Het r-woord

Pieter Wisse

Vooral in verkiezingstijd duikt de truc regelmatig op. Voor de kandidaat is een verschijnsel weliswaar taboe, maar verzwijgen helpt niet. Hoe doe je een ferme uitspraak, terwijl je tenminste voor aanhangers de schijn vermijdt van retorische zelfbevlekking? Simpel, beperk je tot de eerste letter van de alom bekende term en bestempel het tot woord. Minder is méér; je maakt daardoor je opvatting extra duidelijk.
Stel dat ik niets wil weten van, ik noem maar iets, fietsbellen. Helaas kàn ik niet ontkennen dat ze er zijn (juist hun ergerlijke getingel is overal hoorbaar), maar openlijk èrkennen zou ze valselijk bestaansrecht verlenen. Nee, fietsbellen zijn door-en-door kwaad. Ze moeten wèg. Precies, het f-woord.
Over f gesproken, Sigmund Freud leert dat argwaan gewettigd is. Zeg dat ik met het f-woord inderdaad oproep tot “fietsbellen de wereld uit, om te beginnen uit Nederland.” Mijn radicale publieke àfwijzing zou weleens een áánwijzing kunnen vormen voor het tegenovergestelde dat ik als mijn private gedrag vertoon. Als ik in het verborgene bijvoorbeeld iets verzamel, zijn dat geheid fietsbellen. Traumatische ervaring ermee is tot dusver ònverwerkt gebleven.
In de Nederlandse subcultuur van het openbaar bestuur lijkt het erop dat niet de fietsbel, maar regie in ongenade is. Als het r-woord tegenwoordig nog voluit valt te beluisteren uit de mond van een bestuurder, is dat steevast negatief bedoeld. Regie, en als het dan moet als pleonasme vaak centrale regie genoemd, nee, dat werkt niet. Nee, geen ènkele behoefte aan. Omdat Freud er niet meer is om daarop commentaar te leveren, doe ik een poging.
Mijn analyse luidt dat vele moderne bestuurders en hun entourage een ònevenwichtige, dus pathologische betekenis van regie hanteren. Zó, die staat! Zij herkennen slechts gedragsbeïnvloeding langs één dimensie en daarop ook nogeens in één richting. In hun visie heeft dè regisseur absolute macht, voert absoluut gezag vanuit het toppunt van de gesloten hiërarchie. Die gedroomde positie zou de bestuurder in kwestie wel willen bekleden. Zij/hij is echter realistisch genoeg te beseffen dat het er (nog) niet in zit. Wat blijft er dan over voor haar/zijn positie? Onder de verteken(en)de aanname van de ene regisseur (lees ook: bestuurder) met absolute macht, zijn àndere bestuurders allemaal netzo absoluut òndergeschikt. Dat is onverteerbaar, wat de rigoureuze afwijzing verklaart van alles dat naar regie smaakt.
Maar wat maakt het uit dat bestuurders het verkeerde motief volgen? Als het resultaat is dat wij niet onder een dictator leven, prima toch? Helaas is het niet zo eenvoudig; ik ben nog niet klaar met mijn analyse. Want als hypothese werp ik verder op dat met náme de bestuurder die regie op de schaal van het maatschappelijk verkeer fel afwijst, zich noodlottig zoveel mogelijk gedraagt als de regisseur — nota bene, in de valse zin van absolute zeggenschap — van haar/zijn eigen organisatie. Weliswaar is de ruimte voor ontplooiing van eenzijdig machtsmotief daar kleiner, véél kleiner zelfs, maar de omvang van de ruimte doet er kennelijk minder toe dan … dat die er überhaupt is!
De onuitgesproken associatie van het r-woord met, ja, eigenlijk met dictatuur — communicatief erg effectief; daar zijn we toch zeker allemaal tégen! — heeft dus tot gevolg dat de openbare sector in toenemende mate bestaat uit geïsoleerd opererende instellingen, respectievelijk organisaties of zelfs daarvan weer onderdelen die zich naar het gedrag van hun bestuurders liefst zo min mogelijk aantrekken van andere deelnemers aan maatschappelijk verkeer.
Zijn we daar mooi klaar mee? Wellicht, maar ik laat me niet afpoeieren met zo’n negatieve duiding van regie. We kunnen als samenleving niet zònder regie, maar dat moet regie zijn die in positieve zin ruimte schept voor variëteit.
Het Engelse woord is direction. Voor wie worstelt met een onverwerkte gezagsrelatie met ouders of met weet ik veel — touché, ik heb natuurlijk eveneens van alles en nog wat niet ‘verwerkt,’ klopt, vandaar dat ik me hier ook zo druk maak; ik ben de jij-bak maar vóór — gaat daarvan de suggestie uit van een òpgelegde richting. Dat is echter precies de contraproductieve interpretatie. Regie behoort de noemer voor dynamisch evenwicht te zijn. De deelnemers aan maatschappelijk verkeer bestemmen in democratisch proces hun, zeg maar, algeméne richting. Daarbinnen is door extra voorzieningen dankzij samenwerking juist extra ruimte voor gedragsvariëteit, zeg ook maar particuliere richtingen. Dat staat als beschaving bekend.
Voor wie de worsteling met autoriteit daarentegen wil beslechten, maar daadwerkelijk slechts intensiveert met het bereiken van een autoriteitspositie op een eigen domeintje, ruikt zulke maatschappelijk dynamiek naar anarchie. Het is maar wat je anarchie vindt. Zo kan je inderdaad alles een negatieve betekenis geven.
De praktische vraag is natuurlijk of onze baasje-in-het-zoveelste-aparte-achtertuintje bestuurders tot inkeer (lees dus ook: verkeer) kunnen komen. Ik vrees dat ze door werving & selectie (lees ook: coöptatie) immuun zijn voor wat zij niet als hun autoriteit beschouwen. En inmiddels als zgn vierde macht geldt voor hen niets meer als zodanig.
Daar zitten we toch met een dilemma. Eigen schuld? Ik geloof dat een protestactie weinig zal helpen, bijvoorbeeld wanneer alle burgers op a.s. Prinsjesdag tijdens de voorlezing van de troonrede met hun fietsbel rinkelen. Ludiek, maar zinloos.
Ik zoek het graag in uitleg en ontwikkeling van een regiebegrip dat wèl maatschappelijk vruchtbaar is. Vroeg of laat zal een verlichte bestuurder — die zijn er stellig óók — daarmee serieus aan de slag gaan. Gelukkig hoef ik dergelijke uitleg niet opnieuw te verzinnen. Toepasselijk vind ik wat ik opnam aan het begin van hoofdstuk 18 in de nota Informatieverkeer in publiek domein (Ictu, 2004). De rest van dit opstel bestaat uit passages die daaruit overgenomen zijn. Ik ben benieuwd wie er een onvertogen woord in meent te kunnen aanwijzen:

Vernieuwing met variëteit is nu eenmaal lastig. Daarom geldt dat het zo eenvoudig mógelijk gehouden is. Toegegeven, dat is moeilijk genoeg. Wat dan praktisch helpt, is toelichting op verschillen in waardering (wat natuurlijk ook weer niet zo eenvoudig is). Hier is relevant het grote verschil tussen enerzijds wat een professionele ontwerper ‘doet,’ anderzijds wat iemand meent dat een ontwerp¹ zou moeten zijn wanneer zij/hij zich er als amateur mee bemoeit.
Als amateuristisch geldt de neiging om een bepaalde behoeftestelling autonoom op te vatten. Er zou dienovereenkomstig ook precies één manier bestaan om de gestelde behoefte vervullen (lees ook: effect behalen). Als we zo’n manier een maatregel, voorziening, middel, oplossing noemen, leiden gevarieerde behoeften zodoende tot even zovele, zeg maar, voorzieningen. Een behoefte/effect is dan iets om apart te ‘voorzien in.’ Dergelijk ontwerpamateurisme voldoet overigens goed voor het vervullen van allerlei behoeften. Het kàn vaak echter beter dan via zo’n één-op-één verhouding tussen behoefte en ‘voorzien in.’ Ook komt het voor dat amateurisme helemaal niet kàn werken, punt.
Het professionele ontwerp ‘scharniert’ met aan de ene kant een reeks behoeften èn aan de andere kant de voorzieningen als een configuratie. Daarbij is het aantal geïntegreerde voorzieningen, als het goed is, (veel) geringer dan de opgesomde behoeften. Elke behoefte is vervuld middels de voorzieningenconfiguratie (meestal door een deelconfiguratie).
De voordelen van zo’n ontwerpslag kunnen groot zijn. Ze variëren van financiële besparing tot kwaliteitswaarborg. Het is zelfs zo, nogmaals, dat talloze behoeften onmogelijk te vervullen zijn, wanneer oplossing op oplossing gestapeld zou worden.
Voorbeelden van ‘meermaals hetzelfde dubbeltje uitgeven’ zijn er genoeg. De synthese van chassis en carrosserie is een zelfdragende carrosserie. Eetkeuken en wijkcentrum. School als onderwijsinstelling en kinderoppas. De stad. Jazeker, digitalisering.
En het openbaar bestuur? Ja, het is verhelderend zijn toestand (tussenstand?), die natuurlijk ook weer overwegend bereikt is via evolutionaire ontwikkeling, eens als een ontwerp te beschouwen. Dat is natuurlijk ook juist wat een professionele ontwerper regelmatig en bewust doet, omdat het zo leerzaam is. Het openbaar bestuur is dan een configuratie van voorzieningen, ingericht voor vervulling van allerlei maatschappelijke behoeften. Deze herformulering stapt meteen af van de aanname van — absolute — autonomie van een overheidsinstelling. Vanzelfsprekend zijn en blijven er altijd maatschappelijke behoeften waarin één enkele overheidsinstelling vrijwel solo kan voorzien. Dat telt echter niet als de regel, waarop vervolgens bijdragen aan ketenprocessen uitzonderingen vormen. Het is met de netwerkversie van de elektronische overheid precies omgekeerd: elke overheidsinstelling is primair ketenpartner, opgesteld voor karakteristieke bijdragen aan allerlei processen. Dat is geen inbreuk op absolute autonomie, want die bestond in werkelijkheid immers niet. “A system is a set of interrelated elements.”² De reële — nota bene, in plaats van absolute — autonomie van een overheidsinstelling betreft erkenning van haar karakteristieke rol als schakel. In het verhoudingsgewijs simpele — en inmiddels louter theoretische? — geval dat een overheidsinstelling behoeftevervulling zonder samenwerking afkan, is er gewoon sprake van een hele simpele keten, te weten met één schakel.
De ketenprocessen waarin (ook) overheidsinstellingen als schakels optreden zijn doorgaans informatie-intensief. Het is daarom ook niet de vraag òf nieuwe informatietechnologie invloed heeft op de inrichting van de ketenprocessen. Die invloed is evident. Tegelijk zijn ketenprocessen met overheidsbemoeienis niet zomaar onderwerp van optimale doelmatigheid. Democratische balans verdient prioriteit. Daaruit volgen voorwaarden voor ‘overheid en ict’ die in Nederland in verdichte vorm gelden als handhaving van de drie bestuurslagen van gemeente, provincie en rijk. Elke bestuurslaag met de bijbehorende instellingen heet autonoom, maar dat houdt praktisch de waarborg in voor karakteristieke bijdragen aan vervulling van maatschappelijke behoeften. Zolang de democratische grondslag voor wat als ‘karakteristiek’ telt onveranderd blijft, moet dienovereenkomstig de bestuurslaag annex bijbehorende overheidsinstelling de positie van schakel-in-ketenproces niet alleen behouden, maar versterkt weten. Deze redenering gaat op òngeacht de feitelijke bestuurslagen enz., zodat uitbreiding met ‘Europa’ past.
Digitale informatie- en communicatietechnologie is dus beslist géén ‘autonome’ factor die rationalisatie tot doelmatigheid beperkt, daardoor onvermijdelijk uitmondt in centralisatie, enzovoort, enzovoort. Ict is daarentegen gereedschap zoals ander gereedschap. Elk gereedschap moet gestúúrd worden voor optimaal resultaat. Wie sturing al te centralistisch vindt klinken, kan het coördinatie of regie noemen. Er hoeft echter geen tegenstrijdigheid te bestaan tussen dergelijke regie en de waarborg van een karakteristieke organisatorische positie in het overheidsbestel. Sterker nog, in Nederland waarborgt juist regie de decentralisatie. De paradox lost op in de zgn. decentrale eenheidsstaat. Enerzijds ‘staat’ eenheid voor ontwerpregie, anderzijds voor de praktische bestuursconfiguratie die als geschakelde openbare sector voorzieningen biedt. Dat gebeurt per ketenproces ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
En dan nog zijn er varianten van regie. Zo is er centralistische regie. Zeg ook maar paternalistisch. Bovenin de bestuurshiërarchie wordt dan erover gewaakt dat ict ofwel de elektronische overheid het decentralistische gehalte van de openbare sector niet aantast. De subsidiaire regievariant verdient daarom sterk de voorkeur. Die houdt in dat coördinatie tot ketenproces zo decentraal mogelijk gebeurt. Ketenpartners zijn dus actief betrokken.³ Indien decentraal opgestelde overheidsinstellingen er onverhoopt niet uitkomen op een manier die recht doet aan de maatschappelijke behoefte(n), neemt — een instelling op — een hogere bestuurslaag — liefst tijdelijk — de regie over voor de nieuwe opzet van dat ene ketenproces, of van een samenhangende verzameling ketenprocessen. Dit is trouwens opnieuw geen bijster origineel idee. Volgers van overheidsinformatievoorziening kennen het instrument van de ‘informatiestructuurschets.’ Hier is het accent op proportionele regie toegevoegd. Zo krijgt elk ketenproces een regisseur. De ketenregisseur is in de Nederlandse openbare bestuursverhoudingen trouwens iets totaal anders dan de hiërarchische baas. Want een ketenproces is nu net een instrument om bij het ontbreken van hiërarchische relaties tòch het noodzakelijke (samen)werk goed, vlot, vriendelijk, kostenbewust enz. te klaren. Ketenregie is dus een moeilijke opgave, maar geen onmogelijke. Afgezien van het kader dat wetgeving moét bieden, zeg ook maar, de wetsbepalingen functioneren als ‘baas,’ is stelselmatige optimalisering à la ketenprocessen alweer veel gemakkelijker, wanneer rijke infrastructuur beschikbaar is. Zulke algemene ‘voorzieningen’ kunnen eenvoudigweg niet zonder centralistische regie (nota bene, subsidiariteit) tot stand komen. Daarom is de verwante vraag relevant wàt telt als algemene voorziening, met andere woorden, wàt behoort tot de infrastructuur van de elektronische overheid?
Ketenregie staat of valt met erkenning van betrokkenheid. Gelet op het aantal burgers enzovoort dat bij allerlei ketenprocessen betrokken kàn zijn/raken, is directe participatie onhaalbaar voor de meeste ketenprocessen.⁴ Naar hun behoeften moeten zij zich (lees: hun belangen bij de proceskwaliteit) echter goed vertegenwoordigd weten en daadwerkelijk voelen. Zo beschouwd is ‘de techniek’ beslist niet het grootste probleem. Maar hoe lukt het om ketensturing te democratiseren, dwz. àlle betrokkenen te emanciperen? Zo ontstaat evenwicht tussen vraag en aanbod. Het is niet overdreven dit als primair probleem te poneren, zolang ‘beleid’ nog routinematig vastgesteld wordt zonder gewaarborgde inbreng van betrokken uitvoeringsinstantie(s), laat staan van wie verder betrokken is/raakt. Dat is geen keten-, maar schijnregie. Nota bene, het woord ‘klant’ is hier opzettelijk vermeden. De elektronische overheid is zowel méér, als vooral ànders dan dienstverlening. Een verdachte, bijvoorbeeld, heeft net zo goed rechten. Algemeen geldt gebruiksrecht op informatie als een criterium, maar zeker niet het enige, voor invloed op informatievoorziening in de openbare sector, de elektronische overheid zoals dat nu heet, dus. We moeten toe naar modellen van reële vertegenwoordiging.⁵

noten

1. Tegenwoordig dus meestal ‘architectuur’ genoemd, maar opmerkelijk genoeg vooral door amateurs, respectievelijk leken en niet alleen, maar wel nadrukkelijk, voor informatievoorziening. De verwarring is trouwens gegroeid, omdat feitelijke leken daarmee ook nog eens diensten als ‘architect’ aanbieden. Of zoals R. England het stelt, “Definition of an architect: A self-made man who worships his creator,” in: Perspectives: An Anthology of 1001 Architectural Quotations (Lund Humphries, 1986, samengesteld door C. Knevitt).
2. Zie ‘Towards a system of systems concepts’ door R.L. Ackoff, in: Systems Behaviour (The Open University Press, 2e editie, 1976, samengesteld door J. Beishon en G. Peters). Op organisaties toegesneden is de contingentietheorie die M.Z. Brooke ontwikkelt in Centralization and Autonomy: A Study in Organization Behaviour (Praeger, 1984).
3. In The Evolution of Cooperation (Basic Books, 1984) wijst R. Axelrod op “anticipation of future interaction” als universeel kritieke voorwaarde voor geslaagde samenwerking.
4. Het is desondanks nuttig boeken als Community Organizing (Columbia University Press, 2^e editie, 1987) door G. Brager, H. Specht en J.L. Torczyner en Optimaliseren van Cliëntenparticipatie (Bohn Stafleu Van Loghum, 2001) door F. Brinkman te raadplegen.
5. De samenstellers W.J.M. Kickert, E.-H. Klijn en J.F.M. Koppenjan omschrijven in hun inleidende opstel in de bundel Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector (Sage, 1997, p.1) een policy network als “the network of public, semi-public, and private actors participating in certain policy fields.” Want (p. 2) “public policy of any significance is the results of interactions between public and private actors. Public policy is made and implemented in networks of inderdependent actors.” Mits “policy field” niet zozeer opgvat wordt als beleidsterrein, maar breder als maatschappelijk veld, komt ketenregie zoals hier bedoeld dus overeen met wat zij network management noemen (p. 9): “[P]ublic policy making and governance [is] an interaction process in which actors exchange information about problems, preferences and means, and trade off goals and resources.” Zoals de auteurs onderscheid maken tussen enerzijds network, anderzijds network management is het ook verhelderend om de (be)sturing van de elektronische overheid een apàrte positie in de elektronische overheid als overkoepelend verschijnsel te geven. Vergelijk ook informatievoorziening en organisatie van informatievoorziening.