De Andere Informatiearchitectuur

Pieter Wisse

De Andere Overheid komt er aan. Zo stelt Balkenende II het met een gelijknamige nota.¹ Die verscheen eind 2003 en schetst de kabinetsvisie op de Nederlandse overheid in, zeg maar, De Andere Samenleving. De crux is enerzijds minder regels, anderzijds gestroomlijnde uitvoering. Dat is allebei natuurlijk altijd een goed idee.
Voor stroomlijning zet het kabinet zwaar in op informatie- en communicatietechnologie (ict). Hier volgt een korte analyse van de nota De Andere Overheid met de bedoeling aandacht te richten op De Andere Informatiearchitectuur.

■ Algemeen nog, dus voordat inzet van ict aan de orde is, spreekt het kabinet zich uit voor “meer gelijkwaardige verhoudingen tussen burger en overheid.”² Dat klinkt weliswaar democratisch, maar is het dat ook echt? Want gelijkwaardig zijn, om het preciezer te zeggen, posities in bedoelde verhoudingen natuurlijk tijdens een concrete interactie nooit. Het gaat daarentegen om verhoudingen waarin de waarden (lees ook: belangen) van — in dit voorbeeld — enerzijds een natuurlijk persoon, anderzijds een overheidsinstelling wezenlijk van elkaar kùnnen verschillen.³ Dat is stellig ook met de aangehaalde zinsnede bedoeld, maar zolang het er niet stáát blijft het toch de vraag of het kabinet de wezenlijke pluriformiteit van informatieverkeer in het publiek domein beseft.
Zodra de variëteit in verstandhoudingen groot en ook nog eens veranderlijk is, zijn abstracte(re) begrippen nodig als waarborg voor een compact, flexibel informatiestelsel. Burger, bedrijf en overheidsinstelling gelden dan allemaal als zgn. actor. Als actor kan dus óók een overheidsinstelling diverse rollen vervullen in allerlei interacties (met burgers, bedrijven en andere overheidsinstellingen). Met andere woorden, de positie van de overheid moet niet a priori, laat staan uniform, bepaald zijn voor elektronische infrastructuur. Verderop schrijft het kabinet overigens terecht niet slechts over de burger, maar over “burgers en hun organisaties.”⁴

■ De overheid praktiseert “[g]rotere terughoudendheid bij maatschappelijke interventies [en dat] maakt het mogelijk dat de kerntaken van de overheid en de kwaliteit van de publieke dienstverlening de aandacht krijgen die zij verdienen.”⁵ Als voorwaarde geldt dan wel dat daarvoor toereikende capaciteit beschikbaar is. “De mogelijkheden van moderne ict,” stelt het kabinet in ieder geval, “kunnen in dat verband beter worden benut.” Wat het kabinet precies van ict verwacht, is zo echter onduidelijk. Ziet zij ict als gereedschap om grotere terughoudendheid te bereiken? Om aandacht aan kerntaken te besteden? Of slaat de toevoeging op het laatste gedeelte van de eraan voorafgaande zin, dwz. op mogelijkheden voor verbetering van de kwaliteit van de publieke dienstverlening? Zo ja, is het dan zo dat grotere terughoudendheid weliswaar resulteert in een kleiner assortiment van publieke diensten, maar dat de kwaliteit van wat overblijft tenminste verbetert? Voor een bewoner/opdrachtgever (vgl. beleidsvorming) is het stellig glashelder zo verwachtingen over haar/zijn woning te formuleren. Bijvoorbeeld de metselaar (vgl. uitvoering) weet echter niet waar hij zelfs maar de eerste steen moet leggen, laat staan het fundament moet storten. Het gaat er hier dus niet om die formulering van kritiek te voorzien, maar om te verduidelijken dat er nogal wat vertaalslagen nodig zijn om voorzieningen ondubbelzinnig te bepalen. Zo beschouwd verzorgt informatiearchitectuur de scharnierwerking tussen beleidsvorming en uitvoering.

■ Onder de noemer van “modernisering van verantwoording”⁶ meent het kabinet dat “doordacht gebruik van moderne ict […] goede mogelijkheden [biedt voor actieve openbaarheid]. Met name het internet biedt belangrijke nieuwe mogelijkheden om effectieve horizontale verantwoordingsrelaties te creëren.”⁷ Daarmee verwant luidt de stelling dat het “[m]ede door een intelligent gebruik van moderne ict […] mogelijk [is] op [he]t vlak [van de betrokkenheid van de burger bij de beleidsvorming] een grote stap te zetten.” Belangwekkend voor informatiearchitectuur is het accent dat het kabinet plaatst op ‘gebruik.’ De architectuur betreft dan de voorzieningen die bedoelde gedragingen faciliteren. Met verwijzing naar het Internet is meteen een wezenlijke voorziening genoemd. Het is de vraag wat daaraan, nota bene als architectuurvraagstuk, nog valt toe te voegen.

■ Het klinkt evident dat “aansluiting [zal] moeten worden gezocht bij Europese initiatieven op bijvoorbeeld ict-terrein.”⁸ Waarom dat moet, blijkt echter niet. Het woord ‘terrein’ in combinatie met ict helpt evenmin te verduidelijken welke opvatting het kabinet waarover huldigt. Juist de informatie- annex netwerksamenleving houdt inderdaad niet op bij de Nederlandse grens. De voorwaarde voor grensoverschrijdend informatieverkeer is uiteraard opnieuw de identiteitsinfrastructuur die relevante maatschappelijke objecten, al dan niet tevens actoren, omvat.

■ Het kabinet schrijft dat “[h]et opvoeren van de prestaties betekent dat de dienstverlening aan de burgers zal verbeteren.”⁹ Zo staat het er onhandig, maar ongetwijfeld bedoelt het kabinet dat verbetering van dienstverlening geldt als criterium om van opgevoerde prestaties te mogen spreken. Verderop in de notitie geeft het kabinet inderdaad wat nadere uitleg.¹⁰ Voor houvast voor informatiearchitectuur wordt het weer lastig door de erop volgende zin: “Het kabinet streeft er naar dat in 2007 65% van de publieke dienstverlening (van rijk, provincies en gemeenten) plaats kan vinden via het internet.”¹¹ Allereerst rijst de vraag of dienstverlening via het Internet eigenlijk wel verbetering betekent. Wie daar gemakshalve overheen stapt, stuit toch op verdere vragen. Het percentage van 65 suggereert precisie. Bij nader inzien zijn echter uiteenlopende interpretaties mogelijk, die wisselend uitpakken voor informatiearchitectuur of op z’n minst voor het ‘actieplan’ ter realisatie van voorzieningen. Zo is het toch wel van belang nader te weten om welke dienstverlening het gaat. Principieel, wat is er in 2007 eigenlijk nog van over met grotere terughoudendheid van de overheid? Maar goed, stel dat er dan 100 publieke diensten zijn. Betekent 65% dan dat daarvan 65 “via het internet” beschikbaar zijn? Of moeten ze dat alle 100 zijn, met de verwachting dat door elkaar 65% van de diensten daadwerkelijk via het Internet geleverd wordt? Wat geldt eigenlijk als een dienst? Telt een complexe dienst even zwaar als een simpele? Maar waarom baseert het kabinet zich dan niet concreter op de 80-20 regel? Die zou erop neerkomen dat 80% van de — simpele — diensten 20% van de interacties inhouden. Als dat klopt, kan 65% netzo goed 80% zijn. Dubbelzinnig is voorts de formulering dat het streven erop gericht is dat 65% kàn plaatsvinden via het Internet. Waarom de dubbele armslag: streven, kunnen? Stel dat het kàn — op basis van welke grondslagen dan ook die voor 65% nader bepaald zijn —, maar dat het niet gebeurt. Drukken de ‘klanten’ van de diensten daarmee hun ontevredenheid uit over het nieuwe interactiemedium? Zien zij de vernieuwing onverhoopt niet als verbetering? Of is het percentage klantaansluitingen op de ‘netwerksamenleving’ nog geen 65?

■ Tevens is onduidelijk wat het kabinet bedoelt met de zin dat “[g]emeenten en uitvoeringsorganisaties […] hierbij — als frontoffice van de overheid — een belangrijke rol spelen.”¹² Hierbij? Bij het opvoeren van de prestaties? Verbeteren van de dienstverlening aan de burgers? (Tussendoor, waar zijn daar de bedrijven?) Houdt opvoeren inderdaad hetzelfde in als verbeteren? En geldt de oproep algemeen, of toepassing van ict in het bijzonder? En als het om het laatste gaat, slaat “hierbij” specifiek op de doelstelling van 65%? Antwoorden ontbreken, want het kabinet vervolgt met wat eerder een associatie is dan een directe stap in de redenering: “Het kabinet zal deze organisaties gaan begeleiden in het realiseren van het concept “éénmalige gegevensverstrekking.”¹³ Dat is vriendelijk aangeboden, maar het is realistischer er een verzoek van te maken of die organisaties het kabinet willen ‘begeleiden’ (ook al omdat het voorgestelde budget op de lachspieren werkt). Het essentiële beleidspunt is uiteraard de eenmalige verstrekking. Dat valt omgekeerd als het herhaalverbod op (na)vraag te formuleren. Hiermee wisselt het kabinet zonder aankondiging van een kwantitatieve naar een kwalitatieve oriëntatie. Onbelicht blijft echter dat de zgn. identiteitsinfrastructuur een noodzakelijke voorwaarde is voor handhaving van het herhaalverbod. Vanuit het kabinetsoogmerk luidt de conclusie simpel dat in 2007, liefst eerder, ook de identiteitsinfrastructuur tenminste compleet moet werken voor àlle maatschappelijke objecten die ‘meespelen’ als actor en/of object (lees in interactieverband ook: lijdend voorwerp) in de soorten interacties die vallen onder de 65%-doelstelling.

■ Ondersteuning van identiteitstelling heeft wel degelijk prioriteit, maar merkwaardig genoeg komt de noodzakelijke samenhang met authentieke basisregisters voor natuurlijke personen en bedrijven niet uit de verf. Zo stelt het kabinet het: “Om er zeker van te zijn dat […] de identiteit van degene aan wie de diensten worden verleend vaststaat, zal nog in 2004 een authenticatievoorziening worden ingericht,die overheidsbreed beschikbaar komt.”¹⁴ Ondanks de belijdenis van “meer gelijkwaardige verhoudingen tussen burger en overheid” ontsnapt het kabinet voor de uitwerking nog niet aan bevoorrechting van de eigen (informatie)positie. Identiteitstelling betreft àlle actoren, overheidsinstellingen inbegrepen. Dat vergt evenwichtige voorzieningen. Daarbij leert informatiekundige logica dat “een authenticatievoorziening” moet rusten òp authentieke basisregistraties voor relevante actoren in elektronische interacties. Feitelijk is “een authenticatievoorziening” zelfs integraal onderdeel van de respectievelijke authentieke basisregistraties (want authenticatie is synoniem met ondersteuning van identiteitstelling). Dat wordt dus opschieten met de nieuwe gemeentelijke basisregistratie (GBA)¹⁵ en het basisbedrijvenregister (inclusief overige organisaties zoals overheidsinstellingen) om in 2004 klaar te zijn. Daaraan verandert niets doordat het kabinet de authenticatievoorziening poneert “als eerste aanzet tot een volwaardige infrastructuur voor elektronische beveiliging en identificatie.”¹⁶ Over metselwerk gesproken, first bricks first.

■ Het is begrijpelijk dat het kabinet niet diep ingaat op nog sterker infrastructurele aspecten, zoals “een beperkte set (open) standaarden” “voor een probleemloze elektronische gegevensuitwisseling.”¹⁷ Zij vermeldt voorts “overheidsportals” en “zoekmachines.” Dergelijke voorzieningen moeten allemaal een stelselmatige plaats — ontworpen — krijgen, opdat een infrastructuur resulteert. Daarvoor moet vervolgens een actieplan opgesteld worden waarmee een constructeur iets kan. Het kabinet beweert terecht dat “[d]e geschetste voorzieningen […] stapsgewijs [zullen] worden ingevoerd.”¹⁸ Dat klopt, algemeen gesproken. Maar om welke voorzieningen gaat het precies? En welke stappen zijn het dan precies?

■ Het is allerminst de bedoeling hier een volledige inventarisatie te verschaffen van passages over ict in De Andere Overheid. Zo is het duidelijk genoeg dat de nota nog geen architectuur van de elektronische overheid omvat, maar wèl belangrijke aanwijzingen ervoor. Dat verband blijkt ook uit het plan voor vermindering van administratieve lasten. Daarvoor is nu ook de burger nadrukkelijk in beeld: Er is “afgesproken dat deze administratieve lasten in 2006 25% minder moeten zijn dan ze waren in 2002.”¹⁹ Dat klinkt weer goed, maar er moeten voor informatiearchitectuur antwoorden komen op allerlei nadere vragen; zie hierboven de analyse van de 65%-doelstelling. Overigens hebben de 65%- en 25%-doelstellingen van alles met elkaar te maken. Hun verband moet expliciet(er) worden gemaakt.

■ Het kabinet legt ook weer terecht het verband tussen ketenoriëntatie en informatievoorziening.²⁰ Het gevaar bestaat echter dat het accent op specifieke ketens (zoals dat nog altijd voor specifieke sectoren gebeurt) gelegd gaat worden, terwijl het ‘onder architectuur’ eindelijk eens om heuse basisvoorzieningen²¹ moet gaan. Daarmee komt het voor allerlei ketens/sectoren vanzelf, in ieder geval met de minste extra inspanningen, goed.
De flexibiliteit van de algemenere benadering is zelfs onmisbaar wanneer grenzen van keten/sectoren variëren; dat gebeurt natuurlijk. Verder heeft het er veel weg van dat ‘keten’ tegenwoordig in beleidsformuleringen als synoniem van ‘sector’ uitgesproken wordt. Daardoor dreigt toch weer bestendigde verkokering. Het woord ‘sector’ suggereert een grens, terwijl ‘keten’ juist mikt op grensoverschrijding (en, nota bene, de optie van grensopheffing op z’n minst eens onder de aandacht brengt). Dus een keten werkt zonodig óók sectoroverschrijdend. En dat blijkt vaak nodig. Met de ‘zorgketen,’ bijvoorbeeld, kan weinig anders bedoeld zijn dan de ‘zorgsector.’ Voor de elektronische overheid is het ketenbegrip pas vruchtbaar in toepassing op concrete processóórten (die dan ook wel ketenprocessen heten). Het is dan zo dat actoren uit de zgn. zorgsector als schakel dienen in talloze ketenprocessen, waardoor ze samenwerken met actoren/schakels uit andere maatschappelijke sectoren. Eigenlijk is het sectorbegrip voor de elektronische overheid achterhaald; het is te grof voor het gevarieerde informatieverkeer volgens specifieke ketenprocessen. Daar kan uitvoering niet omheen.

Tot zover enige puntsgewijze analyse. Bovenstaande kritiek is constructief gemikt in de richting van een ordelijk stelsel voor informatieverkeer in het publiek domein. De kabinetsnotitie toont alvast de winst van goede voornemens.²² Wat ontbreekt is de bruikbare aanzet voor operationalisering. Zoals ze er nu staan, illustreren de voornemens de traditionele kloof tussen beleid en uitvoering. Het kan vooral ook met de elektronische overheid echter pas in wisselwerking lukken. Een àndere informatiearchitectuur is dan de houding die dat helpt aanjagen.
Voor de traditionele aanpak van het kabinet is het tekenend dat zij haar notitie een actieplan noemt. Maar zij verklaart erin dat het een “beleidsvoornemen” is dat haar “inzet” vormt “bij een publiek debat over de rol van de overheid,” een debat waaraan “het kabinet veel waarde [hecht].”²³ Voor het kabinet is een actieplan blijkbaar een manifest, een beginselverklaring, een oproep-tot-actie, of in dit stadium zelfs beperkt tot een oproep-tot-debat-als-actie. Hoewel het kabinet met enkele passages in de notitie tevens suggereert dat uitvoerders aan de slag moeten voor resultaten in 2004, 2006 en 2007, overtuigt bovenstaande analyse hopelijk dat haar actieplan beslist géén realistische, bruikbare activiteitenplanning is voor degelijk bouwwerk.²⁴

noten

1. Modernisering van de overheid met daarbij Actieprogramma “Andere Overheid”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 362, nr. 1.
2. Ibid, p. 6.
3. Algemeen? Dit democratische grondthema is inderdaad onafhankelijk van katalyse van overheidsvernieuwing door ict. Over die werking rept bijvoorbeeld R. Rose in Ordinary People in Public Policy: A Behavioural Analysis (Sage, 1989) nog met geen woord. Dat veranderde snel; zie bijvoorbeeld Democratic Communications in the Information Age (Garamond Press, 1992) door J. Wasko en V. Mosco (samenstellers). Verder moet het duidelijk zijn dat in een democratisch bestel de burger uiteindelijk zijn eigen overheid ‘is.’ Als vele mensen dat zo niet ervaren, is er natuurlijk een probleem.
4. Modernisering van de overheid met daarbij Actieprogramma “Andere Overheid”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 362, nr. 1, p. 9.
5. Ibid, p. 6.
6. Ibid, p. 9.
7. Ibid, p. 10.
8. Ibid, p. 13.
9. Ibid, p. 16.
10. Ibid, p. 18 e.v.
11. Ibid, p. 16.
12. Ibid.
13. Ibid.
14. Ibid, p. 17.
15. De naam is verwarrend, want daarin staat niet het maatschappelijk object, te weten de ingezetene natuurlijke personen, maar de traditionele informatiebeheerder, de gemeente dus, vermeld.
16. Modernisering van de overheid met daarbij Actieprogramma “Andere Overheid”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 362, nr. 1, p. 19.
17. Ibid.
18. Ibid, p. 20.
19. Ibid, p. 26.
20. Ibid, p. 42.
21. Toevoeging in oktober 2004 voor deze webeditie: Min of meer als vervolg op De Andere Overheid mikt de nota Op weg naar de elektronische overheid van midden 2004 juist in het bijzonder op een aantal basisvoorzieningen (aan de Tweede Kamer gezonden met TK, vergaderjaar 2003-2004, 26 387 en 29 362, nr. 23; het nummer 26 387 betreft het Actieprogramma Elektronische Overheid en het nummer 29 362 de Modernisering van de overheid).
22. Zie ook De Rijksbrede ICT-Agenda, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 26 643, nr. 47.
23. Modernisering van de overheid met daarbij Actieprogramma “Andere Overheid”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 362, nr. 1, p. 3.
24. Toevoeging in oktober 2004 voor deze webeditie: Zo’n concrete planning biedt de nota Op weg naar de elektronische overheid (zie noot 21) trouwens nog evenmin, maar vormt wel een stap in die richting.