deel I

Omslag in Opslag

een visie op veranderingen in het archiefbeheer bij de rijksdienst

 

Dit is een tekstgedeelte uit Omslag in Opslag, in 1991 verschenen als boekuitgave van het ministerie van Binnenlandse Zaken.

 

 

 

1 Inleiding

Overwegingen die kunnen en moeten leiden tot samenhang in de informatievoorziening zijn complex. Misschien ligt in het niet voldoende onderkennen daarvan de oorzaak van de problemen die de Algemene Rekenkamer in 1988 constateerde in haar rapport Archiefbeheer en -behoud bij het Rijk. De minister van Binnenlandse Zaken heeft het dan ook wenselijk geacht dat de complexiteit van factoren die een rol spelen in archivering in kaart gebracht en dat een visie op de samenhang met het omvangrijkere proces van informatievoorziening opgesteld werd. Na een inventarisatie van ontwikkelingen bij ministeries heeft de projectgroep archiefbeheer het voorliggende rapport Omslag in Opslag vervaardigd.

Zoals er in staat aangegeven bevat het rapport geen expliciete antwoorden op de door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde knelpunten; het beoogt veeleer een algemeen perspectief te bieden. Evenmin verschaft dit rapport, geheel naar de aard van zo'n visie, concrete aanbevelingen voor specifieke situaties. Verbeteringen moeten door de ministeries zelf binnen hun eigen organisatie worden gezocht en gerealiseerd. Deze visie kan doorvoor een samenvattende leidraad zijn. Tegelijk staat er hoe regels voor informatievoorziening in de rijksdienst, waartoe archiefbeheer traditioneel behoort en zelfs de oervorm van uitmaakt, op wat andere leest geschoeid kunnen worden.

 

 

project archiefbeheer

In en rond het archiefbeheer bij de rijksdienst zijn ingrijpende veranderingen gaande. Het oude beeld van het overheidsarchief als stoffig depôt voor de opslag van kilometers papier is al lang aan het tanen. Nieuwe beelden dringen zich op. Zowel op het gebied van de middelen als in de wijze van organisatie noodzaken veranderingen tot het van binnenuit ontwikkelen van een vernieuwde visie op archiefbeheer. Zowel bij medewerkers, werkzaam in documentaire functies, als bij de clientèle van hun produkt is in het algemeen een omslag nodig. In essentie komt het erop neer dat de kijk op archiefbeheer verandert naar één op informatievoorziening in het algemeen. Dit moet tot andere, betere resultaten leiden. Op veel plaatsen is die omslag reeds begonnen of zelfs al in een vergevorderd stadium.

Het interdepartementaal project archiefbeheer ziet zijn plaats in dit veelomvattende, complexe veranderingsproces. De coördinatie van dit project berust bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Enerzijds gaat het erom de huidige onvolkomenheden van het archiefbeheer in kaart te brengen en anderzijds een perspectief te schetsen tot verbetering. De projectgroep archiefbeheer kreeg tot opdracht zonodig een nieuwe visie te ontwikkelen. Van de reeds in gang gezette veranderingen op sommige plaatsen binnen de rijksdienst moest de visie tevens zo mogelijk een synthese bieden. Aan dit rapport hebben derhalve velen meegewerkt. De leden van de projectgroep achten zich echter verantwoordelijk voor eventuele foutieve interpretaties van wat hoorden en zagen.

 

 

globale visie

De hierna verwoorde voorstellen dragen een dubbele bodem in zich. Zij vormen een visie. Hun meerwaarde ligt evenwel vooral in het feit dat deze globale visie naar omstandigheden een karakteristieke uitwerking voor informatievoorziening toestaat. Er kan aan de hand van deze globale visie als het ware een eigen, specifieke inrichting ontwikkeld worden i.c. van documentaire ondersteuning en verwante onderwerpen.

Uniformiteit is bij de overheid vaak geïnterpreteerd als waarborg van kwaliteit. In absolute zin is die opvatting hier verlaten. Situaties zijn immers zeer verschillend. Kwaliteit wordt veeleer gezien als de resultante van enerzijds decentraal maatwerk en anderzijds afstemming door coördinerende instanties met passende voorwaarden. Wat nu de visie probeert te bieden is een hecht raamwerk waarin zulke passende voorwaarden door betrokken partijen bij informatievoorziening tot uitdrukking gebracht kunnen worden. Die concrete voorwaarden zelf behoren niet tot deze visie.

Er is een toenemende spreiding van verantwoordelijkheden en middelen binnen overheidsorganisaties en ook een toenemende mondigheid van individuele medewerkers. In die situatie is het belangrijker dat medewerkers en andere betrokkenen in belangrijke mate zelf een geloofwaardige globale visie kunnen volgen en eventueel verder ontwikkelen dan dat zij onwrikbare regels moeten adopteren. Dicht bij het vuur van het werk op de ministeries is een eigen overtuigde visie op de zaken nodig, niet alleen bij centrale bestuurders.

 

 

 

2 Ontwikkelingen

In relatie tot documentaire informatievoorziening zijn diverse ontwikkelingen van belang. Het is misschien merkwaardig zover te zoeken. Maar een flexibele beleidsvisie moet een zo breed mogelijke achtergrond hebben. Enkele relevant geachte ontwikkelingen zijn onderstaand beknopt vermeld.

 

 

maatschappij

De maatschappelijke verhoudingen in ons land voorzien erin dat de overheid invloed heeft op de rechten en plichten van burgers. Aan de andere kant wordt de rechtmatigheid en de zorgvuldigheid in het handelen van de overheid namens de burgers bewaakt door een aantal controle-instanties. De laatste jaren is merkbaar dat het toezicht op de overheid strenger wordt. Enerzijds komt dat omdat de overheid een aantal malen steken heeft laten vallen, waarover uitgebreid in de media is gerapporteerd. Aan de andere kant komt dat omdat ook de overheid middelen, zoals automatisering, ter beschikking heeft gekregen waarmee zij haar invloed op de burgers kan verstevigen. De vergrote controle van de samenleving op de overheid uit(te) zich onder meer in een aantal parlementaire enquêtes, de Wet Openbaarheid van Bestuur, de instelling van een nationale ombudsman, wetgeving op het gebied van privacybescherming e.d. In de organisatie van de overheidsinstellingen had dit tot gevolg dat er een grotere nadruk kwam te liggen op de verantwoording naar buiten toe. In dit opzicht werd en wordt een goed werkende informatievoorziening, soms nog documentaire informatievoorziening genoemd, steeds belangrijker.

 

 

techniek

De afgelopen decennia heeft vooral de automatisering een beslissende verandering ingeluid op het gebied van verwerking en opslag van informatie. Die technologie is gaandeweg steeds meer beschikbaar gekomen van hoog tot laag in de organisaties. Geleidelijk wint zoiets als een electronisch kantoor terrein. De integratie van kantoor- en communicatiemiddelen draagt hieraan sterk bij. Daarmee is echter ook een typerend kenmerk van de traditionele archivering op losse schroeven komen te staan: papier als informatiedrager. Doordat er andere dragers van informatie bijkomen èn een belangrijke plaats gaan innemen doemen fundamentele vragen op over bijvoorbeeld de waarborging van authenticiteit en de autorisatie van berichten.

Met automatisering kan enerzijds veel informatie in weinig ruimte worden opgeslagen. De fysieke opslag wordt daardoor gemakkelijker. Deze technologische veranderingen staan nog lang niet stil. Aan de andere kant neemt de hoeveelheid informatie, even afgezien van haar waarde, exponentieel toe. Daardoor wordt het archiefbeheer steeds meer beheerst door de vraag hoe al deze informatie ook snel en overzichtelijk teruggevonden kan worden. Computers spelen juist daarvoor een belangrijke rol.

Op het gebied van de datacommunicatie zijn allerlei nieuwe technische voorzieningen sterk in opkomst. Doordat electronische signalen in wijd verband kunnen worden uitgewisseld is er een ontwikkeling merkbaar in de schaalgrootte van de (documentaire) informatievoorziening i.c. bij overheidsorganisaties. Bronnen en bestemmingen van informatie zijn, in ieder geval technisch bezien, beduidend minder door afstanden beperkt.

De informatisering als geheel heeft tot gevolg gehad dat ook binnen de overheid de informatiestromen (en ook wat daaraan ontbrak) duidelijker waarneembaar werden. Door die zichtbaarheid ontstond tegelijkertijd de noodzaak om dat verkeer beter in kaart te brengen en te stroomlijnen.

 

 

organisatie

Mede in het kader van de zgn. reorganisatie van de Rijksdienst, die in het begin van de jaren '80 tot uitvoering kwam, zijn ook binnen de rijksoverheid opvallende stappen gezet in de richting van deregulering, heroverweging van overheidstaken, verzelfstandiging en dergelijke. Een der ingrijpendste werd de (verdere) decentralisatie van taken. Deze tendens zet zich thans op veel terreinen voort. Vooral bij ondersteunende taken, zoals personeelbeheer, financieel beheer en op het gebied van organisatie en informatievoorziening, wordt decentralisatie veelvuldig toegepast. Daarvoor zijn diverse vormen beschikbaar (zelfbeheer, contractmanagement e.d.). In sommige gevallen kan deconcentratie als overgangsstadium gelden naar decentralisatie. Deze tendens van spreiding van bevoegdheden gaat gepaard met toenemende behoeften aan verantwoordingsinformatie. Ook op het gebied van het archiefbeheer wordt in toenemende mate waarde gehecht aan de kwaliteitsverbetering die decentralisatie en deconcentratie kunnen bieden. De algemene gedachte hierachter is onder meer dat op deze wijze de ondersteunende taken beter samen met en direct ten behoeve van de belanghebbenden uitgevoerd kunnen worden. Vanuit het traditionele archiefbeheer zijn her en der stappen gezet richting procesbeheersing, dat wil zeggen integratie van dat archiefbeheer met uitvoering van primaire taken. De term informatievoorziening is dan inmiddels geschikter om dat aspect van organisatie aan te duiden.

Mede in verband met technologische, financiële en personele ontwikkelingen is een algeheel streven naar verbetering van de bedrijfsvoering gaande. Vooral de overheid, wier bedrijfsmatig imago de afgelopen jaren veel heeft geleden, is het er thans veel aan gelegen de interne doelmatigheid snel te vergroten. Kwaliteitsverbetering van de maatschappelijke dienstverlening staat hoog in het vaandel.

 

 

financiële middelen

De rijksdienst werd het afgelopen decennium met financiële beperkingen geconfronteerd. Terwijl er in feite meer en betere produktiemiddelen ingezet hadden kunnen worden, moest daarentegen in veel gevallen een terugtrekkende beweging worden gemaakt. Niettemin werd de overheid geacht dezelfde kwaliteit te blijven leveren. In dit spanningsveld moest de nood tot inventiviteit leiden: er werd gezocht naar tal van efficiëntieverbeteringen. Deze werden vooral gezocht bij de ondersteunende diensten, waaronder het archiefbeheer. Het beleid werd gericht op "minder maar beter". Het meest opvallende uitte dit zich op het gebied van de personele bezetting.

 

 

personeel

Vooral de diverse afslankingsoperaties hebben de personele omvang van de diverse overheidsorganisaties aanzienlijk teruggebracht. Met minder mensen moest hetzelfde of zelfs een beter produkt geleverd worden. In de loop van deze systematische personeelsvermindering is het besef gekomen dat de kwaliteit van het overblijvende personeel in bepaalde functies verhoogd moet worden. Geautomatiseerde kantoorhulpmiddelen hebben veel routinematige werkzaamheden van mensen overgenomen; in de plaats daarvan zijn nieuwe werkzaamheden gegroeid waarvoor vaak hoogwaardiger kennis en vaardigheden zijn vereist. Ook op het gebied van de documentaire informatievoorziening is deze ontwikkeling duidelijk merkbaar. De vele ontwikkelingen, waarvan de hiervoor genoemde slechts een onderdeel vormen, hangen nauw met elkaar samen. In hun samenhang is eruit duidelijk geworden dat bepaalde beschouwingen op en inrichtingen van het traditionele archiefbeheer bij de rijksoverheid herzien moeten worden. Dit is nodig om de voorzieningen op dat terrein te laten blijven aansluiten op de behoeften van de tijd en de omstandigheden.

 

 

 

3 Noodzaak voor veranderingen

De informatievoorziening bij de overheid is in een stroomversnelling gekomen. Anders bekeken is er ook een zeker niemandsland: nog onduidelijk is waar de grenspalen precies staan en welke regels er (zouden moeten) gelden. Het probleem bestaat eruit dat er met name rond de documentaire informatievoorziening veel verandert en al veel veranderd is, maar dat de inrichting en de regelgeving op bepaalde terreinen nog op oude leest geschoeid zijn. Deze onbestemdheid is reeds op diverse manieren tot uitdrukking gebracht. Een van de uitingen daarvan die veel aandacht heeft gekregen, onder meer als de aanleiding voor het project archiefbeheer, is het rapport Archiefbeheer en –behoud bij het Rijk dat de Algemene Rekenkamer in 1988 aan de Tweede Kamer aanbood. Dat rapport wordt hier vooral bij wijze van voorbeeld gebruikt.

 

 

veranderingen en meetinstrumenten

De Algemene rekenkamer signaleert een groot aantal knelpunten in het hedendaagse archiefbeheer bij de rijksoverheid. Het genoemde rapport bevat onder andere de volgende bevindingen:

- ontoereikende sturingsmiddelen om het archiefproces te kunnen beheersen
- het ontbreken van beleid t.a.v. opslaan, bewaren, de status en vernietiging van archiefbescheiden op geautomatiseerde informatiedragers
- relatief lage inschaling van archiefpersoneel, waardoor minder gekwalificeerd personeel en een groot verloop
- veel achterstanden in opslag, ontsluiting, overheveling naar (semi)statische archieven en vernietiging
- het op grote schaal voorkomen van persoonlijke archieven.

Expliciete antwoorden op deze knelpunten vallen buiten het kader van het ontwikkelen van een globale visie op informatievoorziening. In de formele reactie van de betrokken bewindslieden aan de President van de Algemene Rekenkamer en in antwoorden op vragen van de Tweede Kamer is daarop ingegaan. De visie in dit rapport is vanzelfsprekend wel opgebouwd met een oog op deze problematiek.

De Algemene Rekenkamer als controle-instantie toetste de praktijk aan de verplichtingen die in wet- en regelgeving vastgelegd zijn, in dit geval aan met name de Archiefwet 1962 en een aantal daaruit voortvloeiende besluiten en voorts aan het Koninklijk Besluit algemene secretarie aangelegenheden (KB ASA). Heel extreem zijn de volgende twee reacties op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer mogelijk: het archiefbeheer bij het rijk is onvolkomen òf de Rekenkamer legt de huidige archiefpraktijk langs een verouderde meetlat. Met uitsluiting van nuances is iedere reactie zinloos. De hierboven genoemde uitersten bevatten beide waardevolle elementen. Het gaat erom in een nieuwe beleidsvisie een juist èn levensvatbaar evenwicht te vinden. De bevindingen van de Algemene Rekenkamer zijn correct in zoverre dat er bij vrijwel alle ministeries vergelijkbare knelpunten zijn in de praktijk van het archiefbeheer. Aan de andere kant moet onderstreept worden dat alleen gecontroleerd werd in hoeverre de wet naar de letter werd uitgevoerd. Hierbij doen zich interessante vragen voor.

In de wet c.q. nadere regelgeving daarop wordt er bijvoorbeeld van uitgegaan dat de archieftaken bij een ministerie uitgevoerd worden door de algemene secretarie. Aan de centrale plaats die de traditionele algemene secretarie in de departementale organisatie inneemt wordt een kennelijke waarborg ontleend voor de controleerbaarheid van het archiefproces. Sommige uitlatingen, zie bijvoorbeeld het verslag van de Algemene Rekenkamer over 1988, leren zelfs dat als archieftaken bij een decentraal dienstonderdeel worden uitgevoerd, dit in het licht van de regelgeving bijna als een onregelmatigheid geïnterpreteerd wordt. Nu decentralisatie en deconcentratie vrijwel als algemeen overheidsbeleid moeten worden beschouwd is het vermoeden gerechtvaardigd dat controle-instanties soms op pad worden gestuurd met verouderd toetsingsmateriaal. Als de organieke verantwoordelijkheid voor de documentaire informatievoorziening kennelijk onduidelijk is, waaraan moet dan getoetst worden: aan de veranderde praktijk of aan verouderde regelgeving? Dit verschijnsel is voor meer aspecten aan de orde. Wat ontwikkelingen rondom organisatie betreft is 'decentralisatie' hier slechts als een voorbeeld gebruikt.

Het dilemma wordt veroorzaakt doordat regelgeving, wanneer zij eenmaal moeizaam tot stand is gekomen, meestal voor zeer lange tijd vastligt. Daardoor lopen regels per definitie achter op de praktijk, die voortdurend andere eisen stelt. En juist op het gebied van 'documentaire' informatievoorziening zou zoveel in beweging moeten zijn. De conventionele structuur voor archiefbeheer lijkt echter teveel doel op zichzelf geworden. Deze traditie is te weinig een stimulans gebleven om werkwijzen diep in de ministeries creatief te boetseren naar de bedoelingen van de primaire taken die ze ondersteunen. Welke rol bedoelingen spelen komt aan de orde in hoofdstuk 4 en 5 [van deel I].

 

 

aanzet tot een begrippenkader

Het gaandeweg vervangen van papieren post door electronisch berichtenverkeer is voor menige organisatie een niet al te futuristisch perspectief meer. Wanneer echter de traditionele papier-procedures zonder meer op andere media van toepassing verklaard worden blijkt dat die procedures een aantal mankementen vertonen. Een papieren document bestaat uit o.a. een inhoudelijk deel, een adresaanduiding en een waarmerk (bijvoorbeeld een handtekening). Van dit document bestaat een origineel en meestal ook kopieën, duplicaten of afschriften. Wanneer dit document alleen nog in electronische vorm bestaat, rijst de vraag of het zinvol is om nog over 'origineel' en 'kopie' te spreken. Een neutralere term als bijvoorbeeld 'exemplaar' is dan meer op zijn plaats.

Naarmate meer mensen over automatiseringsmiddelen beschikken neemt de hoeveelheid te verwerken informatie toe. Die informatie wordt echter vaak vluchtiger van aard: de inhoud van meer berichten of documenten is steeds kortere tijd relevant. Dat betekent dat informatie sneller en op grotere schaal vernietigd moet (kunnen) worden. Op computers kan informatie ook schijnbaar spoorloos verdwijnen in enkele seconden als het moet. De paradox wil dat vernietigde informatie op een computer in bepaalde omstandigheden weer hersteld kan worden. In dat licht zijn de traditionele inhoud van het begrip 'vernietiging' en de daarbij behorende procedures duidelijk aan herziening toe.

Computers worden in hedendaagse kantoren gebruikt voor een veelheid aan werkprocessen. Een inmiddels alom aanwezige toepassing is tekstverwerking. Voorts worden omvangrijke verzamelingen met bijvoorbeeld financiële, personele of materiële informatie decentraal verwerkt en opgeslagen. In die computerbestanden staat vergelijkbare informatie als in de correspondentie die bij die onderdelen opgemaakt of ontvangen wordt. Het onderscheid tussen de waarde van de informatie in teksten en die in andere vormen wordt steeds vager. Document, als vorm voor informatie, wordt zo steeds minder een begrip met zinvolle betekenis. Is informatie niet ongeacht de vorm belangrijk? In deze visie geldt een hoeveelheid informatie ('het' gegeven?) als eenheid van beschouwing. In bredere zin is dat ook aan de hand met de term 'documentair'. Naarmate de integratie van geautomatiseerde hulpmiddelen toeneemt, wordt de betekenis van 'documentair' leger. Voor de consument van informatie is het immers van geen principieel belang tot welke categorie die behoort; hij ontleent in zijn context zonodig betekenis aan alle categorieën door elkaar: financiële, personele informatie, kranteartikelen, grafische informatie. Dan blijft er slechts één aanduiding met algemene geldigheid over: 'informatie', zonder nadere specificatie.

Dienstonderdelen genereren informatie die betrekking heeft op het werk dat daar verricht wordt. Als daarvan teksten in archieven moeten worden bewaard, dan zou al die andere informatie ook in die archieven opgenomen moeten worden. Dit houdt in dat steeds moeilijker valt te beargumenteren waarom informatie in de vorm van een document, hoofdzakelijk uit tekst bestaand, wèl geheel volgens bepaalde regels (bijvoorbeeld de Archiefwet) opgeborgen, ontsloten en vernietigd moet worden terwijl dat voor informatie in andere vormen niet geldt. Indien àlle informatie die van belang geacht wordt te bewaren in aanmerking komt voor het archief dan is, in het licht van het bovenstaande, eigenlijk de gehele organisatie archief. Daardoor verliest eveneens het begrip 'archief' zijn betekenis, die eerder nog zinvol was. Archief moet dan als onderdeel van informatievoorziening gezien worden.

Aldus verbreed heeft 'archief' in de enge betekenis geen bestaansrecht meer. Deze constatering is de grondslag van de nieuwe, globale beleidsvisie. Daardoor is het een visie op informatievoorziening in het algemeen. Alleen langs die weg zijn verbeteringen haalbaar op het terrein van wat oorspronkelijk archief heette.

Het functioneren van de overheid wordt afgemeten aan wetten en regels. Op het gebied van archiefbeheer zijn die wetten en regels echter opgesteld met en gebaseerd op de betekenis van de hiervoor geïllustreerde begrippen document, documentair, origineel, kopie, vernietiging, archief en nog vele meer. Vele daarvan passen inmiddels slecht in moderne kantooromstandigheden en vooral maatschappelijke verhoudingen. Een eerste noodzaak is een nieuw begrippenkader dat aansluit op de gewijzigde praktijk. Dat moeten begrippen zijn die archief en dergelijke laten opgaan in informatievoorziening als breder kader. Deze visie schetst daarvan dus ook reeds de eerste contouren.

 

 

 

4 Instrument en eigen visie

Zoals in hoofdstuk 3 [in deel I], over noodzaak voor veranderingen, naar voren is gebracht, is het thans moeilijk een zuiver oordeel over de archiefpraktijk bij het Rijk uit te spreken. Dat komt, zoals gezegd, omdat er geen goed meetinstrument is waarmee eisen en praktijk met elkaar vergeleken kunnen worden en waarmee er een aan de tijd en de omstandigheden aangepaste begrippenstructuur ontstaat. Een belangrijk aandachtspunt is dus dat, alvorens te gaan (ver)bouwen, het juiste gereedschap beschikbaar is. Dat moet geconstrueerd worden. Met een globale visie als dit gereedschap kan men dan gemakkelijker eigen werk en informatievoorziening inrichten.¹

Hieruit volgt dat de globale visie noodzakelijkerwijs abstract moet blijven. Dit weerspiegelt dus geenszins moedwillige onduidelijkheid, maar de bewuste keuze voor algemene toepasbaarheid. In dit hoofdstuk wordt de visie verderop met enkele schema's toegelicht. Voor zover die nog niet tot de verbeelding spreken zijn in hoofdstuk 5 [van deel I] enkele concrete voorbeelden vermeld.

 

 

dynamische werkelijkheid

De behoefte aan en de opzet van informatievoorziening in organisaties maken deel uit van de werkelijkheid, die voortdurend in verandering is. In onze waarneming gaan veranderingen daarin zelfs steeds sneller. Met elke nieuw beeld dat wij van organisaties en hun omgeving krijgen worden steeds nieuwe hulpmiddelen ontwikkeld. Ze gaan in feite gelijk met elkaar op: door ontdekkingen en uitvindingen worden nieuwe hulpmiddelen vervaardigd; dankzij nieuwe hulpmiddelen ontstaan weer nieuwe mogelijkheden. De situatie van het huidige archiefbeheer is dat er ooit een goed instrument gemaakt is om in toenmalige informatiebehoeften te voorzien. Thans is er een sterk gewijzigde praktijk waarin het vroegere instrument machteloos is om aan de eisen te voldoen. Het probleem is dat ze niet meer bij elkaar passen. Hoe krijg je met alleen een hamer schroeven in weerbarstig geworden materiaal? Het kan, maar het gaat niet soepel en brengt zelfs schade toe.

De verleiding is nu groot om het oude gereedschap weg te werpen en te vervangen door nieuw. Wat doen we echter even later met een gewone schroevendraaier als er kruiskopschroeven in het materiaal moeten? Dan geraken we in hetzelfde probleem. Het nadeel van elk soort gereedschap is dat het meestal maar voor één soort ijzerwaar te gebruiken is.

De analogie geeft in dat ook voor de huidige informatievoorziening bij de overheid niet het ene probleem op termijn door het andere vervangen moet worden. Want dat er op afzienbare termijn weer nieuwe ontwikkelingen op technologisch, organisatorisch en ander terrein voor de deur staan, dat is zeker. En welk gereedschap daar bij hoort is nu niet precies vast te stellen. Bovendien zijn de eisen van de praktijk zeer verschillend; in de ene situatie zijn alleen spijkers en in de andere schroeven aan de orde. Het ligt daarom meer voor de hand een ruimere set van verstelbaar gereedschap in losse onderdelen te vervaardigen. Geheel naar de omstandigheden kunnen dan de deelinstrumenten nuttig gecombineerd worden. Zonodig kan de combinatie veranderen, zònder de noodzaak àlle deelinstrumenten te herzien. Daarmee wordt in ieder geval meer onafhankelijkheid bereikt ten opzichte van de omstandigheden van plaats en tijd. Een model voor informatievoorziening moet zoveel mogelijk onafhankelijk kunnen zijn van de omstandigheid of in een organisatie bijvoorbeeld papieren en/of electronische opslag van informatie plaatsvindt.

Om een werkelijke bijdrage aan de kwaliteit van de informatievoorziening te leveren, zou aan organisaties of onderdelen daarvan niet een vaste structuur aangeboden moeten worden, maar een beleidsvisie als flexibel instrument waarmee men op maat de eigen informatievoorziening op de omstandigheden kan toespitsen.

 

 

ontwikkelen van een flexibel instrument

Om een bruikbaar instrument samen te stellen of te vervaardigen is het van belang eerst het verband tussen de activiteiten van de betrokken organisatie en informatievoorziening helder te krijgen. Dat moet uitmaken welk gereedschap er gebruikt moet gaan worden. Er zijn o.m. twee vraagstellingen die van belang zijn om op dat punt te geraken:

- Wat is het bestaansrecht van de organisatie(-eenheid) in kwestie? Met andere woorden, welk pakket van produkten of diensten verwacht de clientèle van de organisatie(-eenheid)?
- Welke toepassingsgebieden zijn er daarin voor informatievoorziening? Anders gezegd, welke afzonderlijke belangen kunnen alleen goed gediend worden met behulp van (welke) informatie?

 

 

bestaansrecht

Het opslaan van informatie zonder expliciet doel leidt al snel tot ordeloze en slecht bruikbare bestanden. Het doel van informatie wordt traditioneel afgemeten aan de doelstellingen van een organisatie. Ook die laatste doelstellingen zijn echter abstract en subjectief en worden vaak per individu verschillend geïnterpreteerd. Het zijn wenselijkheden die soms ver van de praktijk staan. Wat daarentegen objectief en concreet is in organisaties zijn de feitelijke processen. Bij het voortbestaan van een organisatie zal het bedrijfsmatige milieu zich enerzijds moeten blijven richten op formeel opgelegde doelstellingen, maar anderzijds vooral praktisch moeten omgaan met de werkelijke processen en hun uitkomst. Doelstellingen zelf blijken meestal weinig dynamische grootheden; ze zijn ook zelden actueel. Bovendien worden doelstellingen vaak achteraf bij een reeds bestaand werkproces geformuleerd in plaats van andersom. Door via processen naar (het bestaansrecht van) een organisatie te kijken is een eerste structuur herkenbaar met waarde voor informatievoorziening. Ook bij de overheid is dit toepasbaar. Het bestaansrecht van overheidsorganisaties hangt nauw samen met de opinie van de samenleving waarvoor zij ingesteld zijn. Het oordeel van burgers wordt niet ingegeven door de formele doelstellingen van die instanties maar door het verwachtingspatroon dat zij van de waarneembare processen hebben. Door informatievoorziening aan de werkprocessen met hun waarneembare resultaten te verbinden in plaats van aan de formele doelstellingen wordt een rechtstreekser verband met de werkelijkheid gelegd.

 

 

argumenten

Waarom bewaart men vanuit een bepaald werkproces überhaupt informatie? Waarvoor is die nodig? Deze vragen moeten een antwoord geven op de argumenten voor het in stand houden van informatievoorziening. Traditionele verbijzonderingen waarvoor vaste aanduidingen bestaan zijn soms handig, maar mogen nooit onwrikbaar uitgangspunt voor praktische inrichting van informatievoorziening zijn. Het gehele proces telt altijd. Daarvan afgeleid zijn er eventueel aspecten (van informatievoorziening) zoals financiële, personele, documentaire, (on)gestructureerde informatievoorziening enzovoort. Dikwijls verdienen geldige belangen echter àndere aanduidingen.

Menig archief wordt bijgehouden vanuit de veronderstelling dat er zoveel mogelijk informatie verzameld moet worden en bewaard moet blijven. Niet alles met één of andere betekenis is echter zondermeer van belang. Om een efficiënte verzameling op te bouwen moet de verzamelaar steeds geldige bewaarargumenten formuleren. Deze argumenten zijn te vinden door het in kaart brengen van de verschillende praktische belangen die gediend moeten worden in de organisatorische processen. Zo beschouwd komt een belang overeen met een argument om bepaalde informatie te verzamelen, vervolgens te bewaren en toegankelijk te houden.

 

 

voorbeeld

Bij een autofabrikant is het van belang dat het bedrijf zich technisch en commercieel kan handhaven. Daartoe moet het bedrijf informatie hebben over o.a. technisch-wetenschappelijk nieuws van buiten, de eigen technische stand van zaken, de marktontwikkelingen en de eigen positie op die markt. De informatievoorziening binnen het bedrijf moet dus op dat belang van (continuïteit van) bedrijfsvoering (in)gericht zijn. In het bedrijfsleven is dat overal zelfs het overwegend belang.

 

 

logische verzamelingen

Belangen kunnen, zelfs binnen ogenschijnlijk gelijksoortige organisaties, in hun karakteristieke combinatie verschillend zijn. Daarom is het verstandig eerst informatiebehoeften te inventariseren voor ieder belang afzonderlijk.

Elk aangemerkt belang danwel argument leidt dan tot een bijbehorende informatieverzameling. Om een helder beeld te krijgen moet dus allereerst aan elk argument danwel belang een aparte verzameling toegedacht zijn. Dat kan de 'logische' informatieverzameling genoemd worden. Met deze verzameling moet het aangemerkte belang qua informatie optimaal gediend zijn. Hoe al die logische verzamelingen naar praktisch werkbare informatievoorziening vertaald worden is van later zorg. Die vertaling is hoe dan ook hanteerbaarder door consequente inventarisatie vanuit geldige belangen. Die tellen tenminste als argumenten.

 

Figuur 1: Logische gegevensverzameling voor een bepaald belang.

 

Er zijn dus net zoveel logische informatieverzamelingen als belangen waaruit ze voortvloeien. Eenzelfde (eenheid van) informatie kan echter in diverse logische verzamelingen tegelijk horen. Daar overlappen die belangen elkaar. Dit volgt uit de definitie van wat een logische informatieverzameling is.

 

Figuur 2: Diverse logische gegevensverzamelingen voor verschillende belangen.

 

 

fysieke verzamelingen

Hierboven zijn de zorgen om praktische inrichting van informatievoorziening even uitgesteld. Er valt echter niet aan te ontkomen. Twee uiterste mogelijkheden vormen geen probleem. Als de logische verzamelingen elkaar geheel overlappen kan één logische verzameling model staan voor de werkelijke, fysieke informatieverzameling. En als de logische verzamelingen elkaar helemaal niet overlappen komt iedere logische met exact één fysieke informatieverzameling overeen.

Maar belangen, en dus logische informatieverzamelingen, zijn eigenlijk nooit volledig gemeenschappelijk danwel volledig gescheiden. Vooral voor een overheidsinstelling ligt de aanleiding voor haar bestaan juist in de gemeenschappelijke noodzaak apart ervaren belangen af te wegen.
Dergelijke overlappingen van logische verzamelingen hebben gevolgen voor de werkelijke, fysieke informatieverzamelingen. Inrichting daarvan kan dan, nog afgezien van andere overwegingen, niet zomaar het logisch model volgen.

De keuze voor de inhoud van één of meer fysieke verzamelingen is onmogelijk algemeen voor te schrijven. Daarvoor bestaan er teveel specifieke factoren. De nieuwe beleidsvisie eist in het algemeen wèl dat onderscheiden belangen gediend blijven.

Schematisch kunnen de stappen van het onderkennen van een belang tot aan de vorming van een fysieke informatieverzameling zoals in figuur 3 worden weergegeven.

 

Figuur 3: Verstaalslag van logische naar fysieke verzamelingen.

 

Dit is zomaar een voorbeeld met drie erkende belangen die tot waarvoor twee fysieke informatieverzamelingen aanleiding geven.
Iedere vertaling tot uiteindelijk fysieke, zeg maar, inrichting van informatievoorziening is in beginsel denkbaar. Het idee van vertaling van logisch naar fysiek is in figuur 3 gesymboliseerd door de kleine zwarte cirkel met inkomende en uitgaande lijnen.

 

 

overeenstemming

De verschillende logische informatieverzamelingen kunnen samen, naargelang dat nodig is, tot één of meer fysieke verzamelingen leiden. Idealiter valt de totale verzameling fysieke informatie samen met alle logische verzamelingen bij elkaar. Waar dat niet zo is bestaat een tekort aan informatie (zie de bovenste afbeelding) of is er overtolligheid (zie de afbeelding eronder).

 

 

Figuur 4: Variatie in dekking.

 

 

analysemodel

Door te redeneren in termen van belangen en overeenkomstige argumenten is het verklaarbaar waarom de inrichting van de informatievoorziening o.a. binnen de overheid zo verschilt van organisatie(-onderdeel) tot organisatie(©onderdeel). Juist bij de overheid komt immers een groot scala aan maatschappelijke belangen samen.

Omgekeerd geldt daarom ook dat een visie voor zo uiteenlopende situaties noodzakelijkerwijs globaal moet zijn en blijven.
Met belangen als uitgangspunt krijgt voorts informatie-analyse een ruimer perspectief. Die belangen immers reiken vaak verder dan een proces binnen een organisatie. Het gaat om méér dan concrete knelpunten. Mensen buiten een organisatie stellen eveneens belangen. Met (te) enge grenzen blijft informatievoorziening gebrekkig.

 

 

verantwoordelijkheden

Argumenten voor informatiebeheer komen voort uit belangen binnen of buiten de organisatie. Het is niet vanzelfsprekend dat die belangen bij dat beheer naar behoren behartigd zijn. Op samenhang moet zonodig ook gelet worden want belangen kunnen verschillen of zelfs tegenstrijdig zijn. De onderscheiden belangen zijn weliswaar weerspiegeld in de diverse logische verzamelingen, maar de informatie is toch vaak tezamen in één fysieke verzameling ondergebracht. Daardoor is het verleidelijk informatie altijd als een enkele logische verzameling te behandelen. Dat gebeurt dan ook vaak in de praktijk. En waarschijnlijk onbewust. De eenvormige buitenkant kan immers suggereren dat er maar één belang is dat de desbetreffende fysieke informatieverzameling moet dienen. Dat is echter slechts zelden het geval.

Het komt de duidelijkheid ten goede indien er een prikkel bestaat belangen zo expliciet mogelijk te maken en vervolgens te dienen. Daarom is het een wezenlijk onderdeel van de (globale) visie dat voor een afzonderlijk belang/argument zonodig regelgeving moet bestaan. Hoofdstuk 6 [hier in deel I] verschaft een eerste oriëntatie op aldus opgevatte regelgeving. De redenering wordt tevens naar coördinatie doorgetrokken. Waar die nodig mocht blijken moet passende coördinatie gebaseerd zijn op een (maatschappelijk) veld met belangen.
Een werkproces bestaat uit een reeks gebeurtenissen (voorbereidingen, besluiten, handelingen e.d.). Vooral bij de overheid zijn werkprocessen en informatie onlosmakelijk met elkaar verbonden. Ministeries zijn veelal informatieverwerkende organisaties, waarbij informatie tegelijkertijd grondstof en produkt is. In die omstandigheid ligt het meestal voor de hand de verantwoordelijkheid voor informatie die nodig is voor bijvoorbeeld de direkte bedrijfsvoering te leggen bij degene die verantwoordelijkheid draagt voor het desbetreffende werkproces in het algemeen. Los van specifieke omstandigheden pleit deze gedachte dus voor in beginsel decentralisatie van de informatievoorziening als het oog gericht is op het belang van de bedrijfsvoering.

 

 

verantwoording

Daarnaast is het, zeker bij de overheid die allerlei werkprocessen uitvoert in (indirekte) opdracht van burgers, belangrijk dat adequaat gereconstrueerd kan worden wat er gebeurd is. Een aanspraak vraagt om verantwoording. Dit belang kan strijdig zijn met een ander belang, bijvoorbeeld de eerdergenoemde bedrijfsvoering. In zo'n geval kan er wel decentralisatie van informatievoorziening zijn, maar is tenminste toezicht daarop noodzakelijk. Dit is een voor de hand liggende keuze als er bijvoorbeeld decentraal fysieke informatieverzamelingen bestaan. Zonder toereikend toezicht kan de lijnfunctionaris zèlf geen verantwoordingsinformatie beheren. Dat moet dan een ànder doen. Mèt toezicht is dat natuurlijk een ander verhaal. Er zijn diverse manieren om vereiste functiescheiding te bereiken. De keuze in kwestie moet consequent naar de fysieke informatieverzameling(en) vertaald zijn.

De aard van belangen heeft aldus consequenties voor de wijze van organiseren van het informatiebeheer en daarmee van de informatievoorziening in het algemeen.

Belangrijke informatie vergt een vorm die onverminkt bewaard kan blijven. In die hoedanigheid gaat informatie dan door voor een afspiegeling van de werkelijkheid. Dergelijke informatie is een middel om de essentie van gebeurtenissen naderhand te kunnen simuleren, ze is geen doel op zichzelf. Wat men enerzijds bewaart en wat men anderzijds naderhand daarvan raadpleegt maakt uit welk beeld mensen later krijgen van de oorspronkelijke gebeurtenissen. Dit belang mag echter nooit de absolute overhand krijgen.
Een organisatie-eenheid is er niet in de eerste plaats voor informatie óver het werkproces, maar voor dat werkproces zèlf. Middel en doel moeten uit elkaar gehouden worden. De behoefte aan verantwoordingsinformatie ontstaat door een werkproces, niet andersom. Helaas doen inspanningen herleid tot logische informatieverzamelingen weleens dat omgekeerde verband vermoeden.

 

 

 

5 Toepassing in overheidssituaties

Ondanks aanzienlijke verschillen tussen overheidsorganisaties wordt hierna bij wijze van voorbeeld het model toegepast op een algemeen voorkomende situatie bij de overheid. In werkelijkheid moeten de resultaten per organisatie-eenheid of groep van -eenheden genuanceerd worden.

 

 

belangen en informatieverzamelingen

Overheidsorganisaties zijn ingesteld ten behoeve van de burgers. Als zodanig zijn zij 'apparaten' die beleid van de regering c.q. de desbetreffende minister ontwikkelen en uitvoeren. Hun optreden dient in overeenstemming te zijn met de Grondwet en alle overige wet- en regelgeving. Regering en overheid verrichten werk namens en met financiële middelen van de samenleving. Zij moeten hun opdracht zelfstandig zo doeltreffend en doelmatig mogelijk uitvoeren. Zij worden daarbij op hun functioneren gecontroleerd door de volksvertegenwoordiging.

Er zijn aldus maatschappelijke en organisatiebelangen.
Argumenten voor het beheren van informatie die met die belangen overeenstemmen zijn grofweg meestal de volgende:

- verantwoording kunnen afleggen aan de samenleving danwel aan de daarvoor aangewezen instanties
- vastlegging voor later, historisch onderzoek
- inlichten en voorlichten van instanties en burgers
- continuïteit van (eigen) bedrijfsvoering

Deze argumenten kunnen in een volgende stap worden vertaald naar logische informatieverzamelingen. Dat zijn er dus netzoveel:

- verantwoordingsinformatie
- historische informatie
- publieksinformatie
- interne bedrijfsinformatie

Van deze logische verzamelingen kunnen vervolgens één of meer fysieke verzamelingen afgeleid worden. Dat kan per afzonderlijke organisatie-eenheid en/of een groep -eenheden. Tijdens die concretisering verdienen uiteraard overlappingen van de logische verzamelingen kritieke aandacht. Dit staat allemaal reeds algemeen in het vorige hoofdstuk [van deel I] beschreven.
Zo kan aldus een bepaald belang leiden tot het instellen en onderhouden van werkelijke, fysieke informatie(verzamelingen). Ook omgekeerd ligt er evenwel een verband: informatie kan op haar beurt bepaalde belangen verwekken. Zij kan bijvoorbeeld het belang van een goede informatiebeveiliging doen ontstaan. Een ander voorbeeld is privacybescherming die nodig wordt zodra ergens informatie verzameld is over personen.
Op deze wijze bestaat er een voortdurende wisselwerking en onderlinge beïnvloeding tussen belangen en informatie(verzamelingen). Afhankelijk van de invalshoek kunnen méér of àndere belangen tellen alsmede de daarvan af te leiden logische informatieverzamelingen. Enzovoort tot en met fysieke implementatie en wat die vervolgens aan maatregelen oproept.

 

 

eisen en regelgeving bij de overheid

Een belang betekent een argument om informatie te verzamelen of genereren, te bewaren en toegankelijk te houden. Of een argument om informatie juist te vernietigen. Wat zo'n argument allemaal, of juist niet, behelst kan inhoudelijk echter nogal variëren. Het belang van bijvoorbeeld bedrijfsvoering kan sterk verschillen van dat van verantwoording. Daarom is op elk argument toegespitste regelgeving nodig. En omdat de inhoud van een argument voorts tussen situaties kan verschillen moet regelgeving nogal algemeen blijven, met opties voor diverse situaties.
Belangen zijn dus niet constant. De informatiebehoefte onder het argument 'bedrijfsvoering' zal per organisatie-eenheid verschillen naar plaats, tijd en omstandigheden. Dat geldt ook voor de andere argumenten. Een voorbeeld hiervan is dat de eisen die het parlement stelt aan de verantwoording van overheidsorganisaties de laatste jaren sterk zijn toegenomen. Parlementaire enquêtes en onderzoeken van de Algemene Rekenkamer zijn hier de uitvloeiselen van.

Hierna volgen ter illustratie twee voorbeelden van werkprocessen en hun argumenten, uitdrukkend dat belangen en hun argumenten soms in uitersten voorkomen respectievelijk dat die belangen/argumenten soms ook snel kunnen veranderen.

 

 

voorbeeld 1

Jaarlijks worden zo'n 900.000 aanvragen voor individuele huursubsidie ingediend. Het argument van historisch onderzoek is voor deze informatie vrijwel afwezig. Naar verwachting zal minder dan 0,01 promille hiervan per jaar in aanmerking komen voor blijvende bewaring. De verantwoordingstermijn naar de burger is kort; na twee jaar vindt er geen controle meer plaats. Aan het parlement wordt alleen informatie op een hoog aggregatieniveau geleverd. Het belang van de bedrijfsvoering bij de informatie is daarentegen heel groot. Het is immers een intensief werkproces voor het Directoraat-Generaal Volkshuisvesting om 900.000 aanvragen goed en tijdig af te handelen.

 

 

voorbeeld 2

Het Ministerie van Economische Zaken verleende subsidie aan Rijn-Schelde-Verolme. Het argument van later historisch onderzoek was destijds nagenoeg afwezig. Het argument 'verantwoording' was laag ingezet evenals het argument 'bedrijfsvoering'. Toen bepaalde omstandigheden in dit proces aanleiding werden tot een parlementaire enquête bleek het parlement ontstemd over een zo gebrekkige verantwoording en een nauwelijks traceerbare bedrijfsvoering. Door de enquête werd informatie hierover zelfs snel van belang als neerslag voor later historisch onderzoek.

Vooral het tweede voorbeeld toont dat informatie voor belangen, zoals van verantwoording en — nog sterker — historisch onderzoek tekort kan schieten. Dit komt omdat oordelen in tijd veranderen. Daarom is steeds overleg nodig om bij te stellen wat redelijk en concreet tot de logische informatieverzamelingen voor die belangen hoort. Wanneer dáárover duidelijkheid en overeenstemming bestaan kan vertaling naar concrete inrichting van informatievoorziening gebeuren.

 

 

fysieke informatieverzamelingen

Om het informatiebelang van bedrijfsvoering voldoende te bedienen moeten de verantwoordelijkheden hiervoor zoveel mogelijk worden gelegd bij degenen die de desbetreffende werkprocessen organiseren. Voor bedrijfsvoering komt dit apart beschouwd neer op decentralisatie van die informatievoorziening. Hiermee is de plaats van bijbehorende fysieke informatie echter niet vanzelfsprekend ook decentraal. Hier geeft de visie een aanvulling op bijvoorbeeld een constatering uit het twaalfde BOCO-rapport. Daarin staat: "Informatiebeheer moet worden gedecentraliseerd in overeenstemming met de decentralisatie van bestuurs- en beheerstaken ter uitvoering waarvan de informatie nodig is. Informatiebeheer moet, voor zover dat doelmatig is, worden gedeconcentreerd waar de operationele taken van centrale eenheden op geografisch gespreide lokaties worden uitgevoerd (doelmatigheid van het informatiebeheer)."

Bedrijfsvoering in enge zin berust doorgaans bij een aparte organisatie of zelfs apart onderdeel daarvan. Wanneer er sprake is van belangen die buiten het terrein van een enkele organisatie-eenheid treden ligt het voor de hand overkoepelende regels van kracht te laten zijn. Dat kan het geval zijn voor een belang/argument van bijvoorbeeld een (deel van een) ministerie of de gehele rijksoverheid. Voor het belang van de 'bedrijfsvoering' ligt dat vanzelfsprekend niet voor de hand, maar voor andere belangen kan dat wel gelden, zoals dat van later historisch onderzoek. Voor bepaalde belangen is reeds lang regelgeving van kracht.
Als de belangen van verantwoording en historisch onderzoek ook goed aanwijsbaar zijn voor een bepaalde eenheid is er alle reden om de informatieverzamelingen dáárvoor eveneens decentraal te plaatsen, mits het behartigen van die belangen door toezicht gewaarborgd blijft.

Centralistisch opgezette systemen hebben als voordeel dat er een grote mate van uniformiteit in de verschillende onderdelen bestaat. Aan de andere kant is dat ook een zwakke plek: de mal is noodzakelijkerwijs zo algemeen dat niemand er echt goed in past. Het ver doorgevoerde streven naar uniformiteit van archiefbeheer bij de rijksoverheid kan worden aangemerkt als een der oorzaken voor het ontstaan van de door de Algemene Rekenkamer naar voren gebrachte knelpunten. Door een verder doorgevoerde decentralisatie zal de uniformiteit van werkwijzen op het gebied van informatievoorziening afnemen. Zo zal meer noodzakelijke ruimte voor maatoplossingen kunnen ontstaan. Daardoor wordt het werkproces niet primair als generator van informatie opgevat, maar wordt informatie weer dienstbaar aan de werkprocessen. Informatie is in eerste instantie bedoeld als een afspiegeling van de werkelijkheid; werkprocessen zíjn werkelijkheid waarom het met die informatie gaat.

 

 

 

6 Regelgeving

Zoals hiervoor aangegeven heeft het bewaren en beheren van informatie alleen zin als deze een bepaald concreet doel dient. Voortvloeiend uit de maatschappelijke functie van overheidsorganisaties (i.c. hun bestaansrecht) ligt hun taak bij het ontwerpen en uitvoeren van beleid, het afleggen van verantwoording en het vastleggen van belangrijke zaken hieromtrent voor later. Ook de informatieverzamelingen moeten hier dus in ieder geval op ingericht zijn. Daarnaast geldt dat al deze belangen door een organisatie evenwel slechts goed gediend zijn als de continuïteit van de eigen bedrijfsvoering gewaarborgd is. Als de kwaliteit van de eigen bedrijfsvoering niet goed met informatie ondersteund wordt is het niet waarschijnlijk, zo niet onmogelijk, dat er informatie voor andere belangen geproduceerd en beheerd kan worden. Het eigen organisatorische proces is aldus uitgangspunt. Het zekerstellen van het eigen proces is daarom de praktische invalshoek bij het inrichten van informatievoorziening.

 

 

regelgeving op een passend niveau

Bedrijfsvoering in enge zin is in ieder geval het eigen belang van de informatiebeherende organisatie(-eenheid). De andere belangen kunnen op een ander niveau liggen. Elk belang stelt zijn eigen eisen aan de informatieverzamelingen die bij een werkeenheid liggen. Die eisen kunnen overeenkomstig of tegengesteld zijn. Informatie die de staatsveiligheid raakt bijvoorbeeld is aan andere eisen gebonden dan informatie bedoeld ter voorlichting; privacybescherming stelt andere eisen dan verantwoording. In relatie tot die eisen moeten regels hierin orde scheppen. Bij de inrichting van de informatievoorziening moet vastgesteld zijn welke informatie welke belangen dient.
Elk belang stelt zijn eigen specifieke eisen aan de ervoor noodzakelijke informatie. Omgekeerd kan dezelfde informatie voor meer dan één belang aangewezen zijn. Daarbij doet het er allemaal weer niet toe of zo'n belang juist ontstaat omdat informatie voor een ànder belang nodig is. Nogmaals: het gaat om belangen rondòm informatie.

Indien de eisen die verschillende belangen stellen aan informatie binnen eenzelfde fysieke verzameling tegenstrijdig zijn is splitsing ervan wellicht raadzaam. Uiteindelijk moeten voor elke fysieke informatieverzameling hanteerbare regels gelden. Die regels kunnen het beste opgesteld worden door het organisatieniveau dat verantwoordelijk is voor het dienen van het desbetreffende belang. Zo kunnen regels omtrent het beheren van bedrijfsinformatie het beste afkomstig zijn van de organisatie-eenheid zelf, als eerstbelanghebbende bij die informatie. Bij ministeries zijn dat in de meeste gevallen de afdelingen, als kleinste organisatorische eenheden. Het belang van het bijhouden van bijvoorbeeld informatie ter verantwoording ligt daarentegen verder weg van de directe eigen belangen van zo'n eenheid. Regels voor het onderhouden van díe informatie kunnen dus beter op een coördinerend niveau opgesteld worden. In de rijksoverheid is dat in de regel het niveau van het ministerie. Dit komt voort uit de verantwoordelijkheid van elke minister voor de informatievoorziening van zijn eigen ministerie. Op ambtelijk niveau is deze verantwoordelijkheid recent nog vastgelegd in een besluit ten aanzien van de functie en verantwoordelijkheid van de secretarissen-generaal.

Daarnaast zijn er nog belangen die elk afzonderlijk ministerie overstijgen. Daarvoor zijn er ook regels vastgelegd op bovendepartementaal niveau, zoals ten aanzien van het bewaren van informatie voor later historisch onderzoek.
Door belangen op een passend niveau met regelgeving te waarborgen kunnen veel van de in het rapport van de Algemene Rekenkamer genoemde knelpunten verdwijnen.

 

Figuur 5: Dynamiek van belangen, eisen en regels.

 

 

overkoepelende regelgeving

Per situatie is er een differentiatie in verschillende belangen en eisen. In relatie daarmee is er per situatie ook een specifiek samenstel van relevante regels van kracht.
Deze zgn. situationele bepaaldheid betekent dat het geen zin heeft om algemene, uniforme voorschriften op te stellen voor de inrichting van bepaalde informatieverzamelingen en àndere regelgeving die niet specifiek op een bepaald belang betrekking heeft. Dit geldt bijvoorbeeld voor het KB ASA dat geen enkel belang, zoals hier bedoeld, in het bijzonder dient. Dit koninklijk besluit is in zijn huidige vorm niet meer nodig. De bepalingen erin die betrekking hebben op belangen zoals van historisch onderzoek zouden in andere, daarop exclusief gerichte regelgeving beter tot hun recht komen.
Hierna staan enkele voorbeelden waaruit de verhouding spreekt tussen belangen en huidige regelgeving. Punt van aandacht hierbij is dus dat overkoepelende regelgeving niet nodig is indien belangen goed beschermd zijn in de regelgeving die direct op (de informatie conform) zo'n belang betrekking heeft. In deze voorbeelden is uitgegaan van onder meer de eerdergenoemde belangen van bedrijfsvoering, verantwoording en vastlegging voor later historisch onderzoek. Vanzelfsprekend, en alweer geheel naar de aard van de nieuwe beleidsvisie, pretenderen de voorbeelden geen volledigheid.

 

 

aanwijzing beschermde monumenten

In dit eerste voorbeeld wordt nagegaan hoe de bestaande regelgeving kan worden gerelateerd aan onderkende belangen.
De minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) kan al dan niet op verzoek van een belanghebbende overgaan tot het aanwijzen van een onroerend goed tot monument. De basis hiervoor ligt in de Monumentenwet. Deze aanwijzing geeft toegang tot diverse subsidieregelingen (onderhoud en restauratie) en waarborgt het bestaan van het monument. Uitvoerend orgaan in dit voorbeeld is de Rijksdienst Monumentenzorg (RDMZ) die de taak namens de minister van WVC uitvoert.

De Monumentenwet verenigt diverse belangen. Dit ligt voor de hand wanneer vanuit een object geredeneerd is. De eerder genoemde belangen zijn in deze wet als volgt herkenbaar:

- bedrijfsvoering
Art. 3 en 7 regelen de procedure inzake de advisering bij de aanwijzing van een monument door gemeenten, monumentenraad;
art. 1 en 7 geven een normering voor de doorlooptijd van adviesrondes;
art. 6 lid 3 regelt de kostenberekening voor het raadplegen van het monumentenregister.

- verantwoording
Informatie in verband met de verplichte adviesaanvraag van de RDMZ aan de gemeente, het horen van de Monumentenraad en het ter kennis brengen van het besluit aan de gemeente.

- historisch onderzoek
Informatie in verband met het waarborgen van de registratie van monumenten: art. 6 lid 1 voorziet in een registratie per gemeente en art. 7 lid 4 regelt een landelijk register.

- inlichten en voorlichten van instanties en burgers
In deze wet ligt een waarborg voor de openbaarheid van de registratie van monumenten door per gemeente een afschrift voor raadpleging beschikbaar te stellen: art. 6 lid 3 regelt het recht van inzage van het monumentenregister door burgers.

De Monumentenwet heft de werking van àndere wetten waar het om bijvoorbeeld archiefbeheer in het algemeen gaat niet op. Uit de Archiefwet volgt bijvoorbeeld:

- bedrijfsvoering en verantwoording
Art. 2 regelt de vernietiging (bewaartermijn) van archiefbescheiden c.q. de schriftelijke neerslag van de uitoefening van de primaire taak, in dit geval van de RDMZ;
art.19 regelt het toezicht op de zorg voor de archiefbescheiden bij de RDMZ.

- historisch onderzoek
Art. 1 definieert archiefbescheiden;
art. 2 regelt de bewaring van archiefbescheiden c.q. de schriftelijke neerslag van de uitoefening van de primaire taak van de RDMZ;
art. 5 regelt de overbrenging van te bewaren archiefbescheiden van de RDMZ naar de Archiefdienst.

- inlichten en voorlichten van instanties en burgers
Art. 7 regelt de openbaarheid van de over te brengen archiefbescheiden.

Op vergelijkbare wijze is veel andere wet- en regelgeving van toepassing op het proces van aanwijzing van beschermde monumenten. Hier wordt dit eerste voorbeeld besloten met een kijkje op de Wet openbaarheid van bestuur:

- verantwoording en inlichten/voorlichten van burgers
Deze wet regelt de voorwaarden waaronder burgers informatie kunnen krijgen over de uitoefening van de door de RDMZ uitgevoerde taak.

 

 

verstrekking van individuele huursubsidie

In het tweede èn in het derde en laatste voorbeeld gebeurt precies het omgekeerde als hiervoor. Nu worden in het proces in kwestie verschillende belangen onderscheiden. Daarna wordt nagegaan welke huidige regelgeving betrekking heeft op de informatie die in verband met die belangen gevormd en beheerd wordt. Deze benadering is een stap in de richting van toepassing van de nieuwe beleidsvisie. Uiteindelijk kan veelal volstaan worden met regels pèr belang; veel van de huidige regelgeving kan vervallen.

Het tweede voorbeeld luidt als volgt. Indien burgers aan bepaalde voorwaarden voldoen komen zij in aanmerking voor individuele huursubsidie. Uitkeringsbepalingen zijn vastgelegd in de Wet individuele huursubsidie en een groot aantal daaruit voortvloeiende besluiten en regelingen. Per belang is de volgende regelgeving van kracht:

- bedrijfsvoering
Wet individuele huursubsidie, Besluit individuele huursubsidie en Uitvoeringsregelingen individuele huursubsidie (in verband met de bepaling aan welke voorwaarden burgers moeten voldoen om in aanmerking te komen voor uitkering, m.a.w. welke informatie van hen bekend moet zijn om over het verzoek om huursubsidie te kunnen beslissen);
Koninklijk Besluit secretaris-generaal (in verband met de coördinatie en de integratie van het departementale beleid en de zorg voor financiën, organisatie en bedrijfsvoering);
Comptabiliteitswet en Besluit CAFEZ (in verband met de verkrijging van financiële middelen en de beheersing van de besteding daarvan);
Besluit standaardadressering (stelt eisen aan de opslag van de adresinformatie van aanvragers van huursubsidie).

- verantwoording
Grondwet (in verband met de ministeriële verantwoordelijkheid);
Wet individuele huursubsidie (art. 37 verplicht de Minister van VROM jaarlijks verslag te doen aan de Staten-Generaal);
Koninklijk Besluit secretaris-generaal (in verband met het scheppen van randvoorwaarden voor het kunnen waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid);
Comptabiliteitswet en Besluit taak departementale accountantsdiensten (in verband met de verantwoording over de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de bestedingen);
Wet openbaarheid van bestuur (in verband met het recht van de burger op informatie die bij de overheid vastligt);
Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (geeft de burger de mogelijkheid in beroep te komen tegen beslissingen van de overheid);
Wet nationale ombudsman (geeft de burger de mogelijkheid te klagen over de wijze van behandeling door de overheid).

- historisch onderzoek
Archiefwet en Archiefbesluit. In principe is de huursubsidie-informatie niet aan te merken als zijnde van belang voor later historisch onderzoek; vernietiging van deze informatie(dragers) is evenwel slechts mogelijk volgens de procedures vastgelegd in Archiefwet en Archiefbesluit.

- privacybescherming
Wet persoonsregistratie (stelt eisen aan de opslag van persoonsinformatie met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer).

 

 

totstandkoming van een beleidsnota

Dit is het derde voorbeeld. Ieder ministerie brengt regelmatig beleidsnota's uit aan de Tweede Kamer. Bij het bezien van regelgeving die geldt ten aanzien van dergelijke beleidsprocessen is het goed zich te realiseren dat hier gekeken wordt naar regelgeving voor zover die voorwaarden stelt voor de bewaring van informatie. Niet gekeken wordt naar regelgeving die van invloed is op de inhoud van dat beleid. Per belang en dus met het oog op informatie is voor dergelijke beleidsprocessen bijvoorbeeld de volgende regelgeving van toepassing:

- bedrijfsvoering
Grondwet (in verband met behandelingen, amendering e.d. in de Kamer);
Koninklijk Besluit secretaris-generaal (in verband met de coördinatie en integratie van het departementale beleid en de zorg voor financiën, organisatie en overige bedrijfsvoering);
Comptabiliteitswet en Besluit CAFEZ (in verband met de verkrijging van financiële middelen en de beheersing van de besteding daarvan.

- verantwoording
Grondwet (in verband met de ministeriële verantwoordelijkheid);
Koninklijk Besluit secretaris-generaal (in verband met het scheppen van randvoorwaarden voor het kunnen waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid);
Comptabiliteitswet en het Besluit taak departementale accountantsdiensten (in verband met de verantwoording over de rechtmatigheid en doelmatigheid van bestedingen).

- inlichten/voorlichten van burgers/instanties
Wet openbaarheid van bestuur (in verband met het recht van burgers op inzage van beleidsstukken).

- historisch onderzoek
Archiefwet en Archiefbesluit (stellen eisen ten aanzien van bewaring, vernietiging en overbrenging).

 

 

coördinatie als afstemming

Interessant is dat de laatste twee voorbeelden een beter zicht verschaffen op lacunes en overlappingen in de regelgeving. Dit gebeurt eenvoudig door de regelgeving per belang in kaart te brengen. Hierop wordt ingegaan in de paragraaf over belangen en objecten, verderop in dit hoofdstuk.

In de huidige verhoudingen binnen de overheid bestaat er op veel gebieden overkoepelende regelgeving, bijvoorbeeld van ministeries die op een bepaald beleidsterrein een coördinerende rol vervullen. Wanneer echter elk belang op de juiste wijze en op het geëigende niveau in bijbehorende regelgeving gevat is bestaat er geen noodzaak meer voor dergelijke overkoepelende regelgeving.

De consequentie van deze visie is dat er per belang in regelgeving voorzien wordt.

Wel is en blijft er altijd behoefte aan onderlinge afstemming tussen de verschillende organisaties. Dit geldt ook voor het terrein van de informatievoorziening in de rijksdienst. Voor het uitoefenen van zijn coördinerende taak zou het Ministerie van Binnenlandse Zaken ook andere instrumenten moeten kunnen hanteren dan regelgeving. Het instrument 'advisering' zou bijvoorbeeld beter nadruk kunnen krijgen.
Onverlet blijft dat per ministerie een goede verantwoording gegarandeerd moet zijn door onder andere regelgeving. Daaruit moet voortvloeien dat relevante regels er per belang komen op een passend niveau. Een vraag is op welke wijze dat het beste gerealiseerd kan worden. Wie stelt de interne regels op, en op welk niveau? Men kan zich voorstellen dat het hoogste management van elk ministerie, i.c. de secretaris-generaal, tot taak heeft eerst alle belangen op elkaar af te stemmen en te zorgen dat aan bepaalde randvoorwaarden voldaan is. Hieronder valt bijvoorbeeld ook het nagaan of met de werkprocessen in de organisatie ook daadwerkelijk gestelde doelen en taken zijn of worden bereikt.
Er zou een bondig Koninklijk Besluit met deze strekking kunnen komen, bijvoorbeeld ter vervanging van het huidige KB ASA.

Met een daarvoor formeel verantwoordelijke secretaris-generaal is het de vraag of het nog nodig is dat Binnenlandse Zaken, als coördinerend ministerie, controleert of daaraan adequate uitvoering wordt gegeven. Een alternatief zou kunnen liggen in vermelding van resultaten in het jaarverslag van de Algemene Rekenkamer. Controle en advies door dezelfde instantie gaan overigens moeilijk samen. Dat geldt in het algemeen, dus bijvoorbeeld ook voor algemene secretarieën, accountantsdiensten en dergelijke. Als men de regelgeving in de hiervoor gebruikte voorbeelden beschouwt valt een hoeveelheid controlemechanismen op. Daartussen lijkt niet veel samenhang te bestaan. Of daaraan nog zo'n extra controlemechanisme moet worden toegevoegd is de vraag. En het stellen van zo’n vraag zou weleens meteen het afwijzende antwoord erop moeten zijn.

 

 

basisregistraties

Hoe passen basisregistraties in de nieuwe beleidsvisie zoals die tot dusver uitgelegd is? Basisregistraties zijn informatieverzamelingen die op enigerlei wijze nodig geacht worden voor het dagelijks functioneren van de samenleving. Voorbeelden daarvan zijn de centrale kentekenregistratie, het kadaster en dergelijke. Het maatschappelijk belang van basisregistraties wordt zodanig beschouwd dat er afzonderlijke regelgeving voor ontworpen is, bijvoorbeeld de Wet op het Kadaster. Dikwijls wordt zo'n registratie gevoerd door een overheidsorganisatie die voor een belangrijk deel haar bestaansrecht eraan ontleent. De informatie staat dan (ook) andere partijen ter beschikking.
De verhouding tussen belangen en informatieverzamelingen wordt complexer doordat het werkproces van zo'n organisatie weer de noodzaak van andere informatie veroorzaakt, bijvoorbeeld bedrijfs- en verantwoordingsinformatie.

In het verlengde van het slot van de vorige paragraaf geldt voor basisregistraties een vergelijkbare vraag als voor coördinerende instanties: in hoeverre betekent coördinatie het voorschrijven van regels voor concreet gedrag? Als alle belangen die de overheid met informatie moet dienen adequaat (zouden) zijn afgedekt met regelgeving vanaf het juiste niveau, kan men zich afvragen of basisregistraties zelf wel bij wet of anderszins afzonderlijk geregeld behoeven te zijn.
Regelgeving heeft volgens de visie in dit rapport in beginsel betrekking op informatie ten behoeve van een bepaald belang, waar en in welke vorm die informatie zich ook binnen de overheid bevindt, en niet op een specifieke registratie.

Er is echter nog een andere overweging. Basisregistraties zijn gekoppeld aan bepaalde maatschappelijke objecten. Met die objecten en de informatie daarover worden vaak heel veel verschillende belangen tegelijk gediend. De centrale kentekenregistratie wordt gevoerd in het belang van bijvoorbeeld de beheersing van het verkeerswegennet, maar ook van de criminaliteitsbestrijding of van belastinginning. Waar veel belangen van verschillende soort samenkomen, zoals in dit voorbeeld, kan het uit een oogpunt van werkbaarheid raadzaam zijn om regels tot één samenhangend reglement te combineren. Dat dit voor de hand ligt werd reeds naar aanleiding van de Monumentenwet opgemerkt. Zo'n reglement kan in bepaalde gevallen zelfs apart voor een basisregistratie de vorm van een wet krijgen.

Het proces waarin zo'n reglement tot stand komt fungeert als katalysator voor het expliciet aanduiden van belangen. Die moeten dan tegenover elkaar afgewogen worden, althans voor zover ze afzonderlijk genomen nog strijdig zijn. Als zodanig dwingt het reglementeringsproces dus tot expliciete keuzes.
Het opstellen van een bepaald reglement is feitelijk een toepassing van de beleidsvisie: het benoemen van belang(en) in een situatie en daarna het maken van gerichte keuzes voor de inrichting van de informatievoorziening door vertaling van de logische naar de fysieke informatieverzameling(en) die genoemd(e) belang(en) moet(en) dienen.

 

 

belangen en objecten

De regelgeving voor informatievoorziening in de rijksdienst moet volgens de visie op een andere leest geschoeid zijn. Op zijn minst moet er een inventarisatie komen van bestaande regelgeving. Daarvoor wordt hier een matrix gesuggereerd. De rijen ervan staan voor belangen in de zin van deze visie. Kolommen zijn er voor objecten voor de informatievoorziening waarover aparte regels bestaan. Die objecten zijn hier niet beperkt tot de maatschappelijke objecten van basisregistraties, maar ruimer geïnterpreteerd als: onderwerpen van overheidsbemoeienis in het algemeen.

 

Figuur 6: Matrix voor regelgeving.

 

Een voorbeeld kan dit weer verduidelijken. Belangen van bedrijfsvoering en (financiële) verantwoording vinden algemeen hun neerslag in de Comptabiliteitswet. Een object in het bijzonder wordt gevormd door de handelingen in het kader van het verstrekken van individuele huursubsidie. Op het snijpunt van het belang en het object treft men financiële transacties aan bij het verstrekken van huursubsidie.

Zo'n ingevulde matrix laat duidelijk eventuele leemtes in de regelgeving zien. Volgens de visie kunnen die eenvoudig vanuit de overeenkomstige belangen ingevuld worden. De ingang via de belangen heeft de voorkeur omdat hun aantal overzichtelijk is, met aanwijsbare partijen die ze kunnen vertegenwoordigen. Als resultante raakt eventuele regelgeving voor informatievoorziening over een object vanzelf compleet. Uiteindelijk zijn objecten als kolommen voor aparte regelgeving overbodig en verdwijnt de matrix.
De matrix kan uiteraard ook andersom gebruikt worden. Hierop slaat de laatste alinea uit de vorige paragraaf (Basisregistraties). Dan gaat het voor een specifiek object om inventarisatie van belangen en daarvoor eventueel benodigde regels. Vervolgens zijn gerichte keuzes voor inrichting van de informatievoorziening in die situatie, respectievelijk rondom dat object aan de orde. Belangen en eventuele regels daarvoor fungeren dan als, zeg maar, grondstoffen. Een aanvullend reglement of iets dergelijks voor informatievoorziening weerspiegelt aldus de gekozen verhoudingen tussen regels pèr belang.
Het (voorgestelde) Besluit informatievoorziening in de rijksdienst (IVR) mag niet onvermeld blijven. De ontwikkelde visie lijkt er principieel mee in lijn te liggen en biedt, met haar nadruk op relevante belangen, zelfs conceptuele aanvullingen. Het verband tussen IVR en deze visie verdient echter nadere aandacht. Hier blijft het bij dit signaal.
[Bovenstaande passage is geënt op de concept-tekst die onder de noemer Besluit IVR 1989 in de beleidsnotitie Informatievoorziening Openbare Sector (BIOS) staat. Dat voorstel werd later, met enkele wijzigingen, het Besluit IVR 1990. De opmerkingen die het rapport Omslag in Opslag inzake IVR bevat blijven onverminderd geldig.]

 

 

 

7 Veranderingsproces

De visie is niet vrijblijvend. Alleen door aanzienlijke veranderingen binnen de rijksdienst zijn de gesignaleerde knelpunten op te lossen. Het implementeren van gedachten zoals die hier ontwikkeld zijn vraagt een omvangrijk veranderingsproces. Het doorlopen van zo'n proces kent zijn hindernissen en heeft zijn prijs. Daarin moeten voorwaarden worden geschapen, acties ondernomen en keuzen gemaakt. Hierbij wordt een expliciet beroep gedaan op inzicht en inzet van velen, niet in de laatste plaats de managers binnen de rijksoverheid.

 

 

andere opzet van informatie-ondersteuning

Tussen de huidige praktijk van het archiefbeheer bij de rijksoverheid en een praktijk van integratie van informatievoorziening met organisatorische processen is de afstand per ministerie(©onderdeel) verschillend. Op enkele plekken binnen de rijksdienst zijn al enige tijd veranderingen in de beschreven richting gaande. Ervaringen daaruit hebben de gedachte gesteund dat daadwerkelijke verbeteringen bereikbaar zijn als het informatiebeheer dichter bij de werkprocessen wordt opgezet dan nu doorgaans het geval is. Aan de andere kant klinkt er ook voorzichtigheid in door: wanneer decentralisatie niet voldoende voorzien is van controlemechanismen worden belangen geschaad. Hier tekent zich het gevaar af dat ontstaat als er voor de opzet van de informatievoorziening geen verschil wordt gemaakt tussen logische en fysieke informatieverzamelingen.

Voor elk belang bestaat bij de inrichting van informatievoorziening een ideaal punt ergens tussen uiterst centraal en uiterst decentraal. Het gaat erom te kiezen wanneer er diverse belangen zijn die ieder voor zich het ideale punt ergens ànders aanwijzen. Zo blijkt informatievoorziening altijd resultaat van afweging, bewust of niet.

 

 

management en visie

De continuïteit van organisatorische processen² kan alleen gewaarborgd zijn als er ook een goed management is. Een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid en de aandacht van lijnfunctionarissen moet daarom uitgaan naar de kwaliteit van de informatievoorziening bij hun diensteenheid. Zij zijn het ook die bij voorkeur een initiërende en stimulerende rol vervullen. Dat geldt evenzogoed voor wat er allemaal uit de hier geschetste visie volgt. Bedoelde veranderingen kunnen niet slagen door ze grootschalig en centralistisch te organiseren. Slechts door beheersbare activiteiten op kleinere schaal zijn werkelijke resultaten te boeken. Daar wordt implementatie realiteit, zoals ondernemende medewerkers op uiteenlopende niveaus reeds op verspreide plaatsen in de rijksoverheid bewijzen.

 

 

kwaliteit van medewerkers

Informatie kan, vooral door automatisering, steeds beter en sneller beschikbaar komen door de organisatie heen in tal van vormen. Steeds meer functionarissen krijgen rechtstreeks te maken met meer en andere informatie. Een toenemend aantal van hen gaat zelfs een expliciete rol in de informatievoorziening bij hun eenheid vervullen. Het gilde van informatieverzorgende medewerkers bestaat al geruime tijd niet meer uit alleen archiefmedewerkers bij een archiefafdeling. Gaandeweg worden medewerkers uit alle disciplines informatiescheppende, informatievragende en informatieverwerkende functionarissen. Er zal steeds meer sprake zijn van informatiemedewerkers op een specifiek beleidsterrein of op een bepaald ondersteunend gebied zoals financiële of personele informatie. Zij komen voort uit die dienstonderdelen zelf. Daarbij zullen zij niet alleen op het gebied van de informatievoorziening kennis en ervaring moeten hebben, maar vooral ook op het terrein van het specifieke werkproces dat zij met informatie voeren. De aard van hun werkzaamheden is steeds minder te vergelijken met die van de vroegere en ook huidige archiefmedewerkers.

Bij de rijksoverheid zijn een aantal jaren geleden op diverse plaatsen initiatieven ondernomen om veel informatietaken terug te brengen van centrale ondersteunende afdelingen naar de decentrale eenheden in de lijnorganisatie. In de regel werken informatieverzorgende medewerkers al steeds meer gedeconcentreerd of gedecentraliseerd dan voorheen. De vraag die, naar aanleiding van de ervaringen van enkele ministeries, wel leeft is of huidige medewerkers deze omslag kunnen maken. De echte vraag moet zijn wat een toekomst zònder die omslag is, zowel voor een gehele organisatie als voor betrokken medewerkers.

 

 

eigen experimenten

Een nieuwe visie, zoals in dit rapport in aanzet geformuleerd is, is aan de ene kant gebaseerd op een bepaald theoretisch kader. Aan de andere kant is zij duidelijk mede geïnspireerd door een aantal min of meer gelijktijdig ondernomen initiatieven bij ministeries. Dit laatste zij nadrukkelijk vermeld. De visie is reeds méér dan louter verbeelding.

Er zijn aldus welkome activiteiten gaande, maar deze verlopen nog niet volgens een synthese. Dat kon ook eigenlijk niet, aangezien de huidige regelgeving op het gebied van archiefbeheer die eenvoudigweg belemmert. Op grond van de visie moeten vooral obstakels verdwijnen. Als zo'n synthese biedt de visie meerwaarde.

Verdere experimenten kunnen van start gaan met de gedachten die hier ontwikkeld zijn. Deze visie kan aangepast of verrijkt worden door ervaringen in de experimenten. Met advisering als wellicht belangrijkste instrument op het gebied van informatievoorziening kan het Ministerie van Binnenlandse Zaken dergelijke ontwikkelingen stimuleren.

 

 

verandering en perspectief

Dàt veranderingen in een bepaalde richting zullen gaan valt nu al waar te nemen. Hóe die veranderingen gaan verlopen, hangt van diverse factoren af. Veranderingen, zoals die hier worden voorzien, zijn complexe processen die zich vooral in mensen afspelen. Resultaten kunnen alleen bereikt worden als de betrokkenen voldoende overtuigd zijn van waarde en nut van de veranderingen. Daartoe moeten zij een realistisch perspectief gaan herkennen dat gaandeweg het proces werkelijk gestalte krijgt.
Bij een verandering van "minder maar beter" binnen de rijksdienst zullen de rechten en plichten van alle partijen van begin tot eind daadwerkelijk ingevuld moeten worden. Onderdeel daarvan is de zorg voor bepaalde personele aandachtspunten, zoals de opleiding van medewerkers en herplaatsing van degenen die niet in veranderde functies aangesteld kunnen worden. Belangrijk is ook dat tijdig in het proces de formatieve aspecten van de verandering geregeld zijn. Bij de overheid loopt dit niet altijd synchroon met de praktijk. Vooral in een complex veranderingsproces, waarin individuele mensen zich inzetten voor veranderingen, kan het project hinderlijk verstoord raken als de werkgever op dergelijke terreinen niet alert genoeg is. Wanneer vertrouwen gewekt is en niet wordt beschaamd, benutten mensen hun kansen.

 

 

 

noten

1. Toegevoegd, afkomstig uit conceptversie: Vraagstukken van de orde van het archiefbeheer kunnen slechts tot een nieuwe visie leiden door afstand te nemen van de huidige praktijk. Door er enigszins buiten te gaan staan en vanuit totaal andere invalshoeken te kijken kan innovatie optreden. Het ontbreken van een nog passend meetinstrument vindt zijn oorzaak in het vasthouden aan een ooit eerder ontstane visie op archiefbeheer. Hier komt daarvoor een visie in de plaats die archiefbeheer als onderdeel van informatievoorziening ziet. Daardoor kan 'archief' als begrip vervolgens zelf verdwijnen.

2. Toegevoegd, afkomstig uit conceptversie: Organisaties vinden hun bestaansrecht in bepaalde werkprocessen waardoor zij produkten of diensten kunnen leveren. Dat kan alleen goed gebeuren als ook adequate informatie beschikbaar is. Bij elk werkproces behoort daarom onlosmakelijk informatievoorziening. Eerder kwam reeds aan de orde dat de eigen continuïteit het startpunt is van elke organisatie en dat daardoor de eigen bedrijfsinformatie de basis vormt van de informatievoorziening.

 

 

webeditie 2005, verzorgd door Pieter Wisse