Oorspronkelijk verschenen in: Digitaal Bestuur, 27 juni 2008.
Olf Kinkhorst en Pieter Wisse
Ondanks goede bedoelingen van een flink aantal overheidsorganisaties, bijvoorbeeld de deelnemers aan de zogenaamde manifestgroep, is het nog slecht gesteld met het onderling delen van informatie over burger en bedrijf. We blijven dus vragen naar de bekende weg. Door hetzelfde manco krijgen burgers en bedrijven hun dienstverlening in elektronische snippers aangeboden.
Er is een terrein waar het relatief goed gaat: werk en inkomen. We hebben daar al jaren een voorziening als Suwinet. Die stelt medewerkers en systemen van UWV, CWI en gemeenten in staat om informatie onderling te delen. De meeste informatie die wordt uitgewisseld over dat netwerk komt van buiten de sector. Voor die informatie wordt natuurlijk de werkzoekende, respectievelijk uitkeringsgerechtigde geraadpleegd. Ook de werkgever(s) in kwestie. En tenslotte (semi-)overheidsinstellingen die tot andere sectoren behoren. Op ruimere schaal zijn dat allemaal deelnemers aan maatschappelijk (informatie)verkeer. In duidelijke taal heet het dat zij voor informatie van elkaar afhankelijk zijn, om de klant de indruk te kunnen geven dat er sprake is van één gezamenlijk proces.
Je zou toch zeggen dat besef van onderlinge afhankelijkheid samenwerking bevordert. De pogingen om tenminste voor het informatieverkeer tùssen overheidsorganisaties de sectorale grenzen te laten vervallen, of minstens te verlagen, zijn tot dusver echter allesbehalve succesvol. Nou ja, in Suwiland doen we dan tenminste erg ons best om het ieder jaar een stapje beter in te vullen, maar daarbuiten is het toch vrij stilletjes. Zelfs binnen overheidsorganisaties praat de ene afdeling vaak totaal niet met de andere. Waar ligt dat toch aan?
Er heerst in het openbaar bestuur een gedoogcultuur. De leiding van de ene overheidsorganisatie vindt het blijkbaar te lastig om die van een andere áán te spreken op prestaties. Zij gedogen van elkaar de weigering om informatie betrouwbaar en vlot te leveren voor uitvoering van taken die, even extra goed opletten, wèttelijk bepaald zijn. Het is gewoon gemakkelijker om de administratieve last te blijven afwentelen op burger en bedrijf. Vanuit het perspectief van de uitvragende overheidsorganisatie is de machtsverhouding immers evident in haar eigen voordeel.
Wat stellig meespeelt, is dat ontsnapping aan onderlinge informatieuitwisseling bij de afzonderlijke overheidsorganisatie haar illusie voedt van autonomie, onafhankelijkheid. In zoverre wàntrouwen overheidsorganisaties elkaar als felle concurrenten. Maar geeft de burger geen antwoord, of het bedrijf niet, tja, dan bezorgt de ene overheidsorganisatie haar of hem simpelweg direct nadeel. Overigens blijkt informatieuitwisseling dan ineens wèl te functioneren, te weten om het geweldmonopolie te ontketenen. Wie onderaan de machtsketen staat, is de pineut.
Inmiddels heeft de gemiddelde burger (m/v) of bedrijf meer sjoege van informatietechnologie dan de gemiddelde overheidsorganisatie. Voor hem is het allang evident dat herhaalde navraag naar steeds maar weer dezelfde informatie zowat neerkomt op moedwillige lastenverzwaring. Maar nog altijd onttrekken veel te veel overheidsorganisaties zich aan onderlinge samenwerking voor noodzakelijk informatieverkeer. Afhoudende redenen zijn er altijd wel te vinden. Het mag niet van de privacywet, het informatiesysteem is nog niet goed genoeg, de burgers geven niet goed op waar ze wonen, of het past gewoon niet in de planning voor de komende drie jaren. Maar in feite heeft de wetgever toch bepaald dat een overheidsorganisatie recht heeft op bepaalde informatie. Als andere overheden daaraan niet meewerken, geven ze eigenlijk aan lak te hebben aan die wetgeving.
Zo is het toch?! Voorts is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dus, prima, houdt overheid zoveel mogelijk decentraal. Waar dat echter reële samenwerking bemoeilijkt of zelfs belemmert, wordt voor uiteindelijk evenwicht zonodig enig centraal tegenwicht toegepast. Dat is per saldo een organisatorische verhouding tussen centralisatie en decentralisatie, waarvoor de wettelijke grondslag nota bene in de Grondwet staat vermeld. Wie met alle geweld een samenwerkingswet wil, die bestaat al!
Eerlijk is eerlijk, nu maakt het openbaar bestuur het haar organisaties ook niet eenvoudig. Bijvoorbeeld de basisregistraties zijn bedoeld als, zeg maar, clearing houses. Voor dienovereenkomstige basisinformatie over maatschappelijke ob- en/of subjecten kan een overheidsorganisatie dáár terecht. Daarvoor is dus geen direct informatieverkeer met andere overheidsorganisaties (meer) nodig, laat staan dat organisaties allemaal hun eigen verzamelingen met diezelfde informatie blijven voeren. Het idee lijkt zo gek nog niet.
Over verkeer gesproken, in België staat daarvoor de Kruispuntbank … centraal. Dat is géén vette, centrale informatieverzameling maar een, het woord kruispunt zegt het, gemeenschappelijke voorziening voor juist verschillende verkeersdeelnemers. Suwinet is qua opzet vergaand vergelijkbaar, maar kampt met strenge grensbewaking door andere sectoren. Zou dit tot een Kruispuntbank kunnen uitgroeien? Ja natuurlijk, maar dat moet je dan als overheid willen organiseren.
Maar die basisregistraties dan? Dat hebben we onderzocht en daar kwam uit dat basisregistraties zich eigenlijk weinig aantrekken van wat anderen ermee willen doen. Zo ontbreken er elementen aan de verzameling die voor andere overheden cruciaal zijn om hun taak uit te voeren. Een voorbeeld zijn ingezetenen en niet-ingezetenen. Dat onderscheid betekent op voorhand dat er géén basisregistratie voor personen is.
Of neem de “onverklaarbare stijging” van de huurtoeslag. Dat is meteen bijna ondoenlijk, een deugdelijke verklaring, wanneer de officiële definitie van verblijfsobject voor de basisregistratie gebouwen niet berekend is op woninghuur. Gemeenten gebruiken informatie van de UWV die de informatie van de belastingdienst krijgt die de informatie van de werkgever heeft gekregen. Als je vooraan in het proces niet controleert of alles er wel is, krijg je achteraan in het proces gewoon rotzooi aangeleverd.
Door onvolledige dekking ziet een aparte overheidsorganisatie zich dus genoodzaakt voor het ontbrekende gedeelte een eigen registratie te blijven voeren. Die vergt afstemming met wat de basisregistratie wèl biedt, waardoor de compleet benodigde informatievoorziening niet eenvoudiger maar ingewikkelder wordt. Ook niet goedkoper, maar juist duurder. Dat maakt aansluiting, zachtjes uitgedrukt, niet aantrekkelijk. De overbodige wettelijke gebruiksverplichting verandert ook niets aan dergelijk terecht bezwaar vanuit zo’n taakperspectief. Voorspelbaar heerst voorlopig ontkenning van het kwaliteitsprobleem, met als gevolg dat het onbeheersbare proporties aanneemt of de erkenning van het kwaliteitsprobleem met als gevolg dat men afhaakt zonder de oorzaak aan te pakken.
Verbetering zit er ook niet in, zolang de valse retoriek aanhoudt dat de burger centraal staat. Het is laf om het gevecht slechts met het zwakste kind van het schoolplein te durven voeren. Dat is zelfs niet slim, want ook dat kind groeit op. Als het de kans krijgt, slaat het misschien terug en dan zijn we allemaal verder van huis. Een voorbode daarvan is een blog die Arjan Kamphuis hier onlangs publiceerde. Hij maakt er een strijd van burger tégen de overheid van. Blijkbaar begrijpt hij niet dat juist de overheid vàn ons allemaal is. Als burgers haar anders willen, lukt dat ooit slechts opbouwend, nooit afbrekend.
Volgens ons willen burgers en bedrijven dat overheidsorganisaties er vooral ook onderling naar handelen dat ze allemaal wettelijk bepaalde taken uitvoeren. Daarmee bestaat allang de wettelijke verplichting dat zij ook elkaar optimale ondersteuning bieden. Val daarmee burgers en bedrijven dan ook niet meer lastig. Wie wil tegensputteren, moet de Grondwet gauw erop nalezen dat het natuurlijk niet allemáál decentralisatie en dus absolute autonomie voor de eigen overheidsorganisatie is. Oh ja, verder moeten de basisregistraties subiet op de schop. Als verkeerskruispunt zijn ze ongeschikt, zelfs contraproductief.
27 juni 2008, webeditie 2008 © Olf Kinkhorst en Pieter Wisse