Kandidaatbijdrage aan strategiekatern

Pieter Wisse

Een precieze literatuurverwijzing vraag altijd ook enige administratie. Wat dat betreft biedt NORA-katern Strategie echter niet de administratieve lastenverlichting, integendeel zelfs, die de inhoud van dat document elders toch bedoelt te bevorderen.
Het gaat om wat in de maak is als versie 3.0 van Nederlandse OverheidReferentieArchitectuur, met als acroniem NORA. Het zgn strategiekatern waarnaar ik hier verwijs is “een kandidaatversie (voor openbare review).” Op het voorblad staat tevens “versie 1.0, distributie 8” vermeld. Intrigerend hoor, zo’n distributienummer erbij. Maar omdat ik geen flauw idee heb wat het betekent èn hoe al dergelijke aanduidingen zich tot elkaar verhouden, geef ik voor alle zekerheid óók de datum in het colofon door: 9 januari 2009.
Goed, het kostte weliswaar wat extra moeite, maar voorzien van zulke aanwijzingen kan de lezer stellig accuraat nagaan welke tekst ik hier bespreek. Ik hoop althans dat niemand door mijn verslag van verwijzende lastenverzwaring afhaakte. Zo nee, dan laat ik hier vervolgens graag weten daar in bijlage I met naam onder de “participanten” opgesomd te staan, die “diverse bijdragen aan NORA-katern Strategie” leverden. Die vermelding daar is òngevraagd. Voordat ik er onder de noemer van vertrouwelijke omgang met persoonsinformatie iets principieels over opmerk, wil ik alvast kwijt dat ik van mijn bijdragen niets herken in kandidaatversie 1.0, distributie 8, van 9 januari 2009. Dat kan natuurlijk gebeuren.
Naar omstandigheden ben ik zelfs reuze gelukkig met de verschijning van — de genoemde versie van — NORA-katern Strategie. Vergeleken met de volumineuze eerste twee versies, te weten toen NORA nog een integraal document was, is de opzet volgens slankere katernen een geweldige verbetering. Daarmee wens ik de opstellers geluk.
De strekking volgens het strategiekatern, dat als zodanig leidend zal uitpakken voor overige NORA-katernen, vind ik echter onverminderd achterhaald. Op dergelijke kritiek kwam eerder inderdaad mijn, tja, bijdrage neer. Die heeft het dus niet gehaald in de voorliggende versie van het strategiekatern. Waarom verbaast mij dat niet? Tegelijk acht ik het slechts een kwestie van tijd dat infrastructureel inzicht doorbreekt.
Géén probleem zie ik trouwens in de toelichting, zo algemeen gesteld, dat (p. 9) “de motivatie om NORA te maken is […] ingegeven door de behoefte om meer grip te krijgen op de ontwikkeling van ICT-systemen.” Een probleem is wèl dat het strategiekatern de richting bestendigt die ontwikkeling frustreert. Dat gebeurt des te krachtiger, die steun voor herhaalde mislukking, omdat het katern geen besef van alternatieve richtingen toont, laat staan een redelijke discussie erover bevordert. Is dat strategie? Visie, soms?
Ook weer helemaal eens ben ik het met de netzo algemene verklaring dat “[het] daarvoor […] noodzakelijk [is] ICT te beschouwen binnen de context waarin ze gebruikt wordt.” Maar wèl een probleem vind ik dat domweg niet klopt, wat als die “context” verondersteld is.
Het strategiekatern neemt “context” zowel te ruim, als te krap. Als zelfs veel te ruim geldt dat NORA zowaar (p. 8) “tien principes voor de publieke dienstverlening” aankondigt. Want om dat met gezag te ondernemen, vergt beslist een ruimer perspectief cq. mandaat dan ICT. Of het moet zijn dat dè overheidsreferentiearchitectuur intussen integraal mikt, dus niet meer in het bijzonder op het aspect van informatievoorziening.
Als dat zo aangepast is, heb ik inderdaad iets belangrijks gemist. Dat zou er trouwens nog niets toe doen, want wie ben ik in de formele gezagslijnen of met deskundige invloed nu helemaal? Klopt, niemand. Dat bleek, ik geef toe dat het een duidelijk voorbeeld is, uit verwaarlozing van mijn bijdragen tijdens voorbereidingen voor het strategiekatern. Maar het lijkt mij, stèl dat zij ervan wisten, dat verantwoordelijke politici en bestuurders zo’n initiatiefrijke (zelf)verruiming niet steunen. Kortom, eigenlijk geloof ik dat NORA meer pretendeert dan haar past.
En tegelijk te krappe context? Ja, véél te krap! Ondanks retoriek van burger- en bedrijfrelaties bekommert het strategiekatern zich feitelijk slechts om overheidsinformatievoorziening. Die beperking is zó, laat ik zeggen, principieel onverenigbaar met de essentie van interoperabiliteit op de relevante schaal inclusief burgers en bedrijven, dat interoperabiliteit onmogelijk serieus valt te nemen als thema van dit strategiekatern in het bijzonder en kennelijk van NORA 3.0 in het algemeen. De voorspelling is helaas onontkoombaar. NORA is géén realistisch (p. 7) “overheidsbreed raamwerk voor interoperabiliteit” en gaat daarom volgens de gekozen opzet (lees ook: impliciete richting) nooit helpen.
Het kan met de elektronische overheid pas ergens op gaan lijken en komt vaart erin, zodra daarvoor (p. 8) “het perspectief van de overheid als dienstverlener” zo niet verlaten, maar op z’n minst secundair genomen wordt. Nu doet het strategiekatern weliswaar een aardige poging het begrip van dienstverlening zodanig op te rekken dat àlle overheidsbemoeienis ertoe behoort, … maar het blijft natuurlijk principieel tekort schieten.
De eerste zin van het eerste hoofdstuk van het strategiekatern wijst al meteen op een gesloten visie. Die zin luidt (p. 6): “Burgers en bedrijven verwachten een goed functionerende overheid.” Dat is natuurlijk wel zo, maar ligt toch anders dan daar verondersteld is. Als zij iets verwachten, is het immers primair een goed functionerende samenleving. Daarvoor beschouwen diezelfde burgers en bedrijven hun overheid hoogstens als een middel, beslist niet als het doel waarvoor de overheid haarzèlf vooralsnog wenst te houden. En wie zou als burger trouwens een slècht functionerende overheid verwachten. Verderop wijs ik zelfs een hele reeks open deuren in het strategiekatern aan.
Wat beslist ook niet helpt, is de achterlijke toestand van de informatiekunde in de zin dat er nauwelijks of zelfs geen aandacht van beroepsbeoefenaren tot en met wetenschappers is voor samenhangende dynamiek door-de-schalen-heen. Zo blijven opdrachtgevers verstoken van deugdelijk advies, ontwerp, onderzoek, onderwijs enzovoort. Zoals M.R. Chapman (In Search of Stupidity, Apress, 2003, p. 223) treffend stelt, “Major failure doesn’t just happen: To achieve it, everyone must pull together as a team.”
Pas op basis van samenleving als realistisch doelbereik kunnen dienovereenkomstig faciliterende overheidsinstellingen begrijpen, nou ja, kunnen betrokken politici en bestuurders het kritieke inzicht verwerven, dat op die schaal interoperabiliteit in informatieverkeer tevens heuse infrastructuur vergt. Op de maatschappelijke schaal waarop infrastructuur zinvol betekenis heeft, staat die term in het strategiekatern echter nergens opgenomen. Tekenend is de opsomming van (p. 28) “verschillende niveaus waarvoor specifieke architecturen worden ontwikkeld.” Als meest omvattend staat daar “een domeinarchitectuur.” Die “beschrijft een bepaald overheidsdomein.” Vanuit het perspectief van een goed functionerende samenleving werkt die beperking averechts. In de netwerksamenleving zijn er feitelijk geen grenzen tussen voorheen gescheiden domeinen (lees ook: sectoren, zuilen). Hoe dat komt? Dat is nota bene kenmerkend voor netwerk!
Elders schreef ik al zoveel over informatieverkeer op maatschappelijke schaal, beweerde dat daarvoor dito infrastructuur onontbeerlijk is, positioneerde de overheid primair als borger van infrastructuur, propageerde civiele informatiekunde als nieuwe, aanvullende discipline, enzovoort. Omdat de geïnteresseerde lezer dat allemaal aantreft op mijn website (www.informationdynamics.nl/pwisse), bespaar ik mij herhalingen die naar aanleiding van het strategiekatern helaas geldig blijven. Ik vind het echter zinvol om hier nog even die “tien basisprincipes voor de publieke dienstverlening” door te nemen (waarbij ik me toch onvermijdelijk herhaal).
Het eerstgenoemde basisprincipe is “gebruik generieke bouwstenen en standaarden.” Wat moet je daar nu praktisch mee? Want voor informatievoorziening die juist gedifferentieerd moet zijn en blijven, veroorzaak je met generieke hulpmiddelen juist een probleem. Er is dus nuancering vereist. Zo kom ik op het begrip context zoals ikzelf dat productief hanteer. Er bestaan contexten van zeer algemeen tot en met uiterst verbijzonderd. Pèr context tellen optimale middelen, punt. Kies middelen daarom expliciet contextafhankelijk. Lees ook: situationeel.
Nota bene, het aantal contexten is onbeperkt èn contexten zijn veranderlijk. Daarom vergt beheersing van contextuele verbijzonderingen, let op het méérvoud, een principieel open methode. Zo’n methode is (dus) een radicaal geval van een open standaard.
Overigens, als het blijkbaar moet gaan om dienstverlening, zie ik niet in wat dat eerstgenoemde basisprincipe ermee te maken heeft, althans niet met het perspectief van burger en bedrijf. Als inrichtingsprincipe voor infrastructuur is het daarentegen zelfs een open deur, terwijl het voor afzonderlijke deelnemers aan informatieverkeer (waaronder, inderdaad, overheidsinstellingen) dus nuancering behoeft overeenkomstig relevante situatie.
Het tweede basisprincipe, te weten “eenmalige vastlegging en meervoudig gebruik van gegevens,” ligt feitelijk ook genuanceerd. Stel dat een persoon zich opnieuw meldt bij een overheidsinstelling, dan is het minste dat z/hij moet opgeven kennelijk toch een burgerservicenummer. Voor verificatie, indien nodig, is dat echter te mager. Daarvoor is extra informatie nodig. Ik laat zelfs nog maar even zitten dat niet iedereen over zo’n nummer beschikt; de netwerksamenleving stopt natuurlijk niet aan de Nederlandse grens. Nogmaals, hoe dan ook extra informatie. Wat precies, hoeveel en wanneer, hangt vooral af van de betrouwbaarheid die met verificatie bereikt moet worden. Kortom, als principe is die extreme formulering onhoudbaar. Praktisch telt steeds minimale èxtra informatie. Maar ook hier moet terdege op contextuele verbijzondering gelet worden. Wie meent dat contextloze informatie bestaat, belemmert geheid reële betekenisvariëteit met alle schadelijke gevolgen van dien voor de burger, respectievelijk bedrijf in kwestie. De ene overheidsinstelling heeft daar wellicht geen last van in een klimaat van politiek-bestuurlijke non-interventie en solide budgettoewijzing, maar aan waarborg voor een goed functionerende samenleving draagt zo’n organisatie natuurlijk niets bij.
Minimale informatieherhaling is wèl een realistisch doel. In Informatieverkeer in publiek domein (Ictu/Architectuur Elektronische Overheid, 2004, p. 67) noem ik dat het “herhaalverbod” met de volgende uitleg:

Het herhaalverbod symboliseert de (kwaliteits)sprong naar de elektronische overheid als (informatie)stelsel. Ter verklaring is het allereerst nodig iets op dat beleid af te dingen. Het verbod geldt niet absoluut. Wat praktisch moet volstaan, is steeds minimale identificatie. Die leidt naar informatie die verder voor de taak in kwestie nodig is. Het is dus de herhaalde vraag naar zulke vèrdere informatie die verboden is.

Let wel, zo staat het niet in het strategiekatern, wat mij betreft jammer genoeg! Het staat allemaal wèl in genoemde, veel eerdere nota die reeds consequent de verkeersoriëntatie kiest. Was en is dat verhaal zijn tijd zó ver vooruit?
Hoe je het informatiekundig echter wendt of keert en hoe je het ook maar wilt noemen, aldus genuanceerde “eenmalige vastlegging en meervoudig gebruik van gegevens” vergt een kwalitatief àndere opzet van relevante informatieverzamelingen, te weten voorzien van stelselmatige samenhang. Daarvan zijn allerlei andere voorzieningen voor ordelijk informatieverkeer op maatschappelijk verkeer door-en-door afhankelijk. Dat geldt ondermeer voor veilige en betrouwbare authenticatie, autorisatie, controleerbaarheid (audit trails) en archivering. Ik benadrukte al dat voor beheersbare facilitering van zo’n inherent open (verkeers)stelsel dienovereenkomstig open methoden nodig zijn.
Het derde basisprincipe volgens het strategiekatern luidt “ga zorgvuldig om met vertrouwelijke gegevens.” Dat lijkt me helemaal niets nieuws. Omdat die open deur, dus nog eentje, nu vermeld staat in zoiets als NORA-katern Strategie, zou gedragsverandering ineens wel lukken? Dat had allang geregeld moeten zijn. En dat is het natuurlijk ook qua wet- en regelgeving enzovoort. Ja, dat gaat weleens mis. Dat hoort bij een open stelsel, te weten beheersbaarheid die nooit volledig dekkend kàn zijn. Waar regels of normen gelden, komen overtredingen voor. Als voorbeeld(je) kan opnieuw mijn ongevraagde naamsvermelding in het strategiekatern dienen. Wat ik desgevraagd zou antwoorden? Okee, laat nu maar staan, maar voeg er minstens een verwijzing naar deze kandidaatbijdrage aan toe. Wie graag wil weten waarom ik juist dit punt zo benadruk, wijs ik op iDNA Manifest: beginselen van de open informatierechtsstaat dat ik met Paul Jansen opstelde.
Hetzelfde open-deurkarakter heeft uiteraard “bied duidelijkheid over resultaten, het proces en de gebruikte gegevens.” Als politiek-bestuurlijke en ambtelijke gedragsregel bestaat dat vierde basisprincipe ook allang.
Het spijt me dat ik hier eentonig klink, maar een open deur is uiteraard ook weer “verbeter dienstverlening op basis van klachten en andere gebruikersinformatie.” Mijn eerdere kritiek op NORA, noem het ook maar een klacht, is echter niet opgepakt voor verbetering … Hoe consequent willen de opstellers met die zgn basisprincipes zijn? Weinig open, in tegenspraak met het streven naar ontwerpkwaliteit, vind ik eveneens wat elders beschreven staat als procedure voor de “openbare review” van de “kandidaatversie” van het strategiekatern. Als serieuze reacties onontvankelijk verklaard kunnen worden op basis van vormspecificaties, moet strategie een eufemisme zijn.
Tussendoor vestig ik de aandacht erop, voor wie dat nog steeds niet herkende, dat de basisprincipes à la strategiekatern een nauwelijks verhulde herschikking bieden van de tien artikelen volgens de Burgerservicecode. Wat ik vóór de Burgerservicecode, daar staat dat totaal misplaatste woord service weer, vind pleiten is … dat hij eerder opgesteld is. Dat verdient erkenning. Verder vind ik die Code dus netzo overheidcentrisch, de wat beter geslaagde poging tot sympathieke retoriek ten spijt.
Het zesde basisprincipe, dus verder hier maar weer expliciet volgens het strategiekatern, doet de oproep “bundel diensten vraaggericht.” Is het niet treurig gesteld met een land waarvan overheidsinstellingen hun aanbod gefragmenteerd (lees ook: volgens hun interne logica) aan burgers en bedrijven opdringen? Wanneer het zo ook (nog) met Nederland gesteld is, gaat NORA-katern Strategie daarin echter geen verandering in brengen. Oordeel: open deur.
Voor de basisprincipes zeven tot en met tien geldt dat ook steeds, zoals dat ook voor de gehele Burgerservicecode geldt. Voor wie tevens “7. waarborg toegankelijkheid met een goede en efficiënte mix van kanalen, 8. wijs gebruikers op voor hen relevante diensten, 9. beschikbaarheid en 10. kwaliteit van diensten voldoen aan vooraf vastgestelde normen en maak diensten gemakkelijk vindbaar” allemaal nog onbekend is, laat zich door zo’n opsomming in een strategiekatern niet tot normaal gedrag aansporen. Nogmaals, eigenlijk staan slechts de tien artikelen van de Burgerservicecode herhaald en effect sorteren zij evenmin.
Alles bijelkaar schieten we voor informatieverkeer op maatschappelijke schaal en de infrastructuur die daarvoor praktisch onmisbaar is, dus nog niets op. Zelfs voor elektronische overheid in engste zin wijst het strategiekatern geen productieve richting aan. Niet zozeer de opgesomde “basisprincipes” zijn belemmerend, want dat valt van een reeks open deuren natuurlijk onmogelijk te beweren. Aan goede bedoelingen ligt het stellig evenmin. Wat mank gaat, is de ongewijzigde aanname van de aparte overheidsorganisaties als bevoorrechte partijen in informatieverkeer. Inderdaad, als zodanig (p. 11) “beperken zij de ontwerpruimte en geven zij daarmee richting aan het ontwerp.” Dat gebeurt op zo’n manier dat het praktische effect slechts anti-interoperabiliteit kan zijn. Dat is anti-strategisch, wat toch onmogelijk het resultaat kan zijn waarop NORA-katern Strategie serieus mikt. Die strategische bedoeling van interoperabiliteit verdient volmondige erkenning. Maak het daarom pràktisch met een realistisch referentiekader.