Pieter Wisse
Sinds 1990 geldt voor de Nederlandse rijksdienst1 het beleid voor archiefbeheer zoals dat in hoofdlijnen in Omslag in Opslag2 beschreven staat. Er is toen gerekend met een langdurig veranderingsproces. Want dat is realistisch. Inmiddels blijkt inrichting van informatievoorziening, ŕ la Omslag in Opslag volgens erkende belangen, inderdaad wortel geschoten te hebben. Dat gaat zelfs sneller dan verwacht. Ministeries splitsen in hoog tempo hun ene, uniforme archief. Ter ondersteuning van integraal management zijn daarvoor pluriforme archieven in de plaats gekomen, dus toegspitst op informatiebehoeften (lees ook: belangen) van en rondom afzonderlijke organisatie-eenheden. De meeste archiefmedewerkers gingen van de staf over naar de lijn, waar ze met hun, vaak ook integralere, werkzaamheden beter geďntegreerd aan de totale processen bijdragen. Kortom, dat zijn hoopgevende ontwikkelingen van oud naar nieuw, ofwel van apart archiefbeheer naar integrale informatievoorziening.
Enkele jaren na Omslag in Opslag is er ook een nieuwe Archiefwet gekomen. Ik vind het echter opvallend dat de latere wet nergens herkenbaar aansluit op de eerdere beleidsvisie. Mijn stelling luidt dat met de Archiefwet 1995 een kans gemist is op verdere vernieuwing van informatiebeheer. Want de wet had moeten voortborduren op Omslag in Opslag met zijn belangentheorie voor inrichting van de informatievoorziening. Zo'n passende Archiefwet had dan expliciet čn uitsluitend moeten kiezen voor de formele erkenning van het ene belang van later historisch onderzoek, niets meer, maar ook niets minder. Zo'n waarborg vergt inderdaad geďnstitutionaliseerde selectie en behoud, maar expliciet en uitsluitend van informatie als culturele objecten.
Daarentegen houdt de Archiefwet ook in de versie van 1995 mi ten onrechte pretenties voor de totale informatievoorziening. In termen van Omslag in Opslag — dat dus in en rondom de Archiefwet nergens als referentiekader verschijnt — opteert de wet(gever) ervoor met dat ene instrument ŕlle erkende belangen te waarborgen, dus niet alleen het ene belang van later historisch onderzoek. Dat is onrealistisch, vooral ook omdat de wet het beginsel van integraal management — zoals Omslag in Opslag dat nadrukkelijk wčl doet — niet serieus neemt. Maar aangezien de dagelijkse managementpraktijk sterker is dan de afstandelijke wettelijke archiefleer, zal de nieuwe Archiefwet geen effect sorteren en dreigt zijzčlf bij voorbaat niets meer dan een cultureel object te zijn. In dit opstel pleit ik daarom voor spoedige reparatie van de wet- en regelgeving. In de moderne overheid met moderne managers bestaat een realistische waarborg slechts via ondersteuning van integraal management. Als realistisch uitgangspunt moet gelden dat de individuele manager in staat en bereid is zonodig (enige) schaarse middelen voor behoud van informatie als culturele objecten in te zetten. Met de faciliterende beleidsvisie heeft Omslag in Opslag het juiste voorbeeld gesteld.
Zoals gezegd, verscheen Omslag in Opslag in 1990. Die beleidsvisie is weliswaar afkomstig van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, maar de Rijksarchiefdienst heeft er intensief aan meegewerkt. Van historisch belang is het overigens dat de Rijksarchiefdienst toen nog onderdeel was van het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Vanaf 1994 is hij onderdeel van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Het was dus de minister van WVC die het rapport destijds samen met de staatsecretaris van Binnenlandse Zaken formeel aan de Tweede Kamer aanbood.
De samenwerking van Binnenlandse Zaken met Cultuur staat onder andere in het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst3 verklaard. De minister van Binnenlandse Zaken is eerstverantwoordelijk voor de documentaire overheidsinformatie. De toelichting op het Besluit zegt: "Voor de duidelijkheid zij vermeld dat "documentaire overheidsinformatie" voornamelijk betrekking heeft op de (interne) beheerssystemen op het gebied van registratuur, voortgangsbewaking, tekstverwerking en electronische post."
Binnen de documentaire overheidsinformatie is vervolgens bepaalde informatie (verder) verbijzonderd. Dat zijn de zgn culturele objecten. Het Besluit IVR noemt culturele objecten expliciet als apart deelgebied van de informatievoorziening. Daarvoor is de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur eerstverantwoordelijk. Door de kabinetsformatie van 1994 is dat trouwens dus de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen geworden.4
Hier leg ik het accent op de nauwe betrokkenheid bij en medeverantwoordelijkheid voor Omslag in Opslag van de belangbehartiger voor culturele objecten. Dat wil zeggen, van de Rijksarchiefdienst. Dat is relevant want het is ook de Rijksarchiefdienst die de nieuwe Archiefwet heeft voorbereid en een belangrijke rol bij de uitvoering kent.
Aan de Archiefwet 1995 is vele jaren gewerkt, lang vóórdat maar ook nádat de beleidsvisie Omslag in Opslag vastgesteld was. De aangenomen wet is gebaseerd op een ontwerp uit 1992. Het is dus merkwaardig, ik zei het met mijn inleidende opmerkingen al, dat de Rijksarchiefdienst de nieuwe Archiefwet niet mede op Omslag in Opslag heeft gebaseerd. Althans, daarvan is niets waarneembaar. Het gevolg is dat elke overheidsinstelling waarop Omslag in Opslag čn de Archiefwet betrekking hebben, deze wet- en regelgeving zčlf vergaand ook in hun onderlinge verhouding moet interpreteren. En gelet op de verspreiding van integraal management binnen overheidsinstellingen staat eigenlijk elke ambtenaar die leiding aan een organisatie-eenheid geeft, voor de taak om vanuit uiteenlopende wet- en regelgeving tot een synthese voor eigen informatievoorziening te komen. Dat zij/hij daarbij vaak op advies van stafmedewerkers kan rekenen, doet aan haar/zijn integrale verantwoordelijkheid niets af.
Ik waag me overigens niet aan speculaties hoe het kan dat de Rijksarchiefdienst enerzijds formeel verantwoordelijk voor Omslag in Opslag is, anderzijds diezelfde beleidsvisie in de 'eigen' Archiefwet 1995 veronachtzaamt.5 Slechts de betrokkenen minister(ie)s kunnen afdoende verklaring verschaffen over — eventuele verwarring in — (hun) interdepartementale verhouding. Daarom beperk ik me tot een uitnodiging aan hun adres om daar eens duidelijkheid over te verschaffen.
Er was een tijd, alweer lang geleden, dat alle opgetekende informatie is Het Ene Archief hoorde, punt. Voor dat informatiebeheer volgens eigen hoofdletters stond een aparte organisatorische eenheid opgesteld, de algemene secretarie. Dat waren bij alle ministeries grote afdelingen, met vele medewerkers. Die informatievoorziening was sterk gecentraliseerd. En door dat monopolie waren de criteria voor informatiebeheer nauwelijks inhoudelijk, maar vooral gericht op de vorm. Veelzeggend is daarom de aanduiding: documentaire informatievoorziening. Wie documenten beheert, plaatst al gauw niet de inhoud, maar de vorm van informatie voorop. Maatgevend voor archiefbeheer waren inderdaad vormkenmerken van documenten, veel minder inhoudskenmerken van informatie.6
Informatie (vroeger eigenlijk: documenten) waaraan nog regelmatig behoefte kon bestaan, bleef redelijk toegankelijk in het dynamisch archief. Het semi-statisch archief was er voor informatie die naar verwachting nauwelijks meer nodig was voor de eigen organisatie. De laatste bewaarplaats in eigen huis was het statisch archief.
Vanuit het statisch archief werd (en voorlopig nog: wordt) informatie voor definitieve bewaring naar een rijksarchiefbewaarplaats overgebracht. Zie artikel 3 van de (nieuwe) Archiefwet: "De overheidsorganen zijn verplicht de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden."
Wat vanuit de archieven van een ministerie in een (rijks)archiefbewaarplaats terecht komt, is dus een residu. De Archiefwet biedt echter geen criteria voor de selectie van blijvend te bewaren informatie.
Het bijbehorend — ook nieuwe — Archiefbesluit doet dat evenmin. Wat voor selectie nodig is, blijft tot enkele procedurele aanwijzingen beperkt. Zo moet een manager van een organisatie-eenheid bij het "ontwerpen van selectielijsten" tenminste betrekken (zie voor onderstaand citaat artikel 2, eerste lid):
a. een persoon die
deskundig is ten aanzien van de organisatie en taken van het overheidsorgaan,
waaronder de in de selectielijst aan te duiden archiefescheiden berusten;
b. een persoon die deskundig is ten aanzien van het beheer van de nog niet naar
een archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden van de desbetreffende
zorgdrager [lees : de integrale manager die verantwoordelijk voor de archieven
van haar/zijn eigen organisatie-eenheid is];
c. de algemene rijksarchivaris.
In het tweede lid van dit tweede artikel van het (concept voor) Archiefbesluit staat de enige opmerking die als een aanwijzing voor inhoudelijke criteria kan gelden: "Bij het ontwerpen van een selectielijst wordt rekening gehouden met het belang van de in de archiefbescheiden voorkomende gegevens voor de overheidsorganen, de recht- of bewijszoekenden en het historisch onderzoek."
Deze aanwijzing is overigens niet met het nieuwe Archiefbesluit geďntroduceerd. Bijna letterlijk staat hetzelfde in artikel 3, tweede lid, van het Besluit algemene richtlijnen vaststelling vernietigingslijsten archiefbescheiden van 19 mei 1972. Dus, eerlijk is eerlijk, ook Omslag in Opslag heeft niet de primeur om informatie in verband met een belang te zien.
Cruciaal is echter dat Omslag in Opslag een belang als een vertegenwoordigbare maatschappelijke factor ziet. Daaruit volgt ook het gebruik van het woord in meervoud. Dat is de vertaling van plurifomiteit in de complexe samenleving. Enkelvoud, dat wil zeggen hčt belang, is slechts logisch volgens een wereldbeeld waarin Het Ene Archief de complete informatievoorziening omvat. Dat leidt, alle verklaringen over dienstverlening ten spijt, onherroepelijk tot oriëntatie op Het Ene Archief als een doel ipv een middel. Het meervoud van Omslag in Opslag onderstreept de overgang van Het Ene Archief met een eigen belang naar pluriforme archieven (lees ook: informatieverzamelingen) voor evenzo pluriforme belangen in en rondom diverse organisatie-eenheden.
Het had zo eenvoudig moeten zijn — maar helaas was het dat blijkbaar niet — om voor het nieuwe Archiefbesluit een formulering te kiezen die aansluit op Omslag in Opslag. Dat het niet gebeurd is, weerspiegelt een wezenlijk achterhaalde kijk op informatievoorziening inclusief de rol die Het Ene Archief daarin nog zou moeten spelen. Dit werpt overigens de vraag op in hoeverre de Rijksarchiefdienst de strekking overziet van Omslag in Opslag, waaraan die instelling in het toenmalig project archiefbeheer toch zo actief bijgedragen heeft.
Ook hier beperk ik me ertoe zo'n vraag te suggereren. Hopelijk komen direct betrokken medewerkers ooit met een antwoord. Als dat moet wachten tot er historisch onderzoek naar verricht wordt, moet de relevante informatie natuurlijk wel als culturele objecten bewaard gebleven zijn. Ik ben benieuwd of de Rijksarchiefdienst zulke eigen handelingen7 voor permanente bewaring selecteert.
Dankzij opzettelijk meervoud is het mogelijk de noodzakelijke brug te slaan tussen enerzijds Archiefwet en -besluit, anderzijds Omslag in Opslag. "[H]et belang van de in de archiefbescheiden voorkomende gegevens voor de overheidsorganisatie" van het nieuwe Archiefbesluit is dan conform Omslag in Opslag het ene belang van informatie voor bedrijfvoering. "[H]et belang van .... de recht- en bewijszoekenden" heet het aparte belang voor verantwoordingsinformatie. Het belang voor (later) historisch onderzoek heeft in beide documenten dezelfde aanduiding. Voorts houdt Omslag in Opslag principieel open welke belangen erkenning verkrijgen. Het kunnen er dus ook meer, of minder zijn. Minimaal is er altijd sprake van informatie voor bedrijfsvoering (lees ook: voor de realisatie — van beleid tot en met beheer — van de overheidstaak in kwestie).
Helaas, en zelfs in formele zin dus onbegrijpelijk, zijn Archiefwet en -besluit niet op Omslag in Opslag afgestemd. Dat maakt interpretatie onvermijdelijk om de verschillen te overbruggen.
Voor concrete keuzes voor informatiebeheer moet Omslag in Opslag volgens mij altijd het uitgangspunt zijn. Dat gebeurt niet alleen omdat het in de praktijk beter past, maar ook gelet op de formele status ervan. De bemoeienis van de minister van Binnenlandse Zaken met overheidsinformatie overkoepelt die van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Zie hierboven de paragraaf over interdepartementale verhoudingen in het vlak van — de organisatie van de — informatievoorziening.
De algemene rijksarchivaris heeft zichzelf benoemd tot deelnemer aan de procedure voor het ontwerpen van een selectielijst. Zie de Archiefwet (voor de grondslag) en het Archiefbesluit (voor de specifieke aanwijzing). Overigens zal de algemene rijksarchivaris doorgaans niet zelf verschijnen, maar een medewerker sturen. En omdat de manager in de praktijk datzelfde doet, zijn persoon a. en b. uit artikel 2, eerste lid, van het nieuwe Archiefbesluit dezelfde.
Gelet op zijn afkomst kan de algemene rijksarchivaris slechts geloofwaardig pleiten voor het belang van informatie als culturele objecten, dat wil zeggen voor later historisch onderzoek.
Het belang van informatie voor bedrijfsvoering is eveneens adequaat vertegenwoordigd. Daar let de verantwoordelijke manager c.q. haar/zijn vertegenwoordiger natuurlijk zčlf op. Dat gebeurt ook wel zonder Archiefwet of -besluit.
Het minst beschermde belang is vaak dat — van informatie — voor verantwoording. In het Archiefbesluit staat weliswaar het belang van recht- en bewijszoekenden genoemd, maar zonder eigen vertegenwoordiger dreigt dit belang van informatie verstoken te blijven. Immers, de algemene rijksarchivaris kan er niet geloofwaardig voor opkomen en de manager staat onder druk van andere bestemmingen voor schaarse middelen. Dit nog afgezien van behoefte aan autonomie die op gespannen voet met verantwoording kan staan.
Op deze lacune wat verantwoordingsinformatie betreft, kom ik verderop overigens nog even terug. Waar het me allereerst om gaat, is de reikwijdte van de (geloofwaardige) invloed van de algemene rijksarchivaris in casu zijn vertegenwoordiger. Die invloed zie ik uitsluitend op het beleidsterrein Cultuur, maar daarop dan wčl met voorrang.
Het zou met — interpretatie van — de Archiefwet allemaal eenvoudiger zijn, indien de werking ervan — en dus ook de formulering — expliciet tot culturele objecten beperkt was gehouden. Daarmee had de Rijksarchiefdient beslist aan terechte invloed onder de noemer cultuur gewonnen. Nu is het zo dat vanuit deze wet- en regelgeving ruimte blijft voor invloed op overige belangen die met informatievoorziening gediend moeten zijn en eventueel blijven. Zonder reëel draagvlak moet dat echter een illusie blijven. En dat vertegenwoordiging van ŕndere belangen vanuit het beleidsterrein Cultuur onrealistisch is, moet toch begrijpelijk zijn?
De algemene belangenbehartiging echter, weerspiegelt de pretentie uit de tijd dat alle opgetekende informatie nog in dat Ene Archief terecht kwam. Wie informatie vroeg, kreeg het van de algemene secretarie uitgeleend. Kortom, managers waren weliswaar verantwoordelijk voor resultaten e.d., maar nooit zčlf eigenaar van bijbehorende informatie. Dat was de tijd van functionele specialisten die langs eigen lijnen georganiseerd waren, dwars door ministeries heen.8
Maar in vele ministeries bestaat geen aparte algemene secretarie meer. Gelukkig maar. De uniformiteit van informatiebeheer is immers een illusie. Omslag in Opslag heeft pluriformiteit gelegitimeerd.
Pluriformiteit plaatst verantwoordelijkheid voor informatiebeheer bij de functionaris die ook voor andere aspecten van bedrijfsvoering verantwoordelijk is. Die besturingsfilosofie heet dus integraal management. En de functionaris in kwestie heet de integraal manager.
De nieuwe Archiefwet is in die zin nostalgisch te noemen, dat zij de realiteit van integraal management en bijbehorende pluriformiteit ontkent. De wet(gever) gaat er voorts blijkbaar vanuit dat een selectie- danwel vernietigingslijst kort vóór overdracht van informatie naar een (rijks)archiefbewaarplaats opgemaakt wordt. Verder schijnt als aanname te gelden dat ook ná overdracht belangen van bedrijfsvoering en/of verantwoording ondersteund worden. Daarvoor zou de Rijksarchiefdienst dus ook instrumenteel zijn, dat wil zeggen, hij levert zonodig de inmiddels openbare informatie.
Dergelijke veronderstellingen zijn achterhaald. Steeds meer informatie wordt in digitale vorm beheerd. Daarvoor benodigde informatietechnologie vergt vaak grote investeringen.
Het is slechts in een vroeg stadium, dus tijdens ontwerp en ontwikkeling van (dure) informatiesystemen, reëel mogelijk om adequaat met belangen voor informatie rekening te houden. De selectielijst moet als het ware van meet af aan ingebouwd zijn. Naderhand komt het er nooit meer (goed, geordend en toegankelijk) van.
Voorts is het zo dat er per belang van een selectielijst sprake kan zijn. Dat is eenvoudig mogelijk door zgn substitutie waarvoor moderne informatietechnologie bij uitstek voorzieningen biedt. Dit haalt de traditionele archiefstadia van dynamisch, semi-statisch en statisch omver. Vanuit een bepaald belang beschouwd, moet relevante informatie immers per definitie beschikbaar zijn. Anders had diezelfde informatie vernietigd moeten zijn. Met andere woorden, strikt vanuit een enkel belang geredeneerd kan informatie slechts zijn wat vroeger — maar met alle overtolligheid van dien — voor alle belangen samen dynamisch heette. Het is even wennen, maar Omslag in Opslag houdt in dat opgeslagen informatie blijkbaar actueel is voor enig belang. Informatie voor historisch onderzoek, bijvoorbeeld, geldt als permanent actueel en moet daarom permanent beschikbaar en dus — voor dŕt belang optimaal — toegankelijk opgeslagen blijven.
De Archiefwet, met bijbehorende regelgeving zoals het Archiefbesluit, biedt in theorie handvatten om zulke permanente bewaring van geselecteerde culturele objecten te waarborgen. Aangezien de praktijk echter vaak sterker is dan de leer, dreigen de algemene formulering čn handhaving van een centralistische, uniforme kijk op informatiebeheer de doelstellingen met dat complex van wet- en regelgeving te ondermijnen.
Zolang Archiefwet en aangehechte regelgeving achterlopen op de ontwikkelingen van integraal management, daarmee verwante inzet van moderne informatietechnologie, de beleidsvisie van Omslag in Opslag e.d. moet elke verantwoordelijke lijnfunctionaris via een verlichte interpretatie de doelstellingen ervan zo goed mogelijk proberen te raden en ze vervolgens serieus nastreven.
Dit betekent dat zo'n manager reeds tijdens de opzet van informatievoorziening voor haar/zijn organisatie-eenheid rekening houdt met erkende belangen. Daar hoort inderdaad ook later historisch onderzoek vaak bij. Daarvoor moet dan bepaalde informatie in de kwaliteit van culturele objecten toegankelijk opgeslagen blijven. Na uiterlijk twintig jaar, als regel, moet dergelijke informatie aan (een bewaarplaats van) de Rijksarchiefdienst overgedragen zijn.
Omslag in Opslag poneert dat bij elk apart belang een karakteristieke informatieverzameling hoort. Dat heet een logische verzameling zolang er nog geen sprake is van praktische inrichting van informatievoorziening.
Zodra diverse belangen in het spel zijn en bijbehorende logische informatieverzamelingen vergeleken worden, blijkt al dan niet overlap. Mede gelet op eisen die voor informatie volgens diverse belangen gelden, zoals bewaartermijn, beschikbaarheid en beveiliging, wijkt vervolgens de fysieke opdeling van informatieverzamelingen van een organisatie-eenheid — vrijwel altijd — af van de oorspronkelijke logische opzet.
Voor die vertaalslag van logische naar fysieke informatieverzamelingen bestaat geen recept. Dat blijft onderwerp van ontwerp waarvoor natuurlijk wel bepaalde vuistregels opgaan. Terzijde merk ik op dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn coördinerende taak voor de informatievoorziening in de openbare sector het beste inhoud kan geven door de uitwisseling van zowel theoretisch inzicht als allerlei praktijkervaringen te bevorderen. Gelet op de orginanisatiecultuur bij de Nederlandse (rijks)overheid verdient informele uitwisseling de voorkeur. Daardoor neemt de kwaliteit van bedoelde vuistregels voor ontwerp het sterkst toe.
Vuistregels vergen gemeenschappelijke terminologie. Ikzelf zie de noodzaak om vooral over de betekenis van het woord archief een praktische afspraak te maken. Grofweg zie ik twee uiterste mogelijkheden.
Mits de term archief maar geen beeld oproept van Het Ene Archief, kunnen de termen archief en informatieverzameling in de eerste plaats als synoniemen gelden. Dus ook bij toepassing van digitale informatietechnologie blijft er desgewenst sprake van archieven voor wie aan die term de voorkeur geeft. Maar, nogmaals, dan is het etiket Archiefwet verwarrend omdat die wet slechts betrekking hoort te hebben op informatie als culturele objecten. Met andere woorden, de Archiefwet moet één van vele archieven waarborgen, niet allemaal. Hetzelfde geldt dan uiteraard voor de Rijksarchiefdienst. Waar archief en informatieverzameling hetzelfde betekenen, is de naam Rijksarchiefdienst verwarrend voor een instelling die zich exclusief bezighoudt met permanente bewaring (en toegankelijkheid) van informatie als culturele objecten. Eigenlijk is de naam Museum voor Overheidsinformatie toepasselijker.
De tweede terminologische mogelijkheid is het om — de betekenis van — archief te reserveren voor de informatieverzameling die met het oog op historisch onderzoek uiteindelijk onderdak krijgt bij een (rijks)archiefbewaarplaats. Het voordeel hiervan is dat de Rijksarchiefdienst over Het Archief en de Archiefwet kan blijven spreken, zij het dat de reikwijdte ervan dus expliciet tot culturele objecten voor historisch onderzoek beperkt moet zijn.
Ik kies ervoor om informatieverzameling en archief synoniem te verklaren. Zolang het om logische archieven gaat, is ter identificatie steeds een toevoeging nodig. Zo is er bij elke organisatie-eenheid tenminste het (logische) archief voor bedrijfsvoering, een ander voor verantwoording en vaak een derde (logisch) archief voor historisch onderzoek.
Pluriformiteit noodzaakt dat algemene uitspraken over verdeling van informatie over fysieke archieven in een organisatie-eenheid (en/of daarbuiten) achterwege blijven. Hoe de vertaling van logisch naar fysiek (lees ook: werkelijk) uitpakt, is immers sterk situationeel bepaald. Erkenning van die pluriformiteit is de essentie van de ont-regeling door Omslag in Opslag. De faciliterende benadering schept ruimte voor aandacht voor belangen en bijbehorende informatie die voor een bepaalde situatie daadwerkelijk tellen en dus erkend zijn.
Het werkingsgebied van het archiefbegrip blijft aldus ruim. Voor een algemene kijk op informatievoorziening gebruik ik de term daarom in meervoud: archieven. En afwisselend met: informatieverzamelingen.
Wat is er eigenlijk, hoewel de nieuwe Archiefwet mi dus onvoldoende aan opvattingen over integraal management, toepassing van informatietechnologie, Omslag in Opslag en dergelijke aangepast is, toch nieuw aan? Overigens geldt wat nieuw is dan in vergelijking tot de vorige versie van de Archiefwet. Die stamt uit 1962.
Een belangrijk verschil is de overbrengingstermijn. Die was vijftig jaar. Volgens de nieuwe wet moeten archiefbescheiden na twintig jaar van eigen archieven naar een (rijks)archiefbewaarplaats. Het mag onder voorwaarden overigens ook eerder.
Ik plaats daarbij de kanttekening dat juist onmiddellijke overdracht9 aantrekkelijk kan zijn. Wanneer de informatie reeds openbaar is, kan met digitale informatietechnologie een exemplaar — uiteraard mits de informatie zich daarvoor leent; nota bene, steeds meer informatie krijgt zelfs oorspronkelijk vorm met een digitaal medium — in het archief voor historisch onderzoek geplaatst worden. Waarom dan ook niet meteen bij de Rijksarchiefdienst? Wie dat in een vroeg stadium doet, hoeft zich tegen het einde van de overbrengingstermijn geen zorgen meer te maken. En wat is, als logische vraag, dan trouwens het verschil tussen de Rijksarchief- en de Rijksvoorlichtingsdienst?
Van een andere orde is de vraag naar: Wat is nu het origineel, en wat zijn de reprodukties? In de praktijk is dat waarschijnlijk een kwestie van een afspraak over informatiebeheer. Aan dergelijke vragen komt de Archiefwet trouwens helemaal nog niet toe, omdat haar uitgangspunten zo traditioneel zijn.
De verkorting van overbrengingstermijn vergt een inhaalslag. Dat zal volgens de planning tien jaar duren. Voor deze inhaalslag heeft de Rijksarchiefdienst het project invoering verkorting overbrengingstermijn (Pivot) ingesteld. Voor elk ministerie is een deelproject op maat10 gaande.
Er is verder een verschil tussen oude en nieuwe Archiefwet dat echter niemand zal opvallen die al vertrouwd is met digitale informatietechnologie. Dat betreft de impliciete veronderstelling in de oude Archiefwet dat archiefbescheiden een papieren of eventueel fotografische vorm hebben. Er staat in de nieuwe definitie dat het om archiefbescheiden "ongeacht hun vorm" gaat. De Archiefwet heeft dus ook betrekking op wat de Algemene Rekenkamer in een rapport uit 199111 "machineleesbare gegevens" noemde. Deze verruiming tav informatiedragers neemt niet weg dat de Archiefwet strikt documentgericht gebleven is. Een wezenlijke uitbreiding, te weten van documenten/gegevens naar informatie in het algemeen, met andere woorden van het accent op vorm naar dat op inhoud/betekenis van informatie, is helaas niet aan de orde. Voor moderne gebruikers is relativering van de vorm en bijgevolg grotere gerichtheid op de inhoud van informatie alweer volstrekt normaal.
Over een verwant thema loopt de nieuwe Archiefwet eveneens achterop. Voor substitutie, dat wil zeggen voor vervaardiging van reprodukties van archiefbescheiden is formeel nog altijd machtiging van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen nodig. Het zou krachtiger zijn om voor te schrijven dat voor elk erkend belang de in aanmerking komende informatie in goede, geordende en toegankelijke staat moet verkeren. De Archiefwet heeft dan, ik herhaal het maar, trouwens slechts betrekking op informatie als culturele objecten.
Extreem gesteld kunnen de logische archieven voor elk belang tot evenzovele fysieke archieven leiden. Deze invalshoek levert zelfs een aanvulling criterium voor ontwerp. Stel dat de manager verantwoordelijk is voor de inrichting van de informatievoorziening, maar dat elk belangarchief beheerd wordt door wie dat belang vertegenwoordigt. Dan blijft het archief met bedrijfsinformatie bij de organisatie-eenheid zelf. Het archief met verantwoordingsinformatie zou eventueel onder beheer van de controller kunnen komen. Zonodig via substitie, waarvoor de moderne informatietechnologie zich bij uitstek leent, zijn beide fysieke archieven tov de belangen in kwestie compleet. Op dezelfde manier kan apart een compleet archief voor historisch onderzoek ingericht zijn, met de algemene rijksarchivaris als beheerder.
Voorgaande opmerkingen over verdeling van beheer van fysieke archieven van een organisatie-eenheid bedoel ik niet voor de korte termijn. Ik wil ermee duidelijk maken dat inzet van informatietechnologie nieuwe wegen voor informatiebeheer kan openen. Voor de manager geldt als concrete aanwijzing dat zij/hij ook zo vroeg mogelijk tijdens ontwerp en ontwikkeling van informatiesystemen van de algemene rijksarchivaris diens machtiging tot vervaardiging van reprodukties verkrijgt. Omdat een willekeurige manager nooit zelf op het idee zal komen dat zij/hij zich met informatievoorziening naar zoiets als de Archiefwet moet richten, zijn daarvoor (interne) adviseurs nodig. Wat mij betreft, moet de manager danwel de adviseur die onder haar/zijn verantwoordelijkheid werkt, er voor de inrichting van het informatiebeheer van uitgaan dat machtiging nodig is, niet voor archiefbescheiden in het algemeen, maar dus slechts voor de informatie die als culturele objecten aangemerkt is. Dit betekent overigens dat er tav verantwoordingsinformatie vaak waarborgen zullen ontbreken. Zie ook hierboven mijn opmerkingen over afdoende vertegenwoordiging van het belang van bedrijfvoering, respectievelijk later historisch onderzoek. Omtrent financiële verantwoordingsinformatie bestaat uitgebreide wet- en regelgeving. Maar hoe staat het met verantwoording over andere aspecten? En, belangrijker nog, met samenhangende verantwoording? Hoort bij integraal management niet onlosmakelijk integrale controleerbaarheid?
Mijn eigen indruk is dat wet- en regelgeving die zich nadrukkelijk tot één aspect beperkt, integrale verantwoording belemmert. Blijkbaar raakt ook het Ministerie van Binnenlandse Zaken zich van dit probleem bewust. In de derde Beleidsnota Informatiebeleid Openbare Sector12 staat bij kansen en dilemma's onder de kop 'informatie als middel tot verantwoording' vermeld (p. 18): "De opslag van informatie in elektronische vorm biedt ongekende mogelijkheden om haar te raadplegen. Diezelfde informatie zal echter, bij ontoereikend beheer van elektronisch opgeslagen informatie en door de voortschrijdende technologie, al vrij snel niet meer toegankelijk of beschikbaar zijn. Burgers en politieke organen dreigen daardoor geen toegang meer te hebben tot informatie die nodig is om het overheidshandelen te controleren." Dit citaat doet vermoeden dat gedachten vooral naar een technologische oplossing voor het probleem van verantwoordingsinformatie uitgaan.13 Inmiddels is Binnenlandse Zaken begonnen om het thema verantwoordingsinformatie voor de overheid vooral ook eens fundamenteel, integraal te verkennnen.14 Dat gebeurt om het risico te vermijden van een oplossing — en met veel techniek is dat ook altijd een dure — voor het verkéérde probleem. Zie voor de noodzaak van vroege afstemming over informatiebeheer — ipv wanneer zoiets als de overbrengingstermijn afloopt en de algemene rijksarchivaris het belang van historisch onderzoek blijkbaar pas manifest maakt — eveneens enkele eerdere opmerkingen. Complexe informatiesystemen vergen dat hun oorspronkelijk bestek zo compleet mogelijk is. Aanvullingen zijn meestal moeizaam te realiseren, om over kosten ervan niet te spreken. Zo is informatietechnologie enerzijds modern, maar werpt anderzijds vaak een hoge drempel op tegen eenvoudige aanpassingen.
Mijn oordeel over Omslag in Opslag luidt positief. Daarbij geef ik direct toe dat ik ongetwijfeld gekleurd oordeel aangezien ik als extern adviseur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken die beleidsvisie ooit hielp opstellen. Maar ik vind inmiddels ook overduidelijk aangetoond dat met Omslag in Opslag de steriele uniformiteit van archiefbeheer doorbroken is. Er is een obstakel voor integraal management annex verantwoording verwijderd. En zelfs de meest verstokte archiefmedewerkers zijn door de bocht omdat hun werk in een integralere opzet aanmerkelijk heeft gewonnen. Dat heeft ze bijna overal hogere salarissen opgeleverd, om nogeens een argument te noemen dat voor betrokken medewerkers bijna altijd overtuigend is. Kortom, die verwijdering van een enorm obstakel blijkt inderdaad vernieuwing van informatievoorziening te bevorderen. Informatie moet relevant zijn voor erkende belangen. Dat is tenminste een inhoudelijk criterium dat voor elke afzonderlijke manager hout moet snijden.
Daarentegen vind ik de nieuwe Archiefwet teleurstellend. Maar het had erger gekund. Via mijn interpretatie staat de Archiefwet tenminste niet ernstig de vernieuwing in de weg die Omslag in Opslag actief probeert te stimuleren. Het is dus alleen jammer dat de Archiefwet geen extra impuls verschaft waardoor het gezamenlijk effect groeit. Daarvoor heeft de wetgever m.i. echt een kans gemist. Het was in het verlengde van Omslag in Omslag zoveel duidelijker geweest als de oude Archiefwet vervangen was door zoiets als een Wet op informatiebehoud voor historisch onderzoek. Vervolgens is het de vraag of dat eigenlijk wel wettelijke regeling behoeft. Ik denk van niet. Dat thema past uitstekend in bijvoorbeeld een volgende versie van het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst.
Wat ik verder voor verandering aanbeveel zijn de taak en positie van de Rijksarchiefdienst. Als uitgangspunt daarvoor neem ik natuurlijk opnieuw — het idee van — informatievoorziening voor erkende belangen. Alles dat met informatie als culturele objecten te maken heeft, moet vooral op het beleidsterrein Cultuur blijven. Echter, de aanzienlijke expertise waarover de huidige Rijksarchiefdienst voorts in het vlak van verantwoordingsinformatie beschikt, komt m.i. slechts bij Binnenlandse Zaken tot haar recht. Dat betekent splitsing en daarná gedeeltelijke verhuizing. De informatie zal merendeels blijven waar zij is; hetzelfde geldt voor de beheersmedewerkers. Een aantal beleidsmedewerkers gaat zich na overplaatsing uitdrukkelijk met coördinerend beleid voor verantwoordingsinformatie bezighouden.
Ik besef dat zo'n interdepartementale reorganisatie tegen traditie indruist. En wat ik voorstel is ook heel iets anders dan verzelfstandiging van de totale Rijksarchiefdienst in enige vorm. Dat beschouw ik immers niet als fundamenteel. Maar vroeg of laat is werkelijke verandering (lees ook: reparatie) in lijn van erkende belangen noodzakelijk.
En de integrale manager? Zij/hij wil in de praktijk gewoon haar/zijn werk doen. Dat moeten wet- en regelgeving alsmede de formele interdepartementale organisatie van de informatievoorziening als het even kan bevorderen, maar in elk geval niet frustereren. Ondersteuning van integraal management is thans ook voor behoud van informatie als culturele objecten de beste waarborg.
noten
1. Aangezien ikzelf het meest met de rijksoverheid vertrouwd ben, heb ik me in dit opstel deze beperking opgelegd. Verder zie ik geen reden waarom alle beweringen niet evengoed op andere bestuurslagen danwel overheidsinstellingen van toepassing zijn.
2. P.M.H. Waters en H.
Nagelhout hebben een recentere samenvatting van die beleidsvisie opgesteld; zie
ook Het Boek van Bewaring (Kluwer
Bedrijfsinformatie, 1997). Het rapport 'Omslag in Opslag' verscheen in mei 1990
als een resultaat van het zgn project archiefbeheer. In november 1991 volgde
een boek met dezelfde titel. Dat was eveneens een uitgave van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken.
Het boek kent het eerdere rapport als eerste deel. Als het tweede deel is het
rapport opgenomen op grond waarvan de stuurgroep archiefbeheer besloot het
project te beëindigen. Het derde een laatste deel bevat korte teksten over
allerlei onderwerpen die met (vernieuwd) archiefbeheer verband houden.
3. Ik doel hier op de versie van 1990. Artikel 5 luidt: "De minister van Binnenlandse Zaken heeft de verantwoordelijkheid voor de coördinatie op het gebied van de informatievoorziening in de openbare sector als geheel." Kortom, — de uitgave van — het Besluit IVR is afkomstig van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
4. Nota bene, het Besluit IVR noemt daarnaast de minister van Onderwijs en Wetenschappen als eerstverantwoordelijk voor "documentaire objecten." Daarover staat in de toelichting het volgende: "Informatievoorziening over "documentaire objecten" heeft daarentegen betrekking op bibliotheek- en documentatiediensten en de daaraan verbonden informatiesystemen, ook buiten de rijksdienst in engere zin." Dit deelgebied is niet expliciet bij Omslag in Opslag betrokken (hoewel de beleidsvisie er eveneens op van toepassing zou moeten zijn).
5. En niet alleen in de
nieuwe Archiefwet. De wet schrijft een overbrengingstermijn van twintig jaar
voor. Dat was vijftig jaar. Alle ministeries hebben dus ineens een probleem
omdat voor overbrenging — documenten uit — dertig jaar extra in aanmerking
komen. Daarvoor heeft de Rijksarchiefdienst het project invoering verkorting
overbrengingstermijn (Pivot) ingesteld. Het had opnieuw voor de hand gelegen om
voor het zgn institutionele onderzoek ŕ la Pivot het begrippenkader van Omslag
in Omslag als uitgangspunt te nemen. In plaats daarvan heeft de
Rijksarchiefdienst een eigen logisch model ontwikkeld. Daarin staat het begrip
handeling ipv belang centraal. Verder heb ik op Pivot trouwens weinig aan te
merken. Het is prachtig dat er een methode is die top-down selectief werkt. Dat
wil zeggen dat details pas tellen nádat volgens een hoofdlijn vernietiging nog
niet gerechtvaardigd is.
Ook houdt de Rijksarchiefdient zich — uiteraard — intensief bezig met zgn
machineleesbare gegevens (MLGs). In het kader van het MLG-project verscheen het
rapport 'Het "papieren" tijdperk voorbij' (redactie J. Hofman, SDU,
1995). Daarin is totaal geen spoor van Omslag in Opslag te bekennen. In het
licht van de formele interdepartementale verhoudingen tav overheidsinformatie
is dat allemaal vreemd. Verder is het zorgwekkend dat in het MLG-project de
noodzaak van grondige selectie voor permanente bewaring steeds meer naar de
achtergrond verdwijnt. Terwijl Pivot streeft naar vernietiging van de meeste
informatie om tenminste het waardevolle restant optimaal toegankelijk te kunnen
houden, lijkt het MLG-project op moderne informatietechnologie te vertrouwen om
alsmaar groeiende informatieverzamelingen beheersbaar te houden. Ik zie daarin
een ontkenning van de inspanningen die het kost om informatie te ontsluiten.
Dat is een probleem omdat, juist met interessante overheidsinformatie in al
haar eventuele dubbelzinnigheid en contextuele veelzijdigheid, ontsluiting
hoogwaardig mensenwerk blijft.
6. Ik ben me bewust van enige overdrijving. Elke karikatuur vertekent, maar een goede karikatuur maakt juist de wezenlijke eigenschappen herkenbaar.
7. Ik gebruik hier de term handeling opzettelijk in de (afwijkende) betekenis van Pivot. Zie ook noot 6.
8. Dit geldt trouwens nog steeds voor bijvoorbeeld medewerkers financieel-economische zaken (FEZ) met 'hun' Comptabiliteitswet.
9. Zie voor dit idee ook al Omslag in Opslag, p 108.
10. Uit dat 'maatwerk' blijkt dat de Rijksarchiefdienst wel degelijk oog voor pluriformiteit heeft. Hij erkent verschil tussen organisatorische situaties. Wat volgens mij nog ontbreekt is erkenning van meervoudigheid van logische en eventueel ook fysieke informatieverzamelingen.
11. 'Machineleesbare gegevensbestanden,' Algemene Rekenkamer, 1991.
12. 'Terug naar de toekomst,' Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995.
13. Zie ook noot 5 voor mijn kritiek op het MLG-project. In de voorgestelde opzet van dat project zie ik de impliciete verwachting weerspiegelt dat moderne informatietechnologie oplossing voor het probleem biedt, onder handhaving van de traditionele benadering. Maar het is juist die benadering die het probleem veroorzaakt. Zonder kwalitatieve verandering dáárvan blijft daarom het probleem bestaan. Zo'n verandering is vooral dat de Rijksarchiefdienst zich expliciet tot — opslag van — informatie als culturele objecten beperkt. Op verantwoordingsinformatie kan hij niet geloofwaardig invloed uitoefenen. Dat onderwerp hoort het Ministerie van Binnenlandse Zaken te coördineren, zoals gelukkig ook intensiever gebeurt dan voorheen. Indien de Rijksarchiefdienst wat verantwoordingsinformatie betreft coördinerend wenst op te treden, verkeert hij daarvoor thans in de verkeerde positie. Dan zal de dienst van Cultuur naar Binnenlandse Zaken moeten overgaan. Dan ontbreekt echter een herkenbare vertegenwoordiger van het belang van informatie als culturele objecten voor later historisch onderzoek.
14. Daaraan zijn in Het Boek van Bewaring (Kluwer Bedrijfsinformatie, 1997) andere bijdragen meer in het bijzonder gewijd.
© 1996, webeditie 2002.
Eerder verschenen in: Het Boek van Bewaring
(Samsom Bedrijfsinformatie, 1997).