen alsnog per resultante tot een verschillende uitkomst voor dergelijke hulpmiddelen leiden.
Zo omvat de structuur voor informatievoorziening enerzijds voorwaarden, aanbevelingen e.d. voor structuren van hetzelfde soort die onderdeel van àndere resultantes zijn. Anderzijds kan een structuur dus voorwaarden, aanbevelingen, voldongen feiten enzovoorts bevatten voor àndere structuren die bij dezèlfde resultante horen.
Vanzelfsprekend behelst een structuur voor informatievoorziening ook de 'eigen' informatiebehoeften. De verhouding daartussen is afhankelijk van de resultante (zeg maar, organisatorische eenheid) in kwestie.
Het onderscheid tussen concern, divisie en filiaal, het zgn. C/D/F-model, veronderstelt een hiërarchie. Ieder hoger niveau zou standaards aan een lager niveau kunnen voorschrijven. Dat het in de praktijk niet zo eenvoudig ligt vind ikzelf al een aanwijzing voor het nut van een structurentheorie.
De inventarisatie van de huidige structuren en hun onderlinge verhouding kan goed gebeuren aan de hand van de (herziene) IVR-planningsmethodiek. Die methodiek omvat immers een "rijdende trein filosofie." Dat biedt ruimte voor analyse van de huidige situatie.
De doelgroep van de nota moet duidelijk zijn. Wat overdreven heb ik alleen de Secretaris-Generaal genoemd. Maar zeker in een vroege versie kan zo'n nota niet op diverse niveaus van de organisatie gericht zijn. Juist voor dat hoogste niveau ontbreken meestal nog beleidsuitgangspunten. In het concept-rapport over de IVR-methodiek staat: "Indien er grote onzekerheid bestaat over beleidsuitgangspunten die van ingrijpende invloed kunnen zijn op de uitvoering van het informatieplan kan de opdracht tot het opstellen van een informatieplan niet worden uitgevoerd en dient eerst met de leiding overeenstemming over minimale of maximale randvoorwaarden of een beperkt aantal alternatieven op kritieke punten te worden bereikt. Daarvoor kan een afzonderlijk vooronderzoek noodzakelijk zijn."
Dat klinkt redelijk. Aldus draagt een nota over het informatiebeleid in een eerste versie het karakter van een verslag van zo'n vooronderzoek. Naarmate de analyse, al dan niet aan de hand van "structuren", relevanter is, kunnen daarin (nieuwe) beleidsuitgangspunten bij wijze van aanbeveling reeds duidelijker geformuleerd zijn. Ook weer juist voor het departementale niveau lijkt mij zoiets als een structurentheorie geschikt om beleidsuitgangspunten te ontdekken.
Ik heb nog enkele opmerkingen over het voornemen het informatiebeleid in een nota te presenteren.
Ten eerste moet duidelijk erin uitkomen dat de Secretaris-Generaal (of welke hoge functionaris dan ook) met gespleten blik naar informatie moet kijken. Of beter: het begrip informatie genuanceerd moet zien. Hij is verantwoordelijk voor hoofdlijnen, zeg beleidsuitgangspunten voor informatievoorziening. Dat moeten hoofdlijnen voor het gehele minsterie zijn. Daarnaast heeft hij stellig eigen informatiebehoeften. De manier waarop in die behoeften voorzien kan worden, dient op hoofdlijnen door de aangegeven structuur mogelijk te zijn gemaakt. De nota dient de SG voor alle duidelijheid echter uitsluitend op zijn verantwoordelijkheid voor de structuur aan te spreken. In die structuur moet uiteraard zijn managementinformatie aan bod komen, maar er moet ruimte zijn voor veel méér. Interactie met andere structuren, om maar iets te noemen.
Een tweede opmerking heeft betrekking op het onderscheid dat tussen impliciet-aanwezige informatie en aan-te-leveren informatie gemaakt kan worden. Denk maar aan iemand die gaat autorijden. Een beginner moet alle informatie aangeleverd krijgen. Waar zit het gaspedaal, indrukken, goed zo. Nu schakelen, nee, dat is de achteruit. Enzovoorts. Bij een ervaren chauffeur is al die informatie impliciet aanwezig. De structuur van impliciet-aanwezige informatie (in medewerkers) kan daarom grote gevolgen hebben voor de benodigde respectievelijk overbodige structuur voor aan-te-leveren informatie. Wellicht moeten we over een aparte structuur van (bepaalde) functie-eisen spreken. Met dit geval probeer ik te onderstrepen dat er wisselwerking tussen structuren bestaat waarvan een besluitvormer zoals de SG zich misschien niet bewust is. Beter opgeleide en ingewerkte mensen kunnen de behoefte aan (geautomatiseerde) informatiesystemen verminderen. Tenzij andere activiteiten (nieuw beleid) ondernomen worden. Dat kan weer een gewenste wisselwerking zijn.
In de derde plaats wil ik hier iets kwijt over de zgn. strategische betekenis van informatietechnologie. Geheel in stijl wordt dat woord dan afgekort tot IT. Die betekenis van IT is in de mode. Volgens een theorie die wisselwerking tussen structuren veronderstelt, is strategische betekenis (volgens mij) eenvoudig te plaatsen. Er zijn structuren die doorslaggevend zijn voor realisatie en bestaansrecht van een resultante. Informatievoorziening inclusief daarvoor benodigde hulpmiddelen is strategisch wanneer de bijbehorende structuur zo'n invloed op een resultante heeft. Dat geldt dus in ieder geval voor resultantes die informatie als product leveren. Informatievoorziening kan verder strategische betekenis hebben wanneer ervan een invloed uitgaat op (andere) structuren die in directe zin doorslaggevend zijn. Langs indirecte weg heeft een structuur voor informatievoorziening daarmee die betekenis verkregen. Dat geldt bijvoorbeeld voor superieure planning van productie (intern) waardoor onderscheidend concurrentievermogen (extern) verkregen wordt. Dat kan gebeuren door veranderingen binnen die structuur zoals beschikbaarheid van automatiseringsmiddelen met bepaalde eigenschappen.
Een vierde opmerking is dat informatiebeleid en automatisering allesbehalve synoniem zijn.
Ten vijfde vermijdt een structurentheorie problemen die traditioneel met het vaststellen van grenzen van een organisatie gepaard gaan. Die problemen worden niet met "apodictische" uitspraken opgelost. Dat kan uitsluitend gebeuren door een gedetailleerdere invalshoek te kiezen. Dat zijn relevante structuren. De "apodictische" angel verdwijnt. De resultante heeft als verzameling van structuren geen gestolde grens. De grenzen van zo'n resultante kunnen slechts vanuit de grenzen voor iedere structuur begrepen worden. Het is meteen duidelijk dat de grenzen van de diverse structuren elkaar beslist niet behoeven te overlappen.
Het is goed wanneer theorie praktischer wordt. Het is daarentegen onmogelijk om de praktijk volgens een onwerkbare theorie te dwingen. Een goede praktijk moet vooral gehandhaafd blijven. J. Gall zegt in Systemantics (1977): "If a system is working, leave it alone"(p. 49). Verderop (p. 66) staat trouwens zijn wellicht beste raad: "Do it without a system if you can."
© 1989, webeditie 2002.