Domweg naar de elektronische kloof

Pieter Wisse

Begin dit jaar, 2006 dus, eindigde het programma ICT en administratieve lasten (ICTAL). Dat slot vormde aanleiding tot een symposium waarvan Automatisering Gids op 31 maart een rapportage opnam met de omineuze titel ‘Wel de lasten, niet de lusten.’ Aan de hand van dat artikel verken ik hier nog wat verder waarom het ICTAL-programma illustratief is voor de kloof tussen retoriek, valse dus, en haperende praktijk van zgn. elektronische overheid.

Wat me algemeen opvalt, is dat geen van de aangehaalde sprekers op het afscheidsfeestje van ICTAL met zelfs ook maar de geringste informatiekundige kennis van zaken spreekt. De naïviteit brengt programmamanager Van Haaften tot uitdrukking, met verwijzing naar "[h]et oorspronkelijke plan om met bestaande en in gebruik zijnde technologie aan de slag te gaan." Dan begreep/begrijp je het wezenlijke nieuwe probleem in z’n reële variëteit domweg niet. Precies dezelfde expliciete verklaring legde overigens de leiding van het herstarte programma Stroomlijning Basisgegevens midden 2004 af. Zo van, "Nee, nadenken, hoeft niet meer. Dat is gelukkig klaar. We hoeven slechts in te voeren." Onzin, domweg onzin.

Jaap van Rees, in Nederland een informatiekundig pionier, wees ooit op de misvatting om met louter autotechniek een verkeersstelsel te ontwikkelen. Denk ook aan het verschil tussen (aparte) gebouwarchitectuur en stedenbouwkunde, terwijl ze nota bene tegelijkertijd ook vanalles en nogwat met elkaar te maken hebben. Inderdaad, net zoals ondermeer — de aard van — auto's mede bepalen wat het optimale verkeersstelsel is.

Je zou kunnen zeggen dat mijn eigen nadruk op 'civiele informatiekunde' als nieuwe discipline de erkenning inhoudt dat het geheel kwalitatief méér is dan de som der delen. Daarom vormt dat geheel een karakteristiek onderwerp van aandacht (lees: ontwerp, ontwikkeling, dus óók nieuwe techniek enzovoort).

De verwarring wordt verder aangewakkerd door klakkeloos gebruik van de term 'infrastructuur.' Wat ICTAL ontwikkelde blijkt nog altijd vergaand 'particulier' ipv. een serieuze, dus algemeen bruikbare nutsvoorziening. Was het maar heuse infrastructuur! Maar omdat het feitelijk gaat om hulpmiddelen voor verbijzonderde toepassing, is het volstrekt logisch dat gebruik ervan nooit verder kwam — en komt — dan wat als proof-of-concept aangepakt werd. Inderdaad, douane. Oh ja, een stukje Landbouw. En verder? Blijkbaar is er, alle infrastructurele retoriek ten spijt, een weg aangelegd voor, ik zeg maar even wat, Volkswagens van het type Passat. Andere auto's passen niet.

Wie daarop niet alert is, kan zich gauw beklagen over gebrekkige bereidheid om de aangereikte voorzieningen eveneens te benutten. Je zou echter ervoor moeten openstaan dat zulke afstandelijkheid — in elk geval deels — functioneel is. Op die manier kan besef groeien van "Hé, is het eigenlijk wel adequate infrastructuur, wat we tevens voor ànder gebruik beschikbaar stellen?"

Ik geef meteen toe dat allerlei organisaties maar al te graag hun vermeende zelfstandigheid verdedigen. Maar geef ze tenminste geen èxtra stok om de hond te slaan.

Van de weeromstuit lijkt het alsof er louter een bestuurlijk probleem bestaat. Zeker, dat probleem is er ook (en gaat ook nooit weg). Maar dat mag het zicht niet ontnemen op wat we wel degelijk in informatiekundig opzicht structureel kunnen oplossen.

Wat mij ook opvalt, is dat het project GEIN nergens vermeld staat in de AG-rapportage over het ICTAL-symposiumartikel. GEIN — hoe onhandig kan je een acronym kiezen! — betekent geïntegreerde infrastructuur. Op de website (zie http://www.gein-project.nl/) staat: "Het GEnerieke INfrastructuur Project (GEIN-project) realiseert de generieke infrastructuur voor effectieve en efficiënte elektronische informatie-uitwisseling tussen ondernemers en overheidsorganisaties." Komt dat niet bekend voor?

Ikzelf heb eigenlijk vanaf de start van GEIN de indruk dat het ministerie van Economische Zaken ermee op een vers paard ging wedden. Bestaat de behoefte om ‘op’ dit dossier van zgn. lastenverlichting wat losser van het ministerie van Financiën te opereren? In elk geval leek ICTAL daar ineens 'uit' en GEIN 'in.' Destijds maakte ik de volgende aantekening:

De positionering van het project Generieke Infrastructuur (GEIN) begrijp ik niet. Wat ik vanuit de aanleiding — facilitering financiële verslaggevingsketens — verwacht is detaillering van specifieke processen. Dus in dit stadium juist geen aandacht voor, laat staan nadruk op infrastructuur.

Pas wanneer de zgn. functionele specificaties beschikbaar zijn (vraag), volgt de toets in hoeverre bestaande middelen (aanbod), waaronder inderdaad infrastructuur, ervoor gèschikt zijn dan wel alsnog gerealiseerd moeten worden. Het ligt vanuit EZ voor de hand ook daarvoor ICTAL in te schakelen. In het vlak van infrastructuur voor informatieverkeer zijn inmiddels echter méér en àndere zgn. basisvoorzieningen in ontwikkeling en in enkele gevallen reeds operationeel. Dat gebeurt volgens de notitie Op weg naar de elektronische overheid, die de Tweede Kamer — evenmin deskundig, maar dus allesbehalve verantwoord geadviseerd — opgevat heeft als architectuurschets van de elektronische overheid. Niet dat ik daarover enthousiast ben, tot dusver integendeel. Over retoriek ‘gesproken,’ wat moet doorgaan voor basisvoorzieningen zijn dat niet. Maar wie zelfs op voorhand de zoveelste ‘eigen weg’ kiest, bevordert sterk dat het met infrastructuur helemaal nooit iets kan worden. Ook de vervolgstap van onderzoek naar instrumentatie voor “financiële verslaggevingsketens” moet dus een ruimere oriëntatie dan ICTAL hebben. Daarvoor nodigt de noemer generieke infrastructuur beslist uit.

Nota bene, voor evenwichtig begrip moet duidelijk zijn dat ICTAL is opgezet vóórdat realisatie begon van basisvoorzieningen conform Op weg naar de elektronische overheid. Facilitering van financiële verslagketens biedt dan juist een concrete aanleiding om ICTAL met latere ontwikkelingen af te stemmen. Maar zoals ICTAL eerder voor zichzelf een bepaald isolement opzocht (maar wel 'infrastructuur' blijven roepen, uiteraard), herken ik dat eveneens bij GEIN. En dan te bedenken dat wat ze daar 'taxonomie' noemen, niets anders is dan een gestandaardiseerd lijstje met codes voor financiële verantwoording. Dat zou administratieve lastenverlichting voor het bedrijfsleven à anderhalf miljard euro opleveren. Dat is gewoon niet waar, maar kennelijk als vals perspectief voor de zoveelste ongecoördineerd opererende beleidsambtenaar genoeg om het zoveelste ongeleide project(iel) — vind ik wel een aardige woordspeling — te financieren.

Automatisering Gids wijst in het symposiumverslag inderdaad op allerlei punten helder, althans voor de oplettende en deskundige lezer, op de onmogelijkheid om vanuit talloze belangetjes een werkelijke infrastructuur te realiseren. Vroeg of laat moeten 'we' de consequentie aanvaarden dat we in een informatiemaatschappij 'verkeren.' Zo hebben 'we' ooit ook gesnapt dat het zee- en rivierwater 'ons' bedreigt, met politiek-bestuurlijke opschaling van bemoeienis ermee, dus infrastructuur.

Wat Van Haaften bedoelt met "wijze lessen" die hij geleerd zou hebben, ontgaat me. Hij meent dat "[h]et beleid voor de digitale overheid opschrijven [...] niet zo moeilijk [is]." Nee, hij had het pas ècht moeilijk — stelt hij ter rechtvaardiging van wat ieder weldenkend mens toch een falikante mislukking moet vinden — want "dat [beleid] realiseren is een hele stap verder."

Wat er feitelijk gebeurt, bij ICTAL, GEIN, helaas nog vrijwel overal, is daarentegen dat men hals over de kop aan zgn. realisatie werkt, terwijl deugdelijk beleid nog niet eens bestáát. Cognitieve dissonantie, heet dat. Of op z'n Hollands, pure geld- en tijdverspilling.

De crux, voor de zoveelste keer zeg ik het, is infrastructuur. Het zou overigens kunnen dat 'we,' in tegenstelling tot bijv. waterbeheer — en ik begrijp best dat daar ook van alles misgaat — er nog helemaal niet aan toe zijn om voor informatieverkeer in het publiek domein in termen van infrastructuur te denken èn vervolgens ook te doen. Maar laten 'we' dan subiet ook allerlei doelstellingen vergeten danwel opschorten — enkelvoudige informatieverstrekking, administratieve lastenverlichting — die zònder informatieve infrastructuur principieel onhaalbaar zijn, punt. Zoals het nu gaat, met vanuit zowat elk afzonderlijk veranderprogramma een claim op 'generieke infrastructuur' (met als hyperbool van bestuurlijk autisme het Burgerservicenummer, als programma), lijkt het op een verplaatsing waarbij de reiziger op elke halte een half uur kwijt is aan overstappen. Als de haltes slechts enkele honderden meters van elkaar verwijderd zijn, blijft 'lopen' toch echt sneller, goedkoper, enzovoort. Dat is wat beoogde deelnemers aan het informatieverkeer prima aanvoelen, al is het dus vooralsnog op dergelijk 'gevoel' en dat is per saldo nuchter.

Als ondernemer, hoe kleinschalig ook, of juist daardoor, ben ik het eens met symposiumspreker Zuurmond, dat wij onze financiële dienstverleners juist extra zullen moeten betalen. Die administratiekantoren lachen zich helemaal suf, althans wat marktgroei betreft. Of zoals de huisarts over het ‘nieuwe’ zorgstelsel verzuchtte: “Nu begrijp ik helemaal niets meer van mijn eigen administratie, zodat ik die wel moét uitbesteden.” Of het stelsel dan tenminste per saldo de zorgkwaliteit bevordert, waagde ik te vragen …

De Graaf heeft het over "nijver doortimmeren." Dat is ook weer zo'n uitspraak waaruit het ontbrekende besef van de wezenlijk nieuwe opgave blijkt. Er zijn stellig 'constructies,' zoals een hondehok, waarmee je met wat verder timmeren een prima eind komt. Civiele opgaven moet je daarentegen beslist niet aan een timmerman opdragen. Zeker, daar komt vaak (ook) wat timmerwerk bij kijken, maar dat gebeurt als aandeel aan/aspect van een omvattender 'werk.'

De stelling van Zuurmond dat "[d]e infrastructuur nu ver klaar [is]," is ronduit bedrieglijk. Ik noem het opzettelijk geen bedrog, want dan zou hij weten waarom die uitspraak vals is.
Nee, 'we' hebben nog niet het geringste begin gemaakt met informatieve infrastructuur. Alle energie die in bestuurlijke kring nu verspild raakt door 'turf wars,' kan beter, een beetje is wellicht al genoeg, besteed worden om infrastructuur te borgen. Dat is echter lastig, zo niet onmogelijk, zolang daar geen zindelijk begrip over infrastructuur bestaat. Wat tot dusver onder die noemer 'opgedrongen' dreigt te worden met verhullende retoriek, ik herhaal het, dáártegen is meestal volkomen terecht weerstand.

(Ook) de vice-president van de Raad van State, Tjeenk Willink, doet zijn beklag erover dat “[d]e inhoudelijke deskundigheid werd gemarginaliseerd” door het ontstaan van “een bureaucratisch-bedrijfsmatige logica die de kern is gaan vormen van het systeem van beheersing en ordening van de publieke sector” (Raad van State, Jaarverslag 2005, p.21). Is het dan vreemd dat het Centraal Planbureau in Investeren in Kennis en Innovatie, een rapportage over het Fonds Economische Structuurversterking, vervolgens mislukte resultaten van overheidsfinanciering meldt? Dat wijst er allemaal op dat inderdaad het reuze lastig is om de kloof te overbruggen, omdat de macht domweg berust bij wie belang hecht aan dergelijke maatschappelijke scheiding. Daarover verscheen trouwens in 1985 La bêtise als klemmende analyse door André Glucksmann: banaliteit is heerszuchtig. Dan kunnen ‘we’ wel vragen wat ‘we’ eraan kunnen doen. Maar blijkbaar weigeren ‘we’ domweg stelselmatige solidariteit.