over politiek en minimale vormen van overheid
Pieter Wisse
Het politiek bedrijf verkeert in een crisis, zo klinkt alsmaar luider de aanklacht. En met zijn overheid is de burger evenmin tevreden. Het heeft er alles van weg dat de maatschappij geen sámenleving meer is. Dat is inderdaad reden voor alarm omdat feitelijk de onderlinge afhankelijkheid van mensen groter is dan ooit. Dan zijn er verder de relaties met wat zo eufemistisch omgeving heet. Onze moderniteit heeft de natuur, bijvoorbeeld, door innige omstrengeling al bijna doodgedrukt. In dit artikel krijgen politiek en overheid enkele tips hoe het anders moet, ... en kan. Er volgt kortweg een algemene analyse, aangevuld met enkele speelse opmerkingen over een concreet voorbeeld, en dat is welzijn. De bedoeling van dit artikel is om aan te wijzen dat er reële alternatieven bestaan voor de huidige bestuurlijke verlamming. Lukt het met zo'n uitdagende toon, die de auteur hier aanslaat, pas om aandacht daarvoor te krijgen? Of juist niet?
De titel van het artikel speelt opzettelijk met het woord instelling. Er is één betekenis die aanduidt dat het gaat om houding, attitude van mensen. Een andere betekenis betreft een instelling als een organisatie. Er wordt meestal een organisatie mee bedoeld die niet op eigen financiële winst uit is, zoals een overheidsinstelling.
Zo'n organisatie is bijvoorbeeld het DG Welzijn, een onderdeel van het ministerie van WVC (Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur). Het 'nee' in de titel ontkent provocerend om dat Welzijn-met-een-hoofdletter als een instelling-als-organisatie te beschouwen. Dat is de radicale consequentie van de visie die hier volgt. Daarin verschijnt welzijn-met-een-kleine-letter nadrukkelijk als een instelling-als-houding.
De ontwikkeling van kleine letter naar hoofdletter is steeds dezelfde, van huursubsidie tot paspoort, van defensie tot ontwikkelingssamenwerking. Welzijn is slechts één van vele denkbare voorbeelden.
Dergelijke woorden benoemen in eerste aanleg allemaal een aspect van de samenleving. Er komt een wil van burgers, al dan niet een meerderheid, in tot uitdrukking. Het is per definitie een politiek proces waardoor zo'n maatschappelijke wil of, zeg ook maar, instelling gehonoreerd wordt. De reflex van het politiek-ambtelijk complex verbindt daaraan echter onvermijdelijk de instelling (ziehier, een derde betekenis) van een ... Instelling.
Het minste dat er gebeurt, is dat ergens een afdeling zich met het aspect in kwestie gaat bezighouden. Soms gaat er overigens een project aan vooraf. Na verloop van tijd komt het onderscheid tussen beleid en uitvoering. Maar daar hoort natuurlijk extra controle bij. En het minste voor het beleidsaspect van het oorspronkelijke aspect is een directie in plaats van een afdeling. Een directoraat-generaal is uiteraard beter ...
De materialisering krijgt nog afwisselender vormen, indien het toegevoegde onderwerp van overheidsbemoeienis àndere onderwerpen raakt waarop het politiek-ambtelijk complex reeds eerder reflexmatig reageerde. Dan blijft het niet bij enkelvoudige instellingen-als-organisaties voor beleid, uitvoering en controle. De stukjes en beetjes raken overal verspreid, maar wèl overal met een hoofdletter die dan vooral overhead-letters geworden zijn. Zo betekenen de woorden overhead en overheid tenslotte hetzelfde.
Inmiddels merken sommige burgers dat zij tekort gedaan worden. De uitvinding van de tachtiger jaren is het om voor morrende burgers regelmatig de show van de parlementaire enquete op te voeren. De uitkomst is onveranderlijk dat het politiek-ambtelijk complex in zijn structuur onaangetast blijft. Een personeel offer, ja, dat wordt weleens gebracht. Maar daarbij lijkt altijd weer het vermoeden gerechtvaardigd dat de betrokken politica/-cus eigenlijk om àndere redenen moest wijken. Medelijden is overigens niet nodig, want afvallers deden eerder lustig mee.
Het is duidelijk dat het anders moet. Eenvoudig te veranderen valt het echter niet. De reflex is diep ingesleten in het onbewustzijn. Behalve pure gewenning komt daar voor vele politici ongetwijfeld nog eens actieve verdringing uit hun bewustzijn bij. Zij zijn bang om hun positie te verliezen. Welnu, die angst is reëel gelet op de geleverde prestaties. Wat hen echter grotere schrik zou moeten aanjagen, is hun toekomst als zij hun reflexen handhaven. Wie doorgaat met wanprestaties, kan harder vallen.
Het is voor betrokkenen blijkbaar een dilemma: integriteit of veiligheid. De denkfout is dat ze elkaar zouden uitsluiten. In de psychiatrie, overigens, heet zo'n dilemma op z'n engels een double bind. De enige ontsnapping bestaat eruit om de voorwaarden van eigen maak voortaan te weigeren. In dit geval moeten politici (en ambtenaren) dus integriteit en veiligheid wederzijds versterkend ipv tegenstrijdig opvatten.
Wie daarmee serieus begint, kan op grote bijval van burgers rekenen. Dit is inderdaad een tip, hoe het anders kan ... en moet.
Bepaalde individuen blijven bang. Zij kunnen misschien hun val vermijden en halen zodoende veilig hun pensioen. Wie jonger is, en dóórgaat met het creëren van Instellingen voor maatschappelijke aspecten, zal eens tussen wal en schip beklemd raken. Het kàn toch niet veel langer enzerzijds onbetaalbaar, anderzijds ineffectief blijven.
Gelukkig zijn op diverse plekken reeds veranderingen ingezet. Ver(der)ziende politici en ambtenaren proberen hun vroegere reflex àf te leren. Dat blijkt inderdaad lastig, mede omdat wie experimenteert, door dat politiek-ambtelijk complex omgeven blijft. En dat complex is nog bijna onveranderd groot en machtig. Met andere woorden, daarvandaan komen (nog) geen positieve prikkels. Omstandigheden die tot een double bind geleid hebben, verdwijnen helaas nooit plotseling. Des te opmerkelijker is het dus, dat er tòch pogingen tot verbetering ondernomen worden.
In vele gemeenten, en dan natuurlijk vooral de kleinere, bereiken voorlopers ondanks frustraties tòch al hoopgevende resultaten. In de rijksdienst is er bijvoorbeeld het DG Welzijn. Dat is allang geen Grote Instelling meer. De ontwikkeling in omgekeerde richting, dat wil zeggen terùg naar de kleine letter, is er eveneens behoorlijk ver gevorderd. Aanvankelijk gebeurde dat onder externe druk. Gaandeweg is er bij betrokken bewindspersonen en ambtenaren begrip ontstaan, niet alleen voor de onvermijdelijkheid van dit proces, maar ook voor de uitdaging ervan. Dus die ontwikkeling wordt nu van binnenuit bewust gestimuleerd. Zo hoort het.
Een idee als 'welzijn' heeft allerlei wortels. Door de verlichting namen rationele gedachten over gelijkheid een vlucht. Lang geleden was er al kerkelijke liefdadigheid. Voorts bracht industriële produktiewijze grotere welvaart; er was daadwerkelijk meer te verdelen.
Het succes van de klassieke sociaal-democratie in Nederland was in de zeventiger jaren het grootst. Als burgerrecht was persoonlijk welzijn erkend. De liefdadigheid was zover geseculariseerd dat ontvangst geen verplichting oplegde. De overheid als schenker was zo totaal anoniem, ònpersoonlijk dat het welzijn van de ontvanger schuldeloos bevorderd werd. De bijbehorende ideologie was dat wie te veel ongelijk was, daar zelf niets aan kon doen. Het systeem droeg juist de schuld, en moest die aflossen. Uit schaamte probeerde het systeem de burger diens gebrekkige welzijn als probleem àf te nemen. Zo werd in eerste aanleg de als òngelijk gedefinieerde burger de gegijzelde van het systeem, en kort daarop aan de ogenschijnlijk gemakkelijke herverdeling verslaafd. Vanaf dat moment was het systeem, dat wil zeggen de overheid, de gegijzelde en de zgn calculerende burger de gijzelaar.
De maakbaarheid van de samenleving was de basis voor het denken en verder inrichten van de verzorgingsstaat.
Het woord zorg illustreert duidelijk dat de ongelijke burger zijn eigen probleem niet meer mag oplossen. Zijn verzorging kan hem echter slechts uit handen genomen worden, indien daarvoor voorzieningen bestaan. Zijn die er niet, dan moeten ze er komen. En ze zijn er gekomen: in alle soorten en maten, voor bijna elke denkbare doelgroep; voor elk probleem een specifieke oplossing (lees: voorziening = instelling). Elk dorp zijn eigen dorpshuis, zwembad, sporthal en opbouwwerker ...
Gaandeweg kreeg dit geheel aan welzijnsinstellingen zijn eigen zichzelf versterkende effect. Het bekende probleem van aanbod dat zijn eigen vraag creeert. Niet vraag van de burger en de effectiviteit van de beantwoording van die vraag stonden centraal, maar de voorzieningen, de instellingen zelf. Of, duidelijker nog, de mensen die belang zagen in handhaving en verdere ontwikkeling ervan: de echte spelers op het zgn veld met de zgn klanten slechts passief als toeschouwers. Zo ontwikkelt een klant inderdaad nooit de instelling van een speler.
Het overgrote deel van die instellingen annex voorzieningen was op rijksniveau in de bewassing. Op grote afstand van de dagelijkse praktijk werd beleid gemaakt, werd aan de financiële touwtjes — in welzijnsland de "goude koorden" geheten — getrokken en werd gepoogd te controleren.
De jaren tachtig werden ingezet met het politieke no nonsense tijdperk: terugtredende (rijks)overheid, marktwerking, decentralisatie, privatisering, deregulering en doelmatigheid en efficiëncy werden de gangbare termen. De verzorgingsstaat en zeker de in zichzelf te ver doorgeschoten, (schijnbaar?) ondoelmatige welzijnssector(en) werden kritisch tegen het licht gehouden. Voor de welzijnssectoren werden twee vliegen in een klap geslagen. Er moest bezuinigd worden en de rijksoverheid kon zijn bemoeienis met het lokale, regionale uitvoerend werk niet (meer) waarmaken.
De oplossing: decentraliseren. Het geld in het gemeente-(of provincie-)fonds minus een flinke brok (bezuiniging op rijksniveau gerealiseerd) en de verantwoordelijkheid bij (vooral) de lokale overheden.
Laat derhalve geen misverstand bestaan over de aanvang van het proces van-Welzijn-naar-welzijn op rijksniveau. Het vervolg, het denken over en het invullen van de rol van de rijksoverheid op het welzijnsterrein — in het jargon de "kerntakendiscussie" — is ook bij DG Welzijn nog niet afgerond, maar wel ver gevorderd in vergelijking met vele andere rijksoverheidsinstellingen. De personele bezetting is al bescheiden van omvang en past al in het beeld van de beoogde "kerndepartementen."
Het is zodoende eigenlijk een beetje bizar dat juist dit departementsonderdeel in de discussies over departementale herindelingen en daarmee beoogde — zo wordt althans gesteld — effectievere en op haar kerntaken geconcentreerde rijksoverheid(sinstellingen) vaak zo gemakkelijk 'ingeleverd' wordt: een op z'n minst zure prijs voor een DG dat als een van weinigen op dit moment voluit de discussie over kerntaken/-departement aan lijkt te kunnen gaan.
Wat valt er aan algemener toepasbare, bruikbare praktijk uit de ontwikkeling van welzijn naar Welzijn en weer terug naar welzijn af te lezen? Dat is heel fundamenteel de terughoudendheid om aandacht voor een maatschappelijk aspect, thema of wat danook gelijk te schakelen met een organisatie die "er iets aan gaat doen." In plaats daarvan moet politiek draagvlak vertaald worden in activering van een maatschappelijk proces. In het ideale geval nemen aan zo'n proces in kwestie alle betrokken partijen deel. Indien er voldoende infrastructuur blijkt te bestaan waardoor die partijen constructief samenwerken, is er geen behoefte om onder de noemer van overheid extra voorzieningen te bieden.
Vaak ligt het toch iets ingewikkelder. Anders was het aspect niet als probleem in de politieke sfeer beland. Dit is overigens meteen het voorbehoud waardoor een radicale ontkenning van instelling-als-organisatie in de praktijk evenmin werkt. Er zijn minimale vormen van overheid nodig.
Minimaal èn tegelijk optimaal is het dan, niet om als overheidsinstelling zo'n proces helemaal uit handen van betrokken partijen te trekken en zèlf te ondernemen, maar om in termen van infrastructuur het proces te bevorderen. Als dat lukt, behoeft zulke katalysatie meestal slechts tijdelijk te zijn. Het voordeel is dat het proces geheel in de samenleving verankerd blijft, waarbij partijen motivatie behouden om zich ervoor in te spannen. Welzijn is een goed voorbeeld. Want als een mens niet in zijn eigen welzijn geïnteresseerd is, wie zou dat dan wèl moeten zijn?
Hoe werkt dat dan met de volksvertegenwoordiging? Daar komt immers formeel de opdracht vandaan om één of ander maatschappelijk aspect te stimuleren. Stel dat het parlement reeds in termen van een proces ipv een Instelling redeneert. Wie krijgt nu de taak om te katalyseren en wie moet dus aan het parlement verantwoording afleggen? Inderdaad, dat is een minister. En zij of hij schakelt ambtenaren in.
De ministeriële verantwoordelijkheid wordt echter dikwijls verward met de noodzaak om vergaande, liefst totale controle over het proces te hebben. Dat is nu precies wat niet werkt! Zolang politici dat echter niet snappen, blijven zij een minister verkeerd aanspreken. Het is zo dat een minister (en haar/zijn ambtenaren) juist effectiever is, naarmate zij/hij een infrastructurelere danwel katalyserendere invloed op het proces uitoefent. Het is van vitaal belang om de vicieuze cirkel van slachtoffer en hulpverlener, van gijzelaar en gegijzelde te doorbreken.
Voor de volksvertegenwoordiging is de minister stellig als zgn procesverantwoordelijke te bestempelen. Maar over wat die verantwoordelijk optimaal inhoudt, bestaat dus aan de kant van vele politici een foutief beeld. Zij moeten veranderkundiger gaan denken. Ook dat is helaas niet zo eenvoudig. Tot dusver is de trend dat kamerleden (en ambtenaren) steeds specialistischer worden. Dat is precies verkeerd. De eventuele specialismen moeten op één of andere manier tijdens het maatschappelijk proces tot gelding komen. Dáárvoor moeten politiek en overheid de voorwaarden scheppen. Dat is, alweer, infrastructuur. Politici zijn op een dwaalspoor geraakt toen zij alles beter wilden weten dan de mensen waardoor ze gekozen zijn. Inmiddels is het zover dat burgers die betweters links (of rechts) laten liggen. Er is in Nederland helemaal geen problematiek van politiek als proces. Er is daarentegen het probleem van de huidige politici en van de partijen waarin zij zich georganiseerd hebben. Het spreekt burgers domweg niet aan. En in een democratie hebben de burgers per definitie gelijk. Politiek is het proces om belangen die eventueel tegengesteld zijn, met elkaar te verzoenen voor zover dat kan. Waar dat niet kan, leidt het proces en niet de politici (!) tot een keuze.
Overheidsinstellingen, en dan mogen ze zoals DG Welzijn best nog hun namen met hoofdletters schrijven, zijn orden van grootte kleiner als zij hun bijdragen aan maatschappelijke processen overwegend tot infrastructuur/katalyse beperken. Alleen op zo'n manier is een breuk met de huidige trend te realiseren. En natuurlijk is de weg tijdens de koerswijziging lang. Want hoe krijgen de burgers verteld wat van ze verlangd wordt? Hoe krijgt een verslaafde weer een actieve, betrokken instelling? De afgelopen decennia luidden de slogans "de samenleving moet solidair met het individu zijn" en "leve de verantwoordelijke samenleving."
In plaats van de samenleving moet daarentegen het individu solidair zijn. Dat wil zeggen, solidair met de samenleving. Met de instelling van een actieve speler òp het veld. Het is eigenlijk interessant dat juist de PvdA deze koers nog niet ingeslagen is. Het "solidaire individu" biedt immers veel continuïteit met de "solidaire samenleving." Het woord solidair benadrukt de relatie. Het essentiële verschil betreft de maat waarnaar de samenleving afgemeten wordt. Die verschuift van overheid naar individuele mens. Dankzij solidariteit is zulk humanisme echter nadrukkelijk sociaal. (De vrije Poolse vakbond begon zijn koers hier in 1980 al mee.)
Als nieuwe slogans kiezers bevallen, zullen alle partijen zich haasten ze te benutten. Het is immers het tijdperk van de marketing. Het verschil tussen politieke partijen (en ambtelijke praktijken) betreft daarom niet zozeer wàt ze zeggen, maar hóe ze daadwerkelijk handelen.
De nieuwe appel is natuurlijk even zuur, want er zijn in politiek bedrijf en overheidsinstellingen die zich tot infrastructuur voor en katalyse van processen beperken véél minder baantjes te vergeven. Maar het is voor betrokkenen tenminste nog een appel. Zonder integriteit is er uiteindelijk helemaal geen veiligheid. En voor eindelijk mééspelende burgers smaakt die nieuwe appel juist zoeter. Gaat het daar niet om?
Bateson, Steps to an Ecology of Mind (Ballantine, tiende druk,
1983, verscheen oorspronkelijk in 1972).
Elias, N., Die Gesellschaft der Individuen
(Suhrkamp, derde druk, 1988, apart opstel met dezelfde titel verscheen
oorspronkelijk in 1939).
Foucault, M., De Woorden en de Dingen (Ambo,
derde druk, oorspronkelijk franstalige editie 1966).
Herzfeld, M., The Social Production of Indifference
(Berg, 1992).
Hood, C.C., The Tools of Government (The
MacMillan Press, 1983).
Hoogerwerf, A., Politicologie (Samsom, tweede
druk, 1979).
Hook, S., Philosophy and Public Policy (Southern
Illinois University Press, 1980).
Rosenthal, U., M.P.C.M. van Schendelen en A.B. Ringeling, Openbaar Bestuur (Tjeenk Willink, derde druk, 1982).
Wisse, P.E., Aspecten en Fasen (Information
Dynamics, 1991).
© 1993, webeditie 2002.