prikkels en punten over een veranderingsproces
Pieter Wisse
Er was eens een rijk land. Hoewel, eigenlijk was alleen de koning rijk, want alles was zijn eigendom. Dat maakte hem wantrouwend en ijdel. Hij wilde iedereen gaan controleren. Op een dag riep de koning zijn ritmeester en zei: "Alles is belangrijk, omdat alles van mij is. Daarom wil ik dat je alles opschrijft over alles wat er gebeurt. Vergeet vooral niet alles te noteren dat je zèlf allemaal doet." Dat zei de koning omdat hij wantrouwend, bang was. Omdat hij ook nog ijdel was, gaf hij de ritmeester een opdracht erbij. "Alles dat je opschrijft, moet je héél lang bewaren. Dan kunnen mensen ook later zien dat ik de beste koning uit de hele geschiedenis ben."
De ritmeester dacht er niet eens het zijne van, zó gewend was hij om opdrachten van zijn koning uit te voeren. Het duurde dus niet lang of hij had zoveel opgeschreven en bewaard dat de koning uit wanhoop schreeuwde: "Zo word ik er geen wijs uit. Je moet méér opschrijven. Alles! Daar zit dan tenminste bij wat ik nodig heb. En trouwens, hoe komen de mensen ànders te weten wat voor wijze koning ik was, als je niet ook dàt allemaal bewaard?"
In zo'n sprookje loopt het natuurlijk slecht af met de koning. Hij stikt letterlijk in informatie. Zijn land heeft hij arm gemaakt. Want alles opschrijven betekent niets meer ècht doen. En later heeft niemand zoveel informatie nodig om te constateren wat voor wantrouwende, ijdele koning hij was. Pas nadat hij gestikt was, en realistisch bestuur hersteld, werd het land met zijn mensen weer rijk.
Het is geen eenvoudige opgave de informatievoorziening in het geschetste koninkrijk te verbeteren, zolang zo'n koning er leeft en zijn macht uitoefent. Gelukkig, in de nederlandse rijksdienst bestaat zo'n koning niet en is dat dus veel minder een probleem. Hoewel?
In 1988 rapporteerde de Algemene Rekenkamer over een onderzoek naar archiefbeheer bij de rijksdienst. De conclusie luidde dat het met archieven aldaar slecht gesteld was.
Daarop sprak de Tweede Kamer de bewindspersoon aan die formeel eerstverantwoordelijk heet voor documentaire overheidsinformatie. Dat is de minister van Binnenlandse Zaken. Aan een tweede minister stelden kamerleden eveneens hun vragen. Het zgn. cultureel erfgoed was in het geding; daarvoor is de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (eerst)verantwoordelijke.1
Namens deze ministers gingen vervolgens ambtenaren aan het werk. De gebruikelijke reactie is: Een Project. Zo begon in 1989 het project Archiefbeheer.
De projectleiding berustte bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Van de kant van (Welzijn, Volksgezondheid en) Cultuur was uiteraard de Rijksarchiefdienst er nauw bij betrokken. Van deze partijen is de aandacht in dit opstel vooral op Binnenlandse Zaken gericht.
In mei 1990 verscheen uit het project archiefbeheer het rapport 'Omslag in Opslag.' Dat werd in november 1991 gevolgd door een boek met dezelfde titel.2
Een boek met beleid. Dat was op zichzelf al ongebruikelijk. Diverse lezers bleken voorts de inhoud bijzonder te vinden. Er kwamen uiteenlopende reacties, zowel mondeling als schriftelijk. Bijvoorbeeld in het maandblad Overheidsdocumentatie verschenen vrijwel direct na verschijning van rapport, respectievelijk boek diverse artikelen van voor- en tegenstanders. Daarbij zijn de tegenstanders in de meerderheid. Immers, de beleidsvisie van Omslag in Opslag3 belooft veranderingen. Voorstellen tot veranderingen kunnen steevast op weerstand rekenen. Dat is overigens prima. Een beleidsvisie moet de toets van zware kritiek kunnen doorstaan.
Verder zijn er mensen aan wie Omslag in Opslag tot dusver4 allemaal voorbij ging. Voor wie niets met archiefbeheer in de rijksoverheid te maken heeft, is dat in eerste aanleg begrijpelijk. Toch biedt Omslag in Opslag bijvoorbeeld gemeenten, of eigenlijk iedere complexe organisatie, aanknopingspunten voor belangrijke verbeteringen van de informatievoorziening.
Stel dat u buiten de rijksdienst werkzaam bent, maar toch een probleem met archiefbeheer ervaart. Dan moet u uiteindelijk toch het boek Omslag in Opslag zelf eens lezen, of op z'n minst het eerste deel eruit omdat dat deel overeenstemt met het oorspronkelijke rapport. Echter, daarbij kunt u mi de inhoud beter waarderen, indien u op voorhand wat meer van de achtergrond weet. Dat vergemakkelijkt een gerichte vertaalslag van de rijksdienst (waarvoor Omslag in Opslag dus oorspronkelijk bestemd is) naar uw eigen praktijk waar danook. Aangezien ik nauw betrokken was bij de samenstelling van rapport en boek, begeleid ik als gids gaarne die verkenning van relevante achtergrond.
Wat voor iedere complexe organisatie geldt, geldt eveneens voor een ministerie. En dus ook voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dat zo'n organisatie één naam draagt, betekent allerminst dat er eensgezindheid heerst. Er zijn mensen vóór iets. Andere mensen zijn daar juist tégen. Enzovoort, enzovoort. Zo blijkt het vooral binnen één en dezelfde organisatie moeilijk om over fundamentele kwesties gemeenschappelijke ideeën en standpunten te ontwikkelen.
Een bijzonder kenmerk van het project archiefbeheer was dat er bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de Rijksarchiefdienst een kleine groep direct betrokken medewerkers bestond met tenminste één noodzakelijke eigenschap voor vernieuwing. Zij vertrouwden elkaar. Dat leidde ertoe dat zij naar elkaar luisterden, en voor zichzelf de tijd namen om te proberen te begrijpen wat hun gesprekspartners niet zozeer gezegd maar bedoeld hadden. Deze projectgroep werd geleid door P.M.H. Waters van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en daarmee was de toon gezet om te proberen ècht te willen bijdragen aan verbeteringen. Geen kosmetische, maar waar nodig fundamentele wijzigingen. Tot de vaste kern behoorden voorts H. Nagelhout van hetzelfde ministerie, M. Beekhuis van de Rijksarchiefdienst en ikzelf als extern adviseur. Overigens is de naam voor rapport, boek en de beleidsvisie in het algemeen niet door iemand uit de projectgroep bedacht. 'Omslag in Opslag' is een vondst van J.C.W. Hendriks die de redactie voerde over het oorspronkelijke rapport van de projectgroep.
Ogenschijnlijk waren de vorderingen van het project aanvankelijk gering. Luisteren en begrijpen kost nu eenmaal tijd. Maar wat krachtig groeide was de overtuiging dat de signalen van de Algemene Rekenkamer weliswaar nuttig waren, maar dat de analyse van het falende archiefbeheer te oppervlakkig was. Het is één om te constateren, zoals de Rekenkamer deed, dat de regels voor archiefbeheer onvoldoende opgevolgd werden. Het is iets heel anders om de regels zèlf ter discussie te stellen. De kleine projectgroep deed meer en meer het laatste. Men zag dat een àndere visie nodig was om problemen rondom archiefbeheer met blijvend resultaat te bestrijden.
De projectgroep kreeg belangrijke steun van leidinggevende functionarissen binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de Rijksarchiefdienst. De nadruk kreeg inderdaad ontwikkeling van een visie waarin geen plaats meer zou zijn voor uniforme regels, dat wil zeggen voor regels die àltijd geldig voor àlle rijksinstelllingen moesten zijn. In plaats daarvan werd pluriformiteit het uitgangspunt. Ofwel, er zijn zovele verschillende situaties, processen, organisaties of noem maar op. De reële verschillen daartussen zijn uitgangspunt voor een visie. De visie moet het gemeenschappelijke in die verscheidenheid weten te formuleren.
Wie niet goed thuis is in de rijksdienst, zal wellicht de omvang van de koerswijziging van uniformiteit naar pluriformiteit niet goed vatten. Wat erdoor gebeurt, is echter een fundamentele verandering van opvattingen over coördinatie.
Een coördinerende partij die uniforme regels wil vóórschrijven, hoe verpakt dat tegenwoordig vaak ook gebeurt, wordt gezien als eenzijdige machtsfactor. Dat roept in onze samenleving verzet op. De coördinerende partij die daarentegen reële plurifomiteit erkent, wordt als faciliterend gezien. Daar moet het ook met het Ministerie van Binnenlandse Zaken heen wat coördinatie van informatievoorziening in de openbare sector betreft. Het probleem is dat niet iedereen binnen die organisatie zover is. Daarom was de steun van functionarissen op sleutelfuncties wèrkelijk onmisbaar. Daardoor ontstond tenminste geen eindeloze (interne) discussie die noodzakelijke veranderingen in de omgeving maar ophoudt en ophoudt.
De rijksdienst is rijk geschakeerd. Dat zijn gemeenten onderling èn intern echter ook. Dat houdt in dat het uitgangspunt van pluriformiteit voor gemeenten (en andere complexe organisaties) netzo geldig is als voor de rijksdienst. Een (grote) gemeente die voor archiefbeheer vasthoudt aan uniforme regels, creëert daarmee problemen. Daarentegen schept erkenning van reële pluriformiteit ruimte voor gemeenschappelijkheid. Dat is een veranderkundige paradox. Wie er gepast mee omgaat, kan hardnekkige problemen oplossen. Dat behoeft, zoals gezegd, beslist niet tot de rijksdienst beperkt te blijven.
Er was nu eenmaal een kritisch rapport van de Algemene Rekenkamer. En de Tweede Kamer had nu eenmaal vragen aan de ministers van Binnenlandse Zaken, respectievelijk Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur gesteld. Daarom was de kous voor het project archiefbeheer niet af met een slogan 'coördinatie in pluriformiteit' of zoiets. De formele coördinerende taak van de bewindspersoon van Binnenlandse Zaken wekte nu eenmaal (nog) bepaalde verwachtingen. Er moest dus een verhaal bij.
Dat was de opgave voor de projectgroep. Maak een verhaal dat de visie van coördinatie in pluriformiteit omschrijft. En schrijf het zodanig op dat duidelijk is dat waarborgen rondom informatie zoals in de Archiefwet bedoeld maar blijkbaar niet (meer) als zodanig beleefd, blijven bestaan. Het kind mocht niet met het badwater worden weggemikt, benadrukten de functionarissen met hun onmisbare steun terecht.
De projectgroep wilde dus geen regels over informatiebeheer zèlf schrijven. Wat blijft er dan over? Het bleek na alweer geduldig nadenken en praten dat de belangrijkste vraag een andere is. Waarom moeten in een specifieke situatie bepaalde regels gevolgd, of juist niet, worden? Het ging dus om criteria om regels al dan niet toe te passen. Dat is inderdaad iets anders dan de traditionele regels voor archiefbeheer.
Helaas heb ik alleen maar een moeilijk woord om de essentie van coördinatie in pluriformiteit mee uit te drukken: metaregels. De toevoeging meta creëert voor coördinatie een passend niveau van beschouwing. De metaregels zijn uitgangspunt voor ontwikkeling, toepassing en evaluatie van gewone regels voor/in concrete situaties.
Eigenlijk kent iedereen een voorbeeld van onderscheid tussen meta en gewoon. De grondwet omvat de metaregels voor de overige wet- en regelgeving. Waartoe de projectgroep archiefbeheer zich in de visie nadrukkelijk beperkte waren dergelijke metaregels. Zo kwam tenminste fundamenteel de vraag aan de orde: Waarom moet bepaalde informatie bewaard danwel juist vernietigd worden? Nogmaals, waarom?
Het begrip dat het coördinerende verhaal voor àlle situaties geldig maakt luidt: belang. Dàt was de vondst. Belang is een algemeen begrip waarvan de concrete invulling afhankelijk is van de situatie in kwestie. Dankzij het begrip belang kwam er een sluitend verhaal voor coördinatie in pluriformiteit.
De consequentie van oriëntatie op belangen is dat het woord archief niet meer voor een verbijzonderde informatieverzameling mag gelden. Er is gewoon en in het algemeen: informatievoorziening. Opslag van informatie, bijvoorbeeld, is daar een aspect van. Zo trekken het rapport en later het boek Omslag in Opslag een ruwe streep door archief als apart beheerde informatieverzameling met daarvoor een noodzakelijkerwijs aparte organisatie-eenheid. Dit laatste is niet uitgesloten, maar geen uitgangspunt.
In het rapport 'Omslag in Opslag' staat dat erkende belangen geïnventariseerd moeten zijn. Daaruit volgt de (minimale) inrichting van de informatievoorziening voor een bepaalde situatie. Dat is allemaal de verantwoordelijkheid van de betrokken lijnfunctionaris.
De projectgroep was zich terdege ervan bewust dat zulke abstractie een moeilijk verhaal vormt. Zij zag echter geen alternatief. De koers van uniforme regels was verlaten. Dan moet niet langer de schijn van houvast geboden worden door onhoudbare specificaties. Het bijzondere van het project archiefbeheer was nu dat er steun was voor een aanpak die pas op lange termijn vruchten afwerpt. Genoeg mensen begrepen dat dat meer is dan helemaal geen vruchten, zoals met coördinatie op de traditionele manier van gewone ipv metaregels.
Ruim een jaar ging voorbij. Aan het rapport van medio 1990 had eigenlijk niemand van de projectgroep nog iets toe te voegen. Er was duidelijk aangegeven dat iedereen die in een bepaalde situatie een belang meende te hebben, daarmee voor de draad moest komen. De coördinatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken houdt bij handhaving van dergelijke spelregels op. Het ministerie speelt als coördinator het spel niet zelf mee. Dat hoort met ieder spel zo te zijn. Als de spelleider tevens speler blijkt te zijn, gaat zijn geloofwaardigheid bij de overige spelers snel verloren. Intuïtief snapt namelijk iedere speler het verschil tussen metaregels en gewone regels. Wie zich als spelleider opwerpt of daarvoor aangewezen werd, blijkt dat verschil echter vaak niet te willen begrijpen.
Het bovenstaande is een gedragsobservatie met ruime geldigheid. Het project archiefbeheer probeerde slechts dit inzicht voor zijn eigen onderwerp toe te passen. Dat kan iedereen doen die complexiteit beheersbaar(der) wil maken. Het idee van metaregels is vooral toepasselijk indien betrokken partijen een grote mate van autonomie vertonen (hebben, eisen, krijgen?), maar zich tegelijk en wel degelijk op elkaar afgestemd moeten gedragen. Kortom, zoals in ieder spel. Van de rijksdienst verlangt de burger inderdaad één (meta)gezicht. Dat geldt, zou ik zeggen, nog veel sterker voor een gemeente. Daarmee onderhoudt de burger als metaregel immers veel nauwere betrekkingen.
Al met al vonden de functionarissen aan wie de projectgroep rapporteerde louter het rapport als produkt van het project te mager. Er moest iets bij. Maar als dat vanuit de coördinator geen uitwerking van gewone regels voor specifieke belangen kan zijn, wat dan wel? De keuze viel op een boek, bestaande uit drie delen. In het eerste deel van Omslag in Opslag als boek staat het eerdere rapport herhaald. Het tweede deel legt vooral uit waarom er eigenlijk weinig meer over coördinatie te zeggen valt dan in het eerste deel reeds staat. Met andere woorden, de visie als verzameling van metaregels wordt vanuit extra invalshoeken nogeens uitgelegd. Daarbij krijgt de integrale verantwoordelijkheid van de lijnfunctionaris bijzondere aandacht. Hij is dus ook verantwoordelijk voor informatievoorziening. In deel 3 staan allerlei verwante onderwerpen op een soms uitdagende manier gepresenteerd.
Slechts het eerste deel van het boek Omslag in Opslag is neerslag van formeel beleid zoals voorgesteld door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het gehele boek is echter uitgave van dat ministerie en getuigt als zodanig van steun daarbinnen voor een realistische kijk op coördinatie.
Wat heeft iemand die bij een gemeente of waar danook werkt, nu aan zo'n toelichting op Omslag in Opslag? Dat is een goede vraag.
Stel dat u meent te moeten coördineren. De boodschap van Omslag in Opslag is dan ook voor u heel simpel. U bent als coördinator niet integraal verantwoordelijk. Dat is de functionaris die als verantwoordlijke aangesteld is. Het woord 'verantwoordelijk' zou voor zichzelf moeten spreken. Wie verantwoordelijk is, moet dus ook daarnaar handelen.
De coördinator moet zo iemand dus niet met onhoudbare uniforme regels dwars zitten. In plaats daarvan moet de eigen situatie van de verantwoordelijke functionaris als maatgevend erkend zijn. Dezelfde functionaris is echter wèl gehouden rekening te houden met erkende belangen van betrokkenen, al dan niet buiten zijn eigen organisatie-eenheid. Als coördinator bevordert u dat die verantwoordelijke functionaris overeenkomstig zijn verantwoordelijkheid voor erkende belangen handelt. Dat kunt u niet afdwingen. Adviseren moet u. En/of toezien hoe verantwoordelijke functionarissen handelen en daarover rapporteren.
De lezer uit, zeg maar, een gemeente moet begrijpen dat veel van Omslag in Opslag vervolgens gewijd is aan het scheppen van voorwaarden voor verspreiding van deze boodschap. Dat ligt weleens moeilijk in sommige onderdelen van de rijksdienst. Waar dat in een gemeente netzo ligt, zal de gemeente-lezer het probleem van de projectgroep wel herkennen. Het interessante van het boek Omslag in Opslag is dat de inhoud deels aan deze taktiek gewijd is. De inhoud gaat dus gedeeltelijk over zichzelf. Dat is een manier van schrijven die past in onze zgn. postmoderne tijd.
De vorm en inhoud van het boek Omslag in Opslag zijn voorts bewust gemaakt op duurzaamheid. De benodigde veranderingen in informatievoorziening zijn een kwestie van vele, vele jaren. Vertaald naar de visie van Omslag in Opslag komt dat erop neer dat zij over enkele jaren nog actueel moet overkomen. Welnu, een brochure gooien de meeste ontvangers ongelezen in de prullebak. Maar een boek komt niet zo gauw bij het vuilnis terecht. Doordat de vorm bewaard blijft, gaat misschien iemand over een jaar of vijf nogeens naar de inhoud kijken. Die inhoud moet dan eveneens nog kunnen aanspreken. De kans daarop is groter wanneer de begrippen algemener gekozen zijn. Het gebrek aan herkenning op korte termijn wordt het voordeel van de duurzaamheid. Wie weet, of lezers uit gemeentelijke kring en elders er pas over zovele jaren iets aan hebben?
Tot hier in dit [opstel] ligt het accent op achtergronden tijdens het totstandkomen van de ideeën in Omslag in Opslag en waarom er een boek uitkwam. Inmiddels is er bijna een jaar verstreken sinds publicatie.5 Wat valt er medio 1992 aan de beleidsvisie Omslag in Opslag te evalueren? Graag probeer ik er evenzo prikkelend en puntig als over achtergronden iets over te schrijven. Uit de ondertitel van dit opstel begrijpt hopelijk iedereen dat mijn opmerkingen niet volledig zijn. Tegelijk heb ik enige herhalingen vanwege vlotte leesbaarheid èn bruikbare nadruk niet willen vermijden.
Wat dankzij mijn schets van achtergronden hopelijk nu duidelijk is, betreft de ware doelgroep van Omslag in Opslag als beleidsvisie. Bijna niemand begreep tot dusver een belangrijke, ja mi zelfs de belangrijkste bedoeling met Omslag in Opslag en dus met het beleid dat het boek verwoordt. Dat is opvallend, maar niet eens zo vreemd.
Wat is dat geheim van Omslag in Opslag? Het is dat lezers bij andere overheidsinstellingen helemaal niet de voornaamste doelgroep voor verandering zijn. Door hun steeds autonomere opstelling gaan zij toch gewoon hun gang. Die doelgroep is wèl het coördinerend Ministerie van Binnenlandse Zaken zèlf, en wèl het gedeelte ervan dat (nog) meent dat 'coördineren' synoniem is met 'eenzijdig regels verzinnen en opleggen' of zelfs met 'systemen bouwen'. Degelijke uniformiteit is uit den boze.
Ik nodig iedereen uit Omslag in Opslag opnieuw te lezen, maar nu volgens deze aanduiding van de doelgroep. Dat wil zeggen, u moet eens lezen vanuit de vóóronderstelling dat juist (een gedeelte van) Binnenlandse Zaken doelgroep is. De aandachtige lezer zal opmerken dat er overal verspreid aanwijzingen staan hoe vooral dat coördinerend ministerie zich ànders dient te gedragen. Volgens de inhoud van het boek werpt de coördinator nu eens geen nieuwe obstakels op, maar wijst aan wat zijzelf opruimt. Ditzelfde geldt in iets mindere mate voor het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Wat overal moet verdwijnen zijn onrealistische regels die praktische uitvoering van informatiebeheer vóórschrijven. In plaats daarvan wordt een principe aangereikt dat dankzij abstractie samenhang kan bevorderen waar die nodig is en eigen keuzes erkent als specifieke omstandigheden dáárom vragen. Dat zijn dus de metaregels van Omslag in Opslag geworden.
Dit werpt een verrassend licht op de vraag naar evaluatie. Blijkbaar is het niet zozeer een kwestie van voortgang, of niet, van integratie van archiefbeheer in algemene informatievoorziening. Dat gebeurt hoe dan ook, vroeg of laat. Daarvoor zorgen, zoals gezegd, de vèrgaand autonome organisaties zèlf. Wat een evaluatie zou moeten verduidelijken is de mate waarin het Ministerie van Binnenlandse Zaken daadwerkelijk ànders coördineert. Omslag in Opslag poneert pluriformiteit; er is geen uniforme oplossing voor de veelsoortigheid van overheidsprocessen. Het verwijderen van uniforme regels als obstakels moet ruimte verschaffen om in iedere situatie een optimale, dus zonodig aangepaste inrichting van informatievoorziening te realiseren.
Het antwoord op de vraag naar gewijzigde coördinatie is in het vlak van het traditionele archiefbeheer mi overwegend positief. Ik zie nog wat achterhoedegevechten. Zo komt (is?) er tòch zoiets als een Raad voor documentaire informatievoorziening. Maar ik begrijp dat die gelukkig eerst onderzoekt of er wel een zinvolle taak ligt. Neen, dus. Dat zullen we hopelijk ook te horen krijgen. Een regelrechte doorbraak is de veranderde opstelling van de verzamelde hoofden algemene secretarie (alsec) van de ministeries. Zij hechten er niet meer aan eensgezind over hun onderwerpen aan bijvoorbeeld de Permanente Commissie Documentaire Informatieverzorging (PCDIN) te adviseren. Dat lukte toch niet omdat de situaties waarin zij zich bevinden blijkbaar onvoldoende overeenkomsten vertonen. In plaats daarvan gebruiken de alsec-hoofden hun overleg voor uitwisseling van ervaringen. Nuttig. Wat de PCDIN dan overigens nog doet aan documentaire informatievoorziening? Ik geloof niets.
Voorzover ik er zicht op heb moet in een wat breder vlak, te weten dat van algemene coördinatie van informatievoorziening in de openbare sector, nog wèl veel veranderen. Want binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken staat het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst (IVR, versie 1990) helaas nog apart van Omslag in Opslag. Vanuit dit laatste beleid is nu gewezen op de noodzaak van een synthese. Hier wreekt zich echter de ongeëmancipeerde positie van het traditioneel archief. En daarmee wordt Omslag in Opslag vanuit IVR nog in verband gezien. Dat is goed voor status quo en daardoor voor de eigen, hogere status van IVR. Maar het is wel verkeerd.
Zodra lezers de bewust gekozen moeilijkheidsgraad van Omslag in Opslag verwerkt hebben en de eenvoud van het principe van metaregels inzien, kunnen zij helpen door bij Binnenlandse Zaken naar verbetering van het Besluit IVR 1990 te vragen. Dat valt daar stellig èrgens in vruchtbare bodem. Vergeet niet dat Omslag in Opslag niet zomaar door dat ministerie uitgebracht is, maar dat er nadrukkelijk toestemming voor gegeven is. Dat gebeurde ondanks (dankzij?) expliciet advies aan besluitvormers dat Omslag in Opslag en IVR nadere afstemming behoeven. De onmisbare steun bleef intact. De interne discussie werd aldus uitgesteld, maar zal ooit tòch gevoerd moeten worden.
Mijn voorstel voor het Besluit IVR is overigens om het zó te wijzigen dat belangen (waarover straks nog iets meer) centraal staan ipv de taken waarvan thans sprake is. Met belangen valt er tenminste zinvol iets te coördineren, dat wil zeggen dat er waarborgen voor moeten bestaan, ook of juist voor belangen van externe betrokkenen. Een taak zie ik meer beperkt tot eigen bedrijfsvoering, wat de toelichting op IVR er ook over zegt.6
Zo kom ik op een tweede punt dat ik voor evaluatie onder de aandacht breng. Het komt logisch voort uit het eerste. Als het Ministerie van Binnenlandse Zaken conform Omslag in Opslag minder directief optreedt, mag er geen vacuüm ontstaan. (Dat zou dan overigens een vacuüm in formele zin zijn. Het reële vacuüm verandert er niet door.) Een groot gedeelte van hetzelfde Omslag in Opslag is daarom aan waarborgen gewijd om de juiste informatie gedurende de juiste periode op de juiste wijze toegankelijk te houden, of om informatie op het juiste tijdstip te vernietigen. Hierin is Omslag in Opslag dus concreter dan het Besluit IVR 1990. Dat komt, zoals gezegd, door belangen ipv taken en wat daarvan voor informatiebeheer afgeleid kan worden. Dankzij zijn metaregels kan Omslag in Opslag eindelijk effectieve voorwaarden als waarborgen scheppen. Dat doel schieten uniforme, gewone regels in een pluriforme werkelijkheid immers altijd voorbij.
Enkele (schriftelijke) reacties op het boek wijzen erop dat deze accenten door sommige lezers onbegrepen gebleven zijn. Dat trek ik mij als samensteller van het boek Omslag in Opslag beslist aan; ik heb kennelijk niet duidelijk geschreven. Tegelijk denk ik dat er een hardnekkig misverstand heerst.
Omslag in Opslag probeert het totale complex van opslag, toegankelijkheid en vernietiging te omvatten vanuit een enkelvoudig principe. Dat luidt dat allereerst de vraag komt wèlke informatie bewaard (danwel vernietigd) moet worden. Dus, wáárom informatie? Pas daarna komt de techniek van informatiebeheer, met andere woorden het hoé van opslag, opvraging enzovoort aan de orde.
Lezers die menen dat modern verpakte techniek zoals optische opslagmedia, zgn. imaging en workflow automation oplossing biedt voor alsmaar groeiende informatieverzamelingen hanteren dus niet het principe van de metaregels in Omslag in Opslag. Dit laatste gaat gewoon niet in op de techniek, dus niet op het hoé. Niet omdat techniek van informatiebeheer met alles er op en er aan niet belangrijk is. Maar dat zal allemaal wel kloppen in de handen van verantwoorde medewerkers. Of niet. Het is, nogmaals, niet wezenlijk voor criteria om informatie überhaupt te bewaren.
Het hoé staat verder niet in de beleidsvisie met de metaregels omdat in het isolement van de archiefafdelingen te weinig de vraag naar het wáárom van informatie gesteld werd. Dat is bij gemeenten niet anders zijn dan bij de rijksoverheid. Omslag in Opslag draagt bij wijze van contrast de overtuiging uit dat techniek van informatiebeheer ondergeschikt is aan de belangen om informatie überhaupt te bewaren dan wel te vernietigen.
Als iemand het over techniek van bijvoorbeeld toegankelijkheid wil hebben, is dat gewoon een verhaal van een àndere orde. Dat wil zeggen, niet noodzakelijkerwijs een verhaal dat in tegenspraak met Omslag in Opslag is. Maar wèl een verhaal dat als kritiek erop de plank principieel mis slaat.
Het begrip/principe waarmee Omslag in Opslag het wáárom van informatie hanteerbaar probeert te maken luidt, ik herhaal: belang. Ik vind dat een gelukkige keuze. Dat begrip kan iedereen eenvoudig associëren met begrippen zoals erkenning, waarborgen, regels. Zonodig moeten er regels zijn om bewaring/vernietiging van informatie te waarborgen. Dat kan verder gaan dan de eigen taken of bedrijfsvoering. Buiten een organisatie zijn vaak eveneens mensen, groepen en/of àndere organisaties betrokken met belangen die waarborgen verdienen.
De verdienste van Omslag in Opslag is, vind ikzèlf, zeg ik er maar bij, dat het aandringt op explicatie van dergelijke belangen. Als dat niet gebeurt, zo luidt de redenering, is er geen informatie identificeerbaar, laat staan gewone regels als waarborgen. Het tweede punt van evaluatie is daarom om te bekijken waar en in hoeverre aparte belangen als evenzovele invalshoeken voor waarborgen en eventuele (gewone) regelgeving gebruikt worden. Als dat gebeurt, lijkt mij overigens het onderscheid noodzakelijk tussen logische en fysieke informatieverzamelingen zoals Omslag in Opslag dat maakt. Of dat in die praktijk zo is, kan met dit tweede evaluatiepunt verbonden zijn. Eveneens in ditzelfde kader kan bekeken worden in hoeverre het Ministerie van Binnenlandse Zaken zich als coördinator (lees ook: spelleider) in pluriformiteit inderdaad onthoudt van het vóórschrijven van specifieke, uniform bedoelde regels.
De duidelijkheid waartoe Omslag in Opslag leidt, wordt hier en daar nog als bedreigend ervaren. Opmerkelijk is dat in de rijksdienst eigenlijk voorbij. Ik denk dat dat komt omdat de hoofden alsec daar inmiddels overal behoorlijk modern denken. Het is dus elders waar Omslag in Opslag nog afwerende reacties ontlokt. Dat behoeft geem verwondering te wekken. Heldere criteria zijn immers ongewenst, indien een belang waarmee men zich identificeert daardoor wel eens minder aan bod zou kunnen komen. Dit gevaar lijkt reëel voor het belang van later historisch onderzoek. Maar dat is inderdaad schijn. De moderne overheid produceert zóveel informatie dat geen onderzoeker moet wensen dat hij dat allemaal beschikbaar heeft. Onderzoek moet over bomen gaan, en hoe zij samen een bos vormen. Niet over louter bomen, steeds maar weer bomen.
Een probleem dat mi historici met duidelijke criteria hebben, heeft (uiteraard) met geld te maken. Voor mijn uitleg beperk ik mij even tot de rijksdienst. De kosten van informatiebeheer waren altijd als het ware verborgen, dat wil zeggen vóórafgaand aan de archiefoverdracht in het budget van de verantwoordelijke lijnfunctionarissen en erná in het budget van de Rijksarchiefdienst. Wanneer expliciet het gedeelte van de informatie aangewezen wordt dat voor later historisch onderzoek bewaard moet blijven, gaan lijnfunctionarissen respectievelijk Rijksarchiefdienst daarvoor natuurlijk evenzo expliciet eens de prijs uitrekenen. Dat wordt schrikken bij het huidige volume informatie dat bewaard blijft. Uit dergelijke kostenoverwegingen zal zich in zijn beperkingen de ware historische meester tonen. Anders raakt hij buitenspel. Wie gaat dit punt van kosten en prijs overigens eens evalueren?
Omslag in Opslag herbergt dus ogenschijnlijk een bedreiging voor archiefafdelingen met vertekende affiniteit voor historisch onderzoek. De climax is de stelling dat lijnfunctionarissen integraal verantwoordelijk zijn. Dat zijn zij dus óók voor informatievoorziening waartoe archiefbeheer behoort. Dat is geen leuk nieuws voor archiefafdelingen die hun aparte positie koesteren. Aan de andere kant bleek het meestal slechts de leiding van zo'n afdeling te zijn die zo'n aparte positie verdedigde. Hun medewerkers begrepen meestal eerder het verschil tussen werk en positie. Wat interessant werk betreft, is het zo dat de behoefte aan adequaat informatiebeheer groeit en groeit. Er ìs helemaal geen dreiging als het om het werk gaat dat gedaan moet worden. Daarvoor moet afhankelijk van de situatie de beste positie bepaald zijn waarvanuit dat gebeurt. Dat is vaak onder verantwoordelijkheid van de lijnfunctionaris, maar dat hoeft niet beslist. Een andere opstelling is denkbaar bij zwáárwegende àndere belangen dan van de eigen bedrijfsvoering.
De opstelling van archiefmedewerkers ten opzichte van hun werk en de organisatorische positie die zij daarvoor verkiezen, kan een vierde punt van evaluatie zijn. Daarbij kunnen vergelijkbare vragen gesteld worden aan andere functionarissen. Het zou interessant zijn om een èchte, integrale manager te spreken te krijgen. Dan zijn er o&i-medewerkers en controlerende accountants. Zij zouden Omslag in Opslag moeten kennen. Op de wat langere termijn zie ik de overblijvende alsec-stafmedewerkers trouwens verdeeld over o&i en (interne) accountantsdienst. Vooral de laatstgenoemden lijken mij zich hiervan nog niet bewust. Alweer een geval van broodnodige emancipatie vanuit het traditionele archief.
Wat hierboven staat, heeft allemaal betrekking op mensen die nú werken in de organisaties waar de veranderingen (moeten) optreden. Het probleem is daarbij vaak dat een andere houding nodig is. Wie naar zichzelf kijkt in haar/zijn eigen werk, durft hopelijk toe te geven dat zulke veranderingen inderdaad pijnlijk kunnen zijn en er daarom wel eens bij inschieten. Het is veel eenvoudiger àndere, jonge mensen een àndere opleiding te laten volgen. Zij nemen als het ware de gewenste houding méé. Dit lijkt een proces van lange adem, en dat is het ook. Dikwijls is het echter de kortste weg.
Dus, een vijfde evaluatiepunt: Hoe staat het met de inhoud van opleidingen? De toenemende vraag naar informatiebeheer kan de suggestie wekken dat het bestaande aanbod van opleidingen passend is en blijft. Gelet op aantallen leerlingen/studenten is dat voor geruime tijd stellig geldig. Er blijft behoefte aan vakopleidingen waarin het hoe van informatiebeheer de meeste aandacht krijgt. Maar het waarom mag niet vergeten worden. Daarvoor moet vooral ruim plaats zijn in opleidingen aan hogescholen en universiteiten. Het is interessant dat juist de (rijks)overheid dergelijke ontwikkelingen stimuleert. Dat komt natuurlijk door de complexiteit van belangen en hun verwevenheid, en dan vooral ook belangen gerekend buiten de eigen organisatie. Dat is eenmaal (nog) ingewikkelder dan waarmee doorsnee bedrijven te maken hebben. Ik weet dat de Rijksarchiefschool van het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur7 een uitgesproken visie heeft op hogere opleidingen voor informatiebeheer in complexe situaties. Juist via opleidingen ontstaat immers de toekomst waarin mede het belang van later historisch onderzoek afdoende gewaarborgd moet zijn. Dat lukt slechts met mensen die principieel geleerd hebben belangen te herkennen en, in dit geval wat bewaring/vernietiging van bijbehorende informatie betreft, verantwoorde afwegingen te maken. De noemer van historisch onderzoek wordt overigens verbreed. Daar is de Rijksarchiefdienst, eveneens een onderdeel van WVC,7 mee bezig. Het Project Invoering Verkorting Overbrengingstermijn (PIVOT) aldaar geeft een aanzet. Het gaat daarbij om openbaarheid op termijn en dat is algemener dan een bijzonder soort onderzoek zoals historisch. De openbaarheid komt voort uit een belang waarvoor de waarborgen wezenlijk zijn voor onze nederlandse rechtsstaat. Het laatste misverstand dat ik graag uit de weg zou willen ruimen is dat Omslag in Opslag daarmee lichtzinnig omspringt. Integendeel. De weg naar betere waarborgen leidt via metaregels. Omslag in Opslag is dan zoiets als de grondwet voor informatievoorziening. Dat gaat veel verder dan de rijksdienst. De erkende belangen spelen in onze gehele samenleving.
De veranderingen waarvoor Omslag in Opslag als een noemer optreedt, zijn wel beschouwd pas begonnen. Een periode van, zeg, tien jaren zou voor zoiets gecompliceerds zelfs héél kort zijn. Zoveel tijd is er nog niet verstreken.8 De paradox, opnieuw, luidt dat er veel gebeurt doordat de coördinator (weet wat hij) minder doet. Dat heeft niets met een ministerie, gemeente of wat danook te maken. Het is een tip voor iedere complexe organisatie.
noten
1. Inmiddels is dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
2. Omslag in Opslag: terugkeer naar informatievoorziening, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1991.
3. De beleidsvisie kreeg dezelfde naam als het rapport en later het boek waarin zij gepresenteerd staat. Onderscheid tussen visie en document(en) is typografisch aangegeven. Waar het rapport of het boek bedoeld is, zijn titel tussen enkele aanhalingstekens, respectievelijk in afwijkende letteropmaak gezet. Als er algemener sprake is van de visie met de naam Omslag in Opslag, is het normale lettertype gehanfhaafd.
4. De woorden "tot
dusver" markeren een tijdstip. Ter vermijding van verwarring is enige
toelichting nodig.
De tekst van wat hier als opstel verschijnt, schreef ik midden 1992.
Ik was benaderd door Leo Köhlenberg, de redacteur van het maandblad Overheidsdocumentatie. Hij had gedurende enkele maanden
na het verschijnen van het boek Omslag in Opslag
ruimte gegeven voor een schriftelijke discussie. Nu meende hij dat de tijd rijp
was voor afronding en of ik daar een idee over had. Dat had ik zeker. Ik was en
ben van oordeel dat het veranderingsproces van integratie van archieven in het
bijzonder tot informatievoorzienig in het algemeen nog maar nauwelijks begonnen
is. Daarom stelde ik voor, niet om een afrondend artikel te schrijven, maar om
een vroege tussenstand te melden.
De tekst die nu dit opstel uitmaakt, is destijds niet geplaatst. Mijn
verklaring is dat Overheidsdocumentatie, volgens
mij overigens tot leedwezen van de redacteur maar onder invloed van de eigenaar
van het blad, de Stichting Overheidsdocumentatie, na die eerste paar maanden
van open discussie nog slechts ruimte aan tégenstanders van de beleidsvisie van
Omslag in Opslag mocht bieden. En ik was en ben natuurlijk vóór.
5. Zie noot 4 voor een verklaring over tijdsverloop.
6. Besluit informatievoorziening in de rijksdienst 1990, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1991.
7. Zie noot 1 voor de verhuizing van beleidsverantwoordelijkheid voor cultuur.
8. Dat is nu eenmaal veranderkundige realiteit, of dat een politicus, beleidsvormer of wie danook goed uitkomt of niet.
© 1992, webeditie 2002.