Financieel projectbeheer in overheidskader: casus Betuweroute

Pieter Wisse en Hans Boom

Er bestaat zoiets als maatschappelijke infrastructuur. Als daarin ingrijpende(r) veranderingen nodig zijn, gebeurt dat onder de noemer van een zgn groot overheidsproject.¹ Dat betekent allerminst dat betrokken overheidsinstellingen de totale uitvoering verzorgen, maar minstens de regievoering berust dan bij een organisatorische overheidseenheid. Kortom, er is en blijft een overheidskader voor zulke grote projecten. Daarom moet de beheersopzet voor elk groot project stroken met overkoepelend overheidsbeheer. Hoe lukt dat optimaal? Dit artikel biedt een schetsontwerp dat vanuit algemene uitgangspunten voor proces, delegatie, verantwoording en dergelijke toegespitst is op het aspect van financieel beheer. Als voorbeeld van een groot project geldt de aanleg van de Betuweroute.² Nota bene, hier betreft het een illustratie van stroomlijning van financieel beheer, zodat de vraag niet terzake doet of die spoorlijn nuttig dan wel nutteloos is. Wat volgt is afgeleid van een inrichtingsvoorstel dat de auteurs bijna tien jaar geleden opstelden. Het is destijds overigens niet toegepast, maar de casus is onverminderd actueel voor financiële kaderstelling. Daarvoor telt inmiddels als extra argument de aanstaande invoering van het baten-lastenstelsel voor de rijksoverheid.

Houvast voor oriëntatie: fasen

Een (groot) project is altijd óók een proces. De primaire beheersvraag luidt: Wat zijn concreet de belangrijke oriëntatiepunten tijdens het proces? Hierop is natuurlijk geen algemeen geldig antwoord mogelijk. Dat komt omdat het ene proces het andere niet is. Met andere woorden, het hangt er maar vanaf wat ‘belangrijk’ is. De kardinale vraag is feitelijk: Wat is concreet het ‘onderwerp’ van het (veranderings)proces? De volgende vraag die rijst is dan: Welke verantwoordelijkheid draagt de projectorganisatie concreet? Enzovoort.
Doorgaans concentreert de overheid zich via een ‘eigen’ projectorganisatie, zoals gezegd, op regie en coördinatie. Dat betreft dus sturing en verantwoording. Op hoofdlijnen. Voor de aanleg van de Betuweroute richtte de overheid, ihb het ministerie van Verkeer & Waterstaat daarvoor in het midden van het vorige decennium een zgn projectdirectie in. Dus, waaruit bestaat de sturing door de projectdirectie? En waarover moet de projectdirecteur zich met zijn/haar organisatorische eenheid verantwoorden?
Weer een algemene aanzet is: het gehele proces. Dàt stuurt de projectdirectie en daarover is zij ook verantwoording verschuldigd. Nu gaat het er vervolgens om een relevante oriëntatie binnen het proces te creëren, hier dus voor de aanleg van de Betuweroute als voorbeeld. Daarbij helpt het om te concluderen dat niet elke handeling tijdens de aanleg van de Betuweroute (lees algemeen steeds: tijdens — de uitvoering van — het grote project in kwestie) voor de projectdirectie relevant is. Evenmin behoeven relevante handelingen daar allemaal gedetailleerd bekend te zijn. Wat is dan wèl relevant, te weten in het licht van de eigen verantwoordelijkheid? Wat zijn voor de coördinerende projectorganisatie de oriëntatiepunten in het (uitvoerings)proces?
De trend in zo’n groot project is er onmiskenbaar één van gedaantewisseling.³ In een vroeg stadium bestond de Betuweroute in de vorm van een algemeen plan en aanvankelijk was het zelfs ‘slechts’ een eerste idee. Uiteindelijk krijgt de Betuweroute haar meest fysieke gedaante; zij is dan een èchte spoorvoorziening waarover èchte treinen met èchte goederen rijden.
Zo beschouwd valt de aanleg van de Betuweroute te kenschetsen als een proces dat begint met de fase waarin het oorspronkelijke idee voor verandering van maatschappelijke infrastructuur opkomt tot en met de fase van oplevering van de spoorvoorziening voor daadwerkelijke exploitatie. Tussen deze twee uiterste (aanleg)fasen zijn zonodig allerlei andere fasen denkbaar. Voor de sturing en verantwoording door de projectorganisatie gaat het er nu om de relevante fasen te identificeren. Dergelijke fasen maken immers de noodzakelijke oriëntatie op hoofdlijnen mogelijk.

Zomaar wat fasen

Het is allerminst de bedoeling met een schetsontwerp een definitieve opsomming van relevante fasen te geven. Het gaat erom, zoals verderop blijkt, dat fasen zowel het karakteristieke proces als het omringende overheidskader weerspiegelen. Wat hier volgt is een illustratie hoe zulke synthese voor financieel beheer van de aanleg van de Betuweroute concreet kan uitpakken. Dat begint in deze paragraaf met een grof voorstel.
Hoe vanzelfsprekend ook, maar reeds ‘algemene planvorming’ is als expliciete fase relevant. Die is des te relevanter waar het oorspronkelijke plan in de loop der tijd stellig wijzigingen ondergaat. Dankzij de status als fase zijn dergelijke wijzigingen samen met het oorspronkelijke plan traceerbaar onder één noemer, die van de desbetreffende fase, dus. Daardoor bestaat altijd zicht op zowel de historische ontwikkeling als de actuele stand van het (algemene) plan. Tot die fase moeten daarom ook voorstellen voor toekomstige wijzigingen van het plan gerekend zijn.
Wijzigingen tonen direct al aan dat een proces vaak ingewikkelder verloopt dan via strikt achtereenvolgens gescheiden fasen. Het komt voor, zeker tijdens een project dat zo ‘groot’ is als de aanleg van de Betuweroute, dat onder de noemer van een fase die eerder begonnen is nog wijzigingen nodig zijn, terwijl één of méér andere fasen (ook) al vergevorderd kunnen zijn. In termen van fasen is er aldus sprake van iteratie tijdens het gehele proces. Dat is op zichzelf niet goed of slecht. Het gaat om erkenning van het eigen, onvervreemdbare karakter van het proces in kwestie. In het geval van de Betuweroute is heel realistisch zelfs expliciet gesteld dat een (deel)plan kan veranderen, indien daarvoor bijvoorbeeld technologisch gegronde aanleiding voor is. Zo is het natuurlijk ook met maatschappelijke aanleidingen, enzovoort.

Behalve ‘planvorming’ kunnen als (daaropvolgende) fasen bijvoorbeeld ‘planuitwerking,’ ‘planaanpak,’ ‘bestekvorming,’ ‘aanbesteding’ en ‘realisatie’ gelden. Sommige betekenissen kunnen elkaar overlappen, zoals die van ‘planuitwerking’ en ‘planaanpak.’ Indien voor sturing en verantwoording toch extra fijnmazigheid nodig is, zijn daarop toegespitste definities nodig.
Ongetwijfeld zijn ook andere fasen relevant, en sommige die hier bij wijze van eerste ontwerpschets genoemd zijn weer niet. Voor elke projectorganisatie gaat het erom de kritieke betekenis van fasen voor de verdere organisatie en informatievoorziening te erkennen. De karakteristieke opsomming van fasen is vervolgens snel genoeg vastgesteld.
Het begrip ‘fase’ suggereert tijdsverloop. Hier is tevens bedoeld dat een fase tot een bijbehorend resultaat leidt. Dat is dan een mijlpaal in het totale proces.
Als aanzet staan, maar nu onder elkaar opgesomd, de hierboven al genoemde fasen herhaald. De bijbehorende mijlpaal staat er steeds achter vermeld.

De oriëntatie op de aanleg-als-een-proces en de keuze van de relevante fasen/mijlpalen zijn (ook) wezenlijk voor organisatie en informatievoorziening, inclusief financieel beheer, van de projectdirectie Betuweroute.

Fase als noemer voor transacties

Gelet op organisatie en informatievoorziening is de kracht van aldus geïdentificeerde fasen tijdens een proces dat zij evenzovele noemers verschaffen voor ordening van transacties. Transactie is overigens een ander woord voor handeling. Gebeurtenis betekent hier ook vrijwel hetzelfde.
Waarop het met fasen neerkomt, is dat de enorme hoeveelheid handelingen tijdens het enorme project van de aanleg van de Betuweroute overzichtelijk gegroepeerd is en blijft. Van bijzonder belang hierbij is dat fasen een volgorde op hoofdlijnen suggereren waarvan de volgorde van afzonderlijke transacties desnoods kan afwijken. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat er nog iets aan het plan verandert, terwijl reeds onderdelen van de route opgeleverd zijn. Met andere woorden, de hoofdlijnen voor sturing & verantwoording staan reële iteratie niet in de weg. Dat is wezenlijk voor een groot, ingewikkeld project.
Als het goed is, betreft de planwijziging van hierboven uiteraard een onderdeel in een veel minder vergevorderd stadium van gedaantewisseling van de Betuweroute. Het is echter niet denkbeeldig dat sommige onderdelen zelfs al klaar zijn en dus vervangen moeten worden. Daarvoor moet in de opzet van de organisatie en informatievoorziening tenminste ruimte zijn. De ontkenning van wat niet zou mogen, maar dat tòch gebeurt, leidt tot starre inrichting en daardoor tot foutieve sturing en verantwoording. Dat kan de bedoeling van een beheersmechanisme nooit zijn.

Twee soorten registers

Stel dat de projectorganisatie, in dit geval dus de projectdirectie Betuweroute, voor gerealiseerde transacties onder de noemer van elke fase een overeenkomstig register bijhoudt. Als symbool voor zo’n apart register dient hier een kubus, zoals figuur 1 aangeeft.

Figuur 1: Een kubus symboliseert een faseregister.

Dit is een register (lees ook: aparte informatieverzameling) voor, herhaal, gerealiseerde transacties. De mijlpaal wordt ermee opgericht. Daarom staat de overeenkomstige mijlpaal aangeduid met het etiket op/bij de desbetreffende kubus.
Realisatie van een bepaalde transactie gebeurt echter nooit als bij toverslag. Er is tijd mee gemoeid en vaak moeten betrokken partijen een van tevoren formeel vastgestelde procedure (nota bene, administratieve organisatie) volgen.
Behalve over de transactie als eindresultaat kan desgewenst informatie over de totstandkoming ervan, tijdens de procedure dus, bijgehouden worden. Dergelijke voortgangsinformatie komt niet in het register, dat wil zeggen in de kubus die de naam van de mijlpaal in kwestie draagt. Die blijft voor informatie over gerealiseerde transacties gereserveerd.
Registratie van voortgangsinformatie gebeurt indien van toepassing wèl in een register dat, zeg maar, uitmondt in de kubus. Het symbool voor zo’n voortgangsregister is hier een pijpstuk. Een bepaald pijpstuk wordt (eveneens) met de naam van de overeenkomstige fase geëtiketteerd. In figuur 2 zijn een voortgangsregister en een fase- annex mijlpaalregister gekoppeld geschetst.

Figuur 2: Een voortgangsregister mondt uit in een faseregister.

Voor een projectorganisatie telt de vraag welke mijlpaalregisters nodig zijn. Het antwoord volgt eenduidig uit de keuze van relevante procesfasen.
Of er voor de projectdirectie Betuweroute aanvullend ook behoefte bestaat aan voortgangsregisters, is pas een vòlgende vraag. Informatie over gunningen en opleveringen, in het bijzonder, bereikt de projectdirectie in beginsel nádat de transacties (elders) gerealiseerd zijn. Voor dergelijke fasen is een eigen bijbehorende voortgangsregister voor de projectdirectie zèlf dus zinloos.
In het vervolg van dit artikel zijn de figuren tot de mijlpaalregisters beperkt gehouden. Die zijn dan meestal weer kortweg registers genoemd. Aldus blijven figuren en tekst overzichtelijk, waarmee de aandacht optimaal gericht blijft op de ontwerpprioriteit, te weten de identificatie van relevante fasen/mijlpalen.
Het onderscheid tussen enerzijds voortgang, anderzijds mijlpaal helpt trouwens wel mede te verklaren waarom ‘specificaties’ hier voor de aanleg van de Betuweroute niet als fase genoemd staat. Dat komt omdat specificaties eigenlijk bij transacties in talloze fasen aan de orde zijn. Het begrip is zó ruim interpreteerbaar dat het onbruikbaar is voor een bedoeling met engere betekenis (zoals een specifieke fase met mijlpaal vereist). Het is veeleer zo dat tijdens voortgang van de totstandkoming van welke transactie dan ook specificaties opgesteld moeten worden.

Fasen voor detaillering òf aggregatie

Nogmaals, voor elke geïdentificeerde fase wordt een ‘eigen’ (mijlpaal)register ingericht voor de bijbehorende informatie. Wat de aanleg van de Betuweroute betreft is er dan een apart register met informatie over de (gerealiseerde) planologische kernbeslissing. Er is een ànder register met informatie over tracébesluiten, weer een ander met informatie over werkindelingen. Enzovoort, tot en met een apart register met informatie over opleveringen.
Het concrete voorbeeld van de aanleg van de Betuweroute toont nu dat de projectdirectie zich bevindt tussen het DG Vervoer (van het ministerie van Verkeer & Waterstaat) en de zgn projectrealisatiemaatschappij.⁴ Dit heeft allereerst gevolgen voor de bronnen waaruit de informatie komt. Er zijn volgens dat simpele patroon van delegatie- respectievelijk verantwoordingslijnen drie bronnen mogelijk, te weten:

- DG Vervoer
- projectrealisatiemaatschappij
- intern.

Het DG Vervoer is bron van informatie over begroting. Dat is trouwens meteen een kandidaat voor een fase tijdens het proces, dus:

- begrotingstoewijzing,

met het beschikbare budget als mijlpaal.
De begrotingsinformatie voor de projectdirectie komt via de hiërarchische overheids’route’ van DG Vervoer. Wat de projectdirectie ermee doet is het volgende. De informatie wordt intern gedetailleerd teneinde vervolgens aan de projectrealisatiemaatschappij specifiekere budgetten beschikbaar te stellen. Over die uitgesplitste en waarschijnlijk volgtijdelijk beschikbaar gestelde budgetten behoeft de projectrealisatiemaatschappij de projectdirectie niet meer te informeren, daar immers de directie zèlf de bron ervan is. Wat de fase van — transacties zoals — begrotings- en budgettoewijzing betreft, houdt de projectdirectie dus details in het overeenkomstige register bij (en ligt inrichting en gebruik van een aanvullend, bijbehorend voortgangsregister voor de hand).
Met een ‘eigen’ register van de projectdirectie als uitgangspunt — dus weergegeven met een kubus — kan simpel het informatieverkeer met de andere eenheden in het patroon van delegatie en verantwoording geschetst worden. Een binnenkomende verticale lijn betekent ontvangst van informatie in het register. Een uitgaande verticale lijn wil zeggen dat informatie wordt verzonden.
De richting van informatieverkeer staat met een gepijlde lijn aangegeven. Er is conform de gebruikelijke schematechniek voor organisatorische hiërarchieën sprake van delegatie als de pijlen naar beneden wijzen. Een kubus met in neerwaartse richting zowel een binnenkomende als een uitgaande lijn functioneert dus als tussenstation. De organisatorische eenheid die het register in kwestie voert, sluist blijkbaar informatie door waarbij die eenheid ná ontvangst — in dit geval door de projectdirectie van DG Vervoer — en vóór verzending — door de projectdirectie aan de projectrealisatiemaatschappij — waarschijnlijk eigen detaillering toevoegt. Figuur 3 plaatst het register dat de projectdirectie voert voor de begrotingstoewijzing als tussenstation in het delegatiepatroon.

Figuur 3: Informatiestromen voor delegatie.

De informatiestromen loopt in precies omgekeerde richting in bijvoorbeeld de fase van realisatie, met oplevering als mijlpaal. Over opleveringen beschikt waarschijnlijk ook de projectrealisatiemaatschappij niet eens over de kleinste transactiedetails, maar blijven die bij de aannemers die de projectrealisatiemaatschappij op haar beurt ingeschakeld heeft. Dat houdt hoe dan ook in dat het register dat de projectdirectie voor opleveringsinformatie bijhoudt, transacties geaggregeerd weergeeft. Daarbij ligt het voor de hand dat de projectdirectie op haar beurt zulke opleveringsinformatie ter reguliere verantwoording nòg samengevatter dóórgeeft aan het DG Vervoer (en op vergelijkbare hoofdlijnen als algemenere verslaggeving aan overige betrokkenen). Via het DG Vervoer vinden de cijfers vervolgens hun weg naar consolidatie voor het gehele ministerie, maar hoe die verdichtingsslag verloopt onttrekt zich aan het zicht van de projectdirectie. Zie figuur 4 voor een register als tussenstation in het reguliere verantwoordingspatroon.⁵

Figuur 4: Informatiestromen voor verantwoording.

Confrontatie volgens fasen

Sturing door de projectdirectie gebeurt in belangrijke mate op grond van informatie over de voortgang van het daadwerkelijke aanlegproces. Inzicht in voortgang ontstaat vooral door — informatie over — transacties uit diverse fasen te vergelijken. Indien bijvoorbeeld de oplevering dreigt achter te lopen op wat bij de aanbesteding (mijlpaal: als gunning) afgesproken is, moet dat op z’n minst bekend zijn. Voor de identificatie van fasen is hiermee een wezenlijk criterium genoemd. De fasen moeten confrontatie van transacties mogelijk maken. Dat kan confrontatie van het eigen detail van een begrotingstoewijzing met de ontvangen aggregatie van opleveringen zijn, enzovoort. In het algemeen moet informatie uit de diverse registers van de projectdirectie naar behoefte met elkaar in verband gebracht kunnen worden. Daarvoor zijn relaties tussen de — informatie uit de — registers nodig. Dergelijke relaties zijn aangeduid met horizontale lijnen die registers paarsgewijs verbinden. Nota bene, figuur 5 is slechts een voorbeeld waarin ‘zomaar wat fasen’ verschijnen.

Figuur 5: Voortgangsrapportages uit gerelateerde registers.

Elke vergelijking is maximaal zo betrouwbaar, waardevol en dergelijke als de beschikbare informatie. Daarom geldt dat de projectdirectie nooit méér moet verlangen dan wat voor projectrealisatiemaatschappij zèlf realistisch van operationeel belang is. Liefst (veel) minder, zodat van aggregatie sprake is. Indien de projectdirectie méér informatie eist, liggen verschrijvingen op de loer met alle nadelen voor besturing van dien. Principieel zou extra informatie ook geen verantwoording zijn. Het is dus zowel praktisch als wijs om (verantwoordings)rapportages te beperken tot verdichting van wat aan operationele informatie reeds beschikbaar is in het register van waaruit verantwoord wordt. Dat is ruim voldoende voor eigen sturing van en de volgende etappe van verantwoording over de voortgang. De projectdirectie is er immers voor de hoofdlijnen van het aanlegproces. Voor gedetailleerde audits zijn andere instrumenten — dan reguliere rapportages — geschikter, zoals onderzoek door onafhankelijke waarnemers ter plekke.

Delegatie volgens fase

Ook de projectdirectie Betuweroute is een verband van samenwerkende mensen. Een indeling in fasen vormt tevens een uitgangspunt voor delegatie van verantwoordelijkheden binnen de directie. Zo kan één medewerker, of een bepaalde groep medewerkers, belast zijn — nota bene, op het eigen ‘niveau’ van de projectdirectie — met alle transacties onder de noemer van de fase ‘planuitwerking’en de bijbehorende mijlpaal ‘tracébesluit.’ Een andere medewerker houdt zich dan bezig met bijvoorbeeld de geaggregeerde informatie over opleveringen die als reguliere verantwoording door de projectrealisatiemaatschappij aangeboden worden. Samengevat, aan de hand van fasen die in relatie tot het proces vastgesteld zijn, is een geloofwaardige, doorzichtige functiescheiding binnen de projectdirectie mogelijk.
Voorts bieden fasen evenzovele aanknopingspunten voor de zgn administratieve organisatie. Het gaat immers altijd om totstandkoming van transacties.
Per fase moeten overeenkomstige soorten transacties geïnventariseerd zijn. Uitvoering vergt dat steeds een ‘soortelijke’ procedure voor de realisatie van een bepáálde transactie gevolgd wordt. Bij zo’n proceduredoorloop zijn overigens meestal meer medewerkers betrokken dan louter wie ervoor uiteindelijk verantwoordelijk is. Zo ondersteunt een voortgangsregister tevens formele functiescheiding.
Van totaal proces via fasen tot afzonderlijke transacties is een stelselmatige ontwikkeling van de administratieve organisatie mogelijk. Dat kader van proces tot en met transactie staat toetsing van inrichtingsvoorstellen toe; waar nodig kunnen ze aangevuld worden, zodat de feitelijke inrichting het kader adequaat ‘dekt.’
Een vuistregel voor inventarisatie van transactiesoorten is dat het altijd gaat om realisatie van resultaat waaraan betrokken partijen een formele status — moeten — toekennen. Zo is een betaling een transactie, maar — het aangaan van — een gunning ook. De goedkeuring van een werkindeling is een ander voorbeeld.
Vele transacties kunnen herroepen worden, ongedaan gemaakt en dergelijke. Het annuleren van een, zeg maar, oorspronkelijke transactie vergt ter borging van een controlespoor op zijn beurt óók een transactie volgens bijbehorende, vaak afwijkende procedure. Indien de correctie onverhoopt niet klopt, geldt die uiteraard weer als oorspronkelijke transactie voor dááropvolgende transactie(s).
Behalve complete herroeping kan gedeeltelijke correctie voorkomen. Dat zijn ook weer bepaalde soorten transacties inclusief procedures. Ook zijn vaak verdere nuances volgens wet & regelgeving noodzakelijk. Bijvoorbeeld afhankelijk van het geldbedrag moet de ene òf een andere procedure gevolgd worden. Dat is vaak het geval met begrotingstoewijzingen en (financiële) gunningen (lees ook: verplichtingen). Dergelijke procedurele infrastructuur voor administratieve organisatie laat echter de indeling op hoofdlijnen, in fasen met mijlpalen dus, intact.

Primaire en secundaire administraties

De registers met al dan niet geaggregeerde informatie over transacties die voor de aanleg van de Betuweroute voorgenomen dan wel verricht zijn, horen samen tot de administratie van de projectdirectie. Wat tot dusver allemaal bedoeld is, vormt dan de primaire administratie.
Er is dus ook een secundaire administratie. Dat zit als volgt. De primaire administratie is volledig ingericht voor de intermediaire positie van de projectdirectie, dat wil zeggen tùssen het DG Vervoer en de projectrealisatiemaatschappij. Voor sommige taken geldt de projectdirectie echter zèlf als operationeel niveau. Onder het regime van zgn integraal management horen daar sowieso allerlei facilitaire activiteiten bij. Het zicht op haar wezenlijke taakstelling en hoe de projectdirectie die uitvoert, is erbij gebaat dergelijke interne details niet op te nemen in de administratie die ingericht is voor sturing & verantwoording op hoofdlijnen van de aanleg van de Betuweroute. Hieruit volgt de inrichting van een tweede administratie, de secundaire. Figuur 6 schetst de verhoudingen binnen de projectdirectie.

Figuur 6: Helder zicht op primair proces door afsplitsing van secundaire administratie.

De interne relatie van de secundaire met de primaire administratie is in beginsel gelijk aan de relatie van de administratie van de projectrealisatiemaatschappij met de primaire administratie van de projectdirectie. Daarbij ligt het voor de hand dat deels afwijkende fasen relevant zijn voor delegatie en verantwoording.
Dankzij de scheiding van administraties binnen de projectdirectie Betuweroute is ook functiescheiding eenvoudiger, alsmede de implementatie van contracten voor facilitaire diensten. Aangezien realisatiecijfers vanuit de secundaire samengevat in de primaire administratie terechtkomen, verschaft de primaire administratie altijd het complete overzicht over kosten en andere relevante aspecten van de aanleg van de Betuweroute. Met de secundaire administratie tellen dus ook zgn apparaatskosten van de projectdirectie betrouwbaar méé. Dat het verhoudingsgewijs om een gering bedrag gaat, doet er principieel niet toe. Ook die kosten tellen, maar juist zulke ‘huishoudelijke’ uitgaven behoeven langs de hoofdlijnen slechts geaggregeerd zichtbaar te zijn.
De eerder verschafte opsomming van fasen tijdens het aanlegproces dicteert de inrichting van de primaire administratie van de projectdirectie. Er is echter een aspect van de aanleg dat met die opsomming tot dusver onvoldoende uit de verf komt. Dat zijn de noodzakelijke grondaankopen en schadevergoedingen. Als fase wordt hier grofweg ‘grondverwerving’ verondersteld met ‘eigendom’ als mijlpaal.
Wat is de plaats van het (mijlpaal)register voor gerealiseerd eigendom in de totale primaire administratie van de projectdirectie? Figuur 7 biedt een suggestie. Daaruit blijkt procesmatig dat eigendom gerealiseerd moet zijn vóórdat een gunning definitief verstrekt kan worden. De dwarsgetekende stippellijn met de letter ‘t’ erbij benadrukt deze volgtijdelijkheid.
In de relatie van eigendom tot werkindeling is expliciete weergave van strikte tijdsafhankelijkheid overbodig. Grondverwerving heeft op basis van werkindeling plaats.
Aan de rechterzijde van figuur 7 verschijnt (nog) een nieuw register. Dat is voor gerealiseerde betalingen.

Figuur 7: Op zoek naar relevante procesfasen en hun registers.

Over de Comptabiliteitswet

Om met de eenvoudigste aanwijzing te beginnen, de secundaire administratie binnen de projectdirectie moet uiteraard voldoen aan de eisen van de Comptabiliteitswet. Dat betekent toepassing van het verplichtingen-kasstelsel, waarbij verplichtingbegrotingen per kalenderjaar gelden. Uitgedrukt in aparte fasen en bijbehorende informatieregisters per mijlpaal toont figuur 8 de basisstructuur van de secundaire administratie. Nota bene, de opzet van deze secundaire administratie van de projectdirectie is dus gelijk aan de opzet van primaire administraties van ‘staande’ eenheden van overheidsinstellingen à la kas-verplichtingenstelsel.

Figuur 8: Formele procesfasen conform verplichtingen-kasstelsel.

Evenals figuur 7 moet figuur 8 met oog voor dieptewerking ‘gelezen’ worden. In figuur 8 betekenen de stippellijnen dat geselecteerde bedragen in de verbonden registers per saldo gelijk moeten zijn. Dat wil concreet zeggen: specifieke kasbegrotingen moeten opgeteld uiteraard gelijk zijn netzo specifieke verplichtingbegroting(en). Dat klinkt ingewikkeld, maar is logisch gelet op de afleiding van de ene uit de andere. Op dezelfde manier moet verband blijven bestaan tussen aangegane verplichtingen en de dáárvan afgeleide kasramingen.
De hantering van zgn verplichtingjaren is echter strijdig met de eerdere suggestie om van de projectrealisatiemaatschappij — en die moet op haar beurt de diverse aannemers en dergelijke er beslist niet mee lastig vallen — slechts informatie te verlangen die voor het eigen functioneren reeds noodzakelijke bijgehouden wordt. Het is meteen duidelijk dat verbijzondering naar verplichtingjaren niet past in de bedrijfsprocessen van aannemers, de projectrealisatiemaatschappij enzovoort. Dat is, nogmaals, dan ook een eis die de projectdirectie in praktische wijsheid niet aan de verantwoording door de projectrealisatiemaatschappij stelt.
Indien er voor verantwoording vanaf het DG Vervoer behoefte bestaat aan uitsplitsing naar verplichtingjaren kan de projectdirectie er met eigen schattingen invulling aan geven (of dat zelfs helemaal aan het DG overlaten). Dat is stellig ook voordelig voor de kwaliteit van de informatie. Een beredeneerde schatting is immers nauwkeuriger en zeker betrouwbaarder dan het simpelweg doorsluizen van wat niets ànders dan niet of nauwelijks gefundeerde informatie kan zijn. Verbijzondering naar verplichtingjaren en dáárvan afgeleide kasramingen voor verplichtingen zullen bij aannemers slechts tot verschrijvingen leiden. Dat is dan een heleboel moeite met zelfs averechts effect.
De informatiestroom van de projectrealisatiemaatschappij naar de projectdirectie moet zo beperkt mogelijk blijven. Maar wàt er aan informatie komt, moet aan hoge kwaliteitseisen voldoen. Daarop hamert de Tweede Kamer nog eens extra door aanwijzing als groot project. Het verband voor de inrichting van het financieel beheer is duidelijk. Met de eis van weinig is de eis van goed en betrouwbaar gebaat. Op basis van expliciete fasen kan de projectdirectie eenduidig en, zéér belangrijk, begrijpelijk aangeven welke informatie de projectrealisatiemaatschappij geaggregeerd ter verantwoording moet leveren. Het veronderstelt dus dat in zo’n verantwoordingsprofiel slechts fasen/mijlpalen in het geding zijn waarvan de medewerkers van de projectrealisatiemaatschappij een eigen operationele voorstelling hebben. Zoals gezegd valt daar om deze reden bijvoorbeeld ‘verplichtingbegroting’ af. Over ‘bestek,’ ‘aanbesteding’ en ‘oplevering’ zal daarentegen nooit misverstand ontstaan.
In de primaire administratie van de projectdirectie heeft zonodig pas vertaling naar de comptabele wet- en regelgeving voor de rijksdienst plaats. Indien ‘gunning’ als ‘aangegane verplichting’ opgevat kan worden, is dat niet eens een vertaling, maar slechts een verdere samenvatting; slechts het etiket van de fase/mijlpaal wordt aangepast.
Figuur 9 schetst de primaire administratie van de projectdirectie als een synthese van wat de figuren 7 en 8 bieden. Zo’n model toont helder hoe mijlpalen die wezenlijk zijn voor een infrastructureel project, niet passen volgens het verplichtingen-kasstelsel. Aanvullend op de verplichting- en kasdimensie is er daarom behoefte aan zoiets als een investeringdimensie.

Figuur 9: Mijlpalen van het aanlegproject in samenhang.

Het aantal mijlpalen in figuur 9 schrikt bij eerste aanblik wellicht af. De praktische vraag luidt echter altijd wat de inherente complexiteit van een groot project is. De opzet van financieel beheer moet daarvan de weerspiegeling vormen. Instrumentarium moet uiteraard zo eenvoudig mogelijk zijn. Dat is heel iets anders dan vèr-eenvoudigd.
Uitbreiding met de investeringdimensie voorziet in het algemeen in eisen van het baten-lastenstelsel. Minstens één mijlpaal langs die ‘nieuwe’ dimensie verkrijgt dan formele status via de Comptabiliteitswet. Andere mijlpalen kunnen naar behoefte van concrete processen/projecten à la figuur 9 toegevoegd worden. Hoe dat tot optimale synthese leidt valt buiten het bestek van dit artikel.⁶

Integrale verantwoording

De financiële middelen voor de aanleg van de Betuweroute komen uit verschillende bronnen. Met de financiers kan gemakshalve afgesproken zijn dat zij allemaal dezelfde, dus integrale verantwoording ontvangen.
De ervaring leert immers dat verbijzondering van administratie volgens uiteenlopende wensen van financiers een verlammend effect op sturing en verantwoording kan hebben. De noodzaak om operationeel betrokkenen niet lastig te vallen met informatiebehoeften die zij niet zèlf hebben of, erger nog, helemaal niet begrijpen, is hierboven reeds enkele malen benadrukt.⁷
Het gevaar van verbijzonderde verantwoordingsrapportages wordt vaak niet onderkend. Het leidt echter onherroepelijk tot extra eisen aan de toeleveranciers van informatie. Via de projectrealisatiemaatschappij zouden voorschriften dan bij de aannemers terecht komen. Dergelijke schakels in de keten zouden allemaal hun informatievoorziening moeten aanpassen. Als het al gebeurt, is het nooit van harte (nog ervan afgezien dat vaak de grens van wat principieel telt als verantwoording overschreden raakt; want rapporteert de uitvoerder met dergelijke informatie nog over het ‘ object’ van delegatie?). De kwaliteit laat zich dus raden. Dan is géén informatie altijd nog beter dan verkeerde informatie.
Voor bijzondere informatiebehoeften, het is reeds genoemd, zijn andere instrumenten beter geschikt. Dat varieert vanaf een ad-hoc vraag met dito antwoord tot een wat dieper gravende analyse tot en met een formele audit.
De integrale verantwoording(srapportage) betekent niet dat een bepaalde financier zijn deelbelang (lees dus ook: een specifiek delegatie-object), als dat tenminste herkenbaar identificeerbaar is, uit het oog moet verliezen. Zo’n deelbelang moeten echter uitgedrukt kunnen worden in termen van opleveringen die in de logica van de aanleg van een complexe infrastructurele voorziening als de Betuweroute passen. Een haakse benadering is niet realistisch en verstoort het project slechts.

Kenmerken van transacties

Van elke transactie in de (primaire) administratie van de projectdirectie is tenminste bekend tot welke procesfase zij hoort. Andere kenmerken moeten daar eveneens geregistreerd staan, maar een algemeen geldige opsomming daarvan is stellig te ambitieus. Zo hebben niet alle transacties betrekking op geld. Uiteraard, indien financiële middelen in het geding zijn, moet het bijbehorende bedrag zeker vermeld staan. Hoeveel geld is er gemoeid met de planologische kernbeslissing, met een bepaald tracébesluit, enzovoort tot en met afzonderlijke betalingen (en ontvangsten)? Op dergelijke manier moeten relevante kenmerken van de uiteenlopende transacties geïdentificeerd worden.
Het ligt voor de hand om met kenmerken van financiële transacties in alle soorten en maten (fasen, dus) te beginnen. Niet-financiële transacties mogen echter niet vergeten worden. Een nuttig criterium betreft risico. Daaruit volgt immers de behoefte aan stuurinformatie, waarvoor aantekeningen inclusief kenmerken op hun beurt de grondstoffen leveren. Grofweg vergt de beheerste voortgang van een zgn groot project naar zijn aard analyse op risico’s volgens tijd, geld, politiek en/of techniek als kritieke factor.
Van belang voor identificatie van kenmerken is ook de mogelijkheid van (verdere) aggregatie. Eerder is confrontatie als mechanisme van voortgangsrapportage genoemd. Vergelijking van (groepen) transacties, al dan niet uit verschillende fasen, moet zinvol zijn en daarvoor zijn gemeenschappelijke kenmerken een absolute voorwaarde. Appels zijn slechts zindelijk vergelijkbaar met appels. Dit verklaart overigens waarom op een hoog sturings- annex aggregatieniveau vaak alleen nog financiële middelen, geld dus, overblijven als vergelijkingsmateriaal. Het is evident dat zulke reductie nieuw risico introduceert. Kortzichtigheid die rapportage nu eenmaal inhoudt, kunnen volksvertegenwoordigers deels compenseren met persoonlijke ervaring van een groot project. Concrete aanbeveling: ga zelf kijken!
Voor sturing & verantwoording door de projectdirectie Betuweroute kan als aanzet voor inventarisatie van kenmerken onder meer dienen de werkindeling (jargon: work breakdown structure). Die wijst op tenminste een geografische invalshoek en verder op ‘werksoorten’ en ‘objecten.’
Als nadrukkelijke voorwaarde geldt dat tussen kenmerken van een transactie geen hiërarchisch verband mag bestaan. Het gaat daarentegen om nevengeschikte invalshoeken die door hun combinatie de transactie uniek bepalen. Als formele definitie hoort erbij dat een samenvatting van transacties op haar beurt voor een register in een andere administratie óók een transactie is.
Voor kenmerken van transacties is het voorts zinloos een zgn universele classificatie te hanteren. Daarvoor is de diversiteit van werkzaamheden te groot. Daarentegen moet, uitgaande van de werkindeling, voor elk werk een relevante opgave volgens objecten e.d. vorm krijgen.

Cijfermatige samenhang volgens procesoriëntatie

De architectuur van de informatievoorziening sluit aan bij de hoofdlijnen van het grote (aanleg)project. Daartoe worden voor de zgn mijlpalen in dat project overeenkomstige registers ingericht. In een bepaald register gebeurt registratie van alle transacties die op de gedefinieerde mijlpaal betrekking hebben. Zo hebben begrotingstoewijzingen — inclusief eventuele wijzigingen! — plaats in het register voor … begrotingstoewijzingen, gunningen in het register voor … gunningen — natuurlijk ook weer inclusief eventuele wijzigingen die zich voordoen — enzovoort.
Vrijwel alle transacties hebben een financieel aspect. Er is, met andere woorden, een geldbedrag mee gemoeid in de ‘gedaante’ van een bepaalde mijlpaal. Wanneer er sprake is van zo’n financiële transactie, gebeurt registratie met een formele journaalpost. Elke journaalpost, en dat geldt per definitie voor registratie in àlle registers, is met zijn journaalregels in cijfermatig (lees ook: boekhoudkundig) evenwicht. Letterlijk per saldo is daarom ook elk apàrt register in — boekhoudkundig — evenwicht, aangezien een journaalpost altijd ‘maar’ voor één register geldt.
Het evenwicht per mijlpaalregister biedt om te beginnen een basaal controlemechanisme. Verstoord evenwicht is een signaal dat nader onderzoek vergt. Zoals gezegd, staat voorts via evenwicht de geldstroom onder de noemer van één en dezelfde ‘mijlpaal’ aangetekend. Bijvoorbeeld verlaging van het ene deelbudget ten gunste van een ander deelbudget gebeurt met twee journaalregels in één journaalpost. Het saldo van de post bedraagt uiteraard nihil; evenwicht, dus.
Tussen de mijlpalen is géén sprake van een geldstroom. Per mijlpaal verschijnt geld daarentegen in een karakteristieke ‘gedaante’ in het bijbehorende register. Inzicht in de stand dan wel het verloop van het proces/project is gebaseerd op confrontatie van de inhoud van diverse registers. Stel dat op een bepaalde (grootboek)rekening in het register voor toegewezen verplichtingbegrotingen een bedrag van 100 geboekt staat en op de overeenkomstige rekening in het register voor gunningen is het saldo van de — financiële — transacties 40, dan volgt daaruit dat de toegewezen begroting op het rapportagetijdstip ruimte voor aanvullende gunningen à 60 biedt. Zo kunnen — rekeningen uit — alle registers met elkaar vergeleken worden.

Voorbeeld: onteigening

Bij de mijlpaal PKB is reeds rekening gehouden met eigendommen die voor de aanleg van de Betuweroute noodzakelijkerwijs verworven moeten worden. In dat stadium gaat het ongetwijfeld om een ruwe schatting. Bij latere mijlpalen, zoals ‘tracébesluit.’ ‘begroting’ en ‘werkindeling’ komen steeds betere schattingen beschikbaar. Afwijkingen kunnen aanleiding vormen om naar een eerdere mijlpaal terug te keren en het saldo aldaar formeel te wijzigen (nota bene, administratieve organisatie tot en met eventuele politieke heroverweging). Zulke hernieuwde aandacht voor een eerdere mijlpaal is nodig, omdat uiteindelijk de saldi overeen moeten stemmen. Bijvoorbeeld, het totaal onder de noemer van de PKB moet uiteindelijk gelijk zijn aan het totaal onder de noemer van het tracébesluit, enzovoort tot en met de betalingen voor de aanleg. Of, als die saldi verschillen, moet er goedkeuring voor zulke afwijkingen bestaan. Dergelijke goedkeuring komt formeel uiteraard op hetzelfde neer als gelijke saldi.
Stel dat terugkoppeling naar eerdere mijlpalen verzekerd is. Stel voorts dat in de werkindeling de aanschaf van een bepaald huis opgenomen staat. Indien het eigendom ervan formeel verworven is, is aantekening van dié transactie in het register voor — de mijlpaal van — ‘eigendom’ aan de orde. Confrontatie met de overeenkomstige boeking in het register ‘werkindeling’ moet uitwijzen dat het projectverloop op dit punt correct is. (Voor toetsing vóóraf moeten natuurlijk ook de betrokken voortgangsregisters bij de confrontatie geraadpleegd zijn.) Nadat voor de aanschaf betaald is, volgt aantekening dáárvan in het register ‘uitgave/ontvangst.’ Opnieuw kan via — het mechanisme van — confrontatie van boekingen het projectverloop op dat onderdeel nagegaan worden.

Voorbeeld: aanleg kunstwerk

Ditmaal luidt de veronderstelling dat een bepaald kunstwerk in de werkindeling als apart object tot uitdrukking komt. De volgende mijlpaal is dan (het) ‘bestek.’ Neem verder aan dat het bestek voor het kunstwerk in kwestie een afwijkende kostenschatting oplevert. Dan is allereerst terugkoppeling naar de mijlpaal van de werkindeling nodig en misschien/waarschijnlijk ook naar de mijlpalen dááraan voorafgaand. Zonder expliciete mijlpalen ontbreekt het fundament voor zulke beheersbare terugkoppeling; ter vereenvoudiging kunnen mijlpalen dus niet zonder nadelig gevolg voor beheer geschrapt worden.
Na ‘bestek’ is, hier in althans, ‘gunning’ als formele mijlpaal geïdentificeerd. De financiële transactie waarmee een marktpartij (lees: aannemer) opdracht krijgt voor constructie van het kunstwerk wordt in het register ‘gunning’ aangetekend. Ook nu kan het bedrag afwijken van wat onder de noemer van eerdere mijlpalen vastgesteld was. Zonder terugkoppeling, dus.
Oplevering van het kunstwerk wordt op haar beurt in het dienovereenkomstige register aangetekend. Voor de betalingen is (ook) een apart register: uitgave/ontvangst. Dat is nodig omdat oplevering en bijbehorende betaling vaak niet synchroon verlopen. Aantekening van transacties in verschillende registers maakt wederom confrontatie mogelijk. Zo kan het projectverloop zo nauwkeurig gevolgd worden als de aangetekende transactiekenmerken toestaan.

Periodiciteit

Eventuele periodiciteit van rapportages is opzettelijk nog niet aan de orde geweest. Want met huidige hulpmiddelen, moderne informatietechnologie dus, verdient periodiciteit niet langer de status van uitgangspunt voor de inrichting van de administratieve organisatie met bijbehorende informatievoorziening. Het doet er in vlak niet (meer) zoveel toe hoe dikwijls of hoe zelden informatie doorgegeven moet worden. Dat is met een handmatig gevoerde administratie van enige omvang uiteraard ànders.
De behoefte aan informatie voor sturing moet voorop staan. Daar hoort voor de projectdirectie altijd enige vertraging bij zoals met het delegatiepatroon overeengekomen. Wie onmiddellijke rapportage verlangt, moet geen contract afsluiten of delegeren, maar kan beter zèlf gaan uitvoeren.
Voor de aanleg van de Betuweroute is het aannemelijk dat de projectrealisatiemaatschappij maandelijks rapporteert. Daarvoor moet de maatschappij op haar beurt uiteraard over de rapportages van de ingeschakelde marktpartijen beschikken. De projectdirectie moet dus met de projectrealisatiemaatschappij bij contract tevens een uiterste termijn overeenkomen waarop de periodieke verantwoordingsrapportage geleverd moet zijn. De projectrealisatiemaatschappij is dan gebonden om rapportages met aannemers en dergelijke te regelen. Welke informatie de projectrealisatiemaatschappij concreet moet leveren is afhankelijk van de keuze van relevante fasen, van transacties en van kenmerken daarvan.

Overgang naar exploitatie(fase)

Op enig moment is de aanleg voltooid. Dan begint voor de Betuweroute de exploitatie. Niet zozeer met haar organisatie, maar wèl met de informatievoorziening kan de projectdirectie Betuweroute al vanaf een vroeg stadium de overgang naar de exploitatie’fase’ vereenvoudigen. Concreet houdt dat in om voor transacties al zodanige kenmerken te identificeren dat inzicht ontstaat in componenten van later beheer. Mede van de kosten van aanleg (lees algemeen: investering) kunnen kosten van exploitatie afgeleid worden.
Verder is het zo dat een resultaat van aanleg doorgaans een verplichting tot exploitatie is. Indien een voorziening, een object of wat dan ook langdurig onderhouden moet blijven, verwisselen begroting en verplichting feitelijk van plaats in de totale procescyclus. Want dan volgt de verplichting niet uit de begroting, maar is het precies omgekeerd. Dus, de verplichting is er onontkoombaar al, waarna het erom gaat alsnog de passende begrotingstoewijzing te verkrijgen. Zo werkt het bijvoorbeeld met personeel dat een vaste aanstelling heeft en dus ook met duurzame infrastructurele componenten van de Betuweroute.
Onbegrip over deze verwisseling van fasen werkt overigens financiële problemen in de hand. De financiële regelgevers voor de overheid zouden veel kunnen repareren met de erkenning dat de ene verplichting (tijdens de aanleg) de andere (tijdens exploitatie) niet is. Want ‘natuurlijk’ begint ook de verplichting tot onderhoud al met de aanleg.

noten

1. Op basis van de ‘Procedureregeling grote projecten’ uit 1988 kan de Tweede Kamer classificeren. Voor de overheidsorganisatie die verantwoordelijk is voor een groot project gelden vooral extra eisen voor rapportage.
2. J.P.H. Boom heeft besluitvorming over de Betuweroute met co-auteur M. Metze gedocumenteerd in De slag om de Betuweroute: het spel langs de lijn (Balans, 1997). De — politieke — besluitvorming over de route ging uiteraard vooraf aan de feitelijke aanleg ervan. Daartussen was de ‘knip’ extra benadrukt doordat vanuit het ministerie van V&W het besluitvormingsproces met een aparte formele projectorganisatie ondersteund werd. Die werd met het finale besluit opgeheven. Een àndere projectorganisatie werd voor coördinatie van de aanleg ingericht. Het onderhavige artikel gaat dus over financieel beheer van het aanlegproject.
3. Hierop gebaseerde — aanwijzingen voor inrichting van — (financiële) informatievoorziening staat uitvoering beschreven in het boek Aspecten en Fasen: aantekeningen over relationeel boekhouden (Information Dynamics, 1991) door P.E. Wisse. Zie voor een samenvatting ook Wisse’s artikel ‘Relationeel boekhouden: scheiding van registratie en rapportage’ (in: De Accountant, september 1992) en ‘Samenhangende pluriformiteit in financieel beheer’ (in concept).
4. Wat in dit artikel de projectrealisatiemaatschappij heet, is later niet precies als zodanig ingericht en gaan functioneren, laat staan dat de naam ongewijzigd gebruikt is voor één of meer uitvoerende eenheden op naastlager hiërarchisch niveau waaraan de projectdirectie op haar beurt taken delegeerde. Dergelijke veranderingen raken de strekking van de casus echter niet. Daarom is hier gemakshalve sprake gebleven van die enkele eenheid.
5. Omdat de aanleg van de Betuweroute als groot project aangemerkt is, gelden extra eisen voor verslaggeving. Daarin voorziet bij voorkeur de primaire administratie — zie verderop voor de toelichting — van de projectdirectie zèlf, zodat de reguliere informatiestromen zo ongewijzigd mogelijk gehandhaafd blijven.
6. Zie daarvoor vooralsnog de documentatie waarnaar noot 3 verwijst.
7. Het kabinet vervalt nu met het aanstaande baten-lastenstelsel opzichtelijk in dezelfde fout indien het de opstelling van de nationale rekeningen handhaaft als uitgangspunt voor financieel beheer door de rijksoverheid.