Ook verschenen in: Digitaal Bestuur, 14 juli 2009.
De DB-redactie wijzigde daar de titel in kortweg Algemeen Belang.

De remedie van het algemeen belang

Pieter Wisse

Het lukt maar niet om vitale voorzieningen voor elektronische overheid de nodige infrastructurele draai te geven. Ik veronderstel dat fragmentatie deels valt te wijten aan onvermogen van beleidsbepalers. Als verklaring zoek ik het in wat zij van oudsher wèl beheersen.
De sleutel tot reëel inzicht vormt het verschijnsel van de achterban en de relatie van een politicus, respectievelijk bestuurder ermee. Want hij bekleedt die leidende positie vergaand dienend, dat wil zeggen bij de gratie van wat leden van zijn achterban in kwestie ervaren als behartiging van hùn specifieke belangen. Daarom is het zo belangrijk dat hij als leider, stamhoofd of noem maar op die bijdragen herkenbaar levert. Want voor degelijk populariteitseffect, draagvlak enzovoort moet natuurlijk vooral voor de relevante achterban annex doelgroep de herkomst van hun begunstiging duidelijk zijn en blijven.
Kijk, dàt metier van suggestie beheersen van oudsher politici en tegenwoordig bestuurders en steeds vaker tevens hogere ambtenaren prima. Anders bereik je zo’n positie nooit, punt. Zij zouden op straf van positieverlies en wie weet erger twijfel laten bestaan over hun instrumentele invloed. Dat overkomt een ambitieuze leider dus nooit vrijwillig.
Dergelijke verhoudingen in maatschappelijk verkeer staan bekend als cliëntelisme. Zoek het maar na. Het heeft weinig zin om die praktijk radicaal te veroordelen. In een staatsinrichting die in politiek opzicht gebaseerd is op vertegenwoordiging horen preferentiële interventies er zelfs tot op zekere hoogte gewoon bij. Die verhoudingen, respectievelijk de bijbehorende leiders moeten echter niet gaan overheersen.

Van oudsher bestaat een beproefd middel om contraproductief cliëntelisme te overwinnen. Dat lukt nog het redelijkst door een onderwerp voortaan te behartigen onder de noemer van het zgn algemeen belang. Operationalisering van algemeen belang verkrijgt de karakteristieke gedaante van infrastructuur. Dat zijn gewoon twee kanten van één medaille. Nota bene, infrastructuur omvat materiële èn immateriële voorzieningen. Zeg ook maar, rails èn regels. Het is voor technocraten wellicht wennen, maar wet- en regelgeving behoren dus nadrukkelijk tot infrastructuur in de ruime betekenis die de term verdient.
De neiging tot cliëntelisme verklaart overigens tegelijk waarom het meestal erg lang duurt om algemeen belang van toepassing te laten zijn. Daardoor gaat inderdaad altijd een invloedsfeer(tje) voor voorkeursbehandeling verloren. Dat beperkt, klopt, mogelijkheden voor gedifferentieerde binding, identificatie e.d. waaraan zowel leider als achterban onderlinge behoefte kennen en waarmee zij hun relatie onderhouden, liefst nog versterken. Natuurlijk stuit verwisseling naar algemeen belang daarom geheid op weerstand. Komt er trouwens geen andere invloedsfeer voor in de plaats? Vooruit, algemeen belang is in absolute zin inderdaad een illusie, maar alweer wat algemener belang kan reuze praktisch uitpakken.
Eigenlijk volgt hieruit praktisch óók, omgekeerd, dat een milde dosis cliëntelisme ronduit gezond is voor een samenleving, die daardoor per definitie multicultureel is. Maar er zijn dus grenzen. Op de website van GBO.Overheid staat m.i. terecht prominent als motto: “Op basisvoorzieningen en infrastructuur concurreer je niet. Die gebruik je gemeenschappelijk.”
Voor infrastructuur komt aldus geredeneerd het eenvoudigst in aanmerking wat voor de ene èn de andere achterban geen verschil (meer) uitmaakt. Het ontgaat verzamelde leiders echter nog weleens wat hun respectievelijke achterbannen allang feitelijk koud laat of, als onmisbare voorwaarde voor maatschappelijke dynamiek, wat zij zelfs uitgesproken wèl willen delen. Zo heb ik nu sterk de indruk dat de ontwikkeling van de elektronische overheid ernstig stagneert door achterstallige empathie bij politici en bestuurders. Kennen zij de reële behoeften aan informatieverkeer voldoende? Wat volgt daaruit voor kansen met passende infrastructuur?
Ik geef een voorbeeld. Iedereen vindt onderscheid tussen burger en bedrijf in allerlei opzicht realistisch. Ruw gesteld, het is hier immers maar een voorbeeld, werpt het ministerie van Binnenlandse Zaken (en Koninkrijksrelaties) zich op voor belangenbehartiging van natuurlijke personen als burger. Vergelijkbaar behartigt het ministerie van Economische Zaken de belangen van (overige) rechtspersonen als bedrijf. Tot zover, alles duidelijk. Stel even dat het over hang- en sluitwerk van gebouwen gaat. Een burger woont in een huis, terwijl een bedrijf met zijn medewerkers een kantoorpand gebruikt. Maar volgt uit zulk verschil dat voor huis en kantoorpand overeenkomstig verschillende sloten met dito sleutels onontbeerlijk zijn? Nee, daartussen bestaat geen verband. Daarentegen is bij gelijke risico’s dezelfde sleutel e.d. wel zo eenvoudig.
Met DigiD, hoera, beschikt Nederland over een heuse infrastructurele voorziening voor digitaal informatieverkeer. Wie schrijft overigens de ontstaansgeschiedenis eens netjes op, met erkenning van pionierbijdragen door Olf Kinkhorst en Ali Odaci (met mijn excuus aan wie ik hier in de gauwigheid vergeet te vermelden; meldt u zich aub met een reactie op deze blog?). Hoe dan ook, de ene DigiD voor burgers èn voor bedrijven, het is natuurlijk volstrekt logisch.
Maar als we niet oppassen, gaat ronduit onbenullig cliëntelisme zelfs dat spaarzame succes bederven. Ik reconstrueer als volgt. DigiD wordt door Economische Zaken inmiddels blijkbaar vooral opgevat als ‘van’ Binnenlandse Zaken. Tja, dat vormt aanleiding om die voorziening te laten vernauwen tot de bijbehorende achterban. DigiD moet als het ware terùg naar DigiD voor Burgers. Voor Economische Zaken schept dat ruimte voor bediening van zijn eigen achterban met een àndere, apàrte voorziening voor zgn authenticatie. Nee, DigiD voor Bedrijven gaat die niet langer heten. En zo komt het dat Economische Zaken de aanzet gaf tot eHerkenning voor Bedrijven.
Wat dit voorbeeld betreft kunnen we bij nader inzien trouwens gerust zijn, die extra authenticatievoorziening is niet levensvatbaar. Er is gemis aan minimale aandacht voor wat onlosmakelijk infrastructuur moet zijn. Maar goed, nogal wat geld kost zo’n mislukte poging altijd en dat is op voorhand verspild. En er gaat weer kostbare tijd verloren, terwijl het publiek van burgers èn bedrijven steeds minder geduld krijgt met overheidsorganisaties die drempels voor vlot informatieverkeer opwerpen ipv ze te slechten.
Een ander voorbeeld, ik signaleer het slechts weer, is het Nationaal uitvoeringsprogramma dienstverlening en e-overheid, kortweg bekend als Nup. De analyse kan inmiddels kort zijn. Ook daarvan raakt cliëntelisme door de opzet bestendigd. Dat hoeft geen bezwaar te zijn. Het pakt voor Nup echter verkeerd uit, zelfs evident averechts, want gestelde doelen zijn door-en-door afhankelijk van daadwerkelijke samenhang.
Vroeg of laat bestaat daarvoor slechts één remedie. Op (im)materiële voorzieningen die geen verschil uitmaken, respectievelijk mógen uitmaken voor gelijke rechten en plichten in maatschappelijk verkeer, verklaren we het regime van het algemeen belang toepasselijk. Nogmaals, met één woord heten dergelijke voorzieningen: infrastructuur.
De zgn elektronische overheid is pas levensvatbaar als aanzet tot infrastructuur voor informatieverkeer op maatschappelijke schaal. Hieruit volgt logisch simpel en veranderkundig weliswaar complex, maar onontkoombaar dat voor duurzame resultaten de besturingsarrangementen à la Nup tekort schieten. Bijvoorbeeld wat daarin regiegroepen heten, blijft feitelijk samengesteld uit evenzovele vertegenwoordigers van cliëntelisme. Dat houdt algemeen belang juist àf en werkt voor de opgave in kwestie dus nooit. Dat is toch jammer.