Olf Kinkhorst en Pieter Wisse
samenvatting
Het interoperabiliteitsraamwerk dat het College en het Forum
Standaardisatie beogen, omvat visie, architectuur en afspraken over semantiek
en interactie met buitenlandse raamwerken. Belangrijk bij semantische
standaardisatie is dat betekenisverschillen en differentiatie gehandhaafd
blijven. Daarnaast moeten de geïsoleerd werkende informatiesystemen veranderen
in werkelijk samenwerkende systemen.
Het College en het Forum Standaardisatie werken aan een interoperabiliteitsraamwerk. Past het woord eigenlijk wel op een scrabblebord? Zevenentwintig letters, toe maar! De Engelstalige naam is interoperability framework. Daar komt de veel gebruikte afkorting IF dus vandaan. En wat hebben we daar dan aan? Krijgen we het zoveelste overheidsboekwerk dat geduldig stof verzamelt? De auteurs van dit artikel zetten voor het raamwerk in op een heel praktisch instrument. Geen woord, maar daad.
College en Forum Standaardisatie
Het Instellingsbesluit College en Forum Standaardisatie omvat een
toelichting. Als aanzet staan de kabinetsdoelen van “verbetering van
overheidsdienstverlening en […] administratieve lastenverlichting” herhaald. De
vermelding van het middel van “automatisering van informatiestromen tussen de
overheid en de rest van de samenleving” is evenmin nieuw. “[S]tandaarden,”
vervolgt de toelichting, vormen “een basisvoorwaarde [… v]oor
interoperabiliteit van informatiesystemen.” De opdracht aan het College, met
het Forum, betreft daarom het “coördineren en sturen” van het
standaardisatieproces. Dat gebeurt “op basis van een helder kader voor
interoperabiliteit voor informatiesystemen.”
Interoperabiliteit betekent praktisch dat voorheen gescheiden
informatiesystemen op elkaar aansluiten. Als dat systemen zijn van de overheid,
het bedrijfsleven en burgerij, kan daardoor de dienstverlening door de overheid
beter worden. De burger bijvoorbeeld kan op dit moment vooral via zijn personal
computer met internetbrowser toegang krijgen tot de dienstverlening van de
overheid, maar dat kan ook een ander hulpmiddel zijn, zoals mobiele telefoon of
personal digital assistant.
Het is de laatste mode om dat een service oriented architecture (SOA) te
noemen. Het kernidee van interoperabiliteit is en blijft echter gelijk. We gaan
niet voor ieder nieuw maatschappelijk probleem weer een geheel nieuwe database
optuigen, met alles erop en eraan. Dankzij samenhang maken we steeds optimaal
gebruik van reeds beschikbare systemen en informatie. Neem het Digitaal
Klantdossier in de sociale zekerheid. Dankzij afspraken (Suwi gegevens Register
en Suwi ML) en verbindingsmiddelen (Suwinet) kan overal in de keten
klantinformatie beschikbaar zijn. Feitelijke toegang en gebruik zijn uiteraard
door specifieke autorisatie bepaald. Op basis van zulke interoperabiliteit is
elke partij aanwijsbaar verantwoordelijk, dus aansprakelijk, voor de kwaliteit
van de informatie die zij levert. Logge, centrale systemen die alles verzamelen
zijn door moderne interoperabiliteit achterhaald. Een Kinddossier, een
Leerdossier of een Patiëntendossier ontstaat dus vooral naar behoefte. Dat lukt
met onderlinge afspraken en ook door een dunne schil waarop iedereen kan
aansluiten. Zeg maar, in het verlengde van SOA, een OverheidsServiceBus. Let
wel, die bus is allereerst een standaard in de zin van een opstelling van
gedragsregels en pas daarna een materiële voorziening.
SOA als wapen tegen nodeloze duplicatie
Wanneer SOA beperkt blijft tot informatie-uitwisseling, is het al een
nuttig middel ter bestrijding van nodeloze duplicatie. Waarom gaat een
overheidsinstelling een nieuwe database inrichten met daarin precies dezelfde
informatie die allang elders bijgehouden wordt? Als betekenissen reëel
verschillen is het natuurlijk wat anders. Dan is een nieuwe voorziening zelfs
onmisbaar. Maar wat hebben we aan het zoveelste adressenbestand? Of neem de
Polisadministratie. Zit die informatie straks ook compleet in de
Basisregistratie Inkomen (BRI)? Waarom? Simpel, je kunt geen inkomen
vaststellen als je niet weet wat iemand aan loon gekregen heeft. Maar dat hoeft
natuurlijk niet te betekenen dat je die informatie steeds weer opnieuw gaat
opslaan. Je kunt ook gebruik maken van een ‘service’ vanuit de
Polisadministratie of andersom kan de Polis iets doen met een ‘service’ vanuit
de BRI.
Realiteitszin in standaardisatie
We kunnen boekenkasten vullen met technische standaarden, maar daar zit
niemand op te wachten. Een goede aanpak kan zijn dat we ons concentreren op
standaarden die aanleiding tot discussie geven, zoals ODF. Blijkbaar zijn ze
relevant. ODF is de officiële open standaard, Word de de-factostandaard. De
facto wil zeggen dat iedereen die gebruikt. Vaststelling van ODF als enige
standaard is niet zinvol, althans niet voor hier en nu. Want niemand gebruikt
zo’n de-jurestandaard, niemand lukt het zelfs maar, zolang Microsoft in zijn
programmatuur ODF niet als standaard behandelt. Maar we kunnen beslist wel
vaststellen dat ODF een mooie standaard is om naar toe te groeien. Tevens
erkennen we dat Word ondersteund moet worden door de overheid, omdat zij anders
het contact met burgers en bedrijven frustreert. En netzo realistisch is het
besluit dat WordPerfect 3.0 toch echt een product is waar we voor een IF
afscheid van nemen. Dergelijke zeg maar discutabele standaarden zouden een
zinvol lijstje vormen dat richting geeft aan daadwerkelijke interoperabiliteit.
Met een IF bestaat gauw de associatie met technische standaarden — ODF of
Word, JPG of TIFF, ga zo maar door. Dat dekt allemaal slechts een gedeelte van
interoperabiliteit, er is meer, veel meer.
Het IF dat het College Standaardisatie wil ontwikkelen, omvat hoofdzakelijk de
visie op de manier waarop overheid de dienstverlening aan burgers en bedrijven
wil inrichten. De verplichte winkelnering doet daar niets aan af. Zonder visie
houdt het op.
Daarna komt architectuur. Welke samenhangende voorzieningen zijn nodig voor
daadwerkelijke verbinding? Dat omvat ook afspraken over authenticatie (wie is
de deelnemende partij in kwestie?) en autorisatie (wat mag zij en wat niet?).
Verder komen hierbij bijvoorbeeld kwesties aan de orde zoals: hoever gaan we
met zoiets als single sign-on? En hoe geef je enkelvoudig correcties door aan
wat zeker voorlopig diverse achterliggende registraties blijven? Als dat
onverhoopt met net zoveel verschillende e-formulieren moet, is er misschien een
IF, maar geen feitelijke interoperabiliteit.
Dan komt het moeilijkste, namelijk afspraken over semantiek ofwel de betekenis
van uitgewisselde informatie. Soms kunnen we verschillen opheffen, maar meestal
zullen we moeten erkennen dat de wereld er eentje van verschillende
gemeenschappen, beroepsgroepen, belangengroepen, enzovoort is. Die kennen zo
hun eigen taal. We moeten dus vertalen om elkaar te begrijpen.
Ook is het de vraag op of we voor een IF alleen maar rekening houden met
Nederland. Immers, informatieverkeer is grenzeloos. Gelukkig is er al een
Europees IF. Verder hebben diverse landen om ons heen een raamwerk of zijn er,
zoals Nederland, mee aan de slag. Onder het motto ‘beter goed gejat dan slecht
bedacht’ oriënteert het Forum Standaardisatie zich voor een succesvol IF
concreet op Denemarken en België. Extra inspirerend werkt het voorbeeld dat
Estland stelt.
Het ontbreekt in Nederland aan een gedegen algemene visie op de
informatiehuishouding van de overheid. De commissie Snellen gaf een aanzet door
de regie van de burger te benadrukken. Die burgerregie over zijn informatie
verdient nu een prominente plek in het IF. Het is de enige manier om de privacy
van de burger in een informatiemaatschappij te waarborgen.
De verwachting is dat onder druk van allerlei politieke agenda’s het aantal
uitwisselingen van burgerinformatie explosief toeneemt. De wenselijkheid van
meer informatie-uitwisseling wordt beargumenteerd door te wijzen op de dreiging
van terrorisme, terwijl angst voor schending van privacy als tegenargument
geldt. De burger heeft intussen steeds minder inzicht in wie welke informatie
wanneer uitwisselt. Het recht op inzage in informatiestromen is weliswaar
vastgelegd in de Wet bescherming persoonsgegevens, maar de procedures voor
toezicht en handhaving passen niet meer in deze tijd.
Afgestemd op de realiteit van netwerksamenleving moet er een digitaal
informatierecht komen, los van het huidige correctierecht. De stimulans voor
overheden om informatie voor-het-geval-dat alvast gedigitaliseerd op te slaan,
moet eruit.
Voor de IF-architectuur betekent dit principieel dat burgers hun eigen
informatie kunnen opvragen en hergebruiken voor alle overheidsservices. De
Persoonlijke InternetPagina vormt hiertoe een aanzet. We kunnen ook denken aan
een medisch dossier, uiteraard met waarborg voor vertrouwelijke
beroepsinformatie, dat onder regie van de burger tot stand komt i.p.v. door
regie van de overheid. Zo kent België al een praktisch regime van inzagerecht
van de burger. Estland plaatst nog sterker accent op de burgerrechten met
gerichte principes zoals vertrouwelijkheid van persoonsinformatie en
doorzichtig overheidshandelen met aanwijsbare bewijskracht.
Eén onderwerp van standaardisatie dat hier zelfs in kort bestek bijzondere
aandacht verdient, is semantiek, ofwel betekenis. De schaalvergroting voor een
IF vanaf elektronische overheid tot het bereik van maatschappelijk
informatieverkeer in het algemeen kent een subtiel, maar wezenlijk voordeel: zij
bevordert semantische realiteitszin. Want hoe groter de informatieruimte, des
zichtbaarder raken relevante betekenisverschillen.
De gangbare aanpak voor standaardisatie is uniformering. Zo’n
geïnstitutionaliseerde overeenkomst die actoren delen, maakt inderdaad hun
interactie eenvoudig(er) mogelijk. Ofwel, zij zijn aldus interoperabel. Semantiek
werkt echter principieel anders. Gelet op gangbare uniformering is dat
inderdaad contra-intuïtief. Verschillen blijken zelfs wezenlijk voor
semantische samenhang. Het zijn bij uitstek de betekenisverschillen die
gecoördineerd kunnen of zelfs moeten worden tot vruchtbare samenwerking, maatschappelijke
ontwikkeling, enzovoort.
Aanduidingen zoals pluriform, multicultureel, individualistisch wijzen allemaal
op differentiatie. Die moet dus ook in het informatieverkeer tot uitdrukking
komen. Het is precies de gedifferentieerde identiteit van deelnemers waarom zij
zich terecht verzetten tegen nodeloze uniformering van betekenissen. Van de
weeromstuit leidt erkenning van reële betekenisverschillen als het ware vanzelf
tot bereidheid om overeenkomst te aanvaarden en betekenissen te steunen zonder
(groot) belang voor identificatie.
Het ene loon is het andere niet
Zo kan loon voor de werknemer best iets anders betekenen dan voor de
werkgever. Dat doet het ook, nietwaar? De ene ontvangt en de ander moet het
betalen. Net zo goed kan er reden zijn, in dergelijke gevallen nota bene
wettelijk bepaald, dat vervolgens voor de ene uitvoeringsorganisatie loon ook
weer iets anders betekent dan voor een andere uitvoeringsorganisatie. Wie alle
betekenissen van loon wil reduceren tot één, absoluut geldige betekenis miskent
de maatschappelijke waarde van coördinatie op basis van reële verschillen. Als
het goed is, mislukken dergelijke pogingen zo snel mogelijk. Het gevolg van
monomane standaardisatie van betekenis is steevast ontwrichting van evenwicht
door gevarieerde bijdragen. Dat neemt niet weg dat nodeloze verschillen altijd
overbodig zijn. Nogmaals, de bereidheid tot stroomlijning ontstaat pas in een
klimaat van bestaansrecht voor optimale diversiteit.
Voor- en nadelen van SOA in de praktijk
Altijd moet de voorwaarde van rechttoe rechtaan semantiek getoetst zijn.
Onder die voorwaarde, maar nota bene anders nadrukkelijk niet, heeft SOA ook
andere voordelen. Zo kan je eigen ontwikkeling (van processen, producten,
diensten, organisatie, enzovoort) sneller en niet te vergeten goedkoper gaan
als partijen nieuwe services aanbieden zonder dat jij daar iets voor hoeft te
doen (anders dan aansluiten, uiteraard, en wellicht financiële bijdragen
betalen voor bewezen diensten). Verder kunnen partijen praktisch beginnen met procesketens
en –netwerken op te zetten. Want een integraal, nieuw informatiesysteem voor
een keten is domweg onhaalbaar. Ondanks de semantische verschillen moeten we
soms al blij dat over en weer überhaupt informatie te zien is. Vervolgens
ontwikkelen we van kijken naar doen, dus naar iets dat ook de andere partijen
echt kunnen gebruiken. Er ligt immers al een verbinding. Volgens die praktische
aanpak groeide bijvoorbeeld dankzij de meegroeiende Suwi-keten een degelijk
klantdossier, let wel, zonder centraal alle informatie gedupliceerd op te
slaan.
Verder veranderen ketens door de manier waarop je ernaar kijkt. Zo is een
ketenbenadering van werklozen minder effectief dan een ketenbenadering van
jongeren. Door informatie op een andere manier te combineren, kun je grip
krijgen op het echte maatschappelijke probleem.
Nadelen zijn er natuurlijk ook. Je hebt als partij onder partijen minder
controle over het gebruik, minder controle over levering. Nogmaals, je hebt nog
geen oplossing voor semantische verschillen. Beveiliging is lastiger, single
sign-on is een uitdaging, autorisatie vereist nieuwe oplossingen en je bent ook
weer afhankelijk van de ontwikkelsnelheid van derden. Desondanks: gewoon doen.
Verduidelijking door context
De crux is natuurlijk dat tegelijk met dergelijke verschillen hun
samenhang bestaat. Als zulk verband van geval tot geval apart gestructureerd
moet worden, komt stelselmatige betekenisordening praktisch nooit van de grond.
Zonder methode lukt het niet. Dus niet de feitelijke betekenissen en hun
feitelijke samenhang zijn het object van wat semantische standaardisatie heet —
dat moet die methode zijn waarmee de belanghebbende partijen in het
maatschappelijk verkeer hún betekenissen opvoeren, beheren, enzovoort.
Wie eenmaal bedacht is op het primaat van verschillen in het semantische vlak,
vindt de voorbeelden voor het oprapen. Zo kan geslacht iets anders betekenen
voor een medicus dan voor een ambtenaar van de burgerlijke stand en niet te
vergeten voor de persoon in kwestie. Daarvan uitgaande is de vraag gewettigd of
die classificaties direct onderling gerelateerd kunnen zijn. Meestal luidt het
antwoord ontkennend. Die classificaties zijn niet voor niets afwijkend.
Desondanks bestaat er wel degelijk verband, in dit geval zijn het eigenschappen
van een en dezelfde natuurlijk persoon maar geldig voor verschillende zogenaamde
contexten. Het voert hier overigens te ver om het benodigde en toereikende
contextmechanisme te schetsen. Dat is echter de sleutel tot beheersbare
semantiek op de schaal van informatieverkeer waarvoor IF onontbeerlijk is als
voorwaarde voor concrete interoperabiliteit.
Hoe past de postcode?
Voor Nederland is ook de postcode illustratief voor afweging. De
oorspronkelijke context is die van postbezorging. Dergelijke informatie kent
ruimschoots ander gebruik bij de gratie van algemene beschikbaarheid. Nota
bene, de moeite van het zoveelste eigen register kan een burger, bedrijf of
instelling zich besparen.
Zodra informatie aldus contextueel verbijzonderd geborgd is, in dit voorbeeld
dus de complete verzameling Nederlandse postcodes, kan tot en met zulke
informatie in het IF opgenomen zijn. Dat kan dan ook gebeuren met andere
classificaties die door en voor traditionele maatschappelijke sectoren c.q.
domeinen zijn ontwikkeld.
Voor waardering van semantische dynamiek geldt ten slotte het volgende. Er heerst nog een reflex vanuit het achterhaalde paradigma van geïsoleerd werkende informatiesystemen. Dan verlangt het ene systeem van een ander informatie als ware zij grondstof. Zodra de grondstoffen verzameld zijn, gaat het ene systeem dus zelfvoorzienend, net zo geïsoleerd als altijd aan de slag. Het is alsof het ene systeem zijn vraag toch helemaal zelf beantwoordt. In de netwerkmaatschappij moet dat optimaal anders. Het andere systeem levert geen kale grondstoffen meer, maar bewerkt zijn eigen grondstoffen en geeft het resultaat pas als antwoorden. Daarmee kan het vraagsysteem verder. Dat is de essentie van informatieverkeer in de netwerksamenleving. Geef daarvoor ruimte door raamwerk.
Olf Kinkhorst is directeur van Bureau Keteninformatisering Werk
en Inkomen (BKWI).
Pieter Wisse is informatiekundig ontwerper.
november 2007 – april 2008, webeditie 2008 © Olf Kinkhorst en Pieter Wisse.
Eerder verschenen in: Informatie, jaargang 50, april 2008.