Onderzoek naar integratie van documentaire informatievoorziening

Pieter Wisse

In de eerste helft van de tachtiger jaren van de vorige eeuw werkte ik als intern informatiekundig adviseur bij een ministerie. Daar heb ik me ook ingespannen om de zgn documentaire informatievoorziening (opnieuw) geÔntegreerd te krijgen in de primaire processen. Als extern adviseur diende ik later, in juni 1989, zoiets als een onderzoeksvoorstel in bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. De rest van dit artikel geeft mijn toenmalige voorstel —— nauwelijks bewerkt — weer.

 

 

Stellingen

Een belangrijke stelling waarmee het onderzoek richting krijgt, is dat er bij overheidsinstellingen een onderscheid bestaat tussen de behoefte aan documentaire ondersteuning van werkprocessen enerzijds en anderzijds aan de verantwoording over rechtshandelingen door vastlegging van informatie hierover. Omdat het in de praktijk voor beide behoeften meestal om dezelfde fysieke documenten gaat komt dit onderscheid op logisch niveau nauwelijks tot uitdrukking.

De nadelige gevolgen hiervan kunnen geschetst worden tegen het licht van een tweede stelling, te weten dat het onderscheid tussen documentaire en andere informatie in hoog tempo vervaagt. Dat is onder andere het gevolg van beschikbaarheid van nieuwe gegevensdragers.

Het onderzoek moet inzicht verschaffen in de organisatorische en informatorische, maar ook zeer schetsmatig in de maatschappelijke, implicaties als het genoemde logische onderscheid en de aangegeven trend werkelijk inhoud krijgen.

 

 

Opzet van het onderzoeksrapport

Zoals gezegd, is onderzoek nodig omdat een visie en toelichting daarop nog grotendeels onbekend zijn. Daarom is het in dit stadium onmogelijk een definitieve, gedetailleerde inhoudsopgave van het manuscript op te sommen. Met het huidige inzicht kan echter wel degelijk een voorlopige opzet van de inhoud aangeduid worden. Die kan vanzelfsprekend door het verloop van het onderzoek, al dan niet ingrijpend, gewijzigd worden.

Na een inleidend gedeelte bestaat het manuscript in zijn voorlopige opzet uit een viertal delen. Onderstaand is ieder van die vier delen van enkele toelichtende opmerkingen voorzien.

 

 

Ontwikkelingen

In deel I worden de ontwikkelingen geschetst die het historisch kader vormen voor de stelling van het 'logische onderscheid' tussen ondersteuning en verantwoording. Aan die stelling zelf is deel II gewijd. In deel I komen initiatieven in het vlak van de overheid aan de orde die direct of indirect hebben bijgedragen tot de verander(en)de opvattingen over documentaire informatievoorziening, zoals het DIS-programma, het project Archiefbeheer, de reorganisatie van de rijksdienst, de PCDIN en politieke belangstelling/controle in de vorm van kamervragen en reacties van bewindslieden daarop. Voorts krijgen ambtelijke en andere literatuur zoals de BIOS en het rapport 'Archiefbeheer en archiefbehoud bij het Rijk' van de Algemene Rekenkamer aandacht.

Deel I bevat tevens een schets van de taakverdeling en coordinatie van de documentaire informatievoorziening bij de rijksoverheid. Dit betreft onder andere de rol(len) van BiZa en WVC, en die van andere ministeries. De te onderscheiden veranderingen hierin worden in een maatschappelijke ontwikkeling geplaatst.

 

 

Maatschappelijke functie

Deel II bespreekt vooral de stelling dat, zoals hiervoor aangegeven, er bij overheidsinstellingen een onderscheid bestaat tussen de behoefte aan documentaire ondersteuning van werkprocessen enerzijds en anderzijds de verantwoording over rechtshandelingen. Deze stelling is overigens geÔnspireerd door, zo niet woordelijk afkomstig van, de heer De Jong, medewerker van het ARA (Algemeen Rijksarchief). Omdat het in de meeste gevallen om dezelfde fysieke documenten gaat voor beide behoeften komt dit onderscheid op logisch niveau nauwelijks tot uitdrukking. Het effect hiervan is dat gearchiveerde informatie eigenlijk twee heren moet dienen, die elk andere eisen stellen.

In de praktijk wordt de informatie dikwijls ingericht op de behoefte van de werkprocessen (met een boekhouding als belangrijke uitzondering?). Dit vereist kortweg een procesmatige ontsluiting met een relatief korte looptijd. Dezelfde documenten moeten echter in tweede instantie ook benut kunnen worden als verantwoordingsinstrument over de (rechts)handelingen van de organisatie. En dit vereist een ontsluiting volgens een politiek-juridische invalshoek op veel langere termijn.

Deze zo verschillende benaderingen van de informatie had tot gevolg dat de praktische inrichting ervan voor beide behoeften niet optimaal kan zijn zolang ze als een enkele verzameling wordt beschouwd. In de archiefpraktijk blijkt dit ook als een probleem ervaren te worden.

Dit verschijnsel komt door moderne ontwikkelingen in een ander daglicht te staan (tweede stelling). Ten eerste zijn er technologische ontwikkelingen die de informatie steeds minder afhankelijk lijken te maken van de vorm. Door automatiseringsmiddelen ligt het weer voor de hand om de inhoud te abstraheren van de fysieke drager/vorm. En door het meer loslaten van de fysieke beperkingen die vooral voor papier gelden, kan bovendien veel meer en ook andere volgens archiefbeginselen bewaarde informatie met behulp van automatisering worden opgeslagen en ontsloten, bijvoorbeeld finaniŽle informatie. Ten tweede zijn er organisatorische ontwikkelingen in de richting van decentralisatie, deconcentratie en zelfbeheer, die ook hun consequenties hebben voor het beheer van de documentaire informatie.

Een archief is slechts een zinvolle verzameling gegevens indien deze gerelateerd zijn aan een bepaald doel. Bij een begripsbepaling moet daarom worden nagegaan wat het doel is/kan zijn van steeds veelzijdiger en  veelvormiger ambtelijke informatie. Met andere woorden: een archief moet steeds informatie bieden over en zelf ook bijdragen aan het doel van de desbetreffende organisatie. Hiermee breekt eigenlijk een fundamentele discussie aan over de totstandkoming van doelstellingen van i.c. overheidsorganisaties.

Bepalen vooraf gestelde doelen het verloop van de werkprocessen in een organisatie (en daarmee de relevantie van 'documentaire' informatie) of ligt dat eerder omgekeerd? Of bestaat er een voortdurende wisselwerking? Hoe komen overheidsorganisaties aan hun doelstellingen en hoe kan zo'n organisatie haar handelen verantwoorden? Dergelijke vragen kunnen niet anders worden beantwoord dan nadat ze in een maatschappelijke context zijn geplaatst. In het manuscript komt dit realiteitsvraagstuk tot uitdrukking en wordt tot een andere orde geleid.

 

 

Begrippenkader

Deze ontwikkelingen noodzaken ertoe om het begrippenkader op dit terrein te herzien. Wat moet immmers in dit licht (verder) worden verstaan onder 'document,' documentair,' 'archief,' 'archiefvormer,' 'beleidsneerslag,' 'bedrijfsinformatie' enzovoort? Hiervoor wordt in deel III een aanzet gegeven.

 

 

Implicaties

De hiervoor aangeduide herschikking van begrippen en visie op documentaire informatie(voorziening) in het algemeen en archiefbeheer in het bijzonder heeft diverse uitvoeringsconsequenties. Deze hebben o.a. betrekking op de openbaarheid van bestuur, functiescheiding tussen degenen die informatie ter ondersteuning van werkprocessen beheren en degenen die verantwoordingsinformatie beheren, het functieniveau van archiefmedewerkers, de inrichting van archieven en dergelijke. Deze worden in deel IV verkend. Effectuering kan bij de overheid niet anders dan geleidelijk en geleid geschieden. Het betekent een veranderingsproces met, behalve technische en financiŽle kanten, vooral organisatorische en personele implicaties. De voornaamste aspecten van een dergelijk veranderingstaject worden uiteengezet.

Tot zover mijn voorstel uit 1989. Dat werd weliswaar niet als zodanig aangenomen, maar ik raakte als adviseur (nader) betrokken bij het genoemde project Archiefbeheer. Zie Omslag in Opslag (ministerie van Binnenlandse Zaken, 1991) voor hoe de fundamentele heroriŽntatie aangezet is.

 

 

© 1989, webeditie 2002.