Bas Brussaard en Pieter Wisse
De titel rept van twee kanten van één en dezelfde medaille. Informatie en organisatie zijn aspecten van éénzelfde verschijnsel. Van zoiets als gedrag, dus, en zeker ook van verandering. Organisatie en informatie hebben van alles met elkaar te maken en met informatietechnologie. Zonder erkenning van hun samenhang mislukken veranderingen nu eenmaal geheid. Dat verklaart de verdrietige staat van pogingen tot informatieverandering zònder organisatieverandering. Of, omgekeerd, van organisatorische veranderingen zònder dat de informatievoorziening passend meeverandert. Want afgezien van de spreekwoordelijke uitzondering gaat het tergend langzaam. Veranderingsprocessen duren vaak echter tientallen jaren. De resultaten? Meestal sub-optimaal, dus allesbehalve doeltreffend en doelmatig.
Herinnert u zich enkele gevallen die steeds weer in het nieuws waren en blijven? Begin jaren zeventig rees het concrete plan, nota bene op basis van de toen al opgedane ervaringen met de automatisering van de geïsoleerde gemeentelijke bevolkingsadministraties, om in vijf of zes jaar te komen tot een landelijk dekkend systeem. Dat zou 24 uur per dag ònvertraagd en op afstand toegankelijk zijn voor overheidsinstellingen die daartoe gerechtigd waren. Het duurde tot de jaren negentig voor het zover was. Onvertraagd? De toegangstijd bedraagt 2x24 uur. Vorig jaar lag er bij het kabinet wederom een advies op tafel, ditmaal om in 2005 die en andere gebreken opgeheven te krijgen. En wat moet u wel niet denken van de slepende discussie over één landelijk recherchesysteem. Ondanks eveneens in tientallen jaren opgedane ervaringen met ICT bij de verschillende Nederlandse politiekorpsen en betrekkelijk recente, ingrijpende reorganisaties blijkt dat nog steeds een probleem.
Over de noodzaak tot verbeteringen is iedereen het in woorden eens. Ook betwijfelt niemand dat het technisch mogelijk en economisch verantwoord is. Waar het consequent om gaat en op hapert zijn organisatorisch-bestuurlijke kwesties. Want deze voorbeelden zijn geen uitzonderingen. Vergelijkbare problemen spelen o.a. in de gezondheidszorg en in de zeer informatie-intensieve sector van de sociale verzekeringen en voorzieningen (in feite bij alle inkomensherverdelingen). In de particuliere sector is het niet anders zodra een proces de grenzen van afzonderlijke ondernemingen overschrijdt: het betalingsverkeer, de transportsector, de verzekeringswereld, noem maar op.
In de eerste plaats kenmerken wij deze en talloze andere voorbeelden als verhalen van gemiste kansen. Daarin gaat dus weliswaar de informatievoorziening op de schop, maar heerst er een taboe op organisatieverandering. Of, nog erger, a priori wordt de bezwering uitgesproken dat heersende bevoegdheden en verantwoordelijkheden intact blijven. Soms — of is het zelfs vaak? — gebeurt dat tegen beter weten in. Ten tweede zoeken we naar een antwoord op de vraag waarom ontkenning van synthese, integratie, samenhang, of hoe u dat ook noemen wilt, van organisatie en informatie zo hardnekkig is.
Wij beperken ons hier in het bijzonder tot verbeteringen in de openbare sector en hebben daarvoor tenslotte een concrete aanbeveling in petto. Maar in feite geldt dit pleidooi ook voor organisaties in de particuliere sector, of zij nu een winstdoel nastreven of niet
Van een mens wordt wel gezegd dat hij het product is van zijn tijd. Dat geldt voor een organisatie precies zo. En tot de productiefactoren hoort zeker ook technologie. Militaire organisaties leveren tal van herkenbare illustraties. Heeft u wel eens van een luchtmacht gehoord, van een doeltreffende dan, zonder vliegmachines? Een marine zonder schepen?
Maar niet alleen een basistechnologie is relevant. Wat een technisch detail lijkt, kan organisatorisch sterk doorwerken. Met een nieuwe generatie handboog, de long bow, stuitten de Engelsen ooit een Franse opmars. Ondanks hun getalsmatige minderheid wonnen zij de kritieke slag bij Crecy (1346). De Engelsen hadden de samenstelling van hun leger radicaal gewijzigd en vervolgens ook de organisatie van hun linies daarop uitgekiend afgestemd. Zeker, met traditionele samenstelling en opstelling had de nieuwe boogtechnologie de Engelsen uiteraard ook al enig voordeel gebracht. De strategische kans creëerden zij echter door in het gebruik van het nieuwe ontwerp de totale organisatie te betrekken.
Ook de industriële geschiedenis valt simpel te lezen als de exploitatie — of het missen — van kansen waarvoor technologische vernieuwing als katalysator dient. De vroege stoommachines werden als centrale krachtbron ingezet. De fabrieksorganisatie droeg dus vooral het stempel van oplossingen voor het probleem van dergelijke centrale energieopwekking tegenover een verspreid aanbod van energie. Dezelfde krachtbron, maar dan op wielen, tekende ook voor een karakteristieke transportorganisatie, het spoor. Andere voortbewegingsmiddelen in allerlei soorten en maten maakten diverse transportorganisaties nog weer flexibeler.
Daarmee houden veranderingen echter niet op. Sterker nog, er is sprake van veranderlijke productiestructuren enzovoort. Grondstoffen zijn bijvoorbeeld bereikbaarder dan voorheen, maar ook levering van diensten en producten gebeurt op andere schaal. Individuele mensen veranderen hun gedragspatroon en culturen vertonen dynamiek. Een kleine organisatie benut wellicht groeikansen, terwijl een grote organisatie krimpt of zelfs compleet verdwijnt. Veranderingen blijven dus nooit geïsoleerd. Zoiets modieus als chaostheorie hebben we heus niet nodig om dat te verklaren.
Het voorbeeld van de stoommachine-op-wielen helpt besef van twee essentiële implicaties. Die gelden ook voor inzet van informatietechnologie. De eerste implicatie betreft de valse suggestie van organisatorische continuïteit. Want het was helemaal niet zo dat er al een functionerende, zeg maar, nutsvoorziening voor transport bestond. Althans, niet één met onaantastbare buitengrenzen voor haar evenzo onaantastbare identiteit. Volgens zo'n opvatting zou de organisatie door het verschijnsel trein hoogstens intern gewijzigd zijn. Daarentegen katalyseerde de stoommachine-op-wielen ooit iets dat zich vruchtbaarder als een nieuwe, àndere organisatie laat typeren en veranderde de organisatie van de productie buiten het vervoer.
De tweede inplicatie houdt hiermee nauw verband. Zoals wij hierboven al aangaven ontwikkelt een àndere organisatie zich nooit in isolement. De dynamiek geldt voortdurend een ànder stelsel van àndere organisaties. Steeds komt van het een het ander. Er loopt een lijn van de verbrandingsmotor naar andere, en veel meer, wegen, verkeersregels en verkeerspolitie, schadeverzekeringen en brandstofdistributie, naar verbeterde verbrandingsmotoren, enzovoort, enzovoort. In het openbaar bestuur moet informatietechnologie direct doorwerken naar de overheidsdienstverlening inclusief de organisatie van de dienstverlening. Dit laatste is uiteraard hetzelfde als de organisatie van de overheid annex de openbare sector zèlf. En met andere dienstverlening verandert de relatie tussen burger en overheid, dus bijvoorbeeld ook de opvatting van de burger óver de overheid. Zulke veranderingen zijn allemaal volkomen normaal, maar worden meestal niet onderkend of te laat erkend.
Wat is een organisatie? Wat in een scholenstrijd stellig overeind blijft, is dat een beetje organisatie onder haar noemer de activiteiten niet willekeurig uitvoert. Ze moeten passen. Daarom is kenmerkend voor een organisatie dat er min of meer geslaagde pogingen tot coördinatie gedaan worden. Dat gebeurt verticaal, horizontaal, kris-kras, directief, faciltair en dergelijke. Principieel rust coördinatie op invloed. En invloed wordt ook weer uitgeoefend met informatie.
De betekenis van informatie is dus fundamenteel voor organisatie. Hoe een organisatie in elkaar zit, feitelijk werkt en dergelijke, is allemaal sterk bepaald door informatieprocessen. Wie wisselt welke informatie op welke manier wanneer en waar met wie uit? Wie mag of moet welke informatie verstrekken en wat mag of moet de ontvanger met die informatie doen of juist niet doen? Zo zijn er allerlei informatieprocessen, praktisch onnavolgbaar vele in onze open samenleving waarin de informatie-intensiteit nog altijd groeit. Het organisatiebegrip is dan onder meer handig om informatieprocessen desondanks geordend te beschouwen. Steeds meer organisaties doen feitelijk inderdaad niets anders dan het verwerken van informatie. Maar ook organisaties die fysieke diensten en producten voortbrengen tellen steeds meer medewerkers die in toenemende mate informatieverwerkers zijn.
Opnieuw blijkt echter de onwrikbare grèns van de organisatie een misleidend houvast. Dankzij het sleutelwoord 'invloed' in plaats van coördinatie is al eenvoudiger herkenbaar dat wezenlijke informatieprocessen juist grensoverschrijdend zijn binnen de eigen organisatie en erbuiten. Want de klant en de verkoper stemmen de transactie af, de belastingplichtige levert een aangifte in bij de belastingdienst, enzovoort. Overigens verdient de belastingdienst vermelding als gunstige uitzondering. Moderne informatievoorziening maakt organisatorische bundeling van klantcontacten mogelijk. Dat is precies wat de dienst bereikt heeft. Als voorwaarde voor vernieuwde dienstverlening moest de organisatie intern 'omgeklapt' worden. Op veel grotere schaal kan het interdepartementale programma Stroomlijning Basisgegevens van deze kabinetsperiode verbeteringen gaan faciliteren. Een groot aantal departementen lijkt eindelijk te gaan samenwerken aan essentiële kwaliteitsverbetering van informatiebeheer. Maar de veranderingen zullen alleen navenant gunstig zijn als de taakverdeling en dus de organisatie ook verandert.
Kortom, de organisatie is plastisch in relatie tot technologie en informatieprocessen. Allereerst leidt het voorgaande zo tot de conclusie dat bedoelde ontwikkeling van informatieprocessen nooit losstaat van de organisatie. Het ìs per definitie tegelijk altijd organisatieontwikkeling. Maar het blijft beroerde bestuurs- en organisatieontwikkeling zolang de — kansen met — plasticiteit onbenut blijven.
Ten tweede ìs een organisatie steeds vaker principieel een noemer voor uitsluitend informatieprocessen. Kunnen beslissers het zich dan met informatietechnologie als dubbele impuls nog veroorloven dat organisatieverandering genegeerd blijft bij informatieverandering.? Wilt u ons antwoord zien? Nee!
Een probaat middel om weerstand te onderzoeken bestaat eruit om een koppig vraagstuk met een kind te bespreken. Hoe jonger, des te beter geldt bijna altijd. Het kind beschikt immers vaak over het onbedorven vermogen een redelijke argumentatie te volgen. Kortom, weerstand tegen wat zo'n logische analyse overleeft kent vrijwel zeker een emotionele bron.
Wat hierboven staat is dan ook allemaal kinderlijk eenvoudig. De paradox luidt dan dat het precies de rationele onweerlegbaarheid is die het voor zovele — volwassen — beslissers onverteerbaar maakt. Waarom?
Ons antwoord schuilt reeds in de aannames die wij aanvallen. Dat is de mythe van autonome organisatie. Daarbij betekent autonoom eigenlijk autark. Elke organisatie wil zoveel mogelijk onafhankelijk zijn en beleeft haar identiteit in termen van solide, onaantastbare buitengrenzen. Natuurlijk is er intensief grensverkeer, wil iedereen toegeven. Maar als het moet gaan ze dicht, de grenzen, klinkt het stoer. Dat het een illusie is, doet niets af aan het gevoel van veiligheid dat er vanuit gaat.
Nu heeft een organisatie geen gevoelsleven. Dat hebben mensen die erbij betrokken zijn wel. Daarvan noemen wij met nadruk de beslissers. Zij hanteren de organisatiemythe voor persoonlijke emotionele veiligheid. Dat gebeurt op elk niveau in de organisatie. Rationele argumenten waardoor men begrijpt hoe juist die mythe disfunctioneel is kan de beslisser lang negeren. Dat wijst veeleer op angst. Trouwens, wie meer over disfunctionele psychische mechanismen bij leidinggevende functionarissen wil lezen kan onder meer uitstekend terecht bij het uitgebreide werk van M.F.R. Kets de Vries.
U brengt op dit punt wellicht tegen onze redenering in dat een disfunctionele beslisser, op welk niveau dan ook, toch het echte probleem niet kan zijn. Zegt de term 'disfunctioneel' het al niet? Vroeg of laat wordt zo iemand van haar/zijn functie ontheven, zegt u. Daarmee is de organisatieverstarring van informatievoorziening effectief verwijderd, nietwaar?
Helaas. De beslisser die zich met de mythe van de autarke organisatie zoekt te beschermen staat en handelt allesbehalve alleen. Dat valt met een simpel aanhangsel aan het poldermodel te verklaren. Wat biedt bescherming in het open landschap? Dat is de kudde. De leden verkeren in de veronderstelling dat zij individueel voordeel halen uit kuddig gedrag. De kansen buiten de kudde-als-heersende-elite blijven daarbij onopgemerkt. Daar heeft eigenlijk iedereen last van. Wie buitengesloten is, wenst dat beslissers betere organisaties regelen die betere producten en diensten leveren. De beslissers zelf blokkeren hun eigen ontplooiing. Zij verdwijnen heus niet met àndere organisaties. Beslissers blijven onmisbaar, maar dan wel in andere organisatiestructuren met andere taakverdelingen, andere functiescheidingen en andere even onmisbare toezichtsrelaties.
Het is tenslotte de vraag of er in de polder eigenlijk kruid gewassen is tegen de traditionele beslisserskudde. Is het 'complot' van de autonomie-mythe niet allesoverheersend? Wat dragen ze bij aan verstarring, de gemeentebestuurders, de directeuren van departementale compartimenten en de zelfbesturende organen? Hoe komen informatie-intensieve politiediensten en inkomensverdelende en in werk bemiddelende organisaties weer vlot? Hoe moet het bij zorg- en onderwijsinstellingen enzovoort?
Het is tijd dat u zich oriënteert op de eigenlijke kerntaken. Erkent u alstublieft dat u voor optimale taakuitvoering afhankelijk bent van informatie van anderen, zoals anderen dat zijn van uw informatie. Durf te aanvaarden dat er, om dat goed te regelen, informatiesystemen nodig zijn waarvoor niet ù exclusief verantwoordelijk bent. Meer en meer zijn dat andere organisaties, zeg maar uw partners. Voor basisinformatie zijn dat zelfs speciaal daarvoor aangewezen of in te richten organisaties. Help mee dat er geen nieuwe hinderlijke ‘bureaucratie’ en nog zwaardere ‘administratieve lasten’ ontstaan. Dat is simpel genoeg, want dankzij uw taakgerichtheid ontstaat alle door u en anderen benodigde informatie per definitie als een nevenproduct van uw eigen werk of zelfs als hoofdproduct, maar dan soms van andere organisaties dan de uwe.
Uw autonomie en die van anderen zal daarvoor organisatorisch en bestuurlijk moeten veranderen. Soms ziet de optimale structuur er zelfs anders uit dan nu in de wet staat. Maar ook wetten zijn sociale constructies. Ze zijn door onszelf gemaakt, artefacten die dienen om alles te laten verlopen zoals wij dat willen, niet zoals wij vroeger dachten dat het het beste was.
Samengevat leert u het beste weer autonome beslisser te zijn door de kudde met haar schijnveiligheid te verlaten. Kies zelf positie. De aanvankelijke sociale isolatie die daarvan het gevolg is brengt weer de spontane redelijkheid van het kind tot leven. Doe eens mee in zo’n nieuwe, desnoods tijdelijke organisatie en probeer niet alleen de informatievoorziening maar ook de organisatie te verbeteren.
Bas Brussaard is emeritus hoogleraar TU Delft (organisatie van de informatievoorziening). Pieter Wisse is informatiekundig ontwerper en directeur van Information Dynamics bv.
Een verkorte versie verscheen met de titel 'Informatievoorziening als remedie tegen organisatieverstarring' in: Overheid Innovatief, jaargang 3 (2002), nr 3.
© februari 2002, webeditie 2002.