Rijksbegroting naar binnenlands bestuur

Pieter Wisse

1994. Het is alweer verkiezings- en, interessanter nog, formatiejaar. Tijd dus voor creatief meedenken over een nieuw kabinet. Mijn duit in het zakje hier komt neer op een voorstel om een Ministerie van Monetaire Zaken te formeren. Dan gaat er nogal wat f van het huidige Financin. Dat zijn vooral de begrotingszaken voor de rijksdienst. Die horen volgens mij onder de noemer van binnenlands bestuur. Maar vanuit wat voor theorie kom ik op dergelijke ideen? Dat referentiekader zet ik allereerst uiteen en kom tenslotte op mijn concrete voorstel terug.

Ik begin met de formulering van een algemeen principe voor het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat. Dat principe luidt dat rele belangen zo manifest mogelijk moeten meespelen. Bij de inventarisatie van belangen telt iedere burger kwalitatief even zwaar mee. Dat is mijn interpretatie van artikel 1 van de Grondwet. Het formele mechanisme voor verdichting van belangen zijn de verkiezingen. Dat levert vertegenwoordigers op. Zo beschouwd is er geen sprake van een lobby rondom het parlement. Neen, de volksvertegenwoordigers zlf zijn op grond van hun mandaat evenzovele lobbyisten, in dienst van hun kiezers. Hun spel zou trouwens al veel draaglijker worden om aan te zien, als ze daarvoor openlijk uitkwamen.

De getalsmatige verhouding tussen hl veel kiezers en hl weinig vertegenwoordigers heeft een grote onderlinge afstand tot gevolg. Daardoor zijn de instellingen, die oorspronkelijk louter voor beleidsuitvoering bestemd waren, in de loop der tijd van karakter veranderd. De huidige stand van dat veranderingsproces verschilt nogal radicaal van de oorspronkelijke bedoeling. Zeker, overheidsinstellingen voeren nog steeds uit. Zij zijn echter steeds minder passief in afweging van belangen. Wat ze er actief bij gingen doen, is de intermediaire functie in de behartiging. Dat wil zeggen, tssen burgers en hun vertegenwoordigers. Inmiddels is het nauwelijks overdreven meer om te stellen dat de oorspronkelijke uitvoering door die intermediaire instellingen tot slechts een aspect van bepaalde belangenbehartiging geworden is. Zij zijn dus actief in het politieke proces betrokken en maken in het gunstigste geval het beleid m en in het slechtste geval maken zij dat beleid helemaal zlf. De oorzaak van dit probleem is, dat via de sluipende ontwikkeling de relevante belangen en de indeling van de rijksdienst inmiddels slecht op elkaar afgestemd zijn. Belangen en instellingen lopen als het ware kris kras door elkaar heen. In de mist van zogenaamde harmonie is onzichtbaar wat er gebeurt. Over andere benaderingen voor de herindeling van de rijksdienst merk ik op, dat het nooit iets kan worden als duidelijk zicht op belangen blijft ontbreken. Het is de truc om die benaderingen vruchtbaar te integreren, en daarvoor is m.i. dat belangenprincipe voor openbaar bestuur geschikt.

Ik denk dat het zinloos is om morele bezwaren tegen de intermediaire rol van overheidsinstellingen in te brengen. Daardoor verandert er niets, en het is zelfs de vraag of die rol wel verkeerd is. Het is praktischer om te erkennen dat in onze complexe, pluriforme samenleving burgers blijkbaar behoefte hebben aan aanvullende mechanismen om hun belangen tot gelding te brengen. Pas op haar beurt heeft die vraag de huidige overheid als aanbod gecreerd. (Ik stap even over het probleem van de ambtenaar als burger heen; zo iemand is inderdaad zijn eigen intermediair.)

Op die realiteit van complexiteit moet consequent n bewust dat principe voor het openbaar bestuur, dat ik eerder formuleerde, worden toegepast. Dat betekent zoveel dat n en dezelfde overheidsinstelling juist niet diverse belangen moet overkoepelen, zeker niet als die belangen potentieel of reeds daadwerkelijk strijdig zijn. Daarentegen moet de ambtelijke organisatie voor het openbaar bestuur de rele belangen van burgers in de samenleving weerspiegelen met desnoods evenzovele aparte instellingen. Herindeling is feitelijk herordening onder de noemer van belangen. Een lobby wordt in eerste aanleg uiteraard versterkt door een bijbehorende intermediaire organisatie. In tweede aanleg is er via openlijke conflicten echter een heldere rem op eenzijdige behartiging. Dat pakt volgens mij per saldo gunstig uit. Want alleen wanneer die belangen manifest zijn, valt er verantwoord n controleerbaar tussen te kiezen en/of naar een nieuw evenwicht te werken. In Nederland bestaat thans enorme verspilling onder het mom van die zogenaamde harmonie.

De Trias Politica is eigenlijk een oervorm van dit belangenprincipe voor het openbaar bestuur. Daarin zijn echter slechts drie belangen onderscheiden. Daarvan werd dan inderdaad de inrichting van de overheid afgeleid. In de huidige samenleving is dat allemaal ingewikkelder. Er zijn dus verdere, soms andere indelingen nodig. Hoe moet dat? Waar begint het?

Een definitieve oplossing kan ik niet schetsen. Er kan mi wel zinnig aan realisatie van voorwaarden gewerkt worden, zodat in een later stadium het chte probleem angepakt kan worden. Als zo'n voorwaarde beschouw ik, inderdaad, de organisatie van de rijksdienst. Ik stel voor dat die organisatie bewust ingedeeld wordt volgens belangen. Daarbij gaat het niet om wat iemand zomaar roept. Het moeten erknde belangen zijn. En slechts het parlement kan die erkenning verlenen. Dus eigenlijk zouden de kiezers door moeten hebben dat hn belang gebaat is bij dergelijk gedrag van de parlementarirs en ze dus daarop moeten selecteren. Dat is zo'n omweg dat geen burger het snapt. Daarom zullen de vertegenwoordigers hier op eigen intiatief moeten durven opereren. Ik ben bang dat ook zij het niet begrijpen, maar wie weet?

Stel dat het parlement het initiatief voor herdeling van de rijksdienst langs lijnen van (door henzelf) erkende belangen neemt. Is dat dan eens en voor altijd klaar? Het antwoord is pertinent ontkennend. Onze samenleving is dynamisch. Er verandert met de burgers voortdurend vanalles in belangen. Met andere woorden, het principe voor openbaar bestuur blijft geldig, maar de invulling in specifieke organisatiestructuren en -vormen in het intermediaire vlak moet attent onderhouden worden. En tegelijk biedt zulk accent op permanent onderhoud een uitweg uit de impasse omtrent de herindeling. Het zal nooit perfect kunnen. Evenmin kan alles tegelijk. Waarom dan niet ergens beginnen? Als het resultaat niet slechter is dan het was, kan daar toch geen bezwaar tegen zijn? Ik weet ook wel dat alles met alles verband houdt. En ik weet ook dat het aanwijzen van zogenaamde risico's de taktiek bij uitstek is om zelfs maar de kleinste strategische verandering te blokkeren.

Het is mijn verantwoordelijkheid niet om voor vertegenwoordiger te spelen. Dat neemt niet weg dat ik een simpel voorbeeld heb om het organisatieprincipe mee te illustreren. Neem de bezuinigingen. Dat is toch zo dringend? Daarin komt tot uitdrukking dat er onvoldoende geld is om aan alle mogelijke belangen tegemoet te komen. Dat wordt steeds manifester. Er zijn keuzes noodzakelijk. Onder zulke omstandigheden vind ik het een wanconstructie dat de instelling die de financiering regelt, tevens met handen en voeten aan de inhoud van het beleid gebonden is. Want dat is mi zo; toen ik nog ambtenaar was, heb ik weleens bij voorbereidend begrotingsoverleg gezeten. Ik pleit ervoor om de financiering door het Ministerie van Financin te laten regelen, en verder eigenlijk niets. Dan kan de naam veranderen in het Ministerie van Monetaire Zaken of zoiets. Ik deed deze suggestie overigens eerder in een boek (Aspecten en Fasen, Voorburg, 1991, p 410) over oa financieel beheer. Maar ja, wie leest er nog een boek?

Alles wat met de rijksbegroting te maken heeft, verhuist wat mij betreft naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het is immers logisch is om daar alle structurele aspecten van binnenlands bestuur, als zijnde n ander belang, te concentreren. Maar wordt dat laatstgenoemde ministerie dan niet te groot? Ja, natuurlijk. Het verenigt dan te veel belangen. Daarom moet er wat vanaf, bijvoorbeeld alles wat met openbare orde en veiligheid te maken heeft. Om niet in een eindeloze domino-reeks betrokken te raken, kan dt belang, al dan niet tijdelijk, in een aparte instelling (een nieuw ministerie?) ondergebracht worden. Verder moet dat Ministerie van Binnenlandse Zaken de decentralisatie serieuzer nemen. Nu lijkt het er vaak op dat de decentralisatie tot meer controle leidt. Wat echter k decentraal versterkt moet worden, is het vermogen tot zlfcontrole. Oh ja, de Centrale Accountantsdienst kan prima bij het Ministerie van Monetaire Zaken blijven. Of zou, tegenwoordig met al die departementale accountantsdiensten, de Algemene Rekenkamer beter uitgebreid kunnen worden? Ideen genoeg. Ergens moeten evenwel concrete keuzes gemaakt worden, en dan liefst volgens een bruikbaar, robuust principe.

Tenslotte nog dit over mijn voorstel dat maar een voorbeeld is. De naam van het oorspronkelijke Ministerie van Binnenlandse Zaken verandert overeenkomstig de mutaties in Binnenlands Bestuur. De minister van Financin, sorry, van Monetaire Zaken heeft zonder begrotingszaken iets minder te doen. Dat is dan dus helemaal een prima plek voor de vice-premier.

 

1994, webeditie 2001.