Dit is een tekstgedeelte uit Omslag in Opslag, in 1991 verschenen als boekuitgave van het ministerie van Binnenlandse Zaken.
Het verschil met deel I is dat dit tweede deel oorspronkelijk geen algemeen bedoeld verhaal was, maar veeleer een formeel verslag: verantwoording. Daarom is er aanvankelijk meer aandacht voor de formele aanleiding tot het project archiefbeheer.
In haar rapport Archiefbeheer en -behoud bij het Rijk uit 1988 constateert de Algemene Rekenkamer een groot aantal knelpunten. Die kritiek vormde directe aanleiding tot het project archiefbeheer dat aanvang 1989 begon. De ambtelijk opdrachtgever was de plaatsvervangend directeur Interbestuurlijke Betrekkingen en Informatievoorziening van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dezelfde ambtenaar was voorzitter van de stuurgroep archiefbeheer die voor de uitvoering van het project ingesteld werd. Een andere medewerker van het Ministerie van Binnenlandse Zaken trad op als projectleider, ondersteund door een projectgroep. Voor deelprojecten werden werkgroepen ingesteld.
Het project archiefbeheer moest een bijdrage leveren aan de realisatie van de volgende voor de langere termijn aangegeven doelen:
- voorkoming van nieuwe achterstanden in het archiefbeheer
- verhoging van het nut van archivering voor de gebruikers.
Om deze doelen te bereiken werden concreter enkele beoogde resultaten geformuleerd:
a nieuw geformuleerd archiefbeleid waarin een beleidsvisie
op doel en nut van de documentair administratieve ondersteuning van de primaire
processen van rijksoverheidsorganisaties op de langere termijn wordt gegeven,
waarin tevens de begrippen documentaire informatievoorziening en de
onderliggende begrippen worden gedefinieerd en waarin de rol van de Ministeries
van Binnenlandse Zaken en Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur ten aanzien van
het archiefbeheer wordt beschreven
b aangepaste en gedereguleerde regelgeving
c beproefde en geëvalueerde nieuwe werkmethoden en technieken voor het
archiefbeheer, die moeten leiden tot betere informatie voor de gebruikers,
zowel voor de uitvoering van de primaire werkzaamheden als voor de sturing
daarvan en tot integratie van de vernietigingsbeslissing in de dagelijkse
archiveringsroutines
d duidelijkheid over de mogelijkheden tot herziening van de functiereeksen voor
archiefmedewerkers.
Aan de aangegeven doelen heeft het project archiefbeheer zijn bijdrage geleverd. Dit geschiedde echter niet via de deelprojecten zoals die aanvankelijk opgezet waren. Hiervoor bestaat een duidelijke verklaring.
Kritiek is een signaal, en nog geen beleidsvisie. Aldus is de kritiek van de
Algemene Rekenkamer als startsein voor een gedegen oriëntatie opgevat.
Allereerst heeft een werkgroep allerlei ingrediënten verzameld en een
omvattende beleidsvisie geformuleerd. In de praktijk van vele rijksinstellingen
bleken interessante ontwikkelingen gaande. Daarom was er ten dele sprake van
verzamelen. Interessant is verder dat vanwege de implicaties van de nieuwe
visie die werkgroep spoedig dezelfde bezetting had als de projectgroep waarvan
zij haar opdracht ontvangen had. De werkgroep werd dus opgeheven. Zo was het de
projectgroep die de visie verwoordde in het rapport Omslag
in Opslag. In mei 1990 aanvaardde de stuurgroep deze beleidsvisie.
Die stap had verreikende gevolgen voor het karakter van (de rest van) het
project archiefbeheer. Daarom kende het project een afwijkend verloop
vergeleken met de oorspronkelijke opzet.
Over Omslag in Opslag is uitgebreid overleg met vertegenwoordigers van doelgroepen gevoerd. Dit gebeurde ook reeds in het stadium waarin het rapport nog concept was. Het overleg bevestigde de afwijkende koers.
Als onderdeel van de beleidsvisie heeft de stuurgroep de meest wezenlijke voorwaarden voor implementatie trachten te identificeren en realiseren. Als reëel uitgangspunt werd daarvoor aangenomen dat de stuurgroep niet zèlf overal in de rijksdienst aan verbeteringen kan werken. Directe invloed op de uiteenlopende situaties waarin informatievoorziening moet verbeteren ontbreekt immers. De beleidsvisie moet als het ware voor zichzelf spreken. Dit weerspiegelt eveneens de opvatting over coördinatie waarover de nieuwe visie rept. De koerswijziging van het project heeft gevolgen voor de tijdsduur gehad. Daarbij staat voorop dat de verbeteringen waarop ook de Algemene Rekenkamer doelt langdurige veranderingsprocessen vergen. Het project archiefbeheer, als inspanning met beperkte duur, kan niet die uiteindelijke verbeteringen als resultaat bereiken. Tot het project archiefbeheer behoren nadrukkelijk wèl de nieuwe beleidsvisie en (andere) belangrijke voorwaarden. De stuurgroep ziet draagvlak als aspect van een kansrijke visie. Met een draagvlak voor de beleidsvisie als geheel zijn ook noodzakelijke voorwaarden ervoor eenvoudiger realiseerbaar. Daarom heeft het project een jaar langer geduurd dan oorspronkelijk gedacht. Behalve een nieuwe visie gaat het bij die voorwaarden vooral om afschaffing en/of vervanging van regelgeving.
Het onderhavige document is een voorstel aan de staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken om het project archiefbeheer als zodanig af te sluiten.
Tegelijk stelt de stuurgroep een vervolg voor, maar dàt kan zonder de status
van project. Zie hiervoor ook het laatste hoofdstuk [van deel II].
Het zwaartepunt tijdens een vervolg moet bij de diverse betrokkenen overal in
de rijksdienst liggen; het Ministerie van Binnenlandse Zaken, in het bijzonder
de afdeling Bevordering Interbestuurlijke Informatica Toepassingen (BIBIT)
ervan, kan verdere veranderingsprocessen mede bevorderen.
De inhoud van dit rapport is wellicht iets ànders dan gebruikelijk wanneer
een project afgesloten wordt. Dat komt dus door het afwijkende verloop.
Dit afsluitende rapport geeft een beknopte beschrijving van de opvallendste
elementen van de beleidsvisie. Het behandelt eveneens de daarin besloten
veranderingstaktiek. Daaraan zijn [in deel II] de hoofdstukken 2 en 5 gewijd.
In hoofdstuk 3 [van deel II] staat wat als projectresultaat beschouwd moet
worden. Daarop volgt een toelichting op vervangende regelgeving, hoofdstuk 4
[van deel II], en in hoofdstuk 6 [van deel II] toelichting op enkele aspecten
van organisatie en informatievoorziening waarop de nieuwe visie dóórwerkt. Dit
laatste betreft eveneens medewerkers en functies. In dit hoofdstuk 6 passeren
aldus de beoogde resultaten zoals hierboven genoemd nogeens de revue. Dan komt
[in deel II] hoofdstuk 7; met de heroriëntatie van archiefbeheer naar
informatievoorziening, dat wil zeggen volgens de nieuwe visie, blijken reeds
allerlei ontwikkelingen als waren ze puzzelstukken op hun samenhangende
posities te passen. Hoofdstuk 8 [van deel II] zegt in het algemeen iets over
een vervolg dat naar de mening van de stuurgroep noodzakelijk is.
Het rapport van de Algemene Rekenkamer is de meest directe aanleiding tot het project archiefbeheer en de beleidsvisie die ontwikkeld werd. Er zijn echter talloze andere factoren aanwijsbaar die tot een nieuwe kijk op onder andere archiefbeheer dwingen. Als aanloop voor de nieuwe beleidsvisie zijn in het rapport Omslag in Opslag kortweg enkele maatschappelijke, technologische, organisatorische, financiële en personele ontwikkelingen opgevoerd. Daaruit is de conclusie getrokken [zie het einde van hoofdstuk 2 in deel I] "dat bepaalde beschouwingen op en inrichtingen van het traditionele archiefbeheer bij de rijksoverheid herzien moeten worden. Dit is nodig om de voorzieningen op dat terrein te laten blijven aansluiten op de behoeften van de tijd en de omstandigheden."
Volgens de nieuwe beleidsvisie heeft een archief geen afgezonderd
bestaansrecht. Er is daarentegen informatie waarvan het nuttig en/of
noodzakelijk is die te bewaren òf juist te vernietigen. Wat enige tijd bewaard
werd moet dikwijls alsnog vernietigd worden. En steeds moet de vraag luiden:
waarom?
Daarop kunnen diverse antwoorden volgen, al naar gelang wat hier (geldige)
belangen genoemd worden. Het stellen van de vraag leidt tot een ruimer kader,
te weten dat van informatievoorziening. Het resultaat is heroverweging van een
begrip als archief, van een begrip als archiefbeheer enzovoort. De nieuwe visie
is zo'n resultaat van een consequent volgehouden vraag. Waartoe dient opslag?
En waarom juist van déze informatie?
Het project heeft, aldus geredeneerd, niet langer archiefbeheer als onderwerp maar informatievoorziening in het algemeen. En vervolgens krijgt vanuit de aanleiding tot het project opslag als één van vele aspecten van informatievoorziening soms bijzondere aandacht. Waar opslag staat moet overigens altijd meteen bijgelezen worden: eventuele vernietiging.
Het probleem bij overdracht van de visie is dat haar onderwerp niet louter archief(beheer) maar informatievoorziening is. Die omslag is vaak tè verrassend.
Het verschil tussen noodzakelijke verbeteringen en wat daaraan in het kader van een project zoals archiefbeheer gedaan kan worden wijst op een veranderkundige paradox. Op zijn beurt wijst die erop dat een project zoals archiefbeheer weleens moeilijk te begrijpen valt. Wat het project namelijk nièt is, is een simplistische formulering van een glasheldere, universele doelstelling met daaraan toegevoegd een marsroute, dat wil zeggen een zogenaamd implementatieplan, die iedereen rechtstreeks naar dat doel leidt. Gelukkig, moet de verzuchting luiden, zo eenvoudig is het niet.
De oplossing van de paradox bestaat eruit dat er niet één gedetailleerde marsroute denkbaar is voor àlle situaties (lees ook: processen) waarin informatievoorziening nodig is. Een wezenlijk kenmerk van de moderne overheid is juist haar pluriformiteit. Afgezien van enig waardeoordeel, zo is het gewoon. Dit noodzaakt tot nuances.
Een reële kijk op informatievoorziening erkent verschillen tussen situaties.
Bedoelde verschillen mogen echter nooit overdreven zijn. Een visie met
oogkleppen, dat wil zeggen één die van iedere situatie op haarzelf zou uitgaan
en verder niets, zou iedere externe regel voor informatievoorziening bij een
overheidsinstelling danwel onderdeel ervan afwijzen. Iedereen begrijpt dat
zoiets ongewenst en gevaarlijk is.
Er is een visie nodig die aansluit bij de manier waarop maatschappelijke
belangen tot gelding komen. Situaties ofwel processen kunnen weliswaar van
elkaar verschillen, maar horen toch allemaal samen tot de overkoepelende
maatschappij. Er moeten waarborgen voor samenhang bestaan.
Erkenning van een belang betekent zonodig regels die aan informatievoorziening door/bij een overheidsinstelling danwel onderdeel ervan gesteld zijn. Voor een specifieke situatie, zeg in de praktijk een zeker proces en/of een organisatie-onderdeel, gelden dus regels voortkomend uit daarvoor heersende belangen.
In beginsel kan elke situatie/proces danwel elk onderdeel een kenmerkend en afwijkend mengsel van regels/informatiebehoeften kennen. Meteen is duidelijk waarom voor de inrichting van informatievoorziening geen algemene regels zinvol kùnnen zijn. Informatievoorziening, als ware het een resultante, moet naar specifieke omstandigheden ingericht zijn. Over implementatie voor zoiets als de gehele rijksdienst valt nauwelijks iets gedetailleerders te zeggen. En de eerder genoemde paradox lost op omdat belangen beter gediend zijn, juist door erkenning van afwijkingen tussen die zogenaamde mengsels. En in het stadium van operationele informatievoorziening kan ieder erkend belang eenvoudig getoetst worden.
Om principieel recht aan uiteenlopende situaties te doen is er volgens de nieuwe
beleidsvisie in algemene termen sprake van 'belangen'. Welke dat in een
specifieke situatie, respectievelijk voor een specifiek
organisatie-onderdeel/proces zijn wil de visie niet a priori vaststellen. Want
dit zou neerkomen op ontkenning van wezenlijke pluriformiteit en van
onzekerheid rondom maatschappelijke ontwikkelingen.
Dit neemt niet weg dat meestal steeds dezelfde belangen op hun bestaan in een
zekere situatie getoetst moeten worden. In termen van de visie zijn dat in
ieder geval:
- bedrijfsvoering
- verantwoording
- later historisch onderzoek.
Slechts indien een bepaald belang in een situatie van toepassing verklaard is moeten daarvoor geldende regels gevolgd worden.
Aldus lijkt in eerste aanleg de nieuwe visie antwoorden op twee vragen te moeten omvatten. De eerste vraag luidt: Wie maakt de regels voor een bepaald belang en komt daarmee voor dat belang op? En de tweede: Is er coördinatie van regelgevende activiteit nodig? En zo ja, wie coördineert?
De eerste vraag kan in beginsel onbeantwoord blijven. Er mag tenminste geen
definitief antwoord zijn vanwege pluriformiteit en onzekerheid. Over steeds
terugkerende belangen valt echter iets te zeggen. Informatievoorziening voor
bedrijfsvoering wordt intern geregeld. Dit is in overeenstemming met de inhoud
van recente rapporten. Zie de beleidsnotitie Informatievoorziening
Openbare Sector. Dezelfde sfeer ademt het rapport Informatietechnologie voor Bestuurlijke Vernieuwing.
Verantwoording kent thans vaste aspecten, bijvoorbeeld het financiële en het
personele. Wie daarvoor regels stelt is eveneens bekend.
De Rijksarchiefdienst kan genoemd worden als de aangewezen instantie voor
regels om informatie te verzekeren voor later historisch onderzoek.
De term belang zegt meteen dat onnodige verstrengeling vermeden moet blijven. Dit komt enerzijds erop neer dat een (deel van een) instantie slechts één belang kan vertegenwoordigen, dat wil zeggen regels ervoor kan opstellen. Anderzijds moet volstrekt duidelijk zijn wie regels voor een bepaald belang stelt. Anders, dat wil zeggen enerzijds èn anderzijds, slaat verwarring toe. De huidige Archiefwet en het huidige Koninklijk Besluit algemene secretarie-aangelegenheden (KB ASA) zijn voorbeelden.
Belangen kunnen strijdig zijn. Hetzelfde kan dus met regels gebeuren. Daarom is coördinatie nodig. Dit is dan de overblijvende, vooral procedurele taak van de minister van Binnenlandse Zaken. Die is immers algemeen-coördinerend bewindsman voor de informatievoorziening in de openbare sector.
Nogmaals, dergelijke coördinatie mag niet vergezeld gaan van regelgeving die inhoudelijk één of meer erkende belangen betreft. Indien enig belang onder deze minister ressorteert, moet juist hij voor vermenging met zijn coördinerende taak waken. Anders gaat geloofwaardigheid van zijn coördinatie verloren. Het is coördinatie als spelleider, niet als medespeler. De behartiging van een specifiek belang enerzijds en coördinatie anderzijds moeten volstrekt helder van elkaar gescheiden zijn. De spelleider als coördinator kan een conflict hopelijk vermijden of, als het er is, tot een oplossing begeleiden, maar nooit een geforceerde beslissing nemen. Daarvoor beschikt de coördinator over geëigende, vooral procedurele instrumenten. Uiteindelijk worden belangen door de gehele regering erkend en ziet de volksvertegenwoordiging erop toe wat die regering doet.
Het gaat om verbeteringen in informatievoorziening. Dat is volgens de stuurgroep de essentie van de kritiek van de Algemene Rekenkamer. Een bijzonder aandachtspunt is dat informatie niet nodeloos bewaard blijft. De verruiming van perspectief, dat wil zeggen de nieuwe beleidsvisie, maakt duidelijk dat zo'n probleem nooit opgelost kan worden door de mensen die uitsluitend met die opslag belast zijn. Van oudsher zijn archiefmedewerkers dergelijke specialisten. Tegenwoordig zijn ze eveneens onder automatiseerders te vinden.
Wezenlijk voor verbeteringen zijn criteria om (een eenheid van) informatie
te bewaren, en hoelang dat moet gebeuren. En wezenlijk is eveneens het moment
in het omvattende bedrijfsproces waarop dergelijke criteria gehanteerd worden.
Er zijn instrumenten om processen op die aspecten te inventariseren. Die zijn
op enige plaatsen reeds beproefd danwel in ontwikkeling. De visie is immers
mede samengesteld door waarneming van veelbelovende veranderingen op diverse
plaatsen in de rijksdienst. De enige instrumenten die ècht bij de visie passen,
zijn die welke aandacht op processen en belangen richten.
Een project als archiefbeheer kan onmogelijk dergelijke verbeteringen onder eigen regie bereiken. Dit is, afgezien van het principiële uitgangspunt, eveneens een reden om voor verdeling van verantwoordelijkheden voor informatievoorziening inclusief opslag een schaalgrootte te kiezen die praktisch werkbaar is. Maar met het aangeven van die schaal, in dit geval dus de lijnchef en zijn/haar organisatorische eenheid, zijn beslist onvoldoende voorwaarden voor verbeteringen aanwezig. In hoofdstuk 5 [van deel II] volgt daarover meer onder de noemer van accenten en weerstanden. Veranderingen in een complexe situatie gebeuren niet als bij toverslag. Daarom zijn ook andere voorwaarden nodig.
De keuze van schaalgrootte voor verantwoordelijkheden ligt traditioneel in het organisatorische vlak. Voor de interne toewijzing van verantwoordelijkheden in een ministerie bestaat geen nadere regelgeving. Er is het Besluit secretaris-generaal. Artikel 1 dicteert: "Bij elk ministerie is een secretaris-generaal die, met inachtneming van de aanwijzingen van Onze Minister, belast met de leiding van het ministerie, belast is met de ambtelijke leiding van al hetgeen het ministerie betreft."
Dit besluit, en het ontbreken van andere op dit gebied, betekent dat de
secretaris-generaal verantwoordelijk is voor de verdere, interne verdeling van
verantwoordelijkheden.
De stuurgroep archiefbeheer doet geen voorstel voor dergelijke regels, dat wil
zeggen voor concrete interne verdeling van verantwoordelijkheden. Een nadere
invulling van het Besluit SG ligt niet op haar weg. Tevens acht de stuurgroep
dat er met het oog op informatievoorziening geen concrete details over
verdeling van verantwoordelijkheden bestaan die onverminderd voor de gehele
rijksdienst geldig zijn. Het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst
gaat evenmin gedetailleerd op interne verantwoordelijkheden in.
Hier wordt wel op de ontwikkeling van zelfbeheer gewezen. Uit de nieuwe beleidsvisie van de stuurgroep volgt dan direct dat naarmate zelfbeheer verder doorgezet is — dat wil zeggen naarmate dus ook verantwoordelijkheid voor informatievoorziening gedelegeerd is — er méér belangen ontstaan waarvoor regels van buiten de organisatorische eenheid in kwestie gelden.
Hier luidt algemeen de conclusie dat zonder weloverwogen schaalgrootte geen verbeteringen haalbaar zijn. Wat een optimale keuze tussen centralisatie en decentralisatie is hangt uiteraard van allerlei omstandigheden af.
Welke andere voorwaarden heeft het project archiefbeheer wèl kunnen scheppen? Allereerst is er de nieuwe beleidsvisie. Daaruit volgt het overige. Dat probeert hoofdstuk 6 [van deel II] nogeens extra te verduidelijken.
Het project archiefbeheer stelt, zoals hierboven toegelicht, géén nadere regelgeving voor omtrent verdeling van organisatorische verantwoordelijkheden binnen een ministerie. Maar als uitgangspunt voor de inrichting van informatievoorziening geldt altijd zo'n verdeling, hoe die ook luidt. Louter theoretisch is het ene uiterste van alle mogelijke verdelingen makkelijk te schetsen. Dat is de secretaris-generaal als enige lijnchef; hij heeft dus niets gedelegeerd. In de praktijk van ieder ministerie zijn er hiërarchische niveaus overeenkomstig verdeling van verantwoordelijkheden.
In theorie is er misschien één, maar in de praktijk zijn er altijd meer lijnchefs. Hun positie en bijbehorende verantwoordelijkheden moeten centraal staan in kaderstellende regelgeving die volgens de stuurgroep toegankelijkheid van informatie op grond van erkende belangen moet waarborgen. Zó moet dus tenminste het Besluit SG voor wat informatievoorziening betreft geïnterpreteerd worden. Hetzelfde geldt voor het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst.
Met bedoelde kaderregels kan gedetailleerde regelgeving met algemeen bedoelde strekking voor een verbijzonderd aspect waarschijnlijk vervallen. Dit geldt stellig voor het Koninklijk Besluit algemene secretarie-aangelegenheden. Wat naast de algemene kaderregels eventueel moet overblijven danwel opgesteld moet worden zijn regels voor specifieke belangen; zodra een belang voor een situatie/proces geldig verklaard is zijn daarvoor eventueel gecreëerde regels van kracht.
Regels die diverse belangen voor een specifieke situatie bundelen kunnen in beginsel vervallen. In beginsel, want rondom een maatschappelijk object kunnen relevante belangen nogeens apart afgewogen samengevat zijn. Een voorbeeld zijn belangrijke basisregistraties.
Een wettelijke regeling pèr object dient er juist voor om belangen te identificeren. Haar totstandkoming maakt een openbare, expliciete belangenafweging mogelijk. Voorts biedt het instrument van de wettelijke regeling een betere waarborg voor naleving van bedoelde afweging.
Er is in het kader van het project archiefbeheer vluchtig onderzoek gedaan naar huidige regelgeving die èrgens iets, danwel algemeen veel, over informatievoorziening zegt. De vraag ontketende een ware lawine. De indruk is gewettigd dat vergaande schoning mogelijk is.
Een bijzondere positie ten aanzien van regels was er altijd voor de Ministeries van Binnenlandse Zaken en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.
De positie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is door de verschuiving van het perspectief reeds gedekt door het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst. Dat besluit kan op grond van de bevindingen van het project archiefbeheer nadrukkelijker in de richting van procedurele coördinatie aangepast worden.
Het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur kan conform de nieuwe beleidsvisie aangemerkt worden als vertegenwoordiger van (tenminste) één specifiek belang. Er zijn waarborgen nodig voor later historisch onderzoek; een deel van ontstane informatie moet daarvoor bewaard blijven. En voor dat belang is het volgens de stuurgroep dan duidelijker niet zozeer over het Ministerie van WVC danwel over de Rijksarchiefdienst te spreken. Als vertegenwoordiger van een belangengroep treedt die dienst overigens zèlf op zijn beurt waarschijnlijk vergaand coördinerend op.
In hoofdstuk 6 [van deel II] staan nog enkele opmerking over de verhouding tussen genoemde ministeries. Algemeen geldt eenzelfde procedurele stramien voor vertegenwoordiging van welke belangengroep dan ook. Dit stramien bepaalt dus eveneens de positie van WVC/Rijksarchiefdienst in de rol van belangenvertegenwoordiger.
Bedoelde voorstellen voor regelgeving zijn tastbare resultaten van het
project archiefbeheer. Daarnaast zijn er voorwaarden in de veranderkundige
sfeer. Dat betreft vooral voorlichting aan doelgroepen. Daarbij is de aandacht
geconcentreerd op de intermediairs van o&i en alsec omdat zij naar stellige
verwachting op korte termijn het meeste kunnen bijdragen aan de beoogde
verbeteringen. Dit wijst de praktijk uit. Lijnchefs worden vervolgens benaderd
zodra die intermediairs de tijd ervoor rijp achten. Dat is verder een interne
aangelegenheid van een ministerie.
Wat het project archiefbeheer concreet verschaft is (een aanzet tot)
voorlichtingsmateriaal. Dat is bijvoorbeeld het rapport [en hierbij dit boek]
met de nieuwe beleidsvisie, Omslag in Opslag.1
De afdeling Bevordering Interbestuurlijke Informaticatoepassingen van het ministerie van Binnenlandse Zaken verzorgt na afloop van het project archiefbeheer doorlopende communicatie/voorlichting in allerlei vormen met bijbehorend materiaal. Wat verder als voorlichtingsmateriaal in aanmerking komt is nog onderwerp van studie.
Vertaling van de nieuwe visie, die rekent met regels pèr belang, maakt
aanvullende algemene regels voor informatievoorziening in de openbare sector
strikt genomen overbodig. Er is een Besluit IVR. En een Besluit SG.
Er kunnen hoogstens regels vervallen zoals het KB algemene
secretarie-aangelegenheden (KB ASA).
Het schrappen van regels (deregulering) is óók een resultaat. Het KB ASA kan echter vooralsnog niet zonder meer vervallen. De stuurgroep vindt dat nog vele alsec-medewerkers menen er nodig houvast aan te hebben. Dat mag niet abrupt weggenomen worden. In eerste aanleg dacht de stuurgroep aan overbrugging met regels die verbeteringen in de gewenste richting stimuleren. Aldus zouden al te knellende regels in het KB ASA voor experimenten buiten werking gesteld kunnen worden. Dit kan bijvoorbeeld door aan het KB ASA als nieuwe regel een zogenaamd experimenteerartikel toe te voegen dat veel ruimte biedt.
Mede n.a.v. het rapport Omslag in Opslag wil
een aantal hoofden alsec reeds verder gaan. Zij pleiten voor een geheel nieuw
KB. Het bestaande KB ASA zou erdoor afgeschaft worden. En het nieuwe KB zou het
opstellen van interne regels verplichten. Dat zijn dan regels zoals in termen
van belangen bedoeld in Omslag in Opslag. Andere bepalingen in zo'n nieuw KB
zouden tijdelijk zijn. Totdat de nieuwe Archiefwet in werking treedt moeten
sommige bepalingen in het bestaande KB ASA immers van kracht blijven.
Dit idee uit de kring van hoofden alsec lijkt, mede omdat het dáárvandaan komt,
interessanter dan toevoeging van een zgn. experimenteerartikel aan het
bestaande KB ASA. Maar als het zover komt dient ook zo'n nieuw KB na enige tijd
geëvalueerd worden.
Evaluatie op korte termijn is zinloos. Zelfs de aanzet tot de noodzakelijke
verbeteringen vergt veel tijd. Helemaal geen evaluatie is gevaarlijk. Het lijkt
reëel over enkele jaren te evalueren of nieuwe regelgeving in welke vorm dan
ook wederom kan vervallen of gewijzigd
moet worden.
Als overbrugging hinkt vooral een experimenteerartikel inderdaad op twee
gedachten. Maar dezelfde kritiek is ook op zo'n nieuw KB van toepassing. Daarop
is eigenlijk reeds gewezen. De logische consequentie van de visie is dat termen
als archief en documentair als verbijzondering van informatievoorziening kunnen
vervallen.
Informatie bestaat mede bij de gratie van een drager, van welke soort dan ook.
De drager danwel het medium is dus het document. Maar als er altijd een drager
is kan vermelding ervan achterwege blijven. Documentair als aanduiding van
informatievoorziening leidt aldus tot een pleonasme.
Een beperkte betekenis van documentair kan nog zijn dat het gaat om informatie óver (andere) informatiedragers. Om verwijzingen naar informatie in plaats van naar andere verschijnselen een aparte status te geven is misschien zinvol, maar daarvoor is om verwarring te vermijden stellig een àndere term dan documentair geschikter.
De term archief kan eveneens verdwijnen vanwege de alomaanwezigheid van dragers, als er tenminste van informatie sprake is. Een aspect van informatievoorziening is opslag (en vernietiging!). Dit wijst veel duidelijker naar criteria voor opslag inclusief de duur ervan.
Uitbreiding van het KB ASA met een experimenteerartikel of een geheel nieuw KB eist een memorie van toelichting. Ondanks de mogelijkheid van fundamentele kritiek zal de toevoeging documentair daarin gehandhaafd zijn. Dit terwille van herkenbaarheid en acceptatie op de wat kortere termijn. De financiële rechtspositie van vele medewerkers is immers nog aan dergelijke begrippen verbonden. De tekst verkrijgt echter pas zijn volle betekenis, en dus tegelijk zijn overbodigheid als aanvullende regelgeving, wanneer hij consequent zònder de term documentair gelezen wordt. Als veranderingsinstrument is bedoeld experimenteerartikel of nieuw KB daarom vooral belangrijk doordat het erop zou wijzen dat informatievoorziening eventuele zogenaamde overstijgende belangen moet waarborgen.
De vraag of de beleidsvisie nieuw is, of niet, is zinloos. Het staat vast
dat deze visie iets ànders moet opleveren dan de gangbare praktijk van
archiefbeheer. Als zodanig zijn er diverse opmerkelijke accenten aanwezig. En
daaruit laten zich tegelijk al dan niet bewuste weerstanden tegen de visie
verklaren. In dit hoofdstuk passeert een drietal accenten plus weerstanden de
revue, met een vierde paragraaf tot besluit.
Zo’n nuchtere analyse is bedoeld om enerzijds te begrijpen waarom het veranderingsproces
soms inderdaad niet sneller kàn. Aanpassing van kennis, houding en uiteindelijk
gedrag vergt gewoon tijd. Anderzijds wijst de analyse op kansen. Er zijn
allerlei manieren om veranderingen actief te bevorderen.
Archivering is een verschijnsel waarvan analyse in afzondering géén verbeteringen belooft. Dit heeft praktijk van jaren inmiddels aangetoond (en heeft de Algemene Rekenkamer dus gedocumenteerd). Er is een radicale verruiming nodig van het kader tot organisatorische informatievoorziening in het algemeen. Nogmaals, de nieuwe visie neemt dus informatievoorziening als kader, en niet archief of archivering. Dit is overigens niet ècht nieuw, maar een terugkeer naar een situatie waarin specialisaties een noodzakelijke geïntegreerdheid nog niet doorbroken hadden. Blijkbaar is dat zó lang geleden dat vele mensen het vergeten zijn.
Door het ruimere kader verliest een verschijnsel als archief zijn bijzondere betekenis. Het is zelfs duidelijker dàt woord/begrip en zijn afleidingen verder te vermijden. Daarvoor in de plaats komt een begrippenkader dat relevante aspecten van die algemene informatievoorziening laat uitkomen. Dankzij zo'n ruimer kader blijkt archiefbeheer zoals her en der opgevat een mengsel, maar vaak een onvolledig mengsel, van die aspecten van informatievoorziening te zijn.
De verruiming van het referentie-/begrippenkader van archiefbeheer naar informatievoorziening stuit nog dikwijls op afwerende reacties. Soms is die onbewust omdat vanuit een project zoals archiefbeheer de onthechting van tradities, ook al zijn zij overleefd, niet verwacht wordt.
In dit verband verdient het verband van de visie met het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst (IVR) aandacht. De visie betreft niet eens zozeer één enkel aspect, zoals opslag, van de algemene informatievoorziening. Zij is daarentegen steeds meer bedoeld als een verdieping over de hele linie, en breidt die linie zelfs nog uit. Dit laatste gebeurt door belangen expliciet te noemen en te verlangen dat inrichting van informatievoorziening ook dáárop afgestemd is. Pas vanuit dit verruimde kader valt er zinvol iets over onderscheiden aspecten, zoals opslag, te zeggen.
Een nauw verband moet er eveneens zijn tussen de nieuwe beleidsvisie die onder de noemer van archiefbeheer groeide en de inhoud van de aanstaande structuurschets voor documentaire informatievoorziening.
Het is opvallend en, zachtjes uitgedrukt, bemoedigend dat gesprekspartners
afkomstig uit algemene secretarieën over het algemeen die verruiming van het
kader meteen begrijpen, en er zelfs op eigen initiatief reeds mee doende zijn.
Juist groepen die archiefwerk als (tè) vanzelfsprekend aannemen zijn niet op de
verruiming van perspectief verdacht. Dit zijn niet zozeer lijnchefs. Zij missen
overwegend nog zelfs helemaal een referentiekader waarin allerlei aspecten van
moderne informatievoorziening samenhangend passen. Wat zij van de visie horen
vinden zij daarom eerder triviaal dan nieuw.
Weerstand vertonen soms medewerkers die tot taak hebben de
informatievoorziening in de rijksdienst op hoofdlijnen te structureren. Zij
houden vooralsnog vast aan gangbare grenzen, en dus ook nog aan archief als een
apart verschijnsel. Hetzelfde geldt voor documentair als inmiddels nodeloze verbijzondering
van informatievoorziening. Hoopgevend is het alweer dat met dergelijke
begripsverwarringen in de aanstaande structuurschets voor documentaire
informatievoorziening reeds ronduit geworsteld wordt.
Gesprekken met departementale o&i-medewerkers wijzen erop dat zij begrijpen dat toevoegingen zoals archief- en documentair hun voornaamste nut verloren hebben. En hiermee zijn in deze paragraaf meteen de twee belangrijkste groepen intermediairs voor (verdere) begeleiding van gewenste verbeteringen genoemd: alsec- en o&i-medewerkers.
Met informatievoorziening als algemeen, ruimer kader valt meteen op dat
gedetailleerde regels en voorschriften een gevaarlijke illusie kunnen zijn. Dit
geldt indien situaties van elkaar verschillen. Inderdaad kan een situatie of
proces bijzondere eisen aan informatievoorziening stellen.
Het verlaten van details betekent een verdere verschuiving van accenten in
coördinatie.
Als principieel uitgangspunt voor adequate informatievoorziening, en dus óók voor wat altijd als archiefbeheer bekend stond, geldt (ook volgens de nieuwe visie) de verantwoordelijkheid van de lijnchef in kwestie. Hij/zij is aanspreekbaar op de kwaliteit en dergelijke van de informatievoorziening rondom de processen waaraan zijn/haar organisatorische eenheid deelneemt. Dit is alweer niets nieuws, maar gewoon de situatie voorafgaand aan enorme toename van informatievolume, toepassing van gespecialiseerde methoden en technieken (archiefbeheer) en hulpmidden (automatisering) enzovoort.
De meest algemene regel legt die verantwoordelijkheid dus eenduidig bij de lijnchef. Tot zo'n regel kan coördinatie echter niet beperkt blijven. Er kunnen belangen zijn waarmee een lijnchef niet natuurlijkerwijs geneigd is rekening te houden. Of waarmee hij/zij nog onbekend is. De tweede, en conditionerende, regel van coördinatie is dat inrichting van de informatievoorziening alle relevante belangen moet dienen. De lijnchef blijft echter verantwoordelijk (regel één) dat, zeg maar, die externe belangen eveneens tot uitdrukking komen. Welke belangen relevant zijn, kan — wederom — pas voor een bepaalde situatie concreet vastgesteld zijn. De lijnchef kan een beroep op een algemeen coördinerende instantie doen zodra hij/zij vindt dat belangengroepen eenzijdig hun wensen tot absolute eisen willen verklaren. Of om te vernemen met welke belangen hij/zij überhaupt moet rekenen. De coördinerende instantie is overigens niet tot eenzijdig beslissen bevoegd. Zie hiervoor ook het slot van hoofdstuk 2 [van deel II] met een samenvatting van de visie. Coördinatie moet, zo staat daar, als spelleiding opgevat zijn: De spelleider als coördinator kan een conflict hopelijk vermijden of, als het er is, tot een oplossing begeleiden, maar nooit een geforceerde beslissing nemen.
Een veel gehoorde reactie op de visie is nog dat het een pleidooi voor
afschaffing van regelgeving is. Is chaos niet het resultaat? In de eerste
plaats beweert de visie allerminst dat er geen regels moeten zijn. Integendeel.
Maar omdat situaties verschillen kunnen kaderstellende regels
noodzakelijkerwijs slechts abstract zijn, maar mèt de voorwaarde dat ze voor
een bepaalde situatie nader ingevuld moeten worden. Daarop moet de lijnchef
aangesproken worden. Wat de algemene regels verder bedoelen is dat er geen
gerechtvaardigde belangen geschaad worden. In deze zin zijn ze strakker dan de
oude regels. Die bleven onmachtig door de onmogelijke poging tot detaillering.
En dit is meteen het tweede antwoord. Thans heerst er veelal onduidelijkheid,
met alle gevolgen voor de kwaliteit van informatievoorziening van dien. Met
redelijke regels kan kwaliteit verbeteren, en dat is precies wat de visie
verwacht.
Dat redelijkheid van regels in beperking tot een bepaald belang ligt zet de
opvatting van vele mensen over coördinatie onder druk. Het is dus de vraag of
zij zo'n verschuiving kunnen begrijpen. Dit is vergelijkbaar met de verruiming
van het kader tot de gehele informatievoorziening. Pas wanneer het werkt zal
coördinatie op grotere afstand erkend worden als krachtiger middel.
Coördinatie moet zich tot samenhang tussen regels beperken. En tot waarborgen
dat relevante belangen in een concrete situatie aan bod komen, en niet meer.
Daarbij is de positie van de coördinator sterker naarmate hij minder
inhoudelijk over erkenning van belangen enzovoort beslist.
Vanwege het moeizame begrip waarop de nieuwe visie soms stuit is het goed dat op diverse plaatsen in de rijksoverheid reeds op eigen initiatief verbeteringen plaatshebben. Daarvan biedt de visie als het ware achteraf de rechtvaardiging. De eer van verbeteringen aldaar komt overigens die initiatiefnemers toe en allerminst het project archiefbeheer. Het is dus zelfs zo dat het project dankzij hun inspanningen een aanzienlijk grotere kans van slagen heeft. Critici zouden door geslaagde praktijkgevallen toch overtuigd moeten worden. Als die praktijk niet overtuigt helpt natuurlijk niets.
Diverse specialisaties hebben ertoe geleid dat de lijnchef de facto vaak geen baas (meer) over de informatievoorziening is. De regels zoals in de voorgaande paragraaf (verantwoordelijkheid in de lijn) bedoeld veranderen daar één-twee-drie niets aan. Vele lijnchefs moeten eraan wennen hun verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk uit te oefenen. Dit vergt een veranderingsproces in plaats van een eenmalig momènt omdat aspecten zoals persoonlijke houding, organisatiecultuur en dergelijke nu eenmaal langzaam veranderen. In plaats van zonder meer nieuwe regels uit te vaardigen is een veranderingstaktiek geboden die
lijnchefs mettertijd de beoogde rol — wederom — laat vervullen. Die taktiek bestaat eruit intermediairs concrete verbeteringen te laten voorbereiden en zelfs verwezenlijken. Daardoor kunnen lijnchefs inzien dat hun verantwoordelijkheid voor informatievoorziening een reële is. Als intermediairs gelden, zoals al vaker beweerd, vooral de medewerkers van de algemene secretarie (alsec) en van de afdeling organisatie en informatievoorziening (o&i). Dit heeft het overleg over de eerdere visie bevestigd. Op diverse plaatsen heeft initiatief van doortastende lijnchefs en/of vooral van intermediairs overigens reeds een situatie bereikt die hier algemeen bepleit wordt.
Een derde belangrijk accent waarom de veranderingstaktiek van het project
archiefbeheer nog weleens moeilijk overkomt, heeft met het verschil tussen
principe en praktijk te maken. En juist zo'n verschil moet oplossing van de
veranderkundige paradox (zie hoofdstuk 2 [van deel II]) overbruggen.
In principe is de lijnchef verantwoordelijk voor de inrichting van de
informatievoorziening voor de processen waarbij zijn/haar organisatorische
eenheid betrokken is. Als hij/zij daaraan in de praktijk daadwerkelijk inhoud
geeft is er tenminste nooit een principieel probleem geweest dat
informatievoorziening het belang van bedrijfsvoering niet diende. Hoe andere
belangen eraf kwamen staat dan overigens nog te bezien.
De praktijk is weleens anders. Het overleg over het rapport Omslag in Opslag bevestigde nogeens dat weinig
lijnchefs zich intensief èn inhoudelijk met informatievoorziening bezighouden.
Daarbij is de discussie uitzichtloos of dat de schuld van iemand is. Zelfs als
de lijnchef die inhoud wìl geven zijn er altijd allerlei specialisten die hun
eigen aandeel opeisen. Nogmaals, zoiets verandert niet één-twee-drie. En de
vruchtbaarste taktiek benadert die situatie van beide kanten. Dat houdt in
voorlichting aan de lijnchefs èn aan de specialisten. Tot dusver is hoopgevend
dat juist die specialisten zich vooral als intermediairs willen opstellen. Medewerkers
van o&i en alsec doen in allerlei ministeries hun best. Zij hebben door
opleiding en ervaring geleerd dat plaatsvervangend gedrag op langere termijn
geen verbeteringen biedt. Door zich gericht afzijdig te houden creëren zij een
veranderkundig vacuüm. Zo komt de lijnchef vanzelf (weer) in de positie waarin
hij/zij aan de verantwoordelijkheid die hij/zij heeft ook werkelijk inhoud kan
en zelfs moet geven.
De bovenstaande drie elementen zijn samen vertaald in de visie dat een project als archiefbeheer geen plotselinge verbeteringen nastreeft. Iedere poging daartoe zou mislukken, en het veranderingsklimaat voor volgende pogingen zelfs ernstig verslechteren. De taktiek heeft daarentegen geleidelijkheid als kenmerk. Vele kleine succesjes zijn samen de beoogde verbeteringen. Er zijn reeds van die succesjes te melden zoals dat overleg over de visie toont. Zie ook hoofdstuk 7 [van deel II] over passende puzzelstukken.
Het project archiefbeheer begon in 1989. In een projectplan stonden enkele deelprojecten vermeld:
- visie
- begrippenkader
- functiereeksen
- rolverdeling BiZa/WVC
- wet- en regelgeving.
Verder waren zgn. pilots (experimenten) gedacht om uitgewerkte ideeën en instrumenten op hun praktische toepasbaarheid te toetsen.
Deze opzet van het project archiefbeheer is gaandeweg vrijwel geheel verlaten. Dit komt doordat er een beleidsvisie groeide die een verstrekkende verschuiving van perspectief inhoudt. De oorspronkelijke deelprojecten waren nog voornamelijk voorgesteld vanuit het referentiekader dat er zoiets als een apart archief bestaat. Met opslag als één van vele aspecten van informatievoorziening-in-het-algemeen kreeg het verdere project archiefbeheer een ànder verloop. De betekenis van de deelprojecten wijzigde, in enkele gevallen vergaand. Want er zijn samenhangende verbeteringen nodig; via andere aspecten kan tevens dat van opslag (èn vernietiging!) verbeteren.2 In dit hoofdstuk worden enkele van die verwante aspecten van informatievoorziening genoemd aan de hand van de oorspronkelijk gedachte deelprojecten.
Het deelproject dat het gehele project is gaan overheersen is dat van de
visie. Die is er gekomen. En die blijft zich hopelijk ontwikkelen omdat omstandigheden
nu eenmaal veranderen.
Door de nieuwe beleidsvisie imploderen als het ware de overige deelprojecten.
Er blijft weinig van over. Meestal wordt zo'n conclusie niet aangedurfd, maar
eenvoud eist dat onnodige details verdwijnen. Juist de volharding om die
overige deelprojecten consequent af te breken vroeg en vraagt nog steeds veel
uitleg. Dankzij de uiteindelijke eenvoud en vanzelfsprekendheid van de nieuwe
beleidsvisie groeit er begrip voor. Maar dat kost tijd.
Een andere weg ziet de stuurgroep archiefbeheer echter niet. Een onderwerp moet
niet nodeloos ingewikkeld gemaakt worden. Het gaat immers om voorwaarden voor
èchte verbeteringen.
Wat blijft er dus van een begrippenkader rondom archiefbeheer over. Radicaal
gezegd: niets. Rondom informatievoorziening in het algemeen zijn reeds allerlei
begrippen aanwezig om eveneens het aspect waarover de Algemene Rekenkamer alarm
sloeg duidelijk te plaatsen. Handhaving van extra begrippen en termen ervoor
vermeerdert slechts verwarring.
Evenzo zinloos is de poging om van oorsprong documentaire begrippen voor dat
ruimere perspectief van informatievoorziening te laten gelden. Kort en goed
bestaat het deelproject begrippenkader er dus uit een aantal begrippen te laten
vallen. Dat is geen gemis. Integendeel. Voor algemeen toepasbare begrippen
wordt verwezen naar de verklarende woordenlijst (pp. 66-69) in de
beleidsnotitie Informatievoorziening Openbare Sector.
Bij aanvang van het project leefde het idee dat een nieuwe visie op archiefbeheer invloed op documentaire functies, te weten van alsec-medewerkers, zou hebben. Daarom moesten zulke functiereeksen, zeg maar, gemoderniseerd worden.
De inrichting van informatievoorziening moet aan de situatie ofwel het
proces gebonden zijn. Hetzelfde geldt voor de inhoud van personele functies.
Dit komt er alweer op neer dat over hele functies gevaarlijk iets algemeens te
zeggen valt dat meer dan een lege abstractie is. Daarom onthoudt de stuurgroep
archiefbeheer zich consequent van dergelijke uitspraken.
Hoogstens kunnen herkenbare functie-elementen aangegeven worden. Maar alweer
geldt dat zoiets nooit een uitputtende opsomming kan zijn. Want situaties
verschillen van elkaar.
Deze opvatting over functies waarin de nieuwe visie doorgetrokken is staat gelukkig niet alleen. Dat flexibiliteit op het niveau van functie-elementen gezocht moet worden, waarbij de waardering van de gehele functie die ermee samengesteld is van omstandigheden afhangt, wordt gaandeweg de visie voor het personele aspect van de overheid die het Directoraat-Generaal Management en Personeelsbeleid (BiZa) voorstaat. Deze verschuiving zal uitwijzen dat vele bestaande elementen geschikt zijn om toegespitste functies mee te vormen.
Hoewel de stuurgroep archiefbeheer zich onthoudt van uitwerking van functiereeksen is er conform de visie wel een trend aanwijsbaar. Met informatievoorziening als onlosmakelijk aspect van organisatie met processen ligt het voor de hand nodeloze specialisatie op dat gebied van informatievoorziening, laat staan voor aspecten van weer dáárvan zoals opslag, terug te dringen. Daarmee verlopen processen stellig doeltreffender èn doelmatiger.
Maar ook dergelijke integratie mag weer geen dogma zijn. Er kunnen redenen
(lees ook: belangen) zijn waarom specialisatie niet nodeloos is.
Functiescheiding is zo'n reden hoewel de zin ervan niet overtrokken moet zijn.
Netzomin als er functiereeksen uitgewerkt zijn kan het project archiefbeheer
iets concreets zeggen over waardering van functies. Er is slechts die trend die
uitwijst dat geïntegreerde deelname aan een proces doorgaans beter loont dan
afstandelijke ondersteuning.
Maar ook daarop moeten uitzonderingen mogelijk zijn. Maatgevend voor waardering
van eventueel nog verbijzonderde functies moet de zorg zijn waarmee informatie
omringd moet worden.
De rolverdeling tussen de Ministeries van Binnenlandse Zaken en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur is wederom een onderwerp waarvan de visie de moeilijkheid eenvoudig kan weerleggen. Zolang belangen impliciet waren, evenals wie ze behartigde, rezen er onduidelijkheden. Die zijn uit de wereld wanneer BiZa zich beperkt tot coördinatie in de zin zoals in dit rapport eerder aangegeven is. Die vooral procedurele coördinatie moet dan gebeuren door een onderdeel ervan dat verder géén inhoudelijk belang bij informatievoorzienig elders heeft. En de Rijksarchiefdienst, of dat nu onderdeel van WVC is of niet, behartigt het belang van later historisch onderzoek.
Hiermee is de relatie BiZa/WVC van haar bijzonderheid ontdaan. Zij volgt het algemene model dat de nieuwe beleidsvisie voor enerzijds regels pèr belang, anderzijds afstandelijker coördinatie aanreikt.
Van oudsher was de rolverdeling gedacht volgens het onderscheid tussen
enerzijds dynamisch en semi-statisch archief (BiZa), anderzijds statisch
archief (WVC). Dit stelt echter impliciet een lange bewaartermijn en overdracht
gelijk aan het belang van later historisch onderzoek. Zonodig zijn echter ook
àndere belangen op lange(re) termijn geldig. Waar dat zo is staat dat traditionele
onderscheid, evenals de daarop gebaseerde rolverdeling tussen BiZa en WVC,
verbetering van informatievoorziening op ièdere termijn zelfs in de weg.
Daarvoor in de plaats komt volgens de nieuwe beleidsvisie dus een verhouding
tussen betrokken partijen die gereguleerd is door expliciete belangen en
eventueel procedurele coördinatie ervan.
In dit hoofdstuk behoeft het deelproject wet- en regelgeving nauwelijks toelichting meer. De visie-als-model staat erkenning van een belang toe. Strikt formeel genomen is het de regering die erkent; in de ministerraad worden belangen afgewogen.
Dan moeten er zonodig regels komen. Het ligt voor de hand daarvoor een
vertegenwoordigende instantie, in welke vorm dan ook, aan te wijzen.
De werkwijze van zo'n vertegenwoordiger met zijn specifieke belangengroep valt
buiten het bestek van het project archiefbeheer. Er is echter een herhaling
denkbaar van wat de nieuwe beleidsvisie aanreikt. Die kan eventueel ook pèr
belang toegepast worden. Aldus ontstaan (deel)belangen met hun
vertegenwoordigers op diverse niveaus. Afhankelijk van het gezichtspunt houdt
een zekere instantie zich voornamelijk met procedurele coördinatie òf met
inhoudelijke formulering en/of toetsing van regels bezig.
Wat belangen rondom informatievoorziening zijn, kan het project archiefbeheer niet allemaal opsommen. Het mechanisme is duidelijk, en nu gaat het om voorwaarden dat het kan werken. Daarvoor moet tenminste duidelijk zijn wat de meest algemene coördinatie (niet) is en wie ervoor (niet) verantwoordelijk is. Dit maakt het huidige overheidsbeleid voor informatievoorziening in de openbare sector duidelijk en redelijk: de minister van Binnenlandse Zaken coördineert. Wat hij daaronder volgens de nieuwe beleidsvisie verstaat is onder andere in het voorgaande vermeld.
Tenslotte zouden er pilots komen. Het is er bij één gebleven. Vanuit het
project archiefbeheer werd er tenslotte echter niet meer als pilot tegenaan
gekeken maar als een praktijkstudie.
Het project archiefbeheer berust bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dat
is en blijft logisch gelet op de coördinerende taak van die minister op het
gebied van informatievoorziening in de openbare sector. Zie wederom de
beleidsnotitie Informatievoorziening Openbare Sector.
De visie benadrukt echter dat die coördinatie bóven inhoudelijke belangen
afstandelijk moet zijn, juist om geloofwaardig en dus doeltreffend te zijn. Die
afstand verhoudt zich slecht met directe invloed, via pilots elders of wat dan
ook.
Achter directe invloed zoeken andere partijen vaak één of ander belang. Al is
dat er niet, voor de effectiviteit van onmisbare coördinatie is het beter
iedere schijn te vermijden.
Deze opvatting over (deze wijze van) coördinatie door het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd tijdens overleg over de visie met alesec- en o&i-medewerkers overwegend bevestigd. Er is geen behoefte aan een voortrekkersrol van BiZa in de vorm van initiatief en leiding van pilots. Die verantwoordelijkheid wensen ministeries zèlf (hetgeen zonder meer prettig is te constateren). Er is wèl behoefte aan een verhaal dat samenhang in de informatievoorziening stimuleert. Dat is precies wat de visie wil zijn, en wat het project archiefbeheer dus als resultaat kan bijdragen.
Ná het project blijft de eerder genoemde afdeling Bevordering Interbestuurlijke Informaticatoepassingen (BIBIT) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken beschikbaar wanneer ministeries zèlf experimenten/veranderingsprocessen van archiefbeheer naar informatievoorziening willen ondernemen. Vanwege de gepresenteerde opvatting over coördinatie is er feitelijk geen grens tussen dergelijke begeleiding en wat in hoofdstuk 3 [van deel II] voorlichting heet. Daarbij geldt het wèrkelijke experiment ook vooral de wijze van coördinatie.
De visie met haar verschoven perspectief van archiefbeheer naar informatievoorziening is niet uit de lucht komen vallen. Zij is niet zozeer verzonnen in het project archiefbeheer alswel erdoor gecomponeerd uit de praktijk. Door erover gedegen na te denken is er hopelijk iets toegevoegd. Wat aanwijsbaar fout is moet de nieuwe visie onderdrukken, veelbelovende ontwikkelingen juist bevorderen. Zo probeert de visie een referentiekader te zijn; door er consequent vanuit te gaan raken èn blijven talloze ontwikkelingen in een gewenste samenhang zichtbaar.
Na haar compositie kan overeenkomstig de visie eens opnieuw naar de praktijk gekeken worden. Allerlei ontwikkelingen blijken stukjes die in een puzzel passen. En dankzij zo'n visie kan hun samenhang nog versterkt en de puzzel verder gelegd worden. Om wat voor ontwikkelingen gaat het? Dit rapport probeert de hele puzzel zichtbaar te maken. Een opsomming van enkele ontwikkelingen spreekt misschien op andere wijze tot de verbeelding:
- zelfbeheer
- deconcentratie en eventuele decentralisatie van informatieverzamelingen
- heroverweging vernietigingsprocedures
- inderdaad, een project zoals archiefbeheer met een visie uitgewerkt in het
rapport Omslag in Opslag en dit boek
- behandeling Beleidsnotitie informatievoorziening
openbare sector inclusief Besluit informatievoorziening rijksdienst
- behandeling van het eindverslag van de centrale commissie
overheidsinformatievoorziening informatievoorziening voor bestuurlijke vernieuwing
- toenemend gebruik van electronische post
- integratie van informatievoorziening in werkprocessen in plaats van
verkokerde ondersteuning
- wegvallen van ooit gehanteerde categorieën, bijvoorbeeld document en archief
- publicaties die de visie van Omslag in Opslag als een vertrekpunt voor
verdere gedachtevorming nemen
- steeds duidelijker positionering van de Rijksarchiefdienst vóór het belang
van later historisch onderzoek
- directe aanspraken van de burger die van de overheid verantwoording vraagt.
Er zijn stellig veel meer ontwikkelingen gaande. Belangrijker nog, er zullen nieuwe bijkomen. Enzovoort. De puzzel krijgt gauw een omvang die menigeen in eerste aanleg onbescheiden kan vinden. Zonder overzicht zijn bestendige verbeteringen van énig aspect echter onbereikbaar.
De stuurgroep archiefbeheer hoopt met een steeds vernieuwende beleidsvisie dat noodzakelijke samenhang in informatievoorziening gewaarborgd blijft.
In het inleidende hoofdstuk 1 [van deel II]) staat dat de stuurgroep archiefbeheer mèt de nieuwe beleidsvisie tevens wezenlijke voorwaarden voor implementatie heeft trachten te identificeren. Zij is ook reeds begonnen met realisatie van die voorwaarden. Zelfs op bescheiden schaal is dat geen eenvoudige opgave. Het gehele rapport kan daarvoor als verklaring dienen. Als rode draad loopt de omslag van apart archiefbeheer naar algemene informatievoorziening er doorheen.
Zoals vermeld is een reëel uitgangspunt dat de stuurgroep niet zelf, direct, overal in de rijksdienst aan duurzame verbeteringen kan werken. Hetzelfde geldt overigens voor ieder ànder orgaan, onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken of niet. Directe invloed op de uiteenlopende situaties waarin informatievoorziening moet veranderen ontbreekt immers.
Vrijwillig zoekt de stuurgroep ook geen blijvend houvast in zoiets als het
Koninklijk Besluit algemene secretarie-aangelegenheden (KB ASA); verbijzonderde
aandacht creëert immers problemen in plaats van ze op te lossen.
Werkelijke verbeteringen kunnen slechts direct betrokkenen behalen. Zij zijn
daarvoor ook verantwoordelijk. Daarbij gaat het meestal om langdurige
veranderingsprocessen omdat alle relevante aspecten van informatievoorziening
voortdurend in samenhang aandacht moeten krijgen.
Op vele plaatsen werken direct betrokkenen inderdaad op eigen initiatief aan verbeterde informatievoorziening. En er is al veel bereikt. Desondanks meent de stuurgroep dat actieve bevordering van veranderingsprocessen noodzakelijk is èn blijft. Daarvoor vindt zij het project archiefbeheer echter geen geschikte noemer (meer). Dàt project kan afgesloten worden met de nieuwe beleidsvisie als voornaamste resultaat. Maar een vervolg ligt dus voor de hand. De stuurgroep is er voorstander van dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken inspanningen coördineert. Daaronder rekent de stuurgroep zoal het stimuleren van experimenten en, in het algemeen, communicatie van inzichten. De kern van de boodschap moet dus steeds de omslag van archiefbeheer naar informatievoorziening zijn. Dàt bepaalt de koers.
Dergelijke activiteiten behoeven niet de status van een apart project. Die
communicatie over de omslag, en het bevorderen van experimenten, kan
daarentegen onderwerp van continue aandacht van de afdeling BIBIT zijn.
Daarvoor moet zij o.a. met andere afdelingen van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken samenwerken; de nieuwe beleidsvisie met de omslag als haar
kern noodzaakt bijvoorbeeld tot aanpassing van voorschriften en aanbevelingen
voor informatievoorziening in de rijksdienst.
Na ongeveer vier jaren is het zinvol dat vervolg van verrichte inspanningen en bereikte resultaten te evalueren.
noten
1. Er waren tevens enkele zogenaamde case studies beschikbaar.
Dat zijn beschrijvingen van praktijkgevallen waaruit lessen te trekken zijn.
Enkele van die beschrijvingen vormden een bijlage van het rapport Van Omslag tot Koers. Die bijlage is geen onderdeel van
de boekpublicatie, waarvan voorliggende tekst deel II uitmaakt. Voorts
suggereert het project archiefbeheer enkele instrumenten die werken aan
verbetering van informatievoorziening kunnen vergemakkelijken. Een tweede
bijlage, over het onderwerp vernietiging, is eveneens niet in het boek
opgenomen.
2.Toegevoegd, afkomstig uit conceptversie: De nieuwe beleidsvisie wijst
ondubbelzinnig op het organisatorische aspect. Archief kan niet los gezien
worden van informatievoorziening in het algemeen. En op haar beurt is
informatievoorziening een geïntegreerd èn tegelijk integrerend onderdeel van
organisatorische processen. Daarom moeten die processen verkend zijn teneinde
adequate informatievoorziening te bereiken. Om verbeteringen te bereiken moet
onder andere duidelijk zijn waar verantwoordelijkheid voor
informatievoorziening ligt. Welnu, die ligt in beginsel op dezelfde plaats als
de omvattende verantwoordelijkheid voor een proces waarvan
informatievoorziening deel uitmaakt.
Waar de visie vervolgens op wijst is dat informatievoorziening in een
specifieke situatie, dat wil zeggen in de processen waarbij de organisatie-eenheid
betrokken is, relevante belangen moet afspiegelen. Gemakshalve is daarbij eigen
bedrijfsvoering eveneens als zo'n belang opgevat. Omdat het mengsel belangen
van situatie tot situatie kan verschillen — en dat belang van bedrijfsvoering
suggereert die mogelijkheid van verschillen tussen mengsels nadrukkelijk — zijn
gedetailleerde aanwijzingen en dergelijke voor inrichting van
informatievoorziening zelfs gevaarlijk. In plaats dáárvan impliceert het
ruimere perspectief van informatievoorziening (en daaromheen dus van
organisatie) dat optimale duidelijkheid bestaat uit regels pèr belang inclusief
de verplichting met relevante belangen in de eigen situatie rekening te houden.
Dergelijke algemene, coördinerende regels zijn hier kaderregels genoemd. De
aangewezen functionaris is verantwoordelijk. Wie de organisatie,
informatievoorziening en dergelijke feitelijk ontwerpt enzovoort is een àndere
kwestie. Dat gebeurt echter altijd ònder verantwoordelijkheid van die
aangewezen functionaris.
Het bovenstaande verklaart waarom het project archiefbeheer geen instrumenten
voor ontwerp, ontwikkeling e.d. van informatiesystemen aanbeveelt. Het enige
instrument dat bij de visie past is er één dat aandacht op processen richt; dat
wil zeggen, een instrument dat ervanuit gaat dat informatievoorziening met al
haar aspecten een onlosmakelijk onderdeel van processen uitmaakt. Ter
overbrugging is er verder een instrument geïnventariseerd dat helpt om verder
te komen met de aspecten van vernietiging en opslag. Zonder zo'n instrument is
de stap in één keer van archiefbeheer naar informatievoorziening waarschijnlijk
in vele situaties te groot.
webeditie 2005, verzorgd door Pieter Wisse