Pieter Wisse
Het idee van een algemene bestuursdienst is al oud. Als de belangrijkste reden ervóór geldt steeds dat personele mobiliteit de ambtelijke verkokering doorbreekt. Dat is ook nodig. Doordat dezelfde ambtenaar beleid achtereenvolgens van diverse gezichtspunten bekijkt en voorstelt, gaat hij (of natuurlijk ook: zij) mettertijd uit eigener beweging de nodige nuances aanbrengen. Dat verhoogt, zo luidt de redenering, de zgn kwaliteit van het beleid inclusief de uitvoering ervan.
Met allerlei algemene plannen voor grotere mobiliteit is helaas nog weinig gebeurd. Dit artikel schetst hoe er resultaten haalbaar zijn met kleine, maar tenminste concrete stappen. Zulk pragmatisme is wellicht bescheiden, maar heeft het voordeel dat het wèrkt. Zo komt een belangrijke doelstelling van de algemene bestuursdienst daadwerkelijk naderbij.
Personele mobiliteit is nooit een doel op zichzelf. Dat doel is en blijft de verbetering van de kwaliteit van overheidsbemoeienis. Zo simpel is het.
Over een doel zijn we geneigd in absolute termen te denken. Met andere woorden, in termen van alles of niets. Dat is meestal een prima houding. Immers, omdat we iets ècht helemaal willen, of juist helemaal nièt, getroosten we ons vaak enorme inspanningen.
We verspillen echter onze energie, wanneer wij het zwart/wit-denken doortrekken van een doel naar de middelen. Want omtrent middelen is er altijd wel een nuance. Maar omdat er tussen zwart en wit niets mogelijk lijkt, is het voorspelbaar dat het plan nooit meer wordt dan een ... plan. En dat is vaak zo jammer, zoals met de algemene bestuurdienst.
Het doel van zo'n dienst is, zo beweer ik, niet voor honderd procent haalbaar met hèt wondermiddel. Dat middel bestaat niet, punt uit.
De kans op mislukking wordt nog groter als we verzuimen in te zien dat het middel van de algemene bestuurdienst, respectievelijk de mobiliteit vervolgens als een doel geldt. Via zo'n keten van doelen en middelen geraken we uiteindelijk op het niveau van de feitelijke veranderingen en de middelen dáárvoor. We moeten dus ver verwijderd van het oorspronkelijke doel, te weten in het vlak van de praktijk, allerlei middelen ontwikkelen en toepassen die ieder voor zich, en vermoedelijk nog beter sámen, de mobiliteit van ambtenaren bevorderen. Het absolute doel is daarmee altijd onhaalbaar, maar moet nadrukkelijk wel Hèt Doel blijven. De opgave luidt: Met welke middelen komen we er het dichtste bij?
Eén van zulke praktische middelen wil ik u hier voorstellen. De ervaringen ermee zijn belangwekkend en overwegend positief. Ik zie dat er reële stappen mee gezet worden op weg naar grotere mobiliteit. Alvorens ik het middel in kwestie aan de hand van de historische ontwikkeling ervan toelicht, presenteer ik enkele praktische begrippen zoals sleutelfiguur en conflicterende verantwoordelijkheden. Zij maken het verschijnsel mobiliteit in zijn context wat hanteerbaarder.
Waar komt mobiliteit op neer? In de meeste gevallen gaat het om een wisseling van de wacht. Op dezelfde functie komt een nieuwe medewerker.
Ik ben er inmiddels achter dat de medewerker die overgeplaatst wordt, in die beslissing geen hoofdrol vervult. Neen, de sleutelfiguur is altijd de chef onder wiens verantwoordelijkheid de functie met medewerker valt. Ik vermoed dat vele pogingen ter bevordering van mobiliteit falen omdat met deze realiteit onvoldoende rekening gehouden is.
Wat de chef doet, als het voorstel voor een nieuwe medewerker komt, is dat hij een afweging maakt. Ik ga er overigens voor het gemak vanuit dat betrokken medewerkers volledig passief zijn. In de praktijk is dat natuurlijk niet zo; een personeelslid kiest in belangrijke mate ook zèlf vóór of tégen een functie. Dat betreft echter niet het accent dat ik wil plaatsen.
De chef maakt dus een afweging. Hij ziet doorgaans meer nadelen dan voordelen. Dus gaat hij niet met uitwisseling van medewerkers accoord.
Omdat het saldo van de afweging van de chef negatief is, trekken we vaak de conclusie dat zijn houding totaal negatief is. Ik denk dat we daarmee al een grote vergissing maken. Het saldo kan in de praktijk uiterst gering zijn. Het gaat er voor een andere uitslag om dat de sleutelfiguur meer voordelen dan nadelen ziet. Dan is het omslagpunt gepasseerd.
Een andere vergissing is dat wij een afwijzing van onze voorstellen dikwijls subjectief als weerstand bestempelen. De woorden positief en negatief zijn eveneens van ons a priori standpunt doortrokken. Dat verleidt tot verminking van het probleem. Dan denken we dat met voorlichting of met wat voor communicatiemiddelen danook de chef tot inkeer komt. Zo simpel is het echter nooit. De leidinggevende ambtenaren zijn toch intelligent genoeg om door cosmetica heen te kijken.
De weerstand die iemand vertoont, kan bijzonder constructief zijn. Misschien is het wel beter om een zittende medewerker nièt te vervangen, of in ieder geval niet nú. Met zijn huidige bezetting weet de chef tenminste waar hij aan toe is. Wat is zijn onmiddellijke belang bij onzekerheid? Inderdaad, dat is niet groot. Gaat het met een nieuwe medewerker beter, of juist slechter? We moeten gaan begrijpen dat mobiliteit een chef vaak stelt voor conflicterende verantwoordelijkheden. Dat laat zich niet met de reclame van een oproep overschreeuwen. De chef wordt toch beoordeeld op zijn afgebakende bijdrage? Ja, als dáár eens iets aan zou kunnen veranderen ...
Er is aan de ene kant het organisatie-deel danwel het proces-gedeelte. Op de ontwikkeling en het beheer dáárvan wordt een chef op zijn beurt door zijn superieur beoordeeld. Dat is dus het hemd uit het spreekwoord. Aan de andere kant is er dat doel van de kwaliteit van de overheidsbemoeienis. Maar er is niemand die de chef daarop direct afrekent. Dat is vanuit zijn gezichtspunt ver weg, abstract. Ach, er is een kamervraag, maar die is voor de coördinerend bewindspersoon. En in de krant staat het eigenlijk wel grappig. Daarom is dat niet eens de rok, maar iets dat nog veel verder van het eigen lijf weg ligt dan het hemd.
De afweging door een chef kan uiteraard slechts gunstig voor uitwisseling van medewerkers uitpakken, wanneer haar/zijn verantwoordelijkheden niet conflicteren. Alleen dan is de nieuwe medewerker welkom. En, wat eveneens belangrijk is, vertrekt de oude medewerker op stimulerende wijze.
Soms valt van een chef redelijkerwijs niet te verwachten dat hij functies voor roulerende ambtenaren ter beschikking stelt. Misschien later? Het is dan heel praktisch om niet aan te dringen. Er zijn nog zoveel andere functies in de Rijksdienst die waarschijnljk wel in aanmerking komen. Door onbegrepen aandrang wordt een chef maar schuw en houdt de deur ook in de toekomst dicht. Wat is daarmee voor mobiliteit gewonnen?
Een alternatief is om de chef in kwestie toch actief te beïnvloeden, maar dan met respect voor zijn situatie en de positie die hij erin inneemt. Dat komt in feite neer op advieswerk van hoog niveau. De zgn adviseur moet dus principieel uitgaan van het perspectief van de chef. Dankzij de ontstane vertrouwensrelatie kan de chef zijn perspectief eventueel verruimen. Een nieuwe afweging geeft wellicht een ander resultaat, en dan is personele uitwisseling eventueel mogelijk. De adviseur kan de chef wijzen op mogelijke voordelen van verversing van kennis, vaardigheden en houding door medewerkers over te plaatsen. De chef moet echter uiteindelijk de afweging zèlf maken. Daarbij zijn de chef van de chef, diens chef enzovoort allemaal sleutelfiguren. De chef heeft geen, of althans veel minder, conflicterende verantwoordelijkheden indien zijn chef de uitwisseling van medewerkers nadrukkelijk binnen de afrekenbare taakstelling positioneert. Dat zou er zelfs toe kunnen leiden dat een chef, die niet meewerkt aan bevordering van mobiliteit, door zijn chef vervangen wordt. Dat kan, als die hogere chef het maar belangrijk genoeg vindt. Inderdaad moeten uiteindelijk de politieke bestuurders het goede voorbeeld geven.
Over weerstand merk ik nog op dat, voor zover mij bekend, geen mens veranderingen tegenhoudt omdat zulke obstructie zo leuk is. Daar zit altijd iets achter, zeg ook maar weer, een doel. Weerstand, als ik dat woord toch maar gebruik, is altijd slechts een middel. Nu blijkt dat mensen uit eenzelfde cultuur over doelen veel minder vaak van mening verschillen dan zijzelf menen. Zij dènken dat zij het erover oneens zijn, omdat ze er niet over praten. Hun verschillen betreffen echter hoogstens de middelen, en daarover blijkt vrijwel altijd wel te praten. Het is de adviseur van het soort dat ik zoëven noemde, die dergelijke communicatie op gang kan krijgen. Het is natuurlijk ideaal indien de chefs in de lijn zèlf over de nodige communicatieve vaardigheden beschikken. Maar inderdaad, het is vaak moeilijk.
Ik denk dat we met aandacht voor de chefs als sleutelfiguren praktischer aan veranderingen voor mobiliteit kunnen werken. Bij het minsterie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) blijkt dat allang uitgevonden. Want daar was ooit een interne groep, op z'n engels een pool, van interim managers gevormd. Samengevat waren de doelstellingen met de pool als middel de volgende:
- waarborg voor
continuïteit van bedrijfsprocessen, dat wil zeggen dat in geval van het
onverhoopt uitvallen van een leidinggevende functionaris snel een vervanger
beschikbaar is;
- vergroting van het veranderend vermogen. De interim manager kan in deze rol
een gedefinieerd veranderingsproces (helpen) trekken;
- vergroting van loopbaanmogelijkheden binnen de organisatie. Als interim
manager blijven goede medewerkers (langer) voor de organisatie behouden.
Het laatstgenoemde punt geeft aan dat de interim managers overwegend uit de eigen organisatie geworven zijn. De eerste twee punten erkennen de sleutelrol van de chef van een dienstonderdeel. Het is immers de chef die de dreiging van onderbreking van het bedrijfsproces moet oplossen. Of het is de chef die zich reeds uitgesproken heeft vóór uitvoering van een veranderingsproces. Daardoor is van conflicterende verantwoordelijkheden geen sprake. De chef werkt van meet af aan de mobiliteit in de vorm van de benoeming van de interim manager méé.
De chefs zijn als het ware de klanten van de interne pool van interim managers. Het was bij VROM aanvankelijk echter beslist niet zo dat zij zich massaal als klant meldden. Dat zal dus nergens gemakkelijk zijn.
Het vergt inspanningen om een klantenkring op te bouwen. Wie daarvoor geschikt is, weet een vertrouwensrelatie met chefs te vestigen. De coördinator van de pool is daarom een adviseur die zijn advisering met intensief relatiebeheer integreert. De chef/klant is tevreden wanneer de ingezette interim manager instrumenteel is bij de oplossing van wat de chef als probleem ervaart. De interim manager is tevreden met de uitdaging van afwisselend werk; zijn behoeften zijn eveneens bevredigd.
De eerste twee doelstellingen met de pool bij VROM wijzen op twee nogal verschillende rollen die een manager kan vervullen. De eerste rol is die van regelaar. Zo'n overheidsmanager heeft geïnvesteerd in een netwerk van afhankelijkheden. Hij regelt vooral bij de gratie van zijn positie daarin. Op het eerste gezicht lijkt de regelaar moeilijk te vervangen. Dat komt omdat het netwerk van buiten indrukwekkend complex lijkt, en dat ook wel is. Meestal is dat netwerk gericht op eigen behoud. De complexiteit is dan vertoon als reactie op een dreiging van verandering. De chef die als ondergeschikte een erkende regelaar heeft, staat meestal niet te springen om die regelaar te vervangen. Hij ondermijnt daarmee tegelijk zijn eigen, zij het puur formele, autoriteit over het netwerk.
Dan is er de tweede rol. Daarin speelt de manager voor ondernemer. Hij bouwt iets op, vanaf visie tot en met de middelen voor realisatie. Zo'n ondernemer zorgt daarmee voor veel beweging, maar de chef kan dat als onrust in zijn eigen netwerk (want dat heeft hijzelf als regelaar natuurlijk óók) opvatten. En hij heeft daarin gelijk, onrustig is het, al die veranderingen.
Door zijn eigen situatie eens wat afstandelijker te analyseren, en daarbij kan de eerder bedoelde adviseur hem helpen, worden soms kansen voor paradoxale interventies zichtbaar. En daar liggen tevens de kansen met interim management of, in het algemeen, met mobiliteit. In een situatie die ogenschijnlijk om vrij statische regeling vraagt, dat wil zeggen om behoud van het bestaande netwerk, slaagt een ondernemende manager er dikwijls in om kwalitatieve verbeteringen te stimuleren. Er is slechts moed voor nodig om eraan te beginnen. Een chef die zichzelf die kansen gunt, staat opener voor personele mobiliteit. Bij VROM betekent het thans interessant werk voor de interne interim managers.
Het is niet zo dat elke interim manager iedere opdracht als regelaar en/of ondernemer even succesvol uitvoert. Het zijn ook mensen. Het is wèl zo dat zij alles bijelkaar gewaardeerde bijdragen leveren. Daardoor is de pool als herkenbaar instituut levensvatbaar gebleken. Omdat de interim managers stelselmatig van functie wisselen, is er sprake van mobiliteit.
De mobiliteit via de pool is uiteraard beperkt, gelet op de totale omvang van het personeelsbestand van VROM. Het is echter de vraag of er méér in zit. Danzkij de beperkingen in de doelstellingen van de pool zijn alle betrokkenen er, zeg maar, blij mee. De actieve coördinatie heeft geleid tot grote bekendheid in de organisatie. Wie zijn probleem met een interim manager denkt te kunnen helpen oplossen, weet inmiddels de weg. De chefs zijn eveneens goed op de hoogte voor wat voor sóórt problemen een interne interim manager, uit de eigen pool dus, eventueel geschikt is. De coördinator zorgt met zijn voortdurende contacten ervoor dat het bewustzijn omtrent de pool intact blijft. De interim managers zèlf zijn met hun bijdragen tenslotte uiteraard de belangrijkste ambassadeurs van mobiliteit.
Zijn hiermee in het huidige stadium van VROM als organisatie de natuurlijke grenzen van gestuurde mobiliteit bereikt? Zo van buitenaf bezien denk ikzelf van niet, maar veraf ligt die grens zeker niet meer. Mobiliteit moet immers zinvol zijn, dat wil zeggen in relatie tot een doel functioneren. Veel verder dan dienstverlening aan chefs, die immers niet voor niets in hùn functies benoemd zij, kan de grens niet zinvol liggen. Wat er eventueel voorbij ligt, heeft te maken met ontplooiing van medewerkers. Het gat met wat chefs willen, kan echter nooit te groot worden. Dat creëert opnieuw conflicterende verantwoordelijkheden.
Het woord schaalvergroting zou angst moeten oproepen. Want wat op kleine schaal prima functioneert, mislukt dikwijls op grotere schaal. Dit is zeker een gevaar dat uitbreiding van de activiteiten à la interim management bedreigt.
Ondanks risico's zijn er onder de noemer van schaalvergroting best nog enkele (verdere) praktische stappen op weg naar zoiets als de algemene bestuursdienst aanwijsbaar. Daarbij denk ik, zoals gezegd, niet op uitbreiding van de activiteiten van de pool van interim managers binnen VROM. Dat loopt, en kent behalve autonome groei reeds zijn grenzen.
Verdere mogelijkheden voor bevordering van mobiliteit zijn er bijvoorbeeld wèl via koppeling met vergelijkbare instrumenten bij andere organisaties in de Rijksdienst. En trouwens, waarom niet daarbuiten? Dat lukt echter slechts indien betrokkenen zich bewust blijven van de beperkingen die de sleutel tot hun oorspronkelijke succes waren. Met andere woorden, de chefs blijven de sleutelfiguren. En de coördinatie van mobiliteit vergt de bijzonderende combinatie van advisering en relatiebeheer.
Hoe kan de voorgestelde samenwerking tussen pools van verschillende organisaties eruit zien? Welnu, neem voor het gemak de eerstevolgende stap waarin nog slechts twee organisaties samenwerken. In eerste aanleg gaan de pools van beide organisaties overlappen voor wat betreft de inzet van interim managers in de rol van ondernemer. Daarvoor is immers een positie binnen het zgn netwerk juist géén aanbeveling. Ondernemende interim managers zijn daarom eenvoudiger ook tussen verschillende organisaties uitwisselbaar. Als leiders van betrokken organisaties het eens zijn over zo'n beperking van de mobiliteit, komen zij er in de praktijk juist verder mee. Zodoende kan het aantal deelnemende organisaties van twee naar meer groeien. En de mobiliteit van medewerkers groeit krachtig mee.
De overlapping tussen de pools blijft slechts gedeeltelijk. Dat heeft de maken met wat noodzakelijkerwijs als motivatie bij betrokken medewerkers herkend moet worden. Zij stellen er prijs op een binding met een herkenbare organisatie te handhaven. Dat is uiteraard strijdig met een doelstelling van de algemene bestuursdienst, te weten de bestrijding van verkokering door onthechting van medewerkers.
Ook wat onthechting betreft, meen ik echter dat erkenning van reële beperkingen de voornaamste voorwaarde is om verder te komen. De grens ligt, in ieder geval in het huidige stadium van het veranderingsproces, bij de inzet van een medewerker elders. De slogan luidt volgens mij: externe kweek, interne loyaliteit. Het laatste komt tegemoet aan psychologische behoeften van mensen. Het eerste, de externe kweek, is het mechanisme waardoor medewerkers extra nuances, ook van buiten de eigen organisatie, leren zien.
Langs pragmatische weg komen er meer pools van tijdelijk inzetbare medewerkers en vervolgens samenwerkingsverbanden tussen zulke pools. Dat zijn evenzovele stappen naar een algemene bestuursdienst. Wie zo'n simpele, praktische aanpak niet begrijpt en steunt, wil waarschijnlijk geen grotere mobiliteit. Wat dan wel?
Voor dit opstel ben ik voor inspiratie en inlichtingen dank verschuldigd aan M.L. Dooms. Martin Dooms is sinds 1988 hoofd van de groep interne interim managers (IMV) bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Deze groep telt inmiddels op continue basis twintig medewerkers in termen van FTE (full-time equivalent). In Nederland is IMV, met ook gemeten naar declarabele uren een bezettingsgraad van ruim 80 procent, één van de grotere bureaus voor interim management.
© 1991, webeditie 2002.