25. Netwerk

Dit is een hoofdstuk uit Aspecten en Fasen, in 1991 verschenen in boekvorm bij Information Dynamics.

Een faseboek is er voor financiële gegevens over een bepaalde groep definitieve transacties. Registratie omvat niet alvast wat bewerking voor eventuele rapportage(s). Volgens relationeel boekhouden blijft tijdens registratie bijvoorbeeld afstaffelen of salderen pertinent achterwege. De aangetekende gegevens blijven daarentegen altijd intact in een faseboek als opslagplaats. Als voordeel hiervan toonde mijn eerste ontwerpmodel reeds dat faseboeken eenvoudig stapelbaar zijn. Verticale relaties kunnen dus óók faseboeken, of eigenlijk de rekeningen erin, verbinden. Dit soort relaties was destijds vooral bedoeld om gegevens tussen deelboekhoudingen voor diverse organisatorische niveaus door te geven. In die betekenis laat ik ze eveneens in dit hoofdstuk in onwillekeurige voorbeelden verschijnen. Ik spreek over (financiële) verantwoordingsgegevens wanneer de verticale relatie van beneden naar boven gaat. Daarbij zijn de gegevens als regel samengevat. Gegevens moeten echter ook de andere kant doorgegeven kunnen worden, i.e. van boven naar beneden. Dan zijn het (financiële) delegatiegegevens. Dat gebeurt uiteraard in detail. Aldus verbonden faseboeken moeten gelijksoortig zijn. Dit ligt voor de hand. De faseboeken weerspiegelen immers soorten/groepen definitieve transacties. Die kunnen niet veranderen, of gegevens nu gedetailleerd of geaggregeerd zijn. Van begrotingsgegevens kunnen door verticaal gegevensverkeer geen gegevens over bijvoorbeeld verplichtingen of betalingen gemaakt worden.

Verantwoordelijkheid in organisaties

Dergelijke verticale relaties veronderstellen een tegenstelling.¹ Er is boven. En er is onder. Dat zijn minstens twee niveaus. Herhaalde tegenstellingen worden naar nòg meer niveaus vertaald. Ik huldig, voor wat ik met niveaus enzovoort bedoel, vooralsnog een instrumentele opvatting over wat een organisatie is.² Daarin wordt de gehele bedrijfsvoering overkoepeld door één eenheid. In plaatjes staat die steevast (nog) bovenin getekend. Daarmee is dus het hoogste niveau in een organisatie bepaald. Delegatie aan een andere eenheid houdt een lager niveau in. Enzovoort, tot en met organisatorische eenheden op het zogenaamd laagste niveau. En die eenheden staan helemaal onderin getekend. In hoofdstuk 10 heb ik overigens dat instrumentele, machinale organisatiebeeld reeds bekritiseerd. Daar ging het om verwevenheid van allerlei aspecten. In dit hoofdstuk neem ik hiërarchieën voor het financiële aspect echter (wederom) als vertrekpunt. Ik licht toe hoe relationeel boekhouden daarbij past. Zo'n hiërarchie verklaart mijn gebruik van hoog en laag in verband met deelboekhoudingen en faseboeken. In het besef van hun betrekkelijke betekenis zijn die woorden best gemakkelijk.

Let wel, ik heb nog niets gezegd over het relatieve belang van eenheden op verschillende niveaus. Dat valt ook buiten het bestek van dit boek. Maar ik heb in navolging van wat ik eerder zei toch enkele kanttekeningen, nu gericht op verticale relaties. Die relaties zijn er omdat werk, dat wil zeggen (onderdelen van) processen, gedelegeerd wordt. En delegatie is op haar beurt aanleiding verantwoording te vragen. Daar ligt eveneens de oorsprong van controle. Zonder delegatie (ofwel opdracht) zouden woorden als niveau, hoger en lager niet in organisatorisch gebruik gekomen zijn.

Eerder heb ik organisatie omschreven als van alles of juist niets dat gebeurt. Zij is. Voor toelichting op verticale relaties is die omschrijving te ruim. Daarom ga ik als volgt verder. Menselijke vermogens zijn beperkt. Dat geldt voor zowel volume als verscheidenheid van inspanningen. Al snel zijn grenzen bereikt waarna iemand er niet in slaagt een handeling alléén te verrichten. Dan moeten inspanningen met hulpmiddelen en/of door meerdere personen geleverd worden (of juist niet). Een herkenbaar verband, met daarin mensen en (hulp)middelen, kàn ik een organisatie noemen.³

Ik ga ervanuit dat een organisatie tenminste één mens telt. Deze voorwaarde stel ik omdat over formele verantwoordelijkheid geen misverstand mag ontstaan. Ik vind dat in maatschappelijk verkeer verantwoordelijkheid over doen en laten uitsluitend bij mensen kan berusten. En inspanningen in organisatorisch verband moeten natuurlijk in een algemener, maatschappelijk begrip over verantwoordelijkheid passen. Uiteindelijk moeten mensen aansprakelijk zijn, verantwoordelijk gesteld kunnen worden. In een organisatie is dat er dus minstens één.⁴

De verschijnselen organisatie, mens, verantwoordelijkheid en aansprakelijheid zie ik aldus nauw met elkaar verweven. Ze zijn, zoals àlle begrippen/verschijnselen, als het ware door elkaar gedefinieerd.

Een organisatie die slechts één mens omvat is alleszins denkbaar. En zelfs binnen zo'n eenmanszaak kan zoiets als een delegatiepatroon bestaan wanneer hulpmiddelen min of meer autonoom werkzaamheden verrichten. De baas en tevens enige medewerker blijft echter verantwoordelijk voor de gehele bedrijfsvoering. Een wat meer omvattende organisatie veronderstelt zonodig werkverdeling tussen mensen met eventuele middelen. Dat wil echter nog niet zeggen dat er in iedere organisatie gedelegeerd wordt. Of dat de ene persoon altijd de opdrachten verstrekt die de ander moet uitvoeren. In mijn organisatie-begrip passen ook een voetbalelftal met pupillen en een bus met vakantiegangers. Een samenlevingsvorm met zijn partners kan ook als organisatie gezien worden. Daarin is het moeilijk (maar soms helaas ook niet) om van een vast patroon voor opdrachtverstrekking te spreken. Daarentegen wordt veeleer op basis van gelijkwaardigheid samengewerkt. Er is synergie indien positieve kwaliteiten van een individu ruimte voor ontplooiing krijgen. Zijn minder gewenste eigenschappen kunnen in specifiek organisatorisch verband op de achtergrond blijven. Andere mensen kunnen met hùn positieve kwaliteiten in andere behoeften voorzien.

Voor de eenmanszaak ligt de verantwoordelijkheid duidelijk. De eigenaar/medewerker is aansprakelijk voor wat hij doet danwel nalaat. In veel organisaties met meer mensen wordt verantwoordelijkheid daarentegen als het ware gemeenschappelijk gedragen. De spelers in een voetbalelftal zijn samen verantwoordelijk voor het resultaat. Zo'n collectief is in maatschappelijke verkeer weinig grijpbaar. En daaraan is vooral behoefte wanneer de resultaten eens wat minder zijn. Maar het is moeilijk in een collectief een aangrijpingspunt te vinden. Dit verklaart natuurlijk de aantrekkingskracht die gedeelde verantwoordelijkheid heeft voor mensen die ongaarne aangesproken worden. Van de andere kant gezien ligt dat juist andersom. De vraag naar verantwoordelijkheid willen mensen die zich gedupeerd voelen liefst ondubbelzinnig en specifiek beantwoord zien. Daardoor kan de kwaliteit van resultaten zonodig in persoonlijke consequenties vertaald worden. Dit werkt trouwens ook weer in twee richtingen. Zelfs bij dreiging van degradatie wordt de trainer dikwijls al ontslagen. Bij een kampioenschap kan hij bij dezelfde club of elders zijn zogenaamde positie meestal belangrijk verbeteren.

Symbolische hiërarchie

Verantwoordelijkheid kan in maatschappelijk verkeer per definitie alleen door afzonderlijke mensen gedragen worden. Wie ànders dan een mens is zinvol aanspreekbaar?

Zodra werkverdeling tussen functionarissen op onderscheiden niveaus ontstaat krijgt verantwoordelijkheid in een organisatie een, zeg maar, symbolisch karakter. Hoe hoger het niveau des te symbolischer. Die verantwoordelijkheden zijn doorgaans ook formeel vastgesteld. Zonder zou samenwerking tussen mensen maatschappelijk gezien al gauw onbeheersbaar complex worden. Want betrokkenen kènnen elkaar veelal niet (meer) direct. Daarvoor in de plaats komen aanspreekpunten. De gehele mens verdwijnt. Hij treedt in een rol op de voorgrond. Aanspreekpunten ofwel toegewezen (èn geaccepteerde) verantwoordelijkheden moeten praktisch hanteerbare maatregelen ter correctie respectievelijk stimulering van inspanningen zijn. Zij zijn belangrijke verkeersregels in onze maatschappij. Dat moet iedere functionaris begrijpen, liefst vóórdat hij een functie aanvaardt.

De nederlandse politiek biedt enkele recente voorbeelden van onbegrip van, of tenminste weerstand tegen, dergelijke regels. Ik neem gaarne aan dat de bewindslieden in hun affaires nauwelijks of zelfs geheel geen uitvoerend werk verricht hebben. Maar zij hebben verzuimd tijdig intern orde op zaken te (laten) stellen. Zelfs toen zij beter moesten weten. Uiteindelijk liepen de problemen zo uit de hand dat de volksvertegenwoordiging zich intensiever ermee bemoeide. En die stelde de politieke baas verantwoordelijk. Zo liggen volgens de maatschappelijke verkeersregels nu eenmaal de verhoudingen. Zeker wanneer (omdat?) zo'n aanspraak lucratieve publiciteit (voor potentiële opvolgers?) oplevert. De baas kan dan uitleggen dat het falen niet zo ernstig is of dat de opwinding van de volksvertegenwoordiging zelfs helemaal op een misverstand berust. Wanneer hij daarin niet slaagt moet hij gaan. En wordt hij opgevolgd. Maar het is opvallend dat in de praktijk weinig persoonlijke maatregelen getroffen worden. Het lukt een (politiek) bestuurder soms om de collectiviteit van verantwoordelijkheid te benadrukken. Het blijkt moeilijk te verteren wanneer iemand individueel aangesproken wordt voor iets dat hij niet zèlf gedaan heeft. Misschien wist hij er zelfs niets vanaf. Soms wordt de functionaris inderdaad weggezonden ondanks zijn tegenstribbelingen. Dat is helemaal geen kwestie van eer maar van respect voor verhoudingen. Dan is de noodzakelijke opvolger gewaarschuwd. De verhoudingen worden echter helemaal geschonden indien de volksvertegenwoordiging weliswaar het falen van een bewindsman vaststelt maar dergelijke maatregelen bij nader inzien (ontzien?) niet wil doorzetten. Dan zijn eerder principieel gescheiden belangen kennelijk toch teveel verstrengeld.

Die verstrengeling is in de organisatorische praktijk van alledag overigens soms moeilijk te vermijden. Dat komt omdat ieder mens altijd slechts in beperkte mate bij een organisatie gerekend kan worden danwel ertoe wil behoren. Daarop werpt het verschijnsel rol enig licht. Vooral in een instrumenteel gedachte organisatie mag een mens slechts in een bepaalde rol meedoen. Vele mensen hebben vrijwel geen keuze. Voor hun bestaanszekerheid zullen zij zich aan een aangeboden organisatorische rol moeten aanpassen. Maar hij kan het natuurlijk niet helpen zo nu en dan uit die rol te vallen en zich als een normaal mens te (willen) gedragen. Dat geeft problemen wanneer rol en eigen persoonlijkheid teveel van elkaar verschillen.⁵

Verantwoordelijkheden zijn in organisatorisch verband vaak nogal specifiek aan mensen toegewezen. Instrumenteel of niet, dat is voorwaarde voor het geloofwaardig functioneren van veel organisaties in het maatschappelijke verkeer. In grotere organisaties wordt dit mechanisme herhaald. Het werk is dan voor één medewerker teveel. Op haar beurt kent een gehele organisatie dan organisaties daarbinnen. Die laatste noem ik organisatorische eenheden of kortweg eenheden wanneer dat in de context duidelijk is. Een kenmerk van organisaties van enige omvang is dat werkzaamheden altijd gesplitst en vervolgens verdeeld worden. Wanneer een functionaris geen operationeel toezicht (meer) houdt beschouw ik dat als delegatie. Stel dat een groep medewerkers het gedelegeerde werk verricht. Dan zal de delegerende functionaris het dikwijls evenmin op collectieve verantwoordelijkheid willen laten uitkomen. Het intra-organisatorische verkeer heeft behoefte aan dezelfde soort regels als het maatschappelijke verkeer in het algemeen. Dat betekent dat één medewerker uit de lagere eenheid aangewezen wordt als aanspreekpunt. Hij is verantwoordelijk (gemaakt). Als het werk daar nog met meer mensen uitgevoerd wordt is die verantwoordelijkheid wederom gedeeltelijk (maar iets minder) een symbolische. Op deze manier kunnen eenheden op diverse niveaus gevormd worden met steeds een verantwoordelijke/aanspreekbare functionaris aan het hoofd.

Zo zijn het vooral de verantwoordelijkheden die in niveaus vertaald worden. Pas de volgende stap is een bijbehorende indeling van verantwoordelijke functionarissen. En dáárna kunnen de organisatorische eenheden op die niveaus afgebeeld worden. Delegatie betekent echter niet dat de verantwoordelijkheid van de delegerende functionaris vervalt.⁶ Integendeel, beweer ik. Die overkoepelt alle verantwoordelijkheden van lagere functionarissen. Het lijkt misschien voor een hoge(re) functionaris zo dat zijn verantwoordelijkheid afneemt omdat hij veel werk niet (meer) daadwerkelijk uitvoert. Dat gebeurt immers door anderen. Maar dit ligt anders. Naarmate delegatie verder gaat neemt het symbolische karakter van verantwoordelijkheden van de hoge functionaris toe. Daarmee wordt zijn verantwoordelijkheid in het verkeer tussen mensen echter allesbehalve minder reëel.

Formele en in toenemende mate symbolische verantwoordelijkheid moet niet verward worden met praktische invloed. Sterker nog, ik vermoed hoe langer hoe meer dat in veel organisaties een omgekeerd verband bestaat. Tenminste, wanneer ik daarbij reële dus ook zogenaamde informele relaties tussen mensen, en zelfs tussen mensen en hun hulpmiddelen betrek. Maar daarin ben ik hier niet geïnteresseerd. Het gaat mij om verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid, niet om praktische invloed. En duidelijkheid over verantwoordelijkheden past bij het zoeken naar zekerheid in het anderszins steeds onsamenhanger maatschappelijk verkeer. Dat verkeer kan in complexe situaties al gauw geen kant meer op wanneer rekening met alle details van praktische invloed gehouden moet worden. Dat is een puzzel waarin de stukjes zichzelf voortdurend van hun plaatsen kunnen bewegen. De wens naar wat minder onzekerheid leidt dan tot formele aansprakelijkheid/verantwoordelijkheid. Daaraan kan eveneens een wat permanenter karakter worden gegeven. Dat kan de verkeersregeling inderdaad ten goede komen.

Uiteraard zouden altijd de belangrijkste invloeden naar de formele aanspreekpunten/verantwoordelijkheden vertaald moeten zijn. Dit staat overigens los van enige hiërarchie. Ontbrekende aanspreekpunten leiden tot een crisis in verhoudingen.

Financieel delegatiepatroon

De verantwoordelijkheden van een functionaris betreffen relevante aspecten van gedelegeerde (onderdelen van) processen. Meestal is daar ook het financiële aspect bij. Vanwege het belang dat maatschappelijk aan geld gehecht wordt bestaat juist over verantwoordelijkheid over dàt aspect behoefte aan duidelijkheid. Daarvoor bestaat dan wat ik een financieel delegatiepatroon noem.

Ik beperk mij in eerste aanleg tot zo'n patroon voor één proces. Volgens een intrumenteel organisatie-beeld is dat een hiërarchie. Dit zegt trouwens iets over de grenzen die ik aan een proces stel. Op een bepaald niveau worden werkzaamheden door één functionaris gedelegeerd. Omgekeerd zijn de hoofden van de diverse lagere eenheden financiële verantwoording verschuldigd aan die ene functionaris op het hogere niveau. Enzovoort.

Met uitbreiding naar meer processen verliest het overkoepelende (financiële) delegatiepatroon dikwijls zijn eenvoudige hiërarchische vorm. Want vooral de hoogste èn de laagste functionarissen zijn vaak met werk in diverse processen bezig/belast. Voor de hoogste functionaris(sen) is dat meteen herkenbaar. Zij zijn verantwoordelijk voor de gehele bedrijfsvoering. Voor de onderkant van de organisatie geldt verantwoordelijkheid voor (een gedeelte van) diverse processen wanneer een eenheid op dat niveau een soort loketfunctie vervult. De operationele uitvoering gebeurt dan allemaal aan hetzelfde, al dan niet spreekwoordelijke, loket. Dat is handig voor de klanten die voor uiteenlopende handelingen op dezelfde plaats terecht kunnen. De resultaten van het loket moeten zonodig naar verschillende (financiële) verantwoordelijkheden op een hoger niveau gesplitst worden. Anders dan met een loket kan ik dat ook als volgt beschrijven. In de praktijk zijn dikwijls bepaalde eenheden met de behandeling van verschillende processen en bijbehorende aparte zaken belast op basis van delegatie door verschillende hogere eenheden. Daarvan is bijvoorbeeld sprake wanneer centrale eenheden (op middenniveau in een organisatie) naar bijzondere aandachtsgebieden ingericht zijn terwijl in (bijvoorbeeld) regionale eenheden die aandachtsgebieden op operationeel niveau wederom gecombineerd zijn. Per proces, of soms zelfs per onderdeel ervan, kan de relatie van een lagere met een hogere, centrale eenheid verschillen. Alle centrale eenheden (op één of meer middenniveaus) kennen echter een enkelvoudige verantwoordingsrelatie met de overkoepelende eenheden die zich op nòg hogere niveaus van de organisatie bevinden. Op het hoogste niveau berust immers de verantwoordelijkheid voor de gehele bedrijfsvoering.

Patroon en netwerk

Welk effect dit oproept laat zich door een vergelijking met faseboeken in een deelboekhouding toelichten. Die faseboeken zijn ten behoeve van relevante processen ingericht. Voor het ene is bijvoorbeeld een faseboek voor kasramingen niet nodig maar voor een ander proces wel. Ik heb gezegd dat het overzicht over faseboeken met hun relaties in een deelboekhouding ontstaat door de afzonderlijke schema's van boekencycli per proces als waren het transparanten over elkaar te leggen. Hetzelfde suggereer ik voor het financiële delegatiepatroon. Dan wordt voor organisaties met multifunctionele loketten een netwerk zichtbaar. Ik herhaal dat voor een afzonderlijk proces als regel een hiërarchisch patroon zal gelden om verantwoordelijkheden hanteerbaar te houden.

Zo'n afbeelding van een financieel delegatiepatroon lijkt veel op vertrouwde organisatieschema's. Ik vestig echter de aandacht op een belangrijk verschil. In een financieel delegatiepatroon is geen plaats voor stafafdelingen en dergelijke. Een functionaris met zijn eenheid heeft financiële verantwoordelijkheden of niet. Bij het ontbreken daarvan komt zo'n eenheid in het financiële delegatiepatroon niet voor. Andere betrokkenheid, zoals in adviserende zin, telt hier niet. Heeft een afdeling die normaal als staf optreedt toch ergens financiële verantwoordelijkheid voor dan wordt daarvoor een plaats in de financiële lijn ingeruimd. Hiermee probeer ik nogeens te verklaren waarom financiële afdelingen niet in een financieel delegatiepatroon thuishoren. Tenzij die afdeling inderdaad financiële verantwoordelijkheid gekregen heeft. Voor dat meestal beperkte gedeelte van de werkzaamheden waarvoor ook aansprakelijkheid bestaat moet een financiële afdeling dan in mijn optiek als een lijnafdeling beschouwd worden.⁷

Als gevolg van toewijzing van financiële verantwoordelijkheid is een functionaris met zijn eenheid met financieel beheer van een (gedeelte van een) proces belast. En die functionaris moet kunnen aantonen dat het financiële aspect juist behartigd is. Daarom moeten financiële gegevens over bepaalde gebeurtenissen aangetekend worden. Die zijn allereerst bedoeld om zelf inzicht in het financiële aspect te verkrijgen. Maar met die aantekeningen kan tevens een rapportage samengesteld en gericht worden aan de functionaris die de werkzaamheden gedelegeerd heeft. Dergelijke financiële verantwoordingsgegevens voor reguliere rapportages hebben uitsluitend op definitieve transacties betrekking. Ik veronderstel daarom dat een verantwoordelijke functionaris als boekhouding over een eigen financiële administratie beschikt. Die noem ik dus een deelboekhouding. Met andere woorden, het financiële delegatiepatroon en de indeling in deelboekhoudingen zijn gelijkvormig. Zij kunnen in beginsel door hetzelfde schema afgebeeld worden. Er komen uiteraard afwijkingen voor. Om te beginnen behoeft een eenheid zijn deelboekhouding niet geheel zelfstandig bij te houden. Of soms mag dat zelfs niet.⁸ Een gedeelte van het administratieve werk kan door een gemeenschappelijke financiële afdeling uitgevoerd worden. Al dan niet in combinatie daarmee kunnen deelboekhoudingen samengevoegd zijn. Dergelijke praktische nuances kan ik evenwel voor toelichting op verticale relaties verwaarlozen.

Met haar eigen deelboekhouding voorziet een eenheid in eigen informatiebehoeften voor financieel beheer. Ik wil met dit uitgangspunt een duidelijk delegatiepatroon zoveel mogelijk bevorderen. Wat betreft (financiële) verantwoordelijkheden kan een eenheid dan zo zelfstandig mogelijk gezien worden. De deelboekhouding is dus ingericht op de processen waarmee de eenheid (gedeeltelijk) belast is. Zoals verderop blijkt houdt het zelfstandige karakter als gegevensverzameling bepaalde duplicering van gegevens in. Dat is geen nadeel maar noodzakelijk voor financieel beheer en controle.

Gestapelde blokken

De inrichting van een enkele deelboekhouding heb ik uitgebreid toegelicht. Daarin kunnen horizontale relaties zijn. Hier volgt uitbreiding met verticale relaties. Een boekhouding kan uit delen bestaan. Die kunnen zich op diverse niveaus bevinden. De boekhouding is dan een netwerk van deelboekhoudingen dat ontstaat door verticale relaties tussen (rekeningen in) gelijksoortige faseboeken. Die faseboeken zijn als het ware op elkaar gestapeld. Dat kan ik wederom laten zien met schema's van boekencycli.

Taakopdrachten vormen gegevensstromen van boven naar beneden in een organisatie. Omgekeerd verloopt bijbehorende verantwoording van beneden naar boven. Een functionaris die een taakopdracht ontvangt is vervolgens over de uitvoering van de (relevante gedeelten van) processen in het algemeen en zonodig van individuele zaken verantwoording verschuldigd. Als werk werkelijk gedelegeerd is geschiedt reguliere verantwoording periodiek. Hieruit volgt dat een verantwoordelijke functionaris moet kunnen beschikken over een eigen deelboekhouding waarin noodzakelijke gegevens over de uitvoering van taakopdracht(en) aangetekend zijn.⁹ De reguliere verantwoording kan afgelegd worden aan de hand van zoveel mogelijk geaggregeerde gegevens daaruit. Alleen in bijzondere gevallen moeten desgewenst gedetailleerde gegevens uit de eigen deelboekhouding verschaft worden. Dat valt echter buiten het algemene delgatiepatroon en laat ik daarom in het kader van verticale relaties buiten beschouwing.

Zoals taakopdrachten steeds verder verdeeld kunnen worden over organisatorische eenheden op lagere niveaus kunnen omgekeerd verantwoordingen steeds meer verdicht worden naar eenheden op hogere niveaus. Een procescyclus, en daarmee een boekencyclus, kan zich dus uitstrekken over verschillende eenheden op verschillende organisatorische niveaus. Ik beperk mij hier tot één proces en twee niveaus. Het mechanisme van verticale relaties is echter algemeen geldig. De stapeling van faseboeken en bijgevolg van deelboekhoudingen kan in beginsel oneindig voortgezet worden. Ik merk verder op, nogmaals, dat ook in verticale richting relaties tussen faseboeken een vereenvoudigde voorstelling geven. In werkelijkheid zijn afzonderlijke rekeningen door verticale relaties verbonden. En die gedetailleerdheid van relaties opent de mogelijkheid dat een boekhouding als een netwerk in plaats van (slechts) een hiërarchie vorm kan krijgen. Maar vooralsnog schets ik hoofdlijnen. En daarvoor volstaan verticale relaties tussen faseboeken zoals dat ook met horizontale relaties lukt.

Ik begin concreet met een algemene begroting, i.e. met een (gesloten) grondslag op het hoogste niveau. Op datzelfde niveau worden daarvan kasbegrotingen afgeleid. Deze begrotingen vormen uitgangspunten voor verdere werkzaamheden in het ene proces. Dat werk wordt evenwel niet op dat hoogste niveau uitgevoerd. Dat zou teveel worden. Daarom gaat de leidinggevende, verantwoordelijke functionaris op het hoogste niveau tot delegatie over. Dat gebeurt in dit voorbeeld op basis van zowel grondslag(begroting) als kasbegrotingen. De bedragen worden verdeeld en allereerst in de hoogste deelboekhouding aangetekend zodat de gemaakte verdeling ook daar altijd nagetrokken kan worden. In faseboek G kan bijvoorbeeld de onverdeelde grondslag verminderd worden met gelijktijdige opboeking van de deelbedragen op diverse rekeningen. Maar dat hoeft niet. De vermindering kan ook ten laste van een speciaal daarvoor bedoelde rekening geschieden. Dan blijft de onverdeelde grondslag intact. De verdeling naar het onderliggende niveau moet in de hoogste deelboekhouding aangetekend zijn teneinde in een later stadium verantwoordingen te kunnen toetsen. En de aangetekende begrotingsverdeling moet daarom in overeenstemming zijn met de diverse eenheden die met gedelegeerde werkzaamheden belast zijn. Ik volg verder slechts één van die lagere eenheden. De verantwoordelijke functionaris op het lagere, en hier laagste, niveau krijgt dus voor zijn eenheid een opdracht met vermelding van de begrotingsbedragen. Die worden vervolgens eveneens in de bijbehorende deelboekhouding op dàt niveau aangetekend. Dat is nodig om het zicht op het eigen gedeelte van de bedrijfsvoering te houden.

Tussen de faseboeken G en K uit beide deelboekhoudingen bestaan derhalve verticale relaties. Die zijn er naar omstandigheden en behoefte ook in verschillende soorten. In dit geval gaat het om delegatie. Dus noem ik ze allebei delegatierelaties. In de schema's is een delegatierelatie aangeduid met een ononderbroken lijn met ongeveer in het midden een pijl naar beneden. (Een uitputtingsrelatie duid ik eveneens met een ononderbroken lijn aan maar misverstanden zijn uitgesloten. Die horizontale relatie verbindt altijd twee òngelijksoortige faseboeken.) Ik heb een voorbeeld met maar twee niveaus. Daarom moeten de medewerkers van de laagste eenheid aan het werk. Indien er meer niveaus bestaan herhaalt het hierboven beschreven mechanisme van delegatie zich eenvoudigweg. Dat verdere werk betekent bijvoorbeeld dat verplichtingen aangegaan worden. Financiële gegevens over die definitieve transacties komen in faseboek W terecht. Voor beheersing volgens de kasdimensie worden tevens kasramingen van die verplichtingen afgeleid. Voor aantekeningen daarover is faseboek R ingericht. Dan zijn er nog betalingen: faseboek X.

Delegatie in organisatorisch verband geschiedt zelden in volledig vertrouwen. In enige vorm gaat controle ermee gepaard. Daarvoor zijn verantwoordingsgegevens nodig. De hoogste functionaris wil (voor reguliere controle) regelmatig inzicht verkrijgen in het financiële verloop van het gedelegeerde proces. Dat wordt door periodieke financiële verantwoordingsrapportages verschaft. Die gegevens worden in de overeenkomstige faseboeken van de deelboekhouding op het hoogste niveau aangetekend. Ikzelf vind details niet horen bij reguliere, periodieke verantwoording. Het moet voldoende zijn wanneer financiële gegevens over een bepaalde periode samengevat en als zodanig doorgegeven zijn. Maar als het moet kunnen details doorgegeven worden. Wat is er dan echter van delegatie overgebleven? Verantwoording betekent overigens niet dat die gegevens uit de betrokken laagste faseboeken verdwijnen. Die blijven dáár nodig voor (eigen) financieel beheer. Dat is duplicering en het gevolg van het uitgangspunt dat iedere eenheid voor zelfstandig financieel beheer over een eigen volledige deelboekhouding beschikt. Maar op het hoogste niveau bestaan ook informatiebehoeften voor financieel beheer. Daarbij moet bedacht worden dat (in faseboeken) op het hoogste niveau verantwoordingsrapportages uit meerdere deelboekhoudingen op het laagste niveau samenkomen. Voor financieel beheer op het hoogste niveau biedt de overeenkomstige deelboekhouding ook weer een zelfstandige voorziening.

De mogelijkheden voor varianten kan ik hier reeds oproepen door verantwoordingen over kasramingen in dit voorbeeld uit te sluiten. Zonder behoefte aan inzicht in kasramingen is daarvoor op het hoogste niveau geen faseboek ingericht. Daar bestaan wel een faseboek W en een faseboek X. De periodieke verantwoordingen veronderstellen verticale relaties tussen de faseboeken W respectievelijk X. Die noem ik verantwoordingsrelaties. Zij zijn in de schema's ook door ononderbroken lijnen aangeduid maar ditmaal met ergens in het midden een pijl naar boven. In de hoogste deelboekhouding staan de becijferde taakopdrachten in de faseboeken G en K. De realisatiecijfers zijn daar in verdichte vorm aanwezig in de faseboeken W en X. Voor adequaat financieel beheer moeten dergelijke gegevens echter ook op dàt niveau met elkaar in verband gebracht kunnen worden. Daarin is voorzien door toevoeging van relevante horizontale relaties tussen de betrokken faseboeken in de hoogste deelboekhouding.

Verloren delegatie

Met verticale relaties zijn dus ook vele varianten mogelijk. Met opzet heb ik een boekencyclus uitgewerkt die voor rijksinstellingen volgens de vierde wijziging eigenlijk onwettig is. De dimensie van (jaar)verplichtingen is immers verdwenen. Op beide niveaus van het voorbeeld kan die echter eenvoudig tussengevoegd worden. Zo'n boekencyclus met twee niveaus werpt echter nogeens interessant licht op die wettelijke eisen voor financieel beheer. Daarom combineer ik dat weer. Ik laat zien hoe het speelgoed werkt en tegelijkertijd vormt dat een analyse.

Het verplichtingen-kasstelsel biedt ogenschijnlijk duidelijkheid omtrent taakstellende bedragen. De verplichtingenbegroting en kasbegroting zijn de vormen waarin financiële delegatie door de volksvertegenwoordiging aan een rijksinstelling geschiedt. Ik blijf overigens bij een organisatie met één proces, met twee niveaus en met één eenheid op ieder van die niveaus. Anders wordt het schema nodeloos uitgebreid terwijl het principe niet verandert. Ik veronderstel weer dat de hoogste eenheid zelf geen werkzaamheden in het kader van de verdere uitvoering van het proces verricht. De hoogste functionaris delegeert. De laagste eenheid moet voor de rest zorgen. Ter ondersteuning daarvan is tevens op het laagste niveau een deelboekhouding ingericht. De ontvangen taakopdrachten worden in de laagste deelboekhouding aangetekend. Daarvoor worden dezelfde soorten faseboeken ingericht als in de hoogste deelboekhouding. In dit geval zijn dat faseboeken B en K. Als proces heb ik beheer van (de rechtspositie van) personeel met een vaste aanstelling gekozen. Dat is als apart proces eigenlijk minder zinvol maar vanuit de huidige praktijk kan iedereen zich daar iets bij voorstellen. Een voorbeeld dat zich op een specifieke subsidieregeling richt is daarentegen al gauw te bijzonder. De laagste eenheid houdt zich dus met dat personeelsbeheer bezig. Nu zit dat met een vaste aanstelling zo dat de arbeidsovereenkomst zonder opzegging doorloopt. Er was al personeel in dienst. Daaruit volgen salarisverplichtingen. De afgeleide verplichtingen voor enig jaar moeten ook in datzelfde jaar met betalingen afgewikkeld worden. Ik heb al eerder gezegd dat dergelijke jaarverplichtingen (vaak) een oudere grondslag hebben dan de toewijzing van de officiële begroting voor jaarverplichtingen. Daarom teken ik het faseboek voor die salarisverplichtingen links van faseboek B. Die plaats in de boekencyclus betekent conform mijn voorkeur voor transparantie een andere letter als etiket. En het is eigenlijk ook een ànder soort verplichtingen. Volstrekt willekeurig kies ik hiervoor de letter S. Het is te hopen dat vergelijking van gegevens uit de faseboeken S en B oplevert dat de begroting toereikend is voor de voldongen jaarverplichtingen. Stel dat het verschil zelfs negatief is. De verplichtingenbegroting is dus hoger dan het saldo van de vaste salarisverplichtingen. Er kan dan een extra medewerker een vaste aanstelling krijgen. Als dit gebeurt worden in faseboek G van de laagste deelboekhouding financiële gegevens over dat contract toegevoegd. En voor het resterende gedeelte van het dienstjaar wordt daar voor die medewerker ook een jaarverplichting in faseboek S aangetekend. Zo kan de ruimte in de begroting voor jaarverplichtingen in dit proces opgevat worden. De kasramingen zijn hier gelijk aan de jaarverplichtingen. Ter illustratie neem ik toch een faseboek daarvoor op. Dat faseboek kan niet met de letter R aangeduid worden omdat het hier links van faseboek K hoort. Ik noem het T. Er zijn dus tevens verschillende soorten kasramingen (van verschillende soorten verplichtingen).

Dan beginnen de voorbereidingen voor begrotingstoewijzingen voor een volgend dienstjaar. Het voldongen karakter van vaste aanstellingen, zeker voor de korte en middellange termijn, is op het laagste niveau uiteraard wel duidelijk. Om dat inzicht op het hoogste niveau te laten doordringen heb ik in de hoogste deelboekhouding eveneens faseboeken S en T opgenomen. Van onderen naar boven worden financiële gegevens over de voldongen jaarverplichtingen en daarvan afgeleide kasramingen doorgegeven. Dit toont duidelijk dat in dergelijke processen korte-termijn begrotingen voor jaarverplichtingen en kasbetalingen geen initiatief weerspiegelen. Daarmee kan slechts de doorlopende praktijk bevestigd worden. Omdat de jaarverplichtingen en hun kasramingen eigenlijk reeds bekend zijn, en nu ook in de hoogste deelboekhouding zichtbaar, kan met behoorlijke nauwkeurigheid nagegaan worden welke begrotingen voor jaarverplichtingen en kasbetalingen daarbij horen. Dat is dus net andersom dan eisen voor begrotingsstelsels doorgaans suggereren. Daarin worden één of meer soorten begrotingen als uitgangspunt gezien. Maar wie delegeert er nu? Waar ligt het werkelijke initiatief? Kan dat niet per proces verschillen?

Voor processen met in werkelijheid een (open) grondslag, laat staan met een principe, loopt financieel beheer op basis van eenzijdige begrotingstoewijzingen van boven naar beneden daarom grote kans achter de feiten aan te lopen. Voor het eerste of de eerste paar jaar dat een vaste aanstelling geldt valt zulke divergentie nog weinig op. Die manifesteert zich dikwijls pas op wat langere termijn nadat onzekerheden zich opgestapeld hebben. Een begroting voor jaarverplichtingen kan echter de schijn van beheersing wekken. Dat is gevaarlijk. Dan komt de uitkomst van onzekerheden onverwacht. Volgens een bedrag dat als begroting voor jaarverplichtingen is genoemd worden op het laagste niveau zaken in gang gezet. Dat begin past meestal nog wel in een taakstelling met beperkte tijdhorizon. De verstrekkende gevolgen blijven buiten beschouwing juist omdat bij aanvang slechts een korte horizon gezien wordt. Dat is het verhaal van de tovenaarsleerling. De moraal is dat krampachtige maatregelen voor beheersing averechts werken. De risico's van (open) grondslagen en principes moet aanvaard worden. Dat is ook het redelijke bestaansrecht van overheidsinspanningen, te weten de verzekering van risico's en voorzieningen die mensen individueel niet kunnen/willen dekken.

Redelijke alternatieven

Zijn er niet medewerkers met een vaste aanstelling? En andere processen met een vergelijkbaar (onzeker) karakter? Ik pleit voor alternatieven van financieel beheer die met die redelijke onzekerheid als werkelijkheid rekenen. Dan zijn gevolgen van onvoorziene omstandigheden misschien vervelend maar komen toch veel minder als onaangename verrassingen.¹⁰ Ik schets hier twee varianten. Ongetwijfeld zijn er meer denkbaar. Maar het gaat mij nog steeds allereerst om voldoende toelichting op relationeel boekhouden. Hoe kan de boekhouding/financiële administratie van een organisatie flexibel met deelboekhoudingen, faseboeken en hun onderlinge horizontale en verticale relaties ingericht worden?

Het eerste alternatief omvat splitsing in twee verwante processen. Het ene past nog bij de eisen van de vierde wijziging. Met dimensies voor (jaar)verplichtingen en kas kent dat proces dus overeenkomstige begrotingen. Die hebben echter uitsluitend betrekking op vaste aanstellingen die in dat dienstjaar aangegaan kunnen worden. De resultaten van dit ene proces vormen het uitgangspunt voor het andere. Daarin komt een begroting voor jaarverplichtingen niet meer voor. De vaste aanstelling wordt in faseboek G aangetekend. Met die gegevens wordt steeds een jaarverplichting gegenereerd. Voor de nieuwe aanstellingen gebeurt dat dus voor de eerste maal voor het volgende dienstjaar. Op het laagste niveau kunnen tevens de kasramingen worden afgeleid. Het ritme van salarisbetalingen staat vrijwel vast. De jaarverplichtingen en kasramingen daarvan worden samengevat doorgegeven en in de gelijksoortige faseboeken van de hoogste deelboekhouding aangetekend. Vandaaruit worden die gegevens min of meer ter kennisname gepresenteerd. Want een besluit kan eigenlijk niet meer over deze verplichtingen genomen worden. Die zijn er immers al. Zo vormen de kasramingen een de facto kasbegroting.

Bij dit alternatief van twee processen heb ik nog enkele opmerkingen. Allereerst zijn er getalsmatige verhoudingen. In de meeste organisaties zal de begroting voor jaarverplichtingen, die dan uitsluitend betrekking op het eerste (gedeelte van een) jaar van vaste aanstellingen heeft, in het niet vallen vergeleken bij het bedrag aan voldongen jaarverplichtingen. Dat bevestigt dat er met dergelijke processen weinig ruimte voor snelle koerswijzigingen bestaat. Voor de gehele organisatie moet dat dan met andere processen gebeuren, bijvoorbeeld wanneer de gehele kasbegroting aan een vaste limiet gehouden is. Het is overigens de vraag of zo'n limiet realistisch is. Ik herhaal dat juist overheidsinstellingen vele processen kennen met onzekerheid die als redelijk aanvaard moet worden. Herkenning van (open) grondslagen en/of principes alsmede erkenning van hun eventuele prioriteit helpt daarbij. De onzekerheid rond het ene proces kan dan niet bestreden worden met koerswijzigingen elders. Het lijkt mij zelfs waarschijnlijker dat dezelfde onzekerheden in andere processen voor vergelijkbare effecten zorgen. Dit is interessant genoeg om ook even bij stil te staan. Compensatie tussen processen is wellicht realistisch wanneer zij door complementaire procescycli gekenmerkt worden. Anders gezegd, een tegenvaller kan niet zoveel kwaad omdat als gevolg van dergelijke aanvulling van processen elders een meevaller moet zijn. Dat wordt wel geprobeerd via het verband tussen financiële impulsen in de vorm van subsidies en belastingopbrengsten die langs de andere kant weer binnenkomen. Ik betwijfel echter ten zeerste of één bepaalde rijksinstelling veel processen met tegengestelde cycli kent kent. Doorgaans zijn dezelfde soort risico's bij dezelfde instelling ondergebracht. En als er al eens tegencyclisch voordeel in dezelfde organisatie zou bestaan mag daarvan volgens de geldende regels vaak niet geprofiteerd worden.

Een koerswijziging van een proces met vooral open grondslagen of zelfs principes vergt dus langdurige inspanningen. Maar dat kàn wel naar een opzet van organisatie met financieel beheer vertaald zijn. Dit gaat volgens het eerste alternatief eventueel als volgt. De begroting voor jaarverplichtingen geldt daarin als taakstelling voor het aangaan van nieuwe vaste aanstellingen in enig jaar. Die kan echter omgekeerd bedoeld zijn. Dan is er sprake van een taakstelling voor het verbreken van vaste aanstellingen. Daarbij behoeven trouwens niet meteen ontslagen te vallen. Het natuurlijk verloop onder medewerkers kan reeds als middel voor koerswijziging op langere termijn benut worden. Een verbroken vaste aanstelling verlaagt het totaal van jaarverplichtingen voor het volgende jaar. Via de verantwoordingsrelatie tussen de faseboeken S blijkt dat eveneens in de hoogste deelboekhouding van de organisatie.

Ik schets nog een tweede alternatief. Daarin houdt ik het weer op één proces. Geen splitsing dus. Door het erkennen van het eigen karakter van dat proces blijft het initiatief op het hoogste niveau van de organisatie. Wat is realistische delegatie? Het meest realistisch vind ik dat aan een verantwoordelijke functionaris overgelaten wordt hoe de taakopdracht uitgevoerd wordt. Dan is hij ook verantwoordelijk voor personele aangelegenheden. Naar eigen inzicht kan een gedeelte van een grondslag aan salarissen besteed worden. Dit is ondanks zogenaamd zelfbeheer evenwel (nog) niet realistisch voor een rijksinstelling. Daar worden vaste aanstellingen als het ware centraal, dat wil zeggen door tussenkomst van een personeelsafdeling, beheerd voor alle eenheden in de organisatie. Zodoende is het inderdaad een apart proces. Ik pas mij hier aan deze noodgedwongen voorwaarde terwille van mijn voorbeeld aan. Dan vind ik het wel realistisch om in principe af te spreken hoeveel medewerkers een gehele organisatie kan hebben. Daarin kan nog een nadere indeling worden gemaakt naar salarisschalen en dergelijke. Dit principe wordt op het hoogste niveau overeengekomen. En daarvan hoort aantekening in faseboek P van de hoogste deelboekhouding. De verdere werkzaamheden zijn aan de laagste eenheid opgedragen. In termen van een boekencyclus betekent dat een delegatierelatie tussen de faseboeken P. Met dit gedelegeerde principe gaat de laagste eenheid aan de slag. Dat leidt tot vaste aanstellingen. En financiële gegevens daarover zijn in faseboek G genoteerd. Desgewenst kunnen die als verantwoording periodiek aan de hoogste eenheid gerapporteerd worden. Enzovoort. Door vermelding van een principe is meteen duidelijk dat koerswijzigingen weleens lange adem zouden kunnen vergen. Het proces blijft volgens de kasdimensie beschouwd voldongen feiten opleveren. Dat moet redelijkerwijs als consequentie aanvaard worden. Ik weet wel een theorie voor het uitbannen van die onzekerheid. Een rijksinstelling zou slechts medewerkers met tijdelijke arbeidsovereenkomsten kunnen hebben. Daarmee wordt echter andere, en grotere, onzekerheid geïntroduceerd. De praktische resultaten met alleen maar uitzendkrachten en niemand anders lijken mij twijfelachtig. Het principe van een vaste aanstelling heeft ook voordelen voor de organisatie. De hoogste dimensie van dat proces moet dat principe weerspiegelen.

Ik heb in dit hoofdstuk enkele varianten met verticale relaties laten zien. Ik ga daar niet mee door. Hopelijk spreekt het inmiddels voor zichzelf dat naar informatiebehoeften ook zoiets als verticale relaties tussen faseboeken kunnen bestaan. Evenals voor horizontale relaties geldt dat verticale er in uiteenlopende soorten kunnen zijn, ook al heb ik tot dusver slechts delegatie- en verantwoordingsrelaties genoemd.

noten

1. Dit volgens een analytische benadering. In grotere verwevenheid bekeken creëren en versterken zulke relaties tegelijkertijd tegenstellingen. In hoofdstuk 27 kom ik apart terug op verzoening van theorie en praktijk, ideologie en methode enzovoort.

2. Zie ondermeer de paragraaf over relationeel model in hoofdstuk 10 en noot 14 in hoofdstuk 12.

3. Evenmin als in de geheel abstracte omschrijving trek ik hier een grens bij medewerkers die een inkomen ontvangen. De organisatie kan evenzogoed externe betrokkenen omvatten.

4. Het woord organisatie wordt ook wel gebruikt om de samenhang tussen louter middelen te benoemen. Daarvan neem ik hier dus afstand. Als dàt bedoeld wordt stel ik het woord architectuur voor.

5. Maar voor wie eenmaal minister of staatssecretaris is lijkt mij bedreiging van bestaanszekerheid geen houdbare belemmering om op te stappen. En ditzelfde geldt uiteraard voor leidinggevende functionarissen in grote organisaties. Het maakt niet uit of dat nu mensen in overheidsinstellingen of ondernemingen zijn.

6. Hoofdstuk 10 bevat eveneens een paragraaf over delegatie en verantwoording.

7. Dit is met wat andere woorden nogeens toelichting op het criterium om bepaalde transacties het etiket definitief op te plakken.

8. Eigen beheer van, al dan niet financiële, verantwoordingsgegevens moet in zoverre beperkt zijn dat zinvol toezicht daarop uitgeoefend wordt. Mede gelet op belang van handelingen, ontbrekende waarborgen voor geldig toezicht en dergelijke kan vreemd in plaats van eigen beheer van die gegevens aangewezen zijn. Naar omstandigheden moet een keuze bepaald zijn. Zie ook noot 10 in hoofdstuk 22.

9. Met eigen bedoel ik een deelboekhouding die tenminste logisch onderscheiden is. Ik vind dat daarbij tevens fysiek onderscheid past maar dat is niet beslist nodig.

10. Gelet op één enkel belang, waarvoor ruimte ontstaat, is de verdwijntruc van onzekerheid naar langere termijn uiteraard niet onaangenaam maar juist welkom. Dit wijst direct op weerstand die een pluralistisch begrotingsstelsel, zoals ik in hoofdstuk 23 voorstel, van afzonderlijke politici als engere belangenbehartigers kan ondervinden.