Pieter Wisse
Voor dit opstel over uitbesteding van beheer koos ik een opzet die, naar ik
hoop en ook verwacht, discussie uitlokt en daardoor nauwere afstemming
bevordert van verantwoorde maatregelen.
Stel dat als taakstelling voor een organisatie (ondermeer) telt een forse personele
besparing. Wanneer activiteiten niet noodzakelijkerwijs (veel) minder geld
behoeven te kosten, maar wèl minder eigen medewerkers moeten vergen, komt zgn
uitbesteding in aanmerking.
Van de losse term beheer gaat de geruststelling uit, dat het werkzaamheden
betreft die voor de organisatie in kwestie géén primair belang raken. Daarom
lijkt uitbesteding van beheer aangewezen als maatregel voor realisatie van
personele besparing.
Is dat een goed idee?
Zo simpel gesteld verdient deze vraag een ontkennend antwoord. Dus, nee,
uitbesteding van beheer levert zomaar geen belangwekkende bijdrage aan
personele besparing.
Ter verklaring van deze conclusie nuanceer ik allereerst het algemene
begrippenkader. Daaraan zijn paragrafen 2 tot en met 6 gewijd.
Vervolgens draai ik de gebruikelijke oplossingsrichting om. In veranderde
omstandigheden loont dat vaak; zie paragrafen 7 en 8. Want in termen van een
boom is de kans op productieve uitbesteding kleiner, waar vertakking in/door
activiteiten groeit. Daarentegen kan uitbesteding zo dicht mogelijk bij wortels
voordelen bieden.
Tenslotte pas ik in paragraaf 9 dat kader volledigheidshalve toe ter summiere
verkenning of (beheers)activiteiten volgens traditionele functionele
specialisaties, zeg maar uitvoeringsaspecten, al dan niet uitbesteedbaar zijn
met reële verwachting van personele besparing.
Beheer staat niet op zichzelf. De aanname van apàrte werkzaamheden miskent
feitelijke afhankelijkheden.
Vroeg of laat moet zo’n valse aanname gecompenseerd worden. Dat leidt altijd
tot èxtra werk, dus extra mensen en overige middelen. (Wat ‘kost’ herstel van
vertrouwensschade?)
Waartoe verhoudt beheer zich vooral?
Grof gesteld, een organisatie kent bemoeienis met onderwerpen.
Voor een bepaald onderwerp telt vanuit strategisch perspectief primair … strategie.
Of met een andere term: beleid.
Maar, ja, louter beleid heeft geen effect, maatschappelijk, zakelijk en/of
anderszins. Dat vergt zgn uitvoering.
Politici en bestuurders menen gauw dat enerzijds beleid/strategie, anderzijds
uitvoering een strikte fasering vertegenwoordigen. Wanneer dat echter niet
klopt, mislukken daarop gebaseerde maatregelen geheid.
Nee, dat klopt bijna nooit.
Ruwweg zijn er twee soorten beleid.
De ene beleidssoort mikt op veràndering. De andere juist op voortzetting.
Met uitzondering van een eenvoudig, kleinschalig onderwerp van organisatorische
bemoeienis (bedrijf of overheidsinstelling) vertonen beleid en uitvoering
stèrke wisselwerking bij een (zakelijke, maatschappelijke …) verandering.
Dat geldt nogeens extra voor een structúúrwijziging.
Ondanks (zonodig) sterke wisselwerking telt uitvoering van veranderingsbeleid
desondanks vaak afwisselende accenten: ontwerp, ontwikkeling, test, proef,
implementatie, operaties.
Bijgevolg, te weten door dergelijke verbijzondering, ontstaat noodzaak tot
iteraties ...
Indien maatschappelijke structuur ervoor bestaat (doorgaans als resultaat van
een eerder veranderingsproces: ná overgang van implementatie naar operaties),
kenmerkt zwakke(re) wisselwerking de verhouding tussen beleid en uitvoering.
Zeg maar dat voortzettingsbeleid per definitie (zo’n beetje) vàst staat. Het
doel voor uitvoering-als-middel is duidelijk.
Indien het middel bij voortzettingsbeleid niet (langer) werkt, of het doel is
zelfs ongeldig (geworden), moet tijdelijk veranderingsbeleid aan bod komen.
Voortzettingsbeleid is naar zijn aard stabiel(er). Dat biedt de mogelijkheid
voor stabiele(re) — inrichting van — uitvoering.
Een traditionele uitvoeringsopzet volgt ondermeer functionele specialisatie.
Zo gelden diverse aspecten van uitvoering. Een bekend overheidsrijtje is
personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, archief en huisvesting
(piofah). Daaraan kunnen bijvoorbeeld ook beveiliging, catering, documentatie
en telecommunicatie toegevoegd zijn.
Nog steeds uitsluitend voor voortzettingsbeleid, wat houdt beheer in?
De reikwijdte van het beheerbegrip blijkt aardig met de mate van (zwakke)
wisselwerking te kunnen variëren.
(Mijn voorstel luidt om ondersteuning als beheer te behandelen. Daarvoor geldt
dus dezelfde variëteit in betekenis.)
Zonder enige terugkoppeling van uitvoering naar beleid (anders dan algemene
verantwoording) kan gerust de totále uitvoering als beheer respectievelijk
ondersteuning bestempeld zijn.
Alvast tussendoor: Het is de vraag of dat überhaupt voorkomt bij onderwerpen
van overheidsbemoeienis. Op deze variant is overigens wel, in
toenemende mate vanaf de tachtiger jaren in de vorige eeuw, de uitvoering door
… aparte uitvoeringsorganisaties zoals zelfstandige bestuursorganen en
agentschappen gebaseerd. Wie dat een onverdeeld succes vindt, mag het zeggen.
Nota bene, opsplitsing volgens functionele specialisaties staat als het ware
haaks op (beleids)onderwerpen.
Voor een bepááld onderwerp is het daardoor mogelijk gespecialiseerde bijdragen
(nader) te configureren. Met andere woorden, de oriëntatie op wisselwerking
verschuift naar die tussen uitvoering en aspect. Dat dient kwaliteit en langs
die weg is personele inzet dankzij verbijzondering ook kwantitatief optimaal.
Want, nogmaals, ontkenning van reële verschillen wordt met extra inzet
bestreden (of risico neemt onaanvaardbaar toe).
Voor sommige aspecten bestaat functionele wet- en regelgeving. Met (wederom)
overheid ter illustratie, de Comptabiliteitswet en de Archiefwet zouden
uniformiteit voor àlle onderwerpen voorschrijven. Dat geldt slechts deels, want
dergelijke regels zijn minder strikt dan de eenzijdige zwaaiers ermee beweren.
Er is zeker ruimte voor variëteit. De wetgever blijkt niet gek.
Bij nader inzien varieert wisselwerking vaak tussen uitvoering en aspect, ook
nog eens pèr onderwerp.
Zeg ook maar, van de weeromstuit is de vertakte combinatie van beleidsonderwerp
x met functionele specialisatie y betrekkelijk kleinschalig.
Behalve onderwerpsinhoud kunnen procesmatige afwijkingen en/of geografische
verspreiding verbijzondering in uitvoering vergroten.
De realistische betekenis van beheer vernauwt dienovereenkomstig.
Dan blijkt beheer dus zelfs pèr aspect nog te ruim genomen. Bijvoorbeeld het
financiële beheer of archiefbeheer voor het ene onderwerp zou ter
optimalisering moeten afwijken van dat voor een ander onderwerp.
Naarmate de realistische betekenis van beheer verschuift van
uitvoering-onder-één-noemer naar aparte aspecten ervan, vermindert het aantal
bijbehorende activiteiten.
Het is dan de vraag of het getalsmatig loont om uitbesteding zelfs maar te
overwegen.
Door samenvoeging kan een (minimaal) volume voor uitbesteding ontstaan.
Reële vertakkingen/verbijzonderingen zijn als zodanig echter niet te bundelen.
Zij blijven bestaan, punt, zodat de schijn van samenvoeging per saldo nadelig
is: extra werk, verlies van kwaliteit e.d.
Een term als aspect wekt wellicht de indruk dat het belang ervan
ondergeschikt is. Dat hangt ervan af.
Bijvoorbeeld, veel overheidsbeleid wordt geëffectueerd door herverdeling van
financiële middelen. Beleidsverantwoordelijkheid omvat dan de aparte
overdrachten, of dat nu al dan niet uitvoering heet of dáárvan weer een aspect.
Onder de noemer van verantwoordelijkheid blijft ook voor voortzettingsbeleid
meestal een aanmerkelijke, principiële wisselwerking tussen beleid en
uitvoering.
Die wisselwerking komt praktisch (dus) vooral door financiële middelen tot
uitdrukking. Uitbesteding kost per saldo meer inspanningen, althans met reële
voorzieningen voor gedetailleerde verantwoording.
Nuancering van het begrippenkader verduidelijkt ook, dat de retoriek van de
kaasschaaf vals is.
Die metafoor suggereert dat er met één haal aan het uiteinde overal een klein
beetje vanàf gaat. Er bestáát echter helemaal geen egaal ‘uiteinde’
waaroverheen valt te schaven. De vertakkingen zijn (te) divèrs.
Feitelijk komt het neer op snoeien met een nagelschaartje. Dat lukt slechts
blaadje voor blaadje.
Dat moet ook gebeuren, maar ter (verdere) optimalisering. Het levert direct
niet of nauwelijks besparing op, integendeel.
Weliswaar lijkt het woord schaar op schaaf, maar het ìs een heel ander
instrument.
Tot dusver heb ik de richting gevolgd van ontleding, dus vertakking van
werkzaamheden. Dankzij erkenning van onvervreemdbare verantwoordelijkheid en
met inzicht in alsmaar geringer volume voor specialistische uniformiteit vind
ik daar niet of nauwelijks mogelijkheden aanwijsbaar voor uitbesteding van
(aspect)beheer.
En wat daar theoretisch eventueel haalbaar is, levert praktisch vrijwel niets
op. Wellicht is documentatie daarop thans een uitzondering; zie verderop
paragraaf 9.
In de andere richting zijn mogelijkheden veelbelovender, want grootschaliger.
Stel dat een compleet onderwerp valt uit te besteden. Daarbij hoort dan vanzelf
óók het complete beheer, op welke manier ook gedefinieerd.
In diezelfde richting valt tevens veranderingsbeleid eventueel als
voortzettingsbeleid … voort te zetten. Bijvoorbeeld, zolang een organisatie in
eigen beheer (!) projecten uitvoert, praktiseert het veranderingsbeleid.
Mikkend op een turn-key resultaat kan de organisatie projecten voortaan láten
uitvoeren, wie weet ook zelfs in beginsel laten uitkiezen. Daar is dus sprake
van voortzettingsbeleid.
Het aandeel (eigen) veranderingsbeleid zou aldus kunnen afnemen ten gunste van
voortzettingsbeleid.
Algemeen is de crux dat uitvoering van voortzettingsbeleid zo vroeg mogelijk in
de cyclus wordt uitbesteed. Nogmaals, daarmee vervalt onmiddellijk de noodzaak
van afgeleide uitvoerings- respectievelijk beheerswerkzaamheden.
Nota bene, daarvoor in de plaats komt toezicht op hoofdlijnen. De vraag is
steeds of een voordelig saldo resteert. Daarbij telt personele inzet overigens
slechts méé. Verantwoordelijkheid, kwaliteit van proces en effect enzovoort
behoren zwaarder te wegen. Wanneer dat erop vooruit gaat door uitbesteding …
Doordat zònder projecten in eigen beheer als het ware vanzelf afgeleide, de
aanduiding ‘in eigen beheer’ zegt het al, tevens beheersaspecten vervallen,
geldt al dan niet vermeende uniformiteit ervoor evenmin.
Voor strategische betrekkingen lijkt mij dat beleid en uitvoering nauw
verweven zijn. Ik opper echter de vraag of dat ook voor vorm en inhoud geldt.
De vervolgvraag is dan wel weer of eventuele vermindering van eigen inhoudelijke
bijdragen aan verkeer kan leiden tot personele besparing van redelijk volume.
Na eventuele bundeling/centralisatie, zijn de vertakkingen daarvoor
grootschalig genoeg?
Eerder wees ik op functionele specialisatie als een inrichtingstraditie.
Nota bene, een functie die onlosmakelijke samenhang ontkent ten gunste van
eigen belang, wil nog wel eens uniformiteit, standaardisatie
bepleiten/afdwingen waar die contraproductief werkt.
Kortweg bekijk ik de aspecten die gebruikelijk bij overheidsinstellingen onderscheiden
zijn. Steeds gaat om het de bijdrage aan een bepaald onderwerp. Die bijdrage
kan variëren.
Ik besef nog veel te veel op één hoop te houden. Voor discussie werkt dat
stellig prikkelend.
personeel
Het aantal medewerkers voor personeelsbeheer acht ik ruwweg, wiskundig
uitgedrukt, een ‘functie’ van het totale aantal medewerkers. Dat verband
verdient soms extra aandacht. Werkomstandigheden kunnen afwijken. De vraag is
dan in hoeverre een karakteristiek verband geldt in vergelijking tot andere organisaties.
Dan nog, verfijning van zo’n wiskundige functie leidt stellig niet tot
personele besparing in personeelsbeheer.
Wat aantikt, is aanmerkelijke vermindering van het totale aantal medewerkers.
Als gevolg daarvan zijn dienovereenkomstig (de wiskundige functie als
afleiding) minder medewerkers nodig voor personeelsbeheer.
Dit verband illustreert voor de zoveelste keer dat beheer niet productief op
zichzèlf valt in te richten.
informatie
Op kosten van informatiesystemen valt stellig veel te besparen. Maar belooft
een ànder systeem personele besparingen?
Op één of andere manier moet een transactie allereerst ‘aan de bron’
geregistreerd worden. Zijn dergelijke locaties wijd vertakt? Indien dat
inherent geldt, blijft het volume daar (te) beperkt.
Bijvoorbeeld (enigermate) gecentraliseerde registratie van financiële
transacties bespaart vaak geen personeel, integendeel. Zolang activiteiten door
bijvoorbeeld geografische spreiding gekenmerkt zijn, lopen bijbehorende
financiële transacties daarin méé. De bron is dus principieel decentraal en
kent daardoor gering volume.
Natuurlijk moet voor inherent decentrale registratie geen nodeloze drempel
bestaan. Verbetering blijft doorgaans echter bij optimalisatie en belooft géén
personele besparing.
organisatie
Onder deze noemer is sprake van veranderingen aan/in de eigen organisatie.
Eigenlijk reorganisatie, dus.
Voor zulke veranderingen zijn (secundair) beleid en uitvoering praktisch
onscheidbaar. Vanwege verantwoordelijkheid voor proces en effect vind ik uitbesteding
zelfs een uitgesproken slecht idee.
financiën
Hiervoor hanteer ik dezelfde redenering als voor het personele aspect, zij het
dat het aantal financiële medewerkers ook weer ruwweg een ‘functie’ is van het
aantal (financiële) transacties.
Zodra een organisatie geen activiteiten meer uitvoert waarvan dergelijke
transacties onderdeel vormen, vervalt tevens het financiële beheer ervan. Zo
simpel is het.
Zoals ik al opmerkte, juist omdat het over financiële middelen gaat, komt
daarvoor wèl een wezenlijke (financiële) controletaak in de plaats. Dergelijke
controle kan vanwege noodzakelijke functiescheiding wèl vergaand uitbesteed
zijn.
archief
Mijn opvatting is om archief als verbijzondering van informatie te beschouwen.
Het betreft een gedeelte waarop bepaalde wet- en regelgeving van toepassing is.
Dat informatiegedeelte moet (daarom) zo beperkt mogelijk gehouden zijn èn
blijven.
Voorzover bij een organisatie sommige archiefwerkzaamheden centraal verricht
worden, leidt eventuele beperking wellicht tot personele besparing. Daarnaar
kan onderzoek lonen.
huisvesting
Van de aspecten die in deze paragraaf tot dusver de revue passeerden, kan ik me
van huisvesting nog het beste voorstellen dat eventuele vertakking (verspreide
vestigingen) geen belemmering vormt voor uitbesteding.
Aan de andere kant … wanneer kwaliteit van representatie wezenlijk is, bestaat
wel degelijk wisselwerking of op z’n minst nauw verband. Is die kwaliteit
geborgd met uitbesteding? Speelt behoud van cultureel erfgoed?
Voorts moet flexibel in inrichtingseisen voorzien kunnen worden.
Ook lijkt me huisvesting nauw verband te houden met beveiliging. Biedt
uitbesteding van huisvestingsbeheer voldoende waarborg voor beveiliging?
beveiliging
Eerlijk gezegd verbaast mij allang de huidige omvang van uitbesteding.
catering
Dat lijkt me juist allang geregeld.
documentatie
Dat zie ik opnieuw als verbijzondering van informatie, maar wel een àndere dan
archief. Naar haar aard kent documentatie een oorsprong buiten de eigen
organisatie.
Dankzij digitale communicatietechnologie kan documentatie tegenwoordig door
haar bron beheerd blijven; zij is op afroep beschikbaar (waarvoor uiteraard een
afspraak resp. abonnement geldt).
Voorzover een organisatie (nog) andere mensen dan eigen medewerkers bedient met
documentatie, lijkt het me mede door technologische ontwikkelingen terecht om
daarmee op te houden; (ook) zij kunnen uit de bron(nen) elders putten.
Documentatie is belangrijker dan ooit. De vraag is echter of documentatiebeheer
nog eigen (beheers)medewerkers vergt. Ik opper dat zo radicaal, opdat die optie
consequent verkend wordt.
Heroriëntatie op documentatie, door toepassing van digitale technologie, zou
wèl personele besparing van enige omvang kunnen bieden.
telecommunicatie
Technologische ontwikkelingen bieden ook hier wellicht (nieuwe) mogelijkheden
voor uitbesteding. De hoofdvraag lijkt mij, natuurlijk afgezien van
beschikbaarheid, of beveiliging voldoende geborgd is.
crux: reële variëteit
Het is mode om juist voor beheersaspecten interorganisatorische samenwerking te
overwegen, bijvoorbeeld in de vorm van een zgn shared service centrum. Dat kan
nooit — aanmerkelijke — personele besparing opleveren waar verschillen door
vertakking reëel zijn.
Daardoor is wel financiële besparing mogelijk, bijvoorbeeld door gebruik,
inkoop e.d. van generieke informatiesystemen. Dat vergt echter dat zo’n systeem
passende variëteit kent. Anders werkt ook dàt averechts.
september 2007, webeditie 2007 © Pieter Wisse