deel 2: mis of raak met mikgetallen?
Pieter Wisse en Hans Hendriks
In dit tijdschrift verscheen eerder een artikel over willekeur in begrotingstoewijzingen voor (geautomatiseerde) informatievoorziening.1 Speciale aandacht ging uit naar de rijksdienst en zijn ministeries. De drie auteurs veronderstelden een wisselwerking tussen bedroevende controle en controleerbaarheid van automatiseringsbestedingen. Als eerste aanzet tot verbeteringen suggereerden zij zogenaamde mikgetallen. Hun eigen kritiek daarop leidde in datzelfde artikel reeds tot wat verfijnder kengetallen als vergelijkingsmateriaal.2
Wat is er met die suggesties gebeurd? In dit vervolgartikel van twee van de drie eerdere auteurs staan 'avonturen' van het mikgetal kort beschreven. Waren de schoten op de belangrijkste doelgroepen tot dusver 'mis' of 'raak'? Deze analyse werpt licht op kansen en moeilijkheden die verbetering van controle/controleerbaarheid ontmoet. Behalve zo'n avonturenverhaal staan hier tegelijk en ermee verbonden aanvullende suggesties voor kengetallen om inzicht in (kosten van) geautomatiseerde informatievoorziening te vergroten. Het trefwoord daarbij vormt 'infrastructuur.'
In de eerste plaats vroeg het eerdere artikel aandacht voor het ministerie met het laagste mikgetal. Afgezien van reële kritiek die op het theoretisch gehalte van het mikgetal mogelijk is (en die de auteurs door hun nuanceringen bij voorbaat reeds erkenden), heeft dat ministerie hoedanook een mooie klassering. Achter deze positie schuilde echter een structureel probleem. Voor beheer van de gerealiseerde voorzieningen was altijd een ernstig tekort aan financiële middelen. Mede dankzij het voorstel voor mikgetalen kreeg dit probleem de gewenste, welwillende aandacht van interne en externe financiers. Tenminste voor de korte termijn werd de financiële nood enigszins gelenigd. Het schot op het eerste doel was dus raak!3
Alvorens de avonturen van het mikgetal te vervolgen is het nodig te begrijpen dat de tweede doelgroep, en dat is het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BiZa), formeel verantwoordelijk is voor "de coördinatie op het gebied van de informatievoorziening in de openbare sector als geheel".4 Behorend tot de openbare sector dient ieder ministerie jaarlijks aan de Tweede Kamer over informatievoorziening te rapporteren. Dat gebeurt "in de Memorie van toelichting op de begroting en in ieder geval in de bijbehorende automatiseringsbijlage."5 Voor deze bijlage heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken als coördinerende instantie een 'model' voorgeschreven.
Dit model schrijft voor dat de automatiseringsbijlage op het niveau van een ministerie wordt opgesteld. De bijlage bestaat uit een kwalitatief en een kwantitatief deel. In beide delen wordt de informatie per systeem of groep systemen verstrekt.
In het kwalitatieve deel moet een beschrijving worden gegeven van algemene beleidsuitgangspunten van automatisering en de belangrijkste veranderingen ten opzichte van vorige jaren. Aspecten daarin zijn o.a. taakverdeling, informatieplanning en structuurschetsen, beveiliging en de infrastructuur met betrekking tot apparatuur, programmatuur en communicatie. Verder volgt een stand van zaken met betrekking tot afzonderlijke (groepen) informatiesystemen.
Het kwantitatieve deel bestaat uit drie cijfermatige overzichten, te weten:
- meerjarenoverzicht van de uitgaven per soort
informatiesysteem, ingedeeld naar beheerssystemen (financieel, personeel,
documentair, overige, niet systeemgebonden aktiviteiten en datacommunicatie
& infrastructuur) en systemen per departementsonderdeel;
- meerjarenoverzicht van het aantal eind-/beeldschermstations per
departementsonderdeel;
- aantal medewerkers informatievoorziening en de daarmee verbonden uitgaven.
Dit model is overigens de laatste jaren diverse malen veranderd, maar slechts op details.
De tweede doelgroep waarop het eerdere artikel mikte was dus het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Of eigenlijk bestond deze doelgroep slechts uit de paar ambtenaren aldaar dat het model voor de automatiseringsbijlage opstelt en laat voorschrijven. Want zo werkt het immers met zogenaamd beleid. Wat van buiten een uniforme organisatie lijkt, is dat van binnen allerminst. De weg door een bureaucratie, het woord zegt het al, leidt langs allemaal afzonderlijke bureautjes.
Over het effect van dit schot moet de conclusie, althans voorlopig, ànders luiden. Er is zeker iets geraakt, maar het gestelde doel is gemist. De verklaring is eenvoudig. Het ministerie met het laagste mikgetal had de tekst van het artikel, vanzelfsprekend voorzien van het stempel "concept", vanaf maart 1991 in de rijksdienst laten circuleren ter bespreking in onderling overleg over organisatie & informatievoorziening. De reactie van (het onderdeel in kwestie) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken was ronduit afwijzend. Voor de goede orde merken wij op dat dat natuurlijk niet een reactie was van het gehele ministerie, maar waarschijnlijk het werk van ergens de ene betrokken ambtenaar en een te klakkeloze handtekening van zijn of haar superieur.
Aan zo'n reactie vanuit een bureaucratie zitten gelukkig twee kanten. Oppervlakkig gezien is de afwijzing spijtig omdat erdoor een belemmering voor vernieuwende ideeën opgeworpen wordt. De afwijzing kan echter gelijktijdig en dieper beschouwd krachtige reclame zijn. Dat gebeurt (helaas) omdat de inhoud van de boodschap vaak met de zender ervan verward wordt. In het geval van Binnenlandse Zaken was de reputatie als coördinerende instantie voor informatievoorziening in de openbare sector zodanig dat de afwijzing aandacht van àndere partijen juist aanwakkerde. Die reputatie, terecht of niet, staat hier niet ter discussie, maar slechts het effect dat ervan uitgaat. Er was blijkbaar iets aardigs aan de hand, meenden derden uit de afwijzende reactie af te moeten leiden.
Goed, inhoudelijk nieuws van BiZa leek even later dat er wèl aan een ander model voor de automatiseringsbijlage, in het bijzonder voor het cijfermateriaal erin, gewerkt werd. In de optiek van mikgetallen enzovoort was het echter alweer spoedig slecht nieuws. Het voorstel van BiZa voor de begroting van 1993 bleek eigenlijk onveranderd. Wat dat belooft laten de automatiseringsbijlagen voor 1992 zien. Die hebben wij ter voorbereiding van dit artikel bekeken.
Zoals gezegd, is het rapportagemodel gelijk gebleven. En, eerlijk is eerlijk, voor 1992 was er natuurlijk geen tijd voor Binnenlandse Zaken meer om met iets nieuws te komen. Soit. Maar waarom niets wezenlijks voor 1993 veranderd?
Het bestaande rapportagemodel houdt een patstelling gaande zoals onze bestudering van de bijlagen voor 1992 duidelijk toont. Onze bevindingen laten zich als volgt samenvatten:
1. het bestaande BiZa-model maakt 'iets'
vergelijkbaar;
2. dat 'iets' is helaas niet zinvol;
3. wat niet zinvol is, slaat bij niemand aan;
4. de afzonderlijke ministeries hebben daarom het model niet nauwkeurig en
volledig met hun cijfers ingevuld;
5. omdat dergelijke cijfers überhaupt ontbreken, is zelfs (of juist?) het 'iets'
volgens het BiZa-model in de praktijk niet vergelijkbaar.
De oplossing is niet om harder te roepen dat ministeries het bestaande model beter moeten invullen. Slechts met een ànder rapportagemodel lukt het om goed vergelijkingsmateriaal te verkrijgen. Het is nu alweer te laat voor de rijksbegroting van 1993. Kan het misschien nog voor 1994?
Wij hebben via een eigen, snelle enquête nieuwe cijfers verzameld en presenteren hier de mikgetallen voor 1992. Dat gebeurt náást de reeds bekende voor 1990. Ons probleem ermee is helaas onveranderd. Wij hebben op eigen gezag diverse aannames moeten doen. Sommige informatie is domweg niet bij de ministeries beschikbaar, hoewel ze ons gaarne wilden helpen. Voor twee ministeries durfden wij zelfs geen aannames te doen en ontbreken de mikgetallen voor 1992 in het overzicht geheel. Zoals wij in het eerdere artikel reeds benadrukken wijzen de mikgetallen door gebrekkige nauwkeurigheid hier wederom hoogstens op een trend, maar volgens ons wel op een belangrijke. Zo lijkt het gemiddelde mikgetal voor de gehele rijksdienst gedaald te zijn. Klopt dit? Wij durven er zonder betere cijfers geen uitspraak over te doen.
Met de ministeries in alfabetische volgorde staat eerst het mikgetal 1990 vermeld, gevolgd door het mikgetal 1992. Voor Defensie zijn de krijgsmachtonderdelen niet meegeteld.
AZ 103
— 125
BiZa 404
— ?
BuZa 52 — 51
Def. 269 —
369
EZ 210
— 161
Fin. 270
— 167
Jus. 122
— ?
LNV 126
— 78
O&W 535 — 539
SZW 238 — 166
V&W 342 — 174
Vrom 327 — 264
WVC 94 — 127
Hierboven is kritiek op BiZa geuit. Maar misschien is er een nieuw signaal dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken iets opschiet met mikgetallen. Zo'n signaal menen wij aan de voorgestelde tekst voor het Jaaroverzicht Informatievoorziening 1991 te ontlenen.
Zoals bekend stelt BiZa dat overzicht voornamelijk uit de afzonderlijke automatiseringsbijlagen samen, voorzien van eigen commentaar.6 Het goede nieuws is dat in de voorgestelde tekst over 1991 nu sprake blijkt te zijn van de prikkelende functie van kengetallen.
Zoals wij dat formuleren moet hun functie vooral zijn: kengetallen geven geen absolute antwoorden, maar moeten de juiste vragen stimuleren. En zo stelt BiZa het dus min of meer ook. Maar daar blijft het nieuws voorlopig in goede bedoelingen steken. Wat als vergelijkbaar voorgesteld wordt, is het nog steeds niet. Zelfs de voorgestelde beperking tot informatievoorziening voor zgn. beheer (lees: personeel, financieel, documentair en dergelijke) leidt tot valse conclusies. Alleen omdat bepaalde cijfers een redelijk consistent beeld opleveren, zouden dat verantwoorde kengetallen zijn. In het Engels heet zoiets: it's begging the question. Ofwel, de vraag wordt naderhand afgestemd op het beschikbare antwoord. Dat is niet bepaald verantwoorde toepassing van statistieken. Maar goed, het signaal over de vragende functie is zeker hoopvol.7
Er is nòg een signaal afkomstig van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dat is het recente Besluit waarmee de Adviescommissie Informatisering (ACI) ingesteld werd.8 Dat is de opvolger van de Centrale Commissie Overheidsinformatievoorziening (CCOI).
De ACI gaat gevraagd en ongevraagd "adviseren over de mogelijkheden en het doelmatiger gebruik van informatietechnologie op beleidsterreinen van de rijksoverheid." "De leden hebben zitting op persoonlijke titel". In de nota van toelichting bij het Besluit staan bij wijze van suggestie (van BiZa) enkele onderwerpen waarover de ACI zich zou kunnen buigen. Helemaal bovenin de opsomming staat "het doen onderzoeken van c.q. het verkrijgen van inzicht in de kosten en het rendement van de automatisering". Heeft dit onderwerp iets met mikgetallen te maken?
Kritiek moet altijd opbouwend (bedoeld) zijn. Daarom bevatte het eerdere artikel alternatieven voor kengetallen om automatiseringskosten beter te vergelijken. Dat was met mikgetallen slechts een eerste aanzet. Om de ACI of wie danook wat verder op weg te helpen bieden wij hier enkele aanvullende suggesties voor vergelijkingsmateriaal. Vanwege ontbrekende cijfers en de tijd die grondig onderzoek ernaar zou kosten, hebben wij ons helaas vooral tot suggesties moeten beperken. Eén van de bedoelingen met onderhavig artikel is het verwerven van steun voor een degelijk vervolg.
In het eerdere artikel is onderscheid gemaakt tussen, zeg maar kortweg, intern en extern georiënteerde informatievoorziening. Daarbij werd direct een overlapping geconstateerd. Die overlapping is dat dezelfde infrastructuur, al dan niet gedeeltelijk, voor allebei gebruikt kan of zelfs moet worden. Dat wil zeggen, voor informatievoorzieningen met een externe èn een interne oriëntatie. Neem het voorbeeld van een beeldschermstation dat iemand gebruikt als één van zijn gereedschappen voor zowel tekstverwerking als voor bevraging van een externe informatieverzameling. Waar ligt nu de grens?
Zoals iedere filosoof weet, is het zoeken naar zo'n absolute grens gevaarlijk. Er ontstaat vaak een eindeloos gevecht. In plaats daarvan is het vruchtbaarder het begrip te onderzoeken dat tot de behoefte aan de grens aanleiding was. In dit geval is dat volgens ons het begrip 'infrastructuur.' Dus, wat is infrastructuur eigenlijk?
Het stellen van de vraag is het noodzakelijke begin op weg naar een beter alternatief. Er moet twijfel zijn dat 'infrastructuur' niet is wat menigeen klakkeloos aanneemt. Onze benadering is om, heel simpel en tegelijk heel groots, alles-dat-er-is tot de infrastructuur te rekenen. Dit brengt opnieuw de vraag naar grenzen op. Dat zijn nu de grenzen van tot hoever wij kijken en wanneer wij kijken. Het antwoord op "tot hoever" is niet eenvoudig. Om toch een begin te maken kan dat een organisatie(-eenheid) zijn of liever een bepaald proces. De vraag naar "wanneer" is daarentegen helemaal geen probleem, maar wijst erop dat een infrastructuur altijd alles is dat bij een specifiek tijdstip hoort. Dat wil zeggen, infrastructuur is aan verandering onderhevig.
De infrastructuur op enig moment is voorts niet zomaar neutraal alles-dat-er-is. Wij noemen dat allemaal infrastructuur vanwege het nut dat wij ervan willen hebben. Met andere woorden, wat hebben wij eraan?
De laatste vraag leidt eindelijk naar helderheid. Wat infrastructuur 'waard' is, laat zich slechts bepalen ten opzichte van behoeften. En in verband met ons onderwerp zijn dat meer toegespitst: informatiebehoeften. Zo'n behoefte moet dus bekend zijn. En dan gaat het om de mate waarin de infrastructuur van datzelfde moment daarin voorziet. De infrastructuur is bijvoorbeeld perfect (ten opzichte van de gestelde behoefte!) indien op het waarnemingsmoment geen aanvullende inspanningen nodig zijn. Vaak is het echter met een behoefte van iemand, en hoe die behoefte vervuld kan worden, als volgt gesteld:
1. hij treft in de infrastructuur enkele van de
benodigde voorzieningen reeds kant-en-klaar aan;
2. àndere voorzieningen die reeds aanwezig zijn vormen juist obstakels voor
vervulling van de behoefte in kwestie;
3. er ontbreken nog bepaalde voorzieningen van wat in de infrastructuur nodig
is.
Voor afbreken (ad 2) en opbouwen (ad 3) van voorzieningen zijn allebei aanvullende inspanningen nodig. Dat wil zeggen, nog altijd uitgaande van een gestelde behoefte blijkt het zelfs mogelijk de kwaliteit van de infrastructuur op enig moment redelijk genuanceerd in financiële cijfers uit te drukken. Zo kunnen de kant-en-klare voorzieningen verschijnen in een bedrag ad 1. Dat is wat het gekost zoú hebben om ze aanvullend te realiseren. Dat wil zeggen, alsof die voorzieningen er dus nog niet geweest waren. Het gedeelte van de infrastructuur dat vervulling van de behoefte in kwestie in de weg zit moet aangepast worden. Wat kost dus ad 2? Het derde bedrag betreft dan het geld dat de aanvullende voorzieningen ad 3 kosten.
Het eerste bedrag is aanwijzing voor wat dankzij reeds aanwezige infrastructuur als het ware bespaard wordt. De bedragen ad 2 en ad 3 zijn altijd wèrkelijke kosten om in de nieuwe behoefte te voorzien.
Wanneer zijn nu infrastructuren van twee organisaties vergelijkbaar? Dat zijn ze dus slechts reëel op basis van dezelfde behoefte. En gebaseerd op infrastructuren op enig moment. Daaruit komen twee rijtjes van ieder drie cijfers.
Wij nemen als (verzonnen) voorbeeld vergelijkbare behoeften aan electronische post in twee organisaties van in elk geval één aanvullende medewerker. Stel dat organisatie a inmiddels over een geschikt netwerk (voor datacommunicatie) met voldoende capaciteit beschikt. En veronderstel dat organisatie b zelfs nog een nieuw netwerk zou moeten aanleggen.
De vergelijking van de twee eerste bedragen uit de reeksen voor a, respectievelijk b zou overal laten zien dat de ene organisatie voor die behoefte een verder ontwikkelde infrastructuur heeft dan de andere organisatie. De bedragen die het kost om belemmeringen weg te ruimen zijn eveneens veelzeggend. Dan gaat het eveneens om de flexibiliteit met betrekking tot de informatiebehoefte, maar nu van een àndere kant bekeken. Hetzelfde geldt uiteraard voor het derde paar bedragen.
Indien een organisatie inderdaad voorzieningen wijzigt, toevoegt enzovoort verandert daarmee de infrastructuur. Vandaar de dynamiek. De score van de combinatie behoefte/infrastructuur verandert daarmee eveneens in de tijd. Als voor kabelbeheer een flexibel netwerk aangelegd werd, was dat stellig ooit heel duur voor die specifieke behoefte. Maar later zouden de cijfers voor invoering van bijvoorbeeld electronische post moeten tonen dat er voor dié behoefte reeds van alles kant-en-klaar was. Blijkt het oude netwerk later niet geschikt voor de nieuwe behoefte, dan komt dat tot uitdrukking in alle drie de kostencijfers. Het eerste bedrag is laag, helaas, omdat het oude netwerk blijkbaar weinig biedt voor de nieuw ontdekte behoefte. Het tweede is hoog want er moet immers, zeg maar, gesloopt worden. En het derde bedrag is hoog vanwege alle nieuwe voorzieningen die electronische post mogelijk moeten maken.
De dynamiek wordt nog eens benadrukt door inderdaad alles-dat-er-is tot infrastructuur te rekenen. Dat wil zeggen, vooral ook medewerkers met hun houding, kennis enzovoort of juist hun gebrek eraan. Wie dit begrijpt, weet dat aantrekkelijke cijfers altijd door mensen in de organisatie behaald worden.
Bij het ministerie waar de auteurs werk(t)en wordt de infrastructuur voor informatievoorziening bewust volgens de geschetste visie opgebouwd. Dat begon reeds eind 1981. Leidraad was (en is) vooral de schaarste aan financiële middelen. Deze werd vertaald naar de volgorde waarin informatiebehoeften vervuld werden.
Vitaal is het begrip dat van een kikker geen veren te plukken vallen. Daarom moeten juist kippen en andere vogels hun reële behoeften beseffen. Daarvoor willen zij tenminste een veer laten. Zo kwam externe financiering beschikbaar voor wat wij hier als aanvullende voorzieningen (ad 3) aanduiden. De kunst van de opbouw is nu om met aanvullende voorzieningen een zodanig volgend stadium van infrastructuur te realiseren dat armlastige(r) eenheden in de organisatie (bijna) alles voor hùn behoefte kant-en-klaar aantreffen. Concreet worden zodoende allerlei andere behoeften vervuld zònder dat daarmee (veel) extra geld gemoeid is. De rijken betalen voor zichzelf èn voor de armen. Voor zichzelf hebben zij uiteraard het geld gaarne over. Van hun subsidies aan de armen hebben zij geen last en vaak zelfs geen weet.
Dezelfde leidraad voert naar twee argumenten voor standaardisatie van voorzieningen. In de eerste plaats zijn dankzij standaardisatie volgende behoeften inderdaad met dezelfde voorzieningen vervulbaar. Dat wil zeggen, een hoog bedrag ad 1 en een laag bedrag ad 3. Dat is allebei zoals het volgens onze theorie hoort.
In de tweede plaats betekent (goede) standaardisatie dat de oude infrastructuur (vrijwel) niets bevat wat vervulling van nieuwe behoeften belemmert. Dus een laag bedrag ad 2, ook precies zoals het hoort.
De planning voor realisatie van infrastructuur is al met al erop afgestemd de eindjes aan elkaar te kunnen knopen en tòch een bestendige infrastructuur te ontwikkelen. Dat lukt via welgekozen standaardisatie, hetgeen flexibiliteit oplevert.
Omdat ad 2 en ad 3 altijd werkelijke kosten gemaakt worden, zouden zowel gekozen volgorde voor vervulling van behoeften, als het uitgangspunt van standaardisatie grof tot uitdrukking moeten komen in de jaarlijkse mikgetallen. Deze vlotte hypothese wordt voor het ministerie waar het om gaat bevestigd.
Zoals gezegd, zijn geen cijfers voorhanden om onze aanvullende suggesties voor informatiseringskengetallen praktisch te toetsen. Dit artikel wil juist bevorderen dat het ooit zover kan komen. Hopelijk is daarom duidelijk genoeg dat onze suggesties omtrent infrastructuur veelbelovend zijn. Want er wordt o.i. recht gedaan aan de werkelijkheid van informatievoorziening in complexe, zéér uiteenlopende organisaties en processen.
Dat de oplossing bestaat uit een ànder model voor de cijfers in de automatiseringsbijlage wordt bevestigd door de reacties uit een doel(groep) waarop wij met het eerdere artikel helemaal niet bewust schoten. Raak is echter raak.
De verspreiding in de rijksdienst bracht de concept-tekst, zoals eerder aangeduid, onder andere bij de afdelingen voor organisatie & informatievoorziening van de ministeries. Daar gebeurde op diverse plekken iets interessants. Mikgetallen werden berekend om de automatiseringskosten voor onderdelen van één en hetzelfde ministerie reëler vergelijkbaar te krijgen.
Kritiek was er natuurlijk ook. Die kwam bijvoorbeeld van mensen die het mikgetal (te) letterlijk opvatten in plaats van als uitnodiging over vergelijkende informatiekunde mee te denken. Blijkbaar hadden zij over de nadrukkelijke nuanceringen in het eerdere artikel heen gelezen. Andere kritiek betrof de presentatie in de vorm van een heus artikel. Wij zouden met dat geschrift over mikgetallen de knuppel in het hoenderhok geworpen hebben. Ons antwoord daarop is: dat was en is inderdaad de bedoeling. Maar dat doen wij in de overtuiging dat passiviteit uiteindelijk een bedreiging voor hoenders zèlf vormt.
Al met al hebben wij door dergelijke reacties ervaren dat ministeries helemaal niet te beroerd zijn om cijfers te verzamelen en ze naar buiten te tonen. De vraag moet echter naar relevante informatie zijn. En dat zijn bij voorkeur cijfers waar een ministerie vooral voor eigen besturing 'iets' aan heeft. Pas als ministeries zelf iets kunnen veranderen naar aanleiding van kengetallen, hebben ook het Parlement en de Algemene Rekenkamer er iets aan. Een rapportagemodel dat zulke informatie vraagt is raak. Zo hopen en verwachten wij dat wat wij hierboven over infrastructuur schetsten opnieuw als uitnodiging door ministeries gehoord wordt.
Onverwacht raak bleek het schot voorts door reacties van medewerkers uit andere organisaties dan ministeries. Hoewel, helemaal onverwacht was dat niet zoals blijkt uit het slot van ons vorige artikel. Wat wij vergelijkende informatiekunde doopten, bestrijkt een veld waarin àlle organisaties zich bevinden.
Wat overigens in het algemeen in reacties opviel was dat mensen zich 'persoonlijk' getroffen toonden, maar 'formeel' meestal (nog) niets gingen ondernemen om iets te veranderen. Is dat trouwens raak òf mis? Zijn mensen bang voor wat opschudding in hun hoenderhok? Wij proberen vooral iedereen van zijn eigen belang èn van noodzaak voor afstemming met belangen van anderen te doordringen.
Tweemaal raak, waaronder een toevalstreffer, en éénmaal voorlopig mis of misschien toch al aardig raak. Dat is nog niet zo teleurstellend, maar het schot op de vierde doelgroep ging mis, héél erg mis.
Toetsende en controlerende instanties, zoals Parlement en Algemene Rekenkamer, hadden wij in tegenstelling tot de overige ministeries als doelgroep wederom bewust voor het vizier geplaatst. Onze blijkbaar naïeve vóóronderstelling was dat volksvertegenwoordigers gaarne open staan voor instrumenten om .... ons als volk beter te vertegenwoordigen. En net zo naïef meenden wij dat controleurs instrumenten verwelkomen om ....., inderdaad, beter te kunnen controleren.
Dat bleek een grove misrekening. Enkele fractiespecialisten uit de Tweede Kamer zijn vóórafgaand aan de derde dinsdag van september 1991 zelfs persoonlijk benaderd. Er was later echter geen enkele reactie te bespeuren die erop wees dat ergens een boodschap over de noodzaak van beter vergelijkingsmateriaal (met mikgetallen slechts als een eerste voorbeeld) aangekomen was. Als volksvertegenwoordigers en controleurs hierin volharden, kunnen zij nooit de cirkel van besturing sluiten waartoe zij eerder de aanzet gaven. Wat gebeurt er in de Tweede Kamer dan wel (niet) met de automatiseringsbijlagen? Wie doorheeft dat het allemaal verspilde moeite is om cijfers te verzamelen neemt het niet zo nauw met wat hij rapporteert. De èchte vraag is vervolgens wie er nu eigenlijk mis schiet. Mikken volksvertegenwoordigers en controleurs wel ergens op? Dat doen zij stellig, want zij zijn immers voortdurend in de weer, winden zich op, spannen zich in enzovoort. Maar waarvoor dan? Waarop zij blijkbaar mikken is blijkbaar iets anders dan wat zij als doel vertellen.
De ervaringen met ons eerdere artikel laten zien dat er bij vertegenwoordigers en controleurs thans geen behoefte bestaat aan adequate instrumenten ter beoordeling van de automatiseringsbegrotingen bij de ministeries. Waarom houden wij dan niet met die automatiseringsbijlagen op, laat staan dat er een verbeterd model voor behoeft te komen? Moet de conclusie de volgende zijn? Dat jarenlang instandgehouden mist over miljardenbestedingen voor automatisering meer zegt over Parlement (en Algemene Rekenkamer) dan over de ministeries? En dan dit laatste in alle redelijkheid inclusief het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het is immers lastig coördineren met opdrachtgevers die vooral in hun eigen vragen en niet in verantwoorde antwoorden geïnteresseerd zijn.
Dit tweede artikel is een herhaald pleidooi om ministeries wel degelijk automatiseringsbijlagen te laten samenstellen. Maar mogen er dan alstublieft zinvolle cijfers in staan? Zoals wij eerder met mikgetallen deden, hebben wij hier onder de noemer van dynamiek van infrastructuur wat gedetailleerder een richting daarvoor aangewezen. Het gaat ons om constructieve bijdragen aan een noodzakelijke discussie.
Wij herhalen ons pleidooi omdat geen van de vragen die wij in het eerdere artikel opwierpen in het formele vlak feitelijk dichter bij een antwoord gekomen is. Of het is via informele kanalen door de inspanningen van de doelgroep die wij eerst helemaal niet als zodanig herkenden. Diverse ministeries doen er intussen moeite voor mikgetallen voor automatiseringskosten te berekenen. En zij denken inderdaad mee en verder. Dat is tenminste raak en daarop hoeven wij niet dóór te schieten.
Wèl schieten wij dóór op het Ministerie van Binnenlandse Zaken om nog wat meer te raken. Dat is met de bedoeling dat er nu toch ècht een beter model voor de automatiseringsbijlage komt. Zijn de reeds afgegeven signalen van BiZa hoopvol of niet?
Wij schieten bij deze tweede gelegenheid hard dóór op volksvertegenwoordigers en controleurs. Dat is met de bedoeling dat zij het verbeterde materiaal daadwerkelijk gebruiken voor het doel waarvoor zij zeggen het nodig te hebben. Als ook zij doen waarvoor zij gekozen/aangesteld zijn en doen wat zij (moeten) beweren, is de cirkel van informatievoorziening in de openbare sector eindelijk rond.
noten
1. Wisse, P.E., J.C.W. Hendriks en G. Budel, Informatievoorziening in de rijksdienst: hoe lang nog willekeur in begrotingstoewijzingen?, in: Informatie, september 1991, jaargang 33, nr 9.
2. Voor de lezer die het eerste artikel (zie noot 1) gemist heeft, zich
de inhoud ervan niet meer goed herinnert of zoiets verschaffen wij in deze noot
een samenvatting.
Ministeries besteden veel geld aan automatisering. De schatting voor wat
externe diensten en produkten daar jaarlijks kosten bedraagt bijna 2 miljard
gulden. Ons parlement heeft de wens uitgesproken daarover meer te weten. Daarom
is elk ministerie verplicht zijn jaarlijkse begrotingsvoorstellen te doen
vergezellen van een zgn automatiseringsbijlage. Een model voor deze bijlage is
voorgeschreven door het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BiZa), dat
informatievoorziening in de openbare sector coördineert. Het probleem met dit
rapportagemodel is dat het weliswaar een vergelijking mogelijk maakt, maar geen
zinvolle. In ons eerste artikel pleitten wij daarom voor àndere kengetallen. Om
meteen een concreet begin te maken steldenwijhetmikgetalvoor.MIKstaat
voor MedewerkerInformatiseringsKosten; dit cijfer brengt tot uitdrukking
hoeveel geld ermee gemoeid is om één medewerker van automatiseringsmiddelen te
(blijven) voorzien tijdens het begrotingsjaar in kwestie. Omdat wij beseften
geen waterdicht fundament onder de opbouw van het mikgetal te kunnen storten,
spraken wij over "passende nauwkeurigheid".
Zoals wij de mikgetallen voor de diverse ministeries berekenden tekende zich
een ranglijst af. Hoe lager het mikgetal, des te 'goedkoper' een ministerie pèr
daadwerkelijk toegeruste medewerker automatiseert/informatiseert. Voor 1990 en
gebaseerd op begrotingsvoorstellen van de ministeries bleek de verhouding
tussen het laagste en het hoogste mikgetal circa 1:10. Een dergelijke
verhouding schreeuwt om een verklaring. Wij begonnen ermee door onderscheid te
maken tussen automatisering voor 1. (kantoor)informatievoorziening en 2.
informatievoorziening voor maatschappelijke objecten en/of taken. Dit komt
grofweg overeen met een interne, respectievelijk een externe oriëntatie. De
kosten ad 1 zouden voor diverse ministeries niet sterk mogen verschillen. De
begrotingstoewijzingen voor interne (kantoor)informatievoorziening zouden
daarom onder de noemer kunnen vallen van — tweede woordspeling — een
gestandaardiseerde IV-jaarkaart. Wat overblijft zijn verschillen die volgens de
theorie van de mikgetallen ad 2 toegerekend moeten worden. Zodra daarop méér
zicht is, komt een oordeel over de (on)redelijkheid van die verschillen
eindelijk naderbij.
3. Dat wil zeggen, een succes voor de auteurs als (ex-)medewerkers van bedoeld ministerie.
4. Zie artikel 5 van het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst 1990, Ministerie van Binnenlandse Zaken, januari 1991. Dit besluit wordt kortweg IVR 1990 genoemd.
5. Zie IVR 1990, artikel 16, eerste lid. In de toelichting daarop staat voorts o.a.: "Voor de opzet, inhoud en procedure wordt verwezen naar de richtlijnen die zijn opgenomen in de rijksbegrotingsvoorschriften en -aanschrijving." Algemeen worden richtlijnen voor opzet en inhoud als het 'model' voor de automatiseringsbijlage aangeduid.
6. Zie IVR 1990, artikel 16, tweede lid alsmede de toelichting daarop.
7. Hier is voorts de plaats om te vermelden waarom dit onderhavige artikel één auteur minder heeft dan het eerdere. Een ambtelijke commissie gaat zich op initiatief van BiZa buigen over kengetallen voor automatiseringskosten. G. Budel, medewerker van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, is voor deelname aan deze commissie uitgenodigd. Als (aanstaand) lid vindt hij het, en terecht, beter niet tegelijkertijd langs de weg van een artikel zoals dit aan de discussie bij te dragen.
8. Besluit ACI, Ministerie van Binnenlandse Zaken, IBI91/U933, 1991.
© 1992, webeditie 2002.
Eerder verschenen in: Informatie, jaargang 34,
1992, nr 11.