Opnieuw de landelijke maat nemen

Pieter Wisse

Het moet buiten kijf staan dat politiŽle informatievoorziening landelijke maat krijgt. Daarom is dit een urgent signaal van professionele bezorgdheid. Want de zgn landelijke ontwikkelingen gaan met de voorgestelde informatiearchitectuur annex aanpak hun doel missen. Op die manier kan verbetering van de politiŽle informatievoorziening niet slagen, punt. Nogmaals, dat betreft een groot belang en is om allerlei redenen een lastig probleem. Inzicht in dreigende mislukking moet leiden tot pogingen de koers te wijzigen van de Veranderorganisatie ICT Bestek Politie inclusief de coŲperaties voor vraag (CIP) en aanbod (ISC).

 

 

Risico's en regio's

Politieregio's, zo luidt het decreet van de Veranderorganisatie, ondernemen in het vlak van informatievoorziening geen eigen projecten meer. Zij moeten in beginsel wachten op resultaten van de landelijke ontwikkelingen. Activiteiten zijn daar echter onverminderd nodig omdat in 'afwachting' zelfs ernstige verslechtering van de regionale informatievoorziening dreigt.

Daar bestaat een algemene reden voor. Elke regio stelt immers aanzienlijke personele capaciteit beschikbaar voor de landelijke ontwikkelingen. Dat gaat direct ten koste van eigen informatievoorziening. Nota bene, dat is op haar beurt nadelig voor de kwaliteit van executieve taken in de eigen regio en waarmee de ene regio andere regio's assisteert. En daarom, te weten kwaliteit van primaire processen, draait het toch. Nu is dat allemaal per regio voor een redelijke termijn en met redelijke kwaliteitsgrenzen nog wel te lijden, mits de landelijk-ingerichte informatievoorziening vervolgens daadwerkelijk een verbetering is. Dat gaat echter niet lukken.

Waarom niet? Een specifiekere reden voor bezorgdheid betreft een klassiek misverstand onder automatiseerders. Als landelijke projecten krijgt opnieuw informatievoorziening voor secundaire processen en dienovereenkomstige ondersteunende afdelingen voorrang. Dat betekent om te beginnen verder uitstel van informatievoorziening met werkelijke prioriteit, te weten voor executieve taken (zie ook verderop). Ook is er landelijk niet of nauwelijks iets te 'winnen' met uniforme middelen voor financiŽle administratie, personele informatievoorziening en dergelijke. Waarom moet er iets veranderen dat a. nog betrekkelijk goed geregeld is en b. niet essentieel bijdraagt aan toegevoegde waarde op landelijke schaal?

Onder de noemer van enterprise resources planning, de welbekende ERP, dreigt de aandacht nog verder afgeleid te raken van executieve taken als de werkelijke prioriteit. Dat wekt weliswaar de schijn van 'landelijkheid,' maar de politie moet voor kwaliteitsverbetering juist verder doorschakelen van een middel- naar een procesoriŽntatie. Voor de politie komt daar nogeens de complexiteit van processen bij (zie ook verderop) waarop de middeloriŽntatie beslist geen antwoord biedt. Alsjeblieft geen ERP, dus.

Als inspanningen nodeloos geleverd worden en verbetering uitblijft, resteert spoedig niet alleen verwaarloosde regionale informatievoorziening. Regio's staan daardoor ook op grotere achterstand om die opnieuw adequaat te waarborgen, eventuele extra financiŽle offers nog daargelaten. Wat mislukking verbruikt, kan niet immers nogeens besteed worden om het goed te doen. Dat geld, die middelen en energie zijn weg. Weg is dan ook het broodnodige vertrouwen van de 'sponsor,' zodat herstel nogeens extra moeizaam is.

 

 

Analyse van het probleem

Als directe aanleiding voor dit signaal geldt de informatiearchitectuur Nederlandse politie die de CoŲperatie Informatiemanagement Politie (CIP) op 31 mei 2002 presenteerde. Het voornaamste bezwaar komt erop neer dat de complexiteit van de Nederlandse politie niet erkend is. De aanpak die CIP voorstelt verzandt binnen de kortste keren. Voorlopig slokt dat zelfs meer mensen en middelen op.

Enkele nadere bezwaren staan in de vorige paragraaf reeds genoemd. Dat zijn het accent op ondersteunende processen en dan ook nogeens volgens het perspectief van middelen.

Nog belangrijker is dat de politie voorgesteld is als een doorsnee overheidsorganisatie, dwz als een organisatie met een stabiel repertoire aan 'diensten' en 'producten.' En ook als een organisatie die haar relatie met (potentiŽle) klanten vergaand naar eigen inzicht kan inrichten. Voor de politie geldt dat allemaal niet, zeker niet voor haar executieve taken. Misschien lijkt dat wel zo. Maar als het al zo is, geldt dat voor de politie toch pas nadat het veruit ingewikkeldste procesdeel voltooid is.

Het probleem met de informatiearchitectuur zoals CIP die voorstelt, is dat zij geen recht doet aan zowel de prioriteit, als de aard van de politiŽle executieve taken. Wat volgens zo'n architectuur daadwerkelijk 'gebouwd' gaat worden, kan daarom nooit de noodzakelijke verbetering inhouden. Kortom, de informatiearchitectuur van CIP is niet realistisch in haar ambitie.

 

 

Focus en prioriteitenstelling

Hoe moet het dan wel? Juist als veranderingen ingewikkeld zijn, is toespitsing onontkoombaar. Kortom, wat je voor succesvolle actie nodig hebt is focus. Lees ook: een scherp doel. De focus is startpunt van prioriteitenstelling.

Wat is eigenlijk de focus van de Nederlandse politie? En, als verwante vraag die netzo essentieel is, heeft de politie au fond behoefte aan een verandering van focus?

Voor een complexe organisatie zoals de Nederlandse politie zijn dat extra moeilijke vragen. Nu moet de missie van een organisatie hetzelfde zijn als haar focus. Dan blijkt dat de politie dergelijke vragen al beantwoordde. Dat levert dan op dat de gehele Nederlandse politie "werkt aan veiligheid en leefbaarheid."

De ontwikkeling van een prioriteitenstelling is eigenlijk de operationalisering van missie/focus. Daarom moet een informatiestrategie hetzelfde zijn als wat CIP met informatiearchitectuur aanduidt. Het verschil is (nog) onder meer dat CIP de informatiestrategie annex architectuur niet expliciet afleidt van de politiŽle missie. Zodoende gaat de informatiestrategie voorbij aan organisatorische focus. Nogmaals, dat is een wezenlijk gebrek voor succesvolle verbetering van informatievoorziening.

 

 

Sturing moet secundair zijn

De CIP-informatiearchitectuur bevat weliswaar een onderdeel dat daar procesmodel heet. Maar dat staat ten eerste slechts sjabloonmatig aangeduid. Ten tweede is er geen herkenbare prioriteit voor ingeruimd. Ten derde gaat er desondanks een middeloriŽntatie achter verscholen.

Daarentegen is het essentieel om de processen puur in hun operationele opzet te benadrukken. De CIP-informatiearchitectuur bevestigt nogeens hoe ongelofelijk lastig dat is voor zowel managers als adviseurs. Zij zijn immers zo vertrouwd met sturing van processen. Van de weeromstuit krijgt (be)stuurbaarheid prioriteit. En netzo onvermijdelijk verdwijnt het operationele kind met het sturingsbadwater. Nogmaals, wat CIP voor de Nederlandse politie als informatiearchitectuur voorstelt is daarvan een voorbeeld bij uitstek. Nota bene, er valt pas iets te sturen nadat de operationele kwaliteit van een proces gewaarborgd is. Als dat zo is, mag je gerust sturingsaspecten in operationaliteit integreren. Maar je mag het dus nooit omdraaien, dwz sturing voorrang boven uitvoering geven. Dat geldt zeker voor de inrichting van informatievoorziening. Het klinkt in eerste aanleg paradoxaal, maar het belang van sturing vergt operationele prioriteit.

Nogmaals, een aanzienlijk gedeelte van CIP's informatiearchitectuur gaat over sturing. Dat is dus zeker belangrijk, maar het staat daar als primair belang op de verkeerde plaats. Vandaaruit zijn foutieve prioriteiten helaas maar al te voorspelbaar. Hierboven staan al enkele voorbeelden genoemd. Bijvoorbeeld, waarom krijgt keuze van computerprogrammatuur voor financiŽle administratie voorrang? Wat hebben 'pakketten' ter ondersteuning van secundaire werkprocessen met onmiddellijke verbetering van executieve taken te maken? En als CIP doorgaat op de ingeslagen weg, krijgt zgn enterprise resource planning (ERP) dus prioriteit. Dat is dan onvermijdelijk. Maar ook ERP heeft weer niets direct met de focus van de Nederlandse politie te maken. Dat leidt dus niet af, maar loopt zelfs dood.

 

 

Prioriteit: executieve ketenprocessen

Er is nog iets dat prioriteit voor executieve taken scherp belicht. De processen waaraan de Nederlandse politie deelneemt zijn doorgaans zgn ketenprocessen. De belangrijkste processen overschrijden naar de aard van politiezorg grenzen van en naar andere organisatie. Maar er zijn ook processen met diverse interne schakels. Dat houdt allemaal in dat leidraad voor inrichting voor executieve taken het taakbegrip moet zijn in de betekenis van 'bijdrage.' Het gaat er dus nadrukkelijk om vanuit essentiŽle afhankelijkheden te denken en doen. Dat is geen teken van zwakte, maar van intelligentie en verantwoordelijkheidsbesef.

Hierin komt uiteraard opnieuw het verschil tussen enerzijds de politie en anderzijds talloze andere organisaties tot uitdrukking. De politie heeft in ons maatschappelijk bestel niet vergaand de discretie om 'essentiŽle afhankelijkheden' eenzijdig te reguleren. Voor de inrichting van hun informatievoorziening kunnen andere organisaties vaak zonder risico binnenste-buiten handelen. De Nederlandse politie ontkomt niet aan een buitenste-binnen aanpak, tenminste als het erom gaat redelijk met onzekerheid om te gaan en ketenprocessen te optimaliseren.

 

 

Nog meer kritiek op voorgestelde informatiearchitectuur

Het voorstel dat CIP als informatiearchitectuur uitbracht is onvoldoende bestuurlijk. Het overeenkomstige rapport is meer een neerslag van een oriŽntatie volgens (informatie)technische infrastructuur, alle verwijzingen naar besturingssystematiek, referentiemodel bedrijfsvoering en zgn 9-vlaksmodel ten spijt.

In dit verband is het Besluit informatievoorziening rijksdienst 1990 relevant. Nota bene, dat kabinetsbesluit is nog altijd van kracht. Waarom het vooral gaat, is dat (artikel 6, 1e lid en 3e lid) de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als eerstverantwoordelijke minister voor de politiŽle informatie een zgn structuurschets moet opstellen. Zo'n structuurschets (zie ook de nota Informatiestructuurschetsen in de openbare sector van november 1992) is primair bestuurlijk bedoeld. Die oriŽntatie moet niet met een beheersmatige (management) verward worden. Daarin blinkt Informatiearchitectuur Politie reeds uit. Een aanvullend document, bijvoorbeeld getiteld Informatiestructuurschets Politie, zou dan geen managementsamenvatting, maar zoiets als een bestuurssamenvatting van de huidige Informatiearchitectuur Politie zijn. Tegelijk kunnen bestuurlijke overwegingen eraan toegevoegd worden. Dat is precies het document waaraan allereerst voor strategische oriŽntatie behoefte bestaat.

Nogmaals, Informatiearchitectuur Politie biedt (nog) onvoldoende basis voor bestuurlijke afweging en besluitvorming. Want de voorgestelde informatiearchitectuur treft niet de kern van politiezorg. De oriŽntatie op de primaire processen van de politie ontbreekt. Welke processen zijn dat eigenlijk? Wat valt er met onder meer informatievoorziening te verbeteren? Wat moet er daarvoor allemaal veranderen? Dan blijkt dat de ingrijpendste verandering niet de informatiesystemen, de verander- en de beheerorganisatie voor informatiesystemen betreft. Dat is slechts een aspect van, respectievelijk een voorwaarde voor een andere manier-van-werken. En dat moet ertoe leiden de operationele politiemensen voorop in de aanpak van de verandering te plaatsen. Daarom verdient executieve informatievoorziening prioriteit (en niet sturingsinformatie, al dan niet in combinatie met ondersteuning van secundaire processen). Verder is de politie beslist gťťn doorsnee overheidsorganisatie. Laat staan dat de politie een doorsnee commercieel bedrijf is. Het begrippenkader met markt, klant, product enzovoort is niet dus zomaar overdraagbaar.

Het wankele fundament dat Informatiearchitectuur Politie daarentegen schetst leidt tot extra afhankelijkheden tussen programma's en projecten. Die zijn daardoor slecht of niet beheersbaar. Gevoegd bij het enorme aantal projecten zijn de voorgespiegelde resultaten onhaalbaar, laat staan dat het op tijd en binnen budget lukt. Op zulke praktische grenzen aan uitvoerbaarheid volgt verderop nog commentaar.

 

 

Marge voor koerswijziging

Inmiddels is zoveel in beweging gezet, dat de richting ervan op korte en zelfs middellange termijn vast staat. De weg is dus niet slechts uitgestippeld, maar goeddeels al aangelegd. Dat is vooral met verplichtingen door organisatorische inrichting gebeurd. De marge voor spoedige koerswijziging is navenant smal, omdat zulke nieuwe organisaties en bijbehorende functies zelfs al geformaliseerd zijn. Vele medewerkers zijn daar reeds aangesteld. Dus, ja, voor de korte termijn geldt het stramien van de huidige versie van Informatiearchitectuur Politie noodgedwongen als kader. Dat betreft vooral de modieuze en curieuze scheiding van organisatorische voorzieningen volgens vraag (CIP) en aanbod (ISC). Voor de lange termijn is echter een ander (referentie)kader inclusief daarvan afgeleide inrichting nodig. Uitgangspunten daarvoor stipt deze notitie aan.

 

 

Wat is een onafhankelijk oordeel?

Maar de beoordeling dan, van Informatiearchitectuur Politie? Het is merkwaardig dat de opdracht voor een audit versterkt is aan een 'normaal' ict-bedrijf, dat stellig (ook) in de markt is voor 'normale' werkzaamheden aan de politiŽle informatievoorziening. Zo is er de schijn van belangenvertroebeling of -verstrengeling. Kortom, de opdracht had aan een zelfstandige audit-organisatie verleend moeten zijn. Om dezelfde reden had het bedrijf in kwestie de opdracht niet mogen aannemen.

Ten tweede heeft de opdrachtgever de onderzoeksvragen bepaald. Daaraan heeft de opdrachtnemer zich braaf gehouden. Het ontbreken van ongevraagde oordelen doet echter extra afbreuk aan de waarde van de rapportage als resultaat van een heuse audit.

Desondanks bevat de rapportage een belangwekkende aanbeveling. Het ontbreken van bestuurlijk perspectief staat hierboven al opgemerkt. De gewraakte auditor ervaart hetzelfde gemis: "Aanbevolen wordt om de informatiearchitectuur een minder beschrijvend karakter te geven (veel kan naar bijlagen of aparte boeken) en meer toe te spitsen op analyse, argumentatie en besluitvorming."

Het principiŽle bezwaar blijft echter dat ook de beoordelaar niet herkent hoe de kans op wezenlijke verbetering van politiŽle informatievoorziening benut moet worden. Dat gebeurt door overmatig respect voor continuÔteit en verwante referentiekaders. Hoewel ze voor de korte/middellange termijn helaas niet meer te veranderen vallen, zijn voor de langere termijn beslist andere aannames noodzakelijk. Het beoordelende bedrijf doet echter geen enkele principiŽle aanzet tot verbetering. Zo concludeert dat bedrijf onder meer dat "[d]e huidige uitwerking van de informatiearchitectuur sluit op hoog abstractieniveau in voldoende mate aan op de politieprocessen." Daarbij verwijst de beoordelaar naar het Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie en meldt dat RBP "volgens de geÔnterviewden in voldoende mate aan[sluit] op de (primaire) politieprocessen." Een audit vergt echter onafhankelijke waarneming. Verder is RBP juist geschikt als vertrekpunt voor procesmatige ordening van informatievoorziening. (Als algemene verklaring geldt dat RBP geen proces- maar functiemodel is. Daaraan verandert de naam niets.)

Een andere conclusie van de beoordelaar over Informatiearchitectuur Politie luidt: "Met de positionering van de politie-informatievoorziening in de ketens is in dit stadium voldoende rekening gehouden." Dat klopt evenmin. Ja, de term 'keten' komt zeker her en der voor Informatiearchitectuur Politie. Dat is echter niet genoeg. Uit prioriteit voor executieve informatievoorziening volgt onherroepelijk dat ketenoriŽntatie van principieel belang is. De executieve medewerker is immers schakel in allerlei zgn ketenprocessen. Er valt zelfs veel voor te zeggen om niet over keten- maar over schakeloriŽntatie te spreken. Verbeteringen in politiezorg met informatievoorziening als katalysator zijn daarom slechts haalbaar vanuit de executieve schakels als de samenstellende delen. En daaruit volgt dan weer 'automatisch' dat er zgn basisregisters moeten zijn, wie ze beheert enzovoort.

De beoordelaar stelt voorts: "De informatiearchitectuur is met bekende en aanvaarde methoden en technieken gerealiseerd." Dat is opnieuw verhullend. Op z'n minst had het bedrijf die methoden/technieken kunnen benoemen. Wat het waarschijnlijk bedoelt, is dat de aannames in de vorm van enkele modellen (1. 9-vlaks informatiemanagement, 2. RBP als procesclassificatie en 3. veranderontwerp als resultante van pull-, push- en portfoliokracht) een positief oordeel verdienen. Maar hier valt dat oordeel dus juist negatief uit. Hierboven staat al opgemerkt dat RBP de samenhang in informatievoorziening niet beheersbaar krijgt (terwijl dat met de 'schakeloriŽntatie' wel lukt). Verder ontleent Informatiearchitectuur Politie aan het 9-vlaks model prioriteit voor besturingssystematiek, waarmee de beoordelaar het blijkbaar eens is. Over "bekende en aanvaarde methoden en technieken" gesproken is het natuurlijk opvallend dat het bedrijf, nota bene als auditor, geen melding maakt van de verplichting tot het opstellen van een structuurschets.

 

 

Kritieke factor: mensen

Nergens waarschuwt de beoordelaar voor de opeenhoping van veranderplannen. Wie op een rij het verkleinwoord rijtje vermijd ik opzettelijk zet wat er allemaal aan projecten op de politiemensen afkomt, herkent onmiddellijk hoe onrealistisch de uitvoering volgens de voorgestelde informatiearchitectuur is. De beoordelaar heeft echter slechts de gestelde vragen beantwoord en daar gingen de vragen niet over. In de werkelijkheid telt natuurlijk wel zwaar wat uitvoerbaar is (inclusief betaalbaar enzovoort). Daarentegen blijft het vermogen tot verandering door executieve medewerkers totaal genegeerd. Dat moet op een fiasco uitlopen, want executieve medewerkers die ook nog iets anders aan hun hoofd hebben, te weten de uitvoering van hun reguliere taken zullen de aangereikte veranderingen in informatievoorziening als stortvloed ervaren. In het geplande tempo kunnen zij nooit veranderen. Daar stuwt het, als ware het een veranderkundige file. Ofwel, vroeg of laat liggen de executieve medewerkers letterlijk op het kritieke pad van de noodzakelijkerwijs samenhangende veranderingen in informatievoorziening. Daarbij is het maar de vraag, net als bij een verkeersfile, of er nog beweging in te krijgen is. Omdat het onmogelijk is ze gťťn kritieke positie te laten innemen, behoren zij dus juist centraal in de aanpak te staan. Nogmaals, daarvan is geen sprake en dat vormt dus heel praktisch een netzo kritiek obstakel. Een informatiearchitectuur dient bij uitstek synthese van aspecten. Evenals het bestuurlijke is het veranderkundige aspect niet of nauwelijks belicht. Met de haalbaarheid van zgn implementatie moet echter nadrukkelijk rekening gehouden zijn.

Wat de organisatie van de informatievoorziening op regionale schaal betreft, die mag pas onttakeld worden indien zekerheid over het landelijke alternatief bestaat (dat ook daadwerkelijk 'beter' moet uitpakken). Verder duurt landelijke ontwikkeling stellig langer dan thans voorzien wordt. Dat betekent weer dat elke regio haar eigen informatievoorziening in de lucht moet houden (met alle extra kosten voor mensen en middelen van dien). Ook vallen door vertraging/mislukking tov huidige planning de kosten van de landelijke ontwikkeling met zekerheid hoger uit dan thans begroot. Daarom doen regio's er verstandig aan te waarborgen dat hun bijdragen aan het landelijk informatiestelsel een vooraf overeengekomen maximum niet overschrijdt. Nota bene, dat betreft bijdragen zowel in geld, als in de vorm van regionale medewerkers die diensten leveren voor de landelijke ontwikkeling.

Voor een andere opzet van de informatiearchitectuur voor de langere termijn verdient dus beslist niet de zgn bestuurssystematiek de status van ontwerpuitgangspunt. En het Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie verschaft evenmin bruikbaar houvast, althans niet voor ontwikkeling van informatievoorziening (omdat het via zijn procesindeling de samenhang niet adequaat erkent voor gerichte veranderingen; te veel blijft zijdelings met te veel verknoopt, zoals dus ook blijkt uit de recentere uitvoeringsplannen). Daarentegen moet de executieve politiezorg het voornaamste uitgangspunt zijn. Daar hoort dan onmiddellijk bij dat de executieve medewerker functioneert als schakel in allerlei ketens. De politie is je beste ketenpartner.

 

 

juni-september 2002, webeditie 2003 Pieter Wisse