Pieter Wisse
De geschiedkundige Jan Romein beredeneerde dat ook de conservatief zich niet kan onttrekken aan de dialectiek van duur en verandering. Citaat (Eender en Anders, Querido, 1964, p. 21): “De aanhangers van het oude zijn gedwongen de nieuwe methode te gebruiken die bij de nieuwe denkwijze behoort hetzij ter verdediging van hun oude zaak of ter bestrijding van de nieuwe.” In Automatisering Gids van 15 april 2005 komen Tony Nijenkamp en Cees Meesters aan het woord over de zgn modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Ik houd er indachtig Romeins aanwijzing de indruk aan over dat zij de conservatieve daad bij hun moderne woord voegen. Mijn indruk probeer ik hier te verklaren.
Interviewer Peter Mom begint Nijenkamp meteen te voeren door het Startpakket Gegevensverstrekking (SpG) als het nieuwe centrale bevolkingsregister te noemen. Het sleutelwoord is natuurlijk ‘centraal,’ waarna de leidende vraag volgt: “Die strijd om het gemeentelijk primaat is dus verloren?”
Nijenkamp krijgt als belangenbehartiger een opgelegde kans. Hij antwoordt gretig dat “het wel dreigt,” dat verlies.
Wat daar impliciet gebeurt, is dat journalist en aftredende voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) samen vaststellen dat zoiets als het primaat onomstotelijk bij de gemeente behoort. Oh ja? Die veronderstelling gaat mij te kort door de bocht. Nijenkamp verraadde zich door over dreiging te beginnen. Het morele schema gemeente-is-goed en rijk-is-slecht acht ik wel heel erg simplistisch.
Mom schrijft gedienstig door en zo lees ik dat Nijenkamp zich afvraagt “welke kant het met de modernisering van de GBA opgaat?” Volslagen onbegrijpelijk vind ik dan aanvankelijk: “Je hoort mij niet zeggen dat je niet kunt centraliseren. Maar sommige dingen moet je niet willen.”
Weer even wachten, hoor. Wat lees ik hem wèl zeggen? Het lijkt erop dat hij centralisatie als theorie niet ontkent, maar als levensvatbare praktijk mag niemand het …, ja, ik denk echt dat hij het dan géén modernisering vindt. Slechts het behoud van decentralisatie komt blijkbaar in aanmerking om voor ‘ware’ vernieuwing door te gaan. Als poging tot argument volgt de uitspraak over wat “je” dan wèl moet willen: “Gegevens moet je zo dicht mogelijk bij de bron opslaan.”
Oeps, daar geeft Nijenkamp blijk van beroerd inzicht in, zoals Romein het stelt, de nieuwe methode die bij de nieuwe denkwijze behoort. Dat laat zich hier niet zomaar bijspijkeren. Desondanks waag ik een aanzet tot, à la Nietzsche, informatiekunde met de hamer.
Het maatschappelijk verkeer vertoont sterk gegroeide en nog steeds groeiende variëteit. Neem een menselijk individu. Zij of hij ‘verkeert’ in allerlei situaties met daarvoor kenmerkend gedrag. De sociale psychologie verschaft het inzicht dat de individuele identiteit de dynamische resultante is van zulke pluriforme interactie. Kortom, ‘de bron’ voor identiteitsinformatie is zelfs niet problematisch. Nee, enkelvoudig opgevat bestaat er gewoon geen bron meer (als die ooit bestond).
De Wet! Er is toch een wet? Bij wet voert de gemeente toch het bevolkingsregister? Dat kan wel zo zijn, maar daarmee heb “je” nog geen betrouwbare bron. Sterker nog, als het doel een betrouwbaar bevolkingsregister is en daarvoor vormt het staand wettelijk kader mede een belemmering, moet ook en vooral dat kader veranderen.
Kijk primair naar de veranderende wereld. Dat begint al met wat tegenwoordig als relevante omvang van de ‘bevolking’ geldt. De huidige GBA mikt allereerst kwantitatief slechts op een gedeelte van de gehele verzameling personen die gekend moeten — kunnen — zijn door — sommige — instellingen in de openbare sector. Er zijn dus overheidsinstellingen die voor informatie over bepaalde personen vergeefs navraag bij de GBA doen. Van de weeromstuit voert zo’n instelling dan maar haar eigen registratie; als afnemer kan zij weliswaar een gedeelte, maar dus niet alles door de GBA laten voeden. Elke instelling kan zodoende beweren wat Nijenkamp voor de gemeente doet, te weten dat informatie zo dicht mogelijk bij de bron opgeslagen moet zijn. Zo is de betekenis van het woord ‘bron’ tegenstrijdig geraakt.
Inderdaad, de strijd om het primaat is conservatief. En zelfs illusoir. In de pluriforme samenleving kan immers ‘het primaat’ evenmin eenduidig gevestigd zijn, dus wat persoonsinformatie betreft ook niet bij burgerzaken.
De irreële claim op primaat roept begrijpelijkerwijs reactie op. Zo werkt het niet, punt. Nijenkamp blokkeert modernisering door zulke ontwikkelingen in zijn achterhaalde schema te plaatsen: “Partijen proberen het primaat naar zich toe te trekken. Dat zou niet moeten.” Alweer ontbreekt de reden, waarom niet. Het effect is voortdurende strijd in plaats van vruchtbare samenwerking. Daarop wees Erasmus trouwens al in 1517 met De Klacht van de Vrede.
Wie ben ik om Nijenkamp te suggereren wat hij wel en niet zou moeten? Maar misschien kan hij eens overwegen dat andere “partijen,” zoals het door hem gestigmatiseerde rijk, als het om een deugdelijke identiteitsinfrastructuur voor het gehele maatschappelijk verkeersstelsel gaat allang dat achterhaalde zero-sum schema verlieten. Het lukt domweg niet met één primaat, één bron of noem maar op. Wat werkelijk dreigt, is dat “partijen” ernaar teruggrijpen. Dat is dan wel steeds hùn eigen bron, zodat rommeligheid troef blijft. Ik begrijp dat eerlijk gezegd wel. Nijenkamp blijft hardnekkig in ontkenning van de veranderde samenleving èn wat dienovereenkomstig aangepast de optimale bijdrage van burgerzaken daarin is. Die “partijen” moeten desondanks dóór.
Er gaat stellig nog meer veranderen. Burgerzaken is geen zelfstandig systeem, maar een element in een omvattender stelsel. Zodra je het zo bekijkt, ànders dus, zeg maar gerust als grote kans, ben je als element belangrijker dan ooit.
Nijenkamp sjort de oogkleppen van zijn paard nogeens aan en galoppeert door naar de windmolens: “Een keiharde eis is dus dat gemeenten de persoonsinformatievoorziening in eigen hand houden.” Het klinkt stoer. ‘De persoonsinformatievoorziening’ bestaat echter evenmin. Er is qua enkelvoudig punt heus niets keihards (meer) aan. Dus is het zachtjes uitgedrukt niet zo verstandig er een eis aan te verbinden.
Kwalitatief valt er ook nogal wat te zeggen over de heersende dekking van het bevolkingsregister. Ik doe een poging dat redelijk neutraal te formuleren. Er zijn nu eenmaal mensen actief in het maatschappelijk verkeer die zich onttrekken aan de verkeersregels en/of ze in allerlei gradaties overtreden. Wèrkelijk gedrag is de crux. Juist van overtreders is aannemelijk dat zij zich tevens aan registratie willen onttrekken. Het effect van wetgeving die bepaald gedrag vóórschrijft om als persoon in aanmerking voor registratie in het bevolkingsregister te komen, ondermijnt dus de waarde van zo’n ‘bron’ voor bèschrijvingen van gedragingen die in strijd zijn met zulke vóórschriften.
Ik gaf al enige aanwijzingen dat er een ander paradigma nodig is. Zeg maar, modernisering van beleid. Het gaat principieel om overheidsbemoeienis met maatschappelijk verkeer. Dat verkeer kent persoonlijke deelnemers. Welke deelnemers wil de overheid kennen? Dus, wat is nu werkelijk de relevante populatie? Dan is het zaak de kwaliteit van persoonsinformatie te optimaliseren. Welke gedragingen zijn onderwerp van overheidsbemoeienis. En welke uitgesproken niet! Dáár ligt het primaat. Dat is en blijft politiek.
Het is onzin dat voor informatiekwaliteit één enkele bron compleet verantwoordelijk kan zijn. Het ene individu heeft contactmomenten met diverse overheidsinstellingen. Telkens geeft zo’n moment aanleiding voor kwaliteitstoets van geregistreerde informatie. Waar die informatie opgeslagen is? In zgn authentiek-stelselmatige zin ‘ligt’ er zeker óók een stuk(je) bij burgerzaken. Zo zijn vele stukjes verspreid over diverse overheidsinstellingen, maar eveneens over de private personen en organisaties die aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. De moderniseringsslag die nu gaande is, moet ertoe leiden dat al die stukjes netjes passen. En in de veranderlijke samenleving steeds zo goed mogelijk blijven passen. Nergens ligt kant-en-klaar, als het ware tijdloos ingericht, de complete puzzel.
Zulke stelselmatige informatievoorziening raakt overige aspecten van maatschappelijk verkeer. Vooral de mogelijkheid van vlotte, soepele procesketens kan de verzamelde schakels niet ongemoeid laten. Er zijn daarom ook organisatorische gevolgen. Ik noem het toch maar even, want door de rigide opstelling van NVVB moet burgerzaken niet het kind zijn dat met het badwater verdwijnt. Dat zou ik betreuren. Maar het is natuurlijk wel zo dat het vernieuwde burgerzaken in een heus stelsel ànders is dan wat er nu als aparte traditie overgeleverd staat.
Nota bene, naarmate meer interacties in het maatschappelijk verkeer via digitale techniek op afstand in plaats en/of tijd gebeuren (elektronische overheid), moet daarvoor benodigde identiteitsinformatie óók meer met directe, fysieke contacten geborgd zijn. Dat is een nieuw evenwicht. Voor de zoveelste keer, daarvoor moeten we afstand nemen van het idee dat de gemeente autarkisch eigenaar is van de persoonsinformatie over ingezetenen. Daarentegen is kwaliteitsbeheer stelselmatig. Alle betrokken overheidsinstellingen dragen eraan bij; ouderwets geformuleerd zijn ze allemaal een beetje bron. Hoe dat uitpakt, valt buiten het bestek van dit commentaar. Ik probeer vooralsnog de uitgangspunten wat zakelijker te positioneren. Ik herhaal dat ook organisatorische verandering onmisbaar is. Wie dat ontkent, maakt het zichzelf slechts lastiger.
Want Nijenkamp polariseert kortzichtig met zijn nadruk op de gemeente als ‘de bron.’ Niet alleen verlengt hij zo de duur van de verandering. Noem het maar modernisering! Als er al iets dreigt, is het dat hij voor de langere termijn zelfs de rol van de gemeenten marginaliseert (en zo gebeurt precies waartegen hij uit angst strijdt). Want volgens het stelselmatig perspectief — “je” moet het dus wel willen zien — drukken vanzelf die instellingen het zwaarste beheerstempel op de — kwaliteit van — persoonsinformatie die de deelnemer in haar/zijn verdere maatschappelijk verkeer het hardst nodig heeft (of pertinent wil ontwijken). Zo werkt het tegenwoordig en zeker in de nabije toekomst. Ik kan me vergissen, maar de onmisbare overheidsinstelling is daarom, nota bene, vanuit persoonlijk perspectief steeds minder de gemeente. Afhankelijk van levensfase en dergelijke zijn dat wèl instellingen voor gezondheidszorg, onderwijs en inkomstenoverheveling. Ik hoor Nijenkamp er helemaal niet over. Tegelijk vind ikzelf wel degelijk een belangrijke rol noodzakelijk voor de gemeenten in de zgn identiteitsinfrastructuur (en over mijn bezorgdheid schreef ik enkele jaren geleden een pamflet: Diagnose van een spilzieke overheid, 2003).
Nu is het zo, dat de opvatting van Nijenkamp alweer minder een belemmering betekent voor wèrkelijk stelselmatige identiteitsinfrastructuur. Hij treedt immers af als voorzitter NVVB en dan reikt zijn stem zeker minder ver.
Wie weet gaat de aanstaande voorzitter de leden stimuleren om modernisering wel degelijk stelselmatig te benaderen? Zo ver blijkt Meesters echter nog niet. Als aanvulling schiet hij in dezelfde oppositie: “Het kan niet zo zijn …” Waarom eigenlijk niet? “… dat gemeenten verplicht worden …” Begin nu niet met zielig doen. “… de GBA tot basisregistratie te maken en het Rijk precies gaat bepalen hoe dat dan moet.” Ik weet er niets van, maar ik geloof gewoon niet, vooruit, niet meer dat “het Rijk” eenzijdig aan het doordrukken geslagen is. Het is niet zo dat ik naïef ben, maar ook ‘het rijk’ bestaat niet als één instelling. Wat ik wel vermoed, is dat — betrokken medewerkers van — instellingen op rijksniveau evenmin reeds een sterk ontwikkelde stelselmatige benadering vertonen. De behoefte bij Nijenkamp en Meesters aan tégengas kent dus stellig reële aanleidingen, op z’n minst door verwarring of het ene element of het gehele stelsel de strategische maat is.
En zo houdt stagnatie aan. Met wie zij nu als hun tegenpartij(en) ervaren, moeten zij voor daadwerkelijke modernisering echter vroeg of laat toch gaan samenwerken. Het kan echter nog even duren, voordat het lukt. Meesters beschouwt het als “centralistische gedachten” dat in de toekomst “de persoonslijst geen gegevens van gerelateerde personen meer gaat bevatten.” Dat vind ik ronduit inconsequent. Wanneer zo’n gerelateerde persoon in een andere gemeente verblijft, geldt die gemeente volgens hun eigen redenering toch als de juiste bron? Nijenkamp voegt toe, dat “sociale diensten die gegevens straks niet meer bij hun eigen afdeling Burgerzaken kunnen krijgen, maar ze uit het landelijke SpG moeten halen.” Ja, dat klopt dus wanneer die persoon in een andere gemeente verblijft. Nee, dat klopt soms ook niet, want de “eigen afdeling Burgerzaken” kan met het Startpakket Actualisering (SpA) ook in de toekomst die informatie verschaffen over gerelateerde personen, maar dan wonen ze blijkbaar in de ‘eigen gemeente.’ Nijenkamp suggereert met zijn voorbeeld overigens dat zo’n sociale dienst sterk de voorkeur geeft aan informatie uit de eigen gemeente. Is dat wel zo? Laat ik maar diplomatiek doen alsof ik er geen verstand van heb. Het lijkt me dat dienst(onderdel)en kwalitatief optimale informatie wensen, punt. Voorts komt het me voor dat een sociale dienst ook cliënten telt, die niet in de GBA bekend staan. Het mechanisme dat leidt tot een geheel nieuwe bron heb ik hierboven reeds toegelicht.
Meesters vertelt vervolgens dat het hem “onduidelijk is wat met beoogde functionaliteiten wordt bedoeld. Wat het betekent voor de autonomie van gemeenten en voor de binnengemeentelijke informatievoorziening.” Gelet op wat Meesters eerder in het interview zei, staat daar volgens mij botweg dat hij het nog niet weet, maar hoe dan ook tégen is. Mom laat het kritiekloos gaan. Verder legt Meesters zo’n beperkt accent, dat hij ook daarom moeilijk serieus valt te nemen als gesprekspartner over modernisering. Want is het nu zo dat er identiteitsinfrastructuur nodig is voor het gehéle maatschappelijke verkeer? Ja, iedereen is ervan doordrongen, met de Tweede Kamer zelfs voorop, maar blijkbaar alleen NVVB nog niet. Meesters lijkt het vanuit een verouderde vakbondshouding te ontkennen. Zijn uitspraak komt erop neer dat de werkelijk moderne identiteitsinfrastructuur een reikwijdte van een autonome, dus enkele gemeente heeft. Dat is toch helemaal het tegenovergestelde van de stelselmatige aanbeveling van de commissie Snellen, die interviewer Mom in zijn inleiding vermeldt. Meesters ambieert voor de NVVB nog “samen sterk staan tegenover initiatieven als Andere Overheid, DigiD, Burgerservicenummer en basisregistraties.” Ja, dat staat er, “tegenover.” Meesters, alstublieft! GBA ìs een basisregistratie en naar mijn overtuiging ook nogeens de allerbelangrijkste. Niets “tegenover.” En het burgerservicenummer (BSN) is een extra identificerend element; dat staat daarom ìn de GBA. Opnieuw, niets “tegenover.” En de GBA vormt mèt BSN het fundament voor DigiD (authenticatie: verificatie van identiteitstelling). Het zijn ten nauwste samenhangende voorzieningen. De onlosmakelijke drie-éénheid van GBA, BSN en DigiD constitueert zelfs de identiteitsinfrastructuur. Dat verband lijkt aan Meesters nog niet besteed.
Het voegt niets meer toe, als ik ook de rest van Moms interview met Nijenkamp en Meesters van commentaar voorzie. Zo moet het patroon duidelijk genoeg zijn. Ze klagen nog wat door, krijgen ook volop de ruimte om te vertellen hoe goed zij het in ‘hun tijd’ allemaal met de GBA deden en dat is het dan. Eigenlijk komen ze nergens vandaan en willen ze nergens naar toe. Het hele verdedigende verhaal gaat uitsluitend over burgerzaken. Geen samenhangend wereldbeeld dus, maar louter navelstaren. Geen besef dat hun conservatisme, alle retoriek ten spijt, daarbuiten niemand interesseert. Wij hebben er voor feitelijke modernisering allemaal wel last van. Laat de illusie van het monopolie voor burgerzaken los. De negentiende eeuw, dat was toen. Help eindelijk met reële, want door-en-door stelselmatige bijdragen aan het gemoderniseerd maatschappelijk verkeer.
16 april 2005, webeditie 2005 © Pieter Wisse.
dr ir P.E. Wisse (pewisse@ziggo.nl) is informatiekundig ontwerper en directeur van Information Dynamics te Voorburg.