Pieter Wisse
Mensen met hun hulpmiddelen verrichten werkzaamheden in organisatorisch verband. In verhouding speelt informatie daarin een steeds belangrijker rol. Vele organisaties hebben bedrijfsprocessen waarvan informatieverwerking in één of andere vorm een omvangrijk deel uitmaakt. Daar horen ook hun primaire bedrijfsprocessen bij.
Hoewel de mate van informatieverwerking per bedrijfsproces en de inhoud aan informatie van de resultaten ervan sterk kunnen verschillen, is de ontwikkeling naar toenemende intensiteit duidelijk. Bedrijfssectoren zoals bank- en verzekeringswezen zijn bekende voorbeelden. Voor de openbare sector geldt dezelfde trend. Als regel is bij overheidsinstellingen ook sprake van informatie-intensieve bedrijfsprocessen en resultaten daarvan. Dat vergt passende informatievoorziening.
Onder informatievoorziening wordt verstaan het geheel van activiteiten dat tot doel heeft de informatie te verschaffen die nodig is om de taken van de organisatie-eenheid uit te voeren.1 Dat "geheel van activiteiten" ontstaat echter niet spontaan. Daarvoor moet beleid uitgezet en gevolgd worden:
afstemming
op bedrijfsprocessen/-voering
keuze van uitgangspunten
vaststelling van prioriteiten voor veranderingsprocessen (projecten)
aangeven en (doen) realiseren van voorwaarden en middelen.
Nogmaals, beleidsmatige aandacht wordt noodzakelijker naarmate informatie in belang voor adequate dienstverlening door de organisatie toeneemt.
Dit artikel presenteert aanknopingspunten voor ontwikkeling van informatiebeleid voor het concernniveau. De punten zijn weliswaar ontleend aan beleidsontwikkeling van een concreet ministerie, maar stellig algemener geldig. Want per definitie is dergelijk beleid door de positie van het concern(niveau) algemeen van aard. Er zijn uitzonderingen die vooral volgen uit éigen informatiebehoeften en uit noodzaak voor gestandaardiseerde infrastructuur. Het gaat hier dus niet om bijvoorbeeld de toewijzing van een personal computer aan een bepaalde medewerker, werkzaam bij één der filialen.
Enkele citaten verduidelijken de oriëntatie:
Informatiebeleid
wordt impliciet of expliciet gevoerd op elk niveau van een organisatie.2
Een zinvolle discussie is alleen mogelijk als men eerst een systeemniveau bepaalt
(de beschouwde organisatie-eenheid afpaalt).3
Hoe hoger het niveau [....], des te globaler het algemene informatiebeleid kan
zijn.4
Het informatiebeleid op hoger niveau [....] stelt dan de randvoorwaarden voor
het informatiebeleid op lager niveau.5
Voor het onderdeel — en het niveau — van organisaties dat tegenwoordig met concern aangeduid wordt, is een expliciet en samenhangend informatiebeleid vaak niet of nauwelijks aanwezig.
Pogingen tot formulering en vaststelling van een informatiebeleid voor een concern kunnen overigens als centralisatie opgevat worden. Dat kan schijn zijn. Juist impliciet beleid is vaak centralistisch. Maar om die schijn te vermijden verdient het aanbeveling tevens expliciet te vermelden wat zoal nièt tot het informatiebeleid van het concern behoort.
Voor het concernniveau gelden doorgaans de volgende knelpunten:
Er is geen herkenbare richting waarin de informatievoorziening bij de organisatie als geheel zich moet ontwikkelen. Die ontwikkelingen hebben nagenoeg uitsluitend plaats per organisatie-eenheid. Dat is wellicht optimaal, maar nooit als (onderdeel van) informatiebeleid vastgesteld.
Traditioneel vormen in ieder geval personele en financiële middelen de enige voorwaarden, en dat nog slechts in beperkte mate, die het concern ten opzichte van de (lagere) organisatie-eenheden kent.
Gevolg is onder meer dat informatie niet of nauwelijks (onderling) afgestemd wordt. Voorts is de waarde als (gedeeltelijke) stuurinformatie voor de leiding op concernniveau niet bekend.
Door het ontbreken van standaards voor (logische) informatie èn voor infrastructuur voor datacommunicatie wordt informatieoverdracht, indien nodig, bemoeilijkt. Zoiets als 'kantoorautomatisering' kampt o.a. met verschillen in programma's voor tekstverwerking.
Het ontbreken van standaards voor hulpmiddelen voor gelijksoortige werkzaamheden leidt tot duplicatie van inspanningen en kosten.
Zicht op doelstellingen van hulpmiddelen, en in hoeverre die gerealiseerd zijn, laat te wensen.
Informatievoorziening kent aspecten die zeker in een vroeg stadium van ontwikkeling bijzondere aandacht vragen. De belangrijkste voorbeelden betreffen wisselwerking met algemeen beleid en vooral 'organisatie.' Een ander voorbeeld is beveiliging. Die aandacht wordt niet altijd stelselmatig gegeven.
De leiding heeft (daardoor) nauwelijks middelen om informatievoorziening te beheersen.
In het algemeen moet bestuurlijk kader afgestemd blijven op eisen aan informatievoorziening bij de organisatie als geheel. Besturing lijkt daarentegen een sluitpost te zijn.
Met deze opsomming is geen volledigheid nagestreefd. De indruk moet trouwens vermeden worden dat er louter knelpunten rond informatievoorziening bestaan. Het gaat erom dat er aanleiding voor expliciet informatiebeleid bestaat.
Een concern met bijbehorend concerniveau is geen losstaand verschijnsel. 'Iets' is een concern in relatie tot andere organisatorische eenheden, respectievelijk niveaus. Op hoofdlijnen verschijnen als regel eenheden op drie niveaus. Dat zijn dan concern, divisie en werkmaatschappij of filiaal. Afgekort staat het bekend als het C/D/F-model.
Het belang van zo'n model is (ook) voor informatiebeleid zeer groot en overschaduwt andere begrippen. Daarom is er hier een aparte paragraaf aan gewijd.
Het C/D/F-model loopt het gevaar vooral als organisatorische maatregel herkend te worden. Dan moet, eenzijdig bezien, informatiebeleid daarvan afgeleid worden.
Het is echter, ook meer in het algemeen, vruchtbaar om wisselwerking tussen 'organisatie' en 'informatie' te veronderstellen.6 Dan kan omgekeerd informatiebeleid zonodig het organisatiemodel beïnvloeden.7
Zo betekent bijvoorbeeld grotere autonomie voor divisies dat het overkoepelende concern minder (en meestal àndere) informatie behoeft. Met autonomie en ontkoppeling gaat zelf-voorziening voor en door divisies gepaard. Het extra aan benodigde voorzieningen voor divisies kan/moet dan afgewogen worden tegenover middelen en voorwaarden voor centrale informatievoorziening en sturing.
Een principiële vraag luidt dus of het (organisatorische) C/D/F-model vanuit informatiebeleid bijstelling behoeft. Stel dat reeds met 'organisatie' èn 'informatie' in wisselwerking gerekend is.8 Wanneer dat inderdaad zo is, kan het C/D/F-model óók als belangrijk uitgangspunt voor verder informatiebeleid gelden. In het vervolg van dit artikel nota wordt dit aangenomen. Dit betekent dat het verdere informatiebeleid van het concern afgestemd moet zijn op de positie die voor het concern in het C/D/F-model is bepaald.9 Die bestaat naar buiten ten opzichte van relevante maatschappelijke geledingen. De interne omgeving van het concern wordt door (relevante) divisies en filialen gevormd.
Voor het concern dreigt het gevaar dat overmatige aandacht naar informatievoorziening uitgaat die elders in de organisatie als secundair beschouwd wordt. Dikwijls verkrijgen ondersteunende (lees ook: functionele) bedrijfsprocessen immers vanuit de invalshoek automatisering (nog) bijzondere aandacht. Dat kan een valkuil zijn. Het belang van zo'n aspect van de totale bedrijfsvoering mag niet verward worden met het betrekkelijke gemak waarmee gestandaardiseerde hulpmiddelen kunnen worden vervaardigd respectievelijk voorgeschreven. Financiële, personele en documentaire informatie hebben stellig hun betekenis. Die moet echter niet overschat worden. Prioriteit heeft informatie rond primaire bedrijfsprocessen. Bij veel overheidsinstellingen hoort daar niet verrassend ook financiële informatie bij. Overheidsbemoeienis kent dikwijls geld als medium; subsidies zijn een voorbeeld.
Dat primaire karakter moet dan erkend worden in plaats van bijvoorbeeld een boekhouding louter als ondersteuning te blijven zien. Maar er zijn vele andere bedrijfsprocessen, vooral op de niveaus lager dan het concern, waarbij geld een weliswaar onmisbare voorwaarde vormt maar waarvoor voor beheersing àndere informatie (ook) primair is. Het verschil tussen primaire bedrijfsprocessen en beheersprocessen moet in informatiebeleid tot uitdrukking komen.
Afgeleid van het bovenstaande kan reeds een aanzet op hoofdlijnen volgen van informatiebeleid van het concern. De aanzet luidt:
Volgens het C/D/F-model zijn de overige organisatie-eenheden ten opzichte van het concern belangrijk autonoom. Voorts zijn de onderlinge relaties tussen verschillende divisies beperkt. De onafhankelijkheid op het gebied van informatievoorziening is daarom in beginsel ook theoretisch wenselijk. Het informatiebeleid van het concern kan zich derhalve beperken.
Er zijn echter enkele onderwerpen waarmee het concern verdergaande bemoeienis moet hebben. Daarbij gaat het allereerst om de eigen informatiebehoeften van het concern(niveau).
Het concern moet zich ook bemoeien met onderwerpen waarover het op zijn beurt verantwoording moet afleggen. Bepaalde informatie daarvoor levert het concern zelf. Maar bijvoorbeeld (enkele) financiële en personele gegevens zijn van divisies inclusief hun filialen afkomstig. Het ligt voor de hand dat dergelijke informatievoorziening door het concern gecoördineerd wordt.
Op de lagere niveaus dan het concern worden onderwerpen als personeel en financiën doorgaans als ondersteunend ten opzichte van (aldaar geldende) primaire bedrijfsprocessen beschouwd. Daardoor krijgt informatievoorziening daarover op die niveaus niet de hoogste prioriteit. Die laat zich ook nauwelijks afdwingen. Afgezet op een coördinatiespectrum verdienen weer zoveel mogelijk voor decentrale alternatieven de voorkeur.
Hetzelfde geldt voor bijzondere aandachtspunten/aspecten zoals beveiliging en/of invoering van nieuwe (soorten) hulpmiddelen. Het concern kan proberen voorop te lopen, maar dient vooral te coördineren. Concerninitiatieven zijn dan gericht op het langs de weg van consultatie scheppen van algemene voorzieningen. Daarvan kunnen divisies en hun filialen gebruik maken. Soms moeten zij dat, zoals geldt voor de vorm waaarin bepaalde informatie aangeleverd moeten worden. Dwingende maatregelen moeten echter uitzondering blijven.
Door terughoudend concernbeleid voor informatievoorziening worden prioriteiten voor aanwending van middelen meestal door de divisies gesteld. Daarbij moeten zij uiteraard de algemene en geldige beleidsdoelstellingen eerbiedigen. Dat kan tussen het concern en sommige divisies in het kader van een besturingscyclus bij wijze van convenanten geregeld zijn. Zonodig kan daaraan een paragraaf 'informatiebeleid' met vermelding van beleidsuitgangspunten, onderwerpen van informatievoorziening alsmede voorwaarden en middelen toegevoegd worden.
Informatiebeleid heeft een gedegen fundament nodig dat vooral organisatorisch van aard is. Meestal blijkt daarbij het C/D/F-model veeleer een formele bevestiging van gegroeide praktijk. Er is voor het concern dus geen geheel nieuw informatiebeleid aan de orde. Wat impliciet is, moet expliciet gemaakt worden. Daarvoor is in eerste aanleg een inventarisatie geschikt. Gelet op het belang van relaties moet het informatiebeleid op concernniveau daarom óók een schets geven van de stand van informatievoorziening bij de divisies inclusief hun filialen. Dat lukt kortweg aan de hand van enkele karakteristieken zoals type organisatie(-eenheid) en de fase waarin de organisatie van de informatievoorziening zich aldaar bevindt. Tevens verdienen de belangrijkste beleidsuitgangspunten vermedling zoals die voor informatievoorziening thans gelden vermeld. Extra aandacht moet uitgaan naar zgn. objecten van coördinatie.
[Er is] in elke organisatie-eenheid [....] altijd een zekere mate van samenhang van informatievoorziening nodig.10 Die samenhang kan alleen tot stand worden gebracht door [....] coördinatie.11 Informatiebeleid kan een viertal onderwerpen of zgn. objecten van coördinatie onderscheiden. Die worden toepassingsonafhankelijke middelen, toepassingsafhankelijke middelen, informatieverzamelingen en informatiestromen alsmede taakverdelingen genoemd.12 Voorts onderscheidt de inventarisatie bepaalde activiteiten op het gebied van informatievoorziening. Dat onderscheid bestaat uit systeembeheer (het beschikbaar stellen en het in stand houden van informatiesystemen) en informatiebeheer (het exploiteren en gebruiken van informatiesystemen).13
Voor het concern omvat een inventarisatie eveneens eigen informatiebehoeften (waaronder die aan managementinformatie). Apart wordt verder nogeens de samenhang tussen enerzijds concern en divisies (en filialen), anderzijds divisies onderling geïnventariseerd. Wat zijn kortweg de (organisatorische) relaties tussen concern en divisies? Hoe is dat optimaal naar informatiestromen vertaald? En wat hebben de divisies met hun filialen met elkaar te maken? Bestaan er onderlinge informatiestromen danwel zouden die er moeten zijn? Zijn er knelpunten? Het gevaar van vertekening, bijvoorbeeld indien één divisie het beeld overheerst, moet onderkent zijn. Zeker voor overheidsorganisaties geldt dat vrijwel alle eenheden direct opereren in de maatschappij. Daarmee bestaan dus ook relaties middels informatiestromen.
Inventarisatie is nog geen beleid. Dat kan er in de vorm van beleidsuitgangspunten waarschijnlijk wel vrij direct van afgeleid worden. Op concernniveau ligt het dan voor de hand dat juist het bestuurlijk kader voor informatievoorziening bij de organisatie als geheel uit de verf komt.
De indeling van beleidsuitgangspunten kan het onderscheid naar objecten van coördinatie volgen (zie hierboven). Er zijn verwijzingen nodig tussen de uitgangspunten die afhankelijk van elkaar zijn (gemaakt). Het principiële onderscheid tussen systeem- en informatiebeheer behoort ook in — de indeling van — uitgangspunten herkenbaar te zijn.
Een concern beschikt ten opzichte van zijn externe omgeving en allerlei interne aspecten beschikt niet over volledige vrijheid van informatiebeleid. Externe/interne regels en voorwaarden verdienen daarom ook expliciete aandacht.
Omgekeerd legt het concern informatische eisen op aan danwel doet informatische aanbevelingen aan zijn interne en externe omgeving. Daarbij gaat het dus niet noodzakelijkerwijs uitsluitend om "de informatie [....] die nodig is om de taken van de organisatie-eenheid uit te voeren".14
noten
1. TB, p. 1. Voor
informatievoorziening in de rijksdienst treedt de Minister van Binnenlandse
Zaken als coördinerend bewindsman op. Resultaten van die inspanningen kunnen
benut worden. Zo is deze zin overgenomen uit een syllabus van het Rijks
Opleidingsinstituut (ROI). Het betreft de cursus Methodische Aanpak van
Systeemontwerp en Beleidsplanning, gedeelte Theorie van Beleidsplanning (verder
afgekort als TB). De auteur van dit gedeelte is B.K. Brussaard.
2. TB, p. 1.
3. TB, p. 14.
4. TB, p. 1.
5. TB, p. 1.
6. Op pp. 6 tot en met 8 van TB staat een beknopte beschrijving van de
informatische organisatietheorie van J.R. Galbraith. Die wordt als
"specifieker" dan de contingentietheorie van organisatie
gepresenteerd.
7. Aandacht voor die wisselwerking noemt F. van den Berg de O&I-benadering.
Daarover heeft hij de notitie 'Divisievorming en Informatievoorziening als
Voorbeeld van de O&I-benadering' geschreven.
8. Dit is dus de vraag of inderdaad een O&I-benadering gevolgd is waardoor
de concerngedachte als een geïntegreerd concept opgevat mag worden.
9. Daarvoor wordt naar pertinente documenten verwezen.
10. TB, p. 11.
11. TB, p. 11.
12. Zie TB, pp. 11 tot en met 13.
13. TB, p. 1.
14. Zie de uit TB overgenomen zin waarmee de inleiding van deel I begint.
© maart 1989, webeditie 2002.