23. Pluralisme

Dit is een hoofdstuk uit Aspecten en Fasen, in 1991 verschenen in boekvorm bij Information Dynamics.

Het kasstelsel doet in zijn pure vorm slechts in beperkte mate recht aan het werkelijke karakter van vele processen. En natuurlijk staat in verweven ervaring een begrotingsstelsel niet los van het proces waarin het toegepast wordt. Inzicht groeit dat sommige begrotingsstelsels processen nadelig kunnen beïnvloeden. Het dualisme van een geïntegreerd verplichtingen-kasstelsel komt eveneens maar ten dele aan deze realiteit tegemoet. Dit geldt overigens niet alleen voor (processen bij) overheidsinstellingen maar in het algemeen. Daar kwam ik echter pas in de loop der tijd achter.

Erosie

Bij het ministerie beschouwde ik dat pure kasstelsel nog als voornaamste uitgangspunt voor financieel beheer. Daarop moest de boekhouding afgestemd zijn. Desalniettemin begreep zelfs ik toen, ongehinderd door verdere kennis van begrotingsstelsels, reeds tekortkomingen. Het tijdstip waarop een concrete uitgave of ontvangst van betaalmiddelen (algemeen: betaling) geschiedt is in vele processen niet met volledige zekerheid te voorspellen. Wanneer het kasstelsel zuiver toegepast wordt moet een voorgenomen betaling binnen het aangekondigde tijdvak gebeuren. Na sluiting van dat tijdvak is de beurt voorbij. Vaak staat een betaling niet op zichzelf. De derde heeft daarop recht. Dan leidt vertraging van betalingen feitelijk tot een lagere begroting voor andere inspanningen. De vertraagde betaling komt immers ten laste van een (kas)begroting voor enig volgend jaar. Daarin is in beginsel echter niet voorzien. Vertraagde betalingen leggen dus gedeeltelijk beslag op zo'n latere kasbegroting. En van de huidige kasbegroting blijft een gedeelte onbesteed. Dat deel vervalt.

Er is weinig fantasie voor nodig om te voorspellen hoe medewerkers zich onder een dergelijk regime van financieel beheer gedragen.

Nadelen van het pure kasstelsel zouden iets verminderen indien een kasbegroting een bedrag voor onvoorziene betalingen omvat. Dat gedeelte is dan bestemd voor vertraagde betalingen. Maar dat mag niet. De gehele begroting moet onderbouwd zijn met specifieke bestedingsvoornemens. Daarin is geen plaats voor een post onvoorzien.

De onredelijkheid van een zuiver kasstelsel is evident. Daarom kenden wettelijke eisen enige bepalingen voor onvoorziene omstandigheden.¹ Die kwamen ongeveer op het volgende neer. In het geval dat een vertraging aanwijsbaar aan omstandigheden buiten de eigen invloed te wijten was kon een huidige (kas)begroting verlaagd worden. Gelijktijdig werd de (kas)begroting voor enig volgend jaar met een overeenkomstig bedrag verhoogd, te weten voor het dienstjaar waarvoor de concrete betaling(en) bij nader inzien voorspeld werd(en). Die overloop werd beperkt tot van te voren aangeduide begrotingsartikelen. Maar begrijpelijkerwijs werd er in ruime mate gebruik van gemaakt. Dat was nodig teneinde voldoende financiële middelen beschikbaar te houden voor processen met onzekerheid over (het tijdstip van) betalingen.

Op zulke processen was dus eigenlijk het kasstelsel niet meer van toepassing. Door mogelijke overloop, i.e. overheveling tussen kasbegrotingen voor verschillende dienstjaren, was er daarentegen praktisch sprake van een verplichtingenstelsel. Want overheveling werd toegestaan voor het gedeelte van de aangegane verplichting dat nog niet betaald was. Is dat niet het pure verplichtingenstelsel? Het kasstelsel werd feitelijk buiten werking gesteld want het kasjaar was geheel ondergeschikt gemaakt.

Deze paradox heb ik eerder toegelicht. Wat is de bedoeling van de geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie? In mijn eigen termen moet toevoeging van een verplichtingendimensie financieel beheer volgens de kasdimensie wederom enig fundament verschaffen. Dat was geërodeerd door de mogelijkheid van overloop. (Op zijn beurt was die dus gecreëerd door de bepaling volgens welke overheveling op basis van aangegane, maar nog niet door betalingen uitgeputte, verplichtingen toegestaan was.) Die mogelijkheid ondermijnt inderdaad de betekenis van een kasbegroting in de zin van een maximum èn tegelijk minimum toegestaan bedrag voor betalingen.

Ik vraag mij nog steeds af wat nu het probleem van vertraagde betalingen is. Ik heb al wat vermoedens in de richting van politieke overwegingen uitgesproken. Maar misschien is het wel onzekerheid die uit financieel beheer bij de rijksoverheid gebannen moet worden. Dat is dan een ruil tussen onzekerheid en renteverlies. Want grotere zekerheid heeft altijd een prijs. Onzekerheid is afhankelijk van (de aard van) het proces in kwestie. Er is nooit een onnodige prijs wanneer redelijke onzekerheid, langs welke dimensie ook, eenvoudigweg erkend is. Voor financieel beheer volgens het dualistische begrotingsstelsel (verplichtingen/kas) vind ik daarom dat de verplichtingendimensie prioriteit verdient.

Toevoeging van een verplichtingendimensie is echter vaak nog onvoldoende afspiegeling van reële onzekerheid. Waar het om gaat is dat zij niet door wettelijke eisen verdwijnt. Ik vind, nogmaals, dat redelijke onzekerheid erkend en niet als ongewenste uitzondering gezien moet worden. Daarom is de vierde wijziging nog niet voldoende, zelfs wanneer de verplichtingendimensie prioriteit krijgt.

Delegatieperioden

Als inleiding tot de overgang van dualisme naar (mijn voorstel voor) pluralisme introduceer ik het begrip delegatieperiode. Dit komt overigens ook later goed van pas. Met beheer van een ministerie als organisatie bemoeien zich externe betrokkenen. Daarvan bevindt de volksvertegenwoordiging zich in de positie dat zij die organisatie middels begrotingstoewijzingen opdracht verstrekt. Hiervoor geldt een delegatieperiode. Dit is het tijdvak waarin de gestelde opdracht uitgevoerd moet zijn. Het kasstelsel kent een dienstjaar als delegatieperiode. Dat wil zeggen, een kasbegroting is voor de periode van een dienstjaar toegewezen. Afgezien van tussenrapportages aan het Ministerie van Financiën als een soort stafafdeling van de gehele rijksoverheid is er financiële verantwoording over dat dienstjaar bestemd voor de volksvertegenwoordiging als toewijzende instantie. In beginsel laat de volksvertegenwoordiging, indien zich geen onvoorziene omstandigheden voordoen, een ministerie voor wat betreft de uitvoering van de overeenkomstige processen gedurende die delegatieperiode met rust. Omgekeerd kan dat anders lopen. Het kasstelsel berust op de veronderstelling van de toewijzende instantie dat de processen geen onzekerheden kennen over de grenzen van de delegatieperiode heen. Er bestaan inderdaad processen met strak voorspelbare betalingen. Maar dikwijs worden verwachtingen verstoord, en dat ligt niet aan de kwaliteit ervan. Dan zijn er dus onvoorziene omstandigheden. De volksvertegenwoordiging wordt vervolgens niet met rust gelaten omdat de voor een dienstjaar toegewezen kasbegroting (gedeeltelijk) voor enig ander dienstjaar beschikbaar moet komen.

Met prioriteit voor de verplichtingendimensie in een dualistisch stelsel is inderdaad enige rust mogelijk. Mits de verplichting past in de toegewezen verplichtingenbegroting zou de volksvertegenwoordiging niet met vertragingen of versnellingen in de concrete betalingen lastig gevallen behoeven te worden. Dat is uiteraard anders wanneer de verplichtingenbegroting èn de kasbegroting allebei het karakter van min of meer absolute taakstelling hebben. En, zoals ik eerder gezegd heb, daar lijkt het in sommige interpretaties van het dualistische stelsel op, zelfs (of juist?) in die van de officiële zijde van het Ministerie van Financiën. Dat heet het "dubbele slot".²

Op zulke maatregelen ter beperking van bewegingsvrijheid kom ik verderop in dit hoofdstuk terug. Voorlopig is van belang dat ook de verplichtingenbegroting verband houdt met een delegatieperiode. Dat tijdvak is weer op een dienstjaar gesteld. Het gedeelte van de verplichtingenbegroting dat niet in datzelfde dienstjaar in de vorm van aangegane verplichtingen uitgeput is vervalt. Dat is hetzelfde mechanisme als wat volgens het kasstelsel uitsluitend gold voor uitputting van de kasbegroting door betalingen.

In vele processen is een jaar een korte periode. Door karakteristieke onzekerheid gebeurt het dikwijls dat gebeurtenissen in een ander jaar dan verwacht plaatshebben. Dan hebben zij de grenzen van een delegatieperiode overschreden. Door ontkenning van (redelijke) onzekerheid worden die gebeurtenissen waaronder aangegane verplichtingen en betalingen echter als uitzonderingen gezien. Het algemene verband tussen die vermeende uitzonderingen en de duur van een delegatieperiode is belangwekkend. Het aantal uitzonderingen neemt af naarmate de lengte van de delegatieperiode toeneemt. Wanneer de periode maar lang genoeg is worden grenzen niet overschreden. Deze constatering vormt een tussenstap naar identificatie van dimensies die een begrotingsstelsel werkelijk pluralistisch kunnen maken.

Context voor verplichtingen

Toevoeging van een verplichtingendimensie kanaliseert slechts een gedeelte van de onzekerheid die na louter oriëntatie op de kasdimensie resteert. Tenminste, wanneer voor die toegevoegde dimensie eveneens een delegatieperiode van een dienstjaar geldt. Daarmee keert het eerdere vraagstuk in een nieuwe gedaante terug. Er kan immers eveneens onzekerheid bestaan over het tijdstip waarop een verplichting aangegaan zal worden. Dat levert weinig bezwaar op zolang een verplichting nogal geïsoleerd beschouwd kan worden. Dan is er een eenvoudige zaak met een eenmalige verplichting; kort daarop volgt betaling. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanschaf van een bureaustoel. Na het verstrijken van een dienstjaar is de kans verkeken. Indien voor de verplichtingenbegroting voor het volgende jaar reeds een compleet plan bestaat (en dat wordt ook uitgevoerd) komt er dus eenvoudigweg geen bureaustoel. Die kan in het volgende jaar niet besteld en meteen betaald worden. Dergelijk afstel is al minder vrijblijvend indien een burger ervan de dupe geworden is. De opdracht aan de organisatie was bedoeld om hem (financiële) middelen te verschaffen. Als dat niet lukt schiet de organisatie gemeten naar haar opgedragen taakstelling tekort.

Het blijkt in processen bij de rijksoverheid zelden mogelijk een verplichting zo geïsoleerd te bekijken. Dat is helemaal duidelijk wanneer, in plaats van naar de aantallen transacties, gekeken wordt naar de bedragen die ermee gemoeid zijn. Vele verhoudigsgewijs eenvoudige zaken leggen maar een klein beslag op de begroting(en). Voor een veelomvattende context kan de term project of (beleids)programma dienen. Maar zelfs een aparte zaak kan reeds zo'n complexer verband zijn voor de verplichting(en) die erin voorkomen. Wat is een verplichting ook alweer? Ik zie dat als een nogal specifieke afspraak met een wederpartij ofwel derde. Die (financiële) verplichting rust op de organisatie jegens een derde wanneer er (uiteindelijk) betaalmiddelen verstrekt moeten worden.³ Dat moet gebeuren indien de derde de overeengekomen produkten of diensten levert en/of de overeengekomen voorwaarden niet schendt. Omgekeerd kan een verplichting op een derde jegens de organisatie rusten. Daarvan lijken mij belastingen en boetes treffende voorbeelden. Dan betaalt de derde aan de organisatie.

Gevaarlijke compensatie

Dergelijke verplichtingen met hun afwikkeling in de vorm van betalingen hebben meestal juist geen nogal geïsoleerde plaats in processen. Dan blijkt de beperkte delegatieperiode van een dienstjaar die ook voor de verplichtingendimensie geldt vaak strijdig met het karakter van die processen. Dat bedoel ik als volgt. Stel door onvoorziene omstandigheden wordt een verplichting niet in het oorspronkelijk beoogde dienstjaar aangegaan. Een voorbeeld is de aanbesteding van een bouwwerk. Het ontwerp van de architect, of zoiets, is láter goedgekeurd dan ten tijde van de begrotingstoewijzing voor dit hele project verwacht werd. Nu is aanbesteding afhankelijk van een goedgekeurd ontwerp. Wanneer de verplichting voor de aanbesteding in een later dienstjaar geschiedt blijft dat bedrag in de verplichtingenbegroting voor het eerdere jaar beschikbaar. Volgens de wettelijke eisen is het dan toegestaan àndere verplichtingen aan te gaan. Maar dat moet maar kunnen. Juist in dergelijke processen vergen bepaalde definitieve transacties gedegen, langdurige voorbereidingen. Moet dan zomaar een ander werk aanbesteed worden? Of een verplichting voor iets heel anders aangegaan? Dit laatste mag weer niet zomaar omdat het onderhavige begrotingsartikel waarschijnlijk niet voor zulke ongelijksoortige onderwerpen bestemd is.

Ik heb er eerder op gewezen dat kwaliteit lijdt onder overhaaste beslissingen. Maar goed, in de praktijk vervalt dus een gedeelte van de verplichtingenbegroting of wordt aangewend met vrijwel altijd noodzakelijkerwijs mindere resultaten. Intussen gaat het bouwproject, ondanks de vertragingen, tòch voort. Hoe danook volgt aanbesteding. Maar dat is dan een verplichting die ten laste komt van de verplichtingenbegroting voor enig volgend dienstjaar. Die was niet voorzien. Daarvoor bestonden andere plannen. Daarvan moeten dus onderdelen vervallen om ruimte voor de vertraagde verplichting(en) te maken. En ik zei al dat het niet zo eenvoudig is, en vaak ook ongewenst, om de vertraging te compenseren met versnelde uitvoering van andere of zelfs geheel nieuwe plannen.

Voor dergelijke processen stelt een geïntegreerd verplichtingen-kasstelsel dus nog geen orde op zaken. Want als regel waren daarop de bepalingen voor overloop reeds van toepassing. De kasbegroting kon reeds als verplichtingenbegroting beschouwd worden. Het dualistische stelsel met zijn "dubbele slot" is veeleer een strakker beheerskader. Er bestaat dan zowel een verplichtingenbegroting als een kasbegroting. Het ondermijnde kasstelsel kende feitelijk geen kasbegroting meer. Het is de verdienste van het dualisme dat wederom een accent op kasbeheer komt. Dat vind ik een redelijk accent wanneer de verplichtingendimensie zonodig prioriteit heeft. Maar het is nog niet genoeg.

Nieuwe vrijstellingen

Het feilen van dat geïntegreerde verplichtingen-kasstelsel is op voorhand aanwijsbaar. Een belangrijke tekortkoming heb ik hierboven laten zien. Voor vele verplichtingen wordt nog een te beperkte context verondersteld. In verband hiermee geldt het dienstjaar van zowel verplichtingen- als kasdimensie vaak als een te korte delegatieperiode.

Ik ga ervanuit dat een dienstjaar als delegatieperiode voor beide dimensies gehandhaafd blijft. Dan is de roep om opnieuw aanvullende bepalingen voor overloop voorspelbaar. Want de verplichtingendimensie heeft de redelijke onzekerheid niet opgelost. Dus zal het ditmaal om vrijstelling voor overheveling tussen verplichtingenbegrotingen voor verschillende jaren gaan.⁴

Ook ná de vierde wijziging moet er dus zo'n vrijstelling bestaan. Dat wil zeggen, een gedeelte van een verplichtingenbegroting kan naar enig volgend jaar overgeheveld worden indien onvoorziene omstandigheden daartoe redelijkerwijs aanleiding geven. Dat houdt dan naar mijn mening tevens vrijstelling in om kasbegrotingen dienovereenkomstig over te hevelen. Als zodanig blijven de oude bepalingen hun werking behouden. Hun toepassingsgebied is als het ware uitgebreid naar de verplichtingendimensie. Dat vind ik terecht voor processen waarin verplichtingen in een ruimer verband gezien moeten worden en waarin onzekerheid bestaat omtrent de delegatieperiode waarin een afzonderlijke verplichting aangegaan wordt.

De bedoeling van het dualistische begrotingsstelsel is verbeterd financieel beheer. Dat lukt stellig voor een aantal processen. Ik herken juist bij de overheid evenwel vele processen waarvoor de veronderstellingen achter dat dualisme niet opgaan. Dus komt er een reactie. Dat is de voorspelbare roep om nieuwe vrijstellingen.

Grondslagdimensie

Ik probeer hier tot veronderstellingen te komen die dichter bij de realiteit van sommige processen liggen. De behoefte aan overheveling komt voort uit redelijke onzekerheid waarvoor de tot dusver geïdentificeerde dimensies met de duur van hun delegatieperioden geen ruimte laten. Het antwoord moet daarom op een oordeel over die onzekerheid gebaseerd zijn. Vervolgens moet een daarbij passende tijdhorizon als delegatieperiode bepaald èn aanvaard worden. Zo komen er nieuwe dimensies.

Ik neem een project voor langdurige nieuwbouw weer als voorbeeld. Het pure kasstelsel, maar eveneens het geïntegreerde verplichtingen-kasstelsel, biedt geen adequaat kader voor financieel beheer. Ik stel voor het gehele projectbudget als een uitgangspunt te zien. Dat is het bedrag waarvoor het nieuwe gebouw naar verwachting opgeleverd kan worden. Tijdens de voorbereidingen gaat het uiteraard om een voorcalculatie. Daarin zijn allerlei aannames verwerkt. Daarvan kunnen er vele voor risico van derden gebracht worden. Dan wordt het aangenomen werk. Andere factoren zijn moeilijker te verzekeren. Dat zijn bijvoorbeeld besluitvormingsprocedures waarvan het verdere verloop van het project afhankelijk is. Zoals ik zei moet het ontwerp van de architect goedgekeurd zijn alvorens aanbesteding geschiedt. Maar goed, ondanks factoren buiten de directe invloedsfeer wordt een budget voor het totale project opgesteld. Met toewijzing daarvan begint als het ware het vervolg.

Het projectbudget is een totaalbedrag, zonder splitsing naar bedragen waarvoor in enig jaar verplichtingen aangegaan respectievelijk betalingen gedaan kunnen/moeten worden. Ik noem dat totale budget een (voorbeeld van een) grondslag.

Over zo'n grondslag wordt apart besloten. Dat verdient tenminste aanbeveling teneinde overzicht te verkrijgen. Als dat gebeurt moet dat gehele budget als grondslag een eigen status krijgen. Onder voorbehoud van wanbeheer en dergelijke moet de grondslag onaangetast beschikbaar blijven. Aan deze grondslag ken ik prioriteit toe. Althans ten opzichte van de verplichtingenbegroting (die ik op zijn beurt meer prioriteit dan de kasbegroting geef). Wanneer dat niet gebeurt kan stringente toepassing van de wettelijke eisen voor het dualistische stelsel immers een aantasting van het gehele budget betekenen. Stel dat het gehele budget niets meer is dan een reeks verplichtingenbegrotingen voor achtereenvolgende jaren. De vertraging die bij het aangaan van verplichtingen kan optreden gaat zonder reële mogelijkheden voor compensatie dan ten koste van een verplichtingenbegroting voor een volgend jaar. Het beschikbare saldo aan verplichtingenbegrotingen vermindert bijgevolg. Die vermindering kan alleen van een verlaging van de grondslag, van het totale projectbudget komen. Wat betekent dat? Moet het project onderbroken worden? Moet het project tegen lagere kosten uitgevoerd worden? Dus maar een verdieping minder of zoiets? Dat lijkt mij allemaal onredelijk. Het projectbudget was toch goedgekeurd? Het is lastig vol te houden dat een besluit over een totaal budget vervalt als gevolg van de zuivere hantering van een delegatieperiode van een dienstjaar voor verplichtingenbegrotingen.

Want op die manier bestaat er geen dubbel maar zelfs een driedubbel slot. Het eerste zit op de grondslag. Het totale projectbudget mag niet overschreden worden. Het tweede slot zit op de verplichtingenbegrotingen. Daarnaar is de grondslag versleuteld. Per dienstjaar mag de verplichtingenbegroting eveneens niet overschreden worden. In de derde plaats zit de kasbegroting op slot. Dat is de versleuteling van de verplichtingenbegrotingen. Die kasbegrotingen mogen per jaar evenmin overschreden worden.

Zolang ik het dualisme van het verplichtingen-kasstelsel van de vierde wijziging becommentariëer ken ik steeds prioriteit aan de verplichtingendimensie toe. Dat verandert wanneer een grondslag herkend kan of moet worden. Dan zie ik prioriteit voor de grondslag met zijn dimensie. Zolang de grondslag geen geweld aangedaan wordt geldt in beginsel een vrijstelling voor overheveling volgens de verplichtingen- respectievelijk kasdimensie. Die derde dimensie noem ik de grondslagdimensie. Daaraan is behoefte wanneer verplichtingen in een ruimere context passen dan een delegatieperiode van één (dienst)jaar. Dan bestaat dikwijls geen zekerheid of de verplichting inderdaad in de delegatieperiode aangegaan wordt waarvoor de verplichtingenbegroting geldt.

Het is trouwens vaak zinvol financiële aantekeningen over de relevante definitieve transacties zonodig eveneens van een tijdsaanduiding voor de grondslagdimensie te voorzien. Het past in de gehele cyclus van jaarlijkse toewijzing van begrotingen daarvoor ook een dienstjaar te nemen. Het grondslagjaar is dan het jaar waarin een grondslag(begroting) vastgesteld is.

Het schema van een boekencyclus kan ik eenvoudig uitbreiden. Ik wijs erop dat ik hier een boekencyclus voor nieuwbouw-achtige processen schets. Ik behandel verderop wat andere toepassingen van de grondslagdimensie. De toewijzing van het totale projectbudget kan als een oorspronkelijk deelresultaat opgevat worden. Eventuele definitieve transacties als wijzigingen ervan kunnen onder dezelfde noemer aangetekend worden. Voor financiële gegevens over grondslagen betekent dat een extra faseboek. Dit faseboek G teken ik geheel links in het schema. Een project zal hopelijk toch allereerst en vooral als geheel bekeken worden. Dat vind ik het voornaamste slot. Ik begrijp de behoefte aan inzicht volgens verplichtingen- en kasdimensie. Maar daarom mogen geen twee extra sloten op de voordeur gemonteerd worden. Ik herhaal maar weer dat vertraging toch voordeliger is dan compensatie. En met teveel sloten komt niemand binnen. Dat is ook niet de bedoeling van taakstellende begrotingen.

Faseboek G staat in een derde baan getekend. Ik heb hiermee een aanvullende dimensie aangeduid. En voor faseboek G geldt die grondslagdimensie als primair. De relatie tussen de faseboeken G en B heb ik eigenlijk al benoemd. Dat is voor dit nieuwbouw-achtige proces een versleutelingsrelatie. De verplichtingenbegrotingen kunnen beschouwd worden als gedeelten van de grondslag. In het schema heb ik verder nog een aanvullende relatie weergegeven. Die verbindt de faseboeken G en X. Dat is een uitputtingsrelatie via welke betalingen in verband met het totale projectbudget gebracht kunnen worden. Hierdoor heeft faseboek X drie dimensies verkregen. Dat verband met een grondslag kan immers uitsluitend zinvol gelegd worden indien de aantekeningen van uitgaven óók een aanduiding voor de grondslagdimensie bevatten. De andere faseboeken met hun relaties in de boekencyclus blijven voor een dergelijk proces ongewijzigd.

Onbeperkte delegatieperiode

De grondslag heeft in bovenstaand voorbeeld een min of meer tijdloos karakter. De lengte van de delegatieperiode blijft volgens de grondslagdimensie ongespecificeerd. Die wordt ingevuld door versleuteling naar de verplichtingendimensie, en vandaaruit naar de kasdimensie. Zolang de grondslag niet overschreden wordt moeten begrotingen volgens andere dimensies naar behoefte tussen delegatieperioden (dienstjaren) kunnen overlopen. Aan overloop mogen stellig grenzen gesteld worden. Die moeten echter redelijk zijn. Zij volgen uit de karakteristieke onzekerheid in een proces. Wanneer het dualistische stelsel gehandhaafd blijft moeten er voorwaarden voor vrijstelling bestaan.

Zo'n vrijstelling zie ik echter als een lapmiddel. Daarmee wordt iets dat karakteristiek aan een proces is nog altijd als ongewenste uitzondering gezien. Ik geef er de voorkeur aan wanneer realistische veronderstellingen (over onzekerheid) in wettelijke eisen verwerkt zijn. Verderop geef ik daarvoor voor de nederlandse Comptabiliteitswet een korte aanzet.

Op weg naar een pluralistisch begrotingsstelsel komt er zonodig allereerst een grondslagdimensie bij. Daardoor wordt de eventuele beknelling van een delegatieperiode met een korte tijdhorizon weggenomen. Dat kan ik met een tweede voorbeeld verduidelijken. Voor een nieuwbouwproject is het meestal mogelijk een totaal budget op te stellen, en dus te eisen. Er zijn evenwel (gedeelten van) processen waarbij zo'n concreet bedrag helemaal niet zo vanzelfsprekend is. De financiële rechtspostie van medewerkers is wellicht een onverwacht voorbeeld. En dit werpt nogeens een ander licht op het begrip grondslag.

Ik beperk dit voorbeeld tot de zogenaamde vaste aanstelling. Dat betekent dat alleen het verstrijken van de tijd geen aanleiding is voor het einde van het dienstverband. Er is natuurlijk een uiterste grens. Dat is de pensioengerechtige of, tegenwoordig misschien beter gezegd, de pensioenplichtige leeftijd van een medewerker. Ik beschouw de arbeidsovereenkomst volgens vaste aanstelling eveneens als een grondslag. Dat contract met een individuele medewerker is echter dikwijls voor de gehele loopbaan moeilijk op geld waardeerbaar. Dat is lastiger naarmate de medewerker nog verder van zijn pensioenplichtige leeftijd verwijderd is. Er kan van alles gebeuren. Het salarisniveau verandert met de loopbaan die onvoorspelbaar kan verlopen. Het absolute salaris is afhankelijk van het algemene prijsniveau. De medewerker kan zèlf het contract beëindigen. Enzovoort. Maar toch beschouw ik dat contract als een grondslag. En daarover kunnen financiële gegevens in faseboek G aangetekend worden. Eventuele veranderingen in de financiële rechtspositie komen daarin bijgevolg ook terecht. Het grondslagjaar is dan het jaar waarin de (oorspronkelijke) arbeidsovereenkomst gesloten is.

Met zo'n grondslag kan uiteraard wel een prognose voor verplichtingenbegrotingen respectievelijk kasbegrotingen opgesteld worden. Maar vanwege onzekere factoren verliest die prognose bij wijkende tijdhorizon zijn grote waarschijnlijkheid. Het is daarom beter de prognose te beperken tot een periode waarin onzekerheid nog niet zo'n belangrijke rol speelt. Die onzekerheid over de toekomst is overigens in de wettelijke eisen voor financieel beheer als volgt verwerkt. Er gelden verplichtingen- en kasbegrotingen voor het huidige dienstjaar. Daarnaast bestaan "ramingen voor vier op het begrotingsjaar volgende jaren".⁵ Blijkbaar is daar een grens getrokken. Verdergaande verwachtingen zijn te onzeker en hebben daarom geen praktische waarde. Die cijfers kunnen slechts de schijn van zekerheid suggereren.

Ik vind het verstandig dat voor concrete ramingen wettelijk een grens in de toekomst erkend is. Met de grondslag in dit voorbeeld van rechtspositie blijft aandacht daarmee zoveel mogelijk op redelijk zekere gegevens gevestigd. En op basis van de inhoud van het faseboek G kunnen ondermeer ramingen/prognoses voor de nabije toekomst opgesteld worden. Daarvoor is plaats in de faseboeken B en K. Misschien dat zo'n prognose daarin zelfs maar voor een kortere tijdhorizon aangetekend behoeft te worden. De grondslag blijft immers beschikbaar.

Van gevolg naar oorzaak

In het kader van een proces zoals rond personele rechtspositie laten verplichtingen iets interessants zien. Het langdurige karakter van een vaste aanstelling betekent dat een dienstverband de tijdhorizon van de wettelijke eisen kan, en dikwijls zal, overschrijden. Dan blijft een medewerker langer in dienst dan de eerstvolgende vier à vijf jaren. Omdat daar de grens ligt voor wettelijk voorgeschreven ramingen kan de arbeidsovereenkomst met de medewerker n die periode echter niet verbroken worden. Die blijft geldig. Met andere woorden, het is bekend dat ook na vijf of zes jaren weer een verplichtingenbegroting voor salarissen toegewezen moet worden. In dit soort processen gaat de verplichting als het ware aan de verplichtingenbegroting vooraf.

Eigenlijk is de grondslag de verplichting. Met inachtneming van een ontslagtermijn mogen werknemer en -gever de arbeidsovereenkomst zo opvatten. Maar de grondslag is als verplichting te ruim voor de wettelijke eisen van het geïntegreerde verplichtingen-kasstelsel. Om te laten zien hoe dualisme kan passen in pluralisme onderscheid ik enerzijds de grondslag en anderzijds daarvan afgeleide verplichtingen. Uit de arbeidsovereenkomst als grondslag kunnen blijkbaar verplichtingen in engere betekenis voortkomen. En die laaste passen in het kader van het verplichtingen-kasstelsel.

Die van een grondslag afgeleide, dus engere verplichtingen zijn ook weer definitieve transacties. Ik beschouw ze onder een aparte noemer zodat er voor aantekening van financiële gegevens erover een faseboek V in de boekencyclus nodig is. Dit faseboek heb ik hier een plaats vóór faseboek B gegeven, i.e. links ervan. Daarmee breng ik tot uitdrukking dat dergelijke verplichtingen meer oorzaak van toewijzing van een verplichtingenbegroting gaan worden dan dat zij eruit volgen. Als dat verwarrend is kan hiervoor een nieuw faseboek met een eigen letter benoemd worden. In de boekencyclus voor zo'n proces kan faseboek V tùssen de faseboeken B en X vervallen. Faseboek R heb ik hiervoor in zijn geheel weggelaten. Want de jaarverplichtingen (V) zullen overeenstemmen met de kasramingen op jaarbasis (R). Faseboek K is blijven staan. De kasbegroting is immers vereist door de vierde wijziging hoewel hij voor dit proces gelijk aan de verplichtingenbegroting (B) zal zijn.

Grondslagen zie ik als overkoepelende, min of meer tijdloze verplichtingen. Die moeten op één of andere manier binnen het stramien van financieel beheer op basis van dienstjaren volgens verplichtingen- en kasdimensie gebracht worden. Daartoe kunnen vanuit de overkoepelende verplichting, i.e. een grondslag, voor een realistische tijdhorizon jaarramingen gegenereerd worden. Dat zijn dan de verplichtingen in engere betekenis. Maar dat zijn feitelijk geen aangegane verplichtingen. Zij volgen uit het voldongen feit van de grondslag. De engere verplichtingen als definitieve transacties worden (ook) in het faseboek V aangetekend. Dit faseboek heeft nu echter een andere plaats in de boekencyclus. Het krijgt een relatie met faseboek G. Daarmee kunnen de gegenereerde verplichtingen met hun grondslag vergeleken worden. Dat vereist een aanvullend soort horizontale relatie. Tenminste, indien de grondslag geen geldwaardering van de arbeidsovereenkomst voor de gehéle verwachte looptijd omvat. Dus is bijvoorbeeld versleuteling niet mogelijk zoals vanuit het totale budget voor een project. Daarentegen zullen enkele kenmerkende gegevens onder de noemer van de grondslag geregistreerd zijn opdat naar behoefte engere verplichtingen ervan afgeleid kunnen worden. Die engere verplichtingen zijn als het ware termijnen van de grondslag. Daarom noem ik de verbinding tussen de faseboeken G en V in dit voorbeeld een termijnrelatie (aangegeven door een lijn met weer een ànder patroon). Dit is misschien niet zo'n geschikt woord ervoor maar ik weet nog geen beter.⁶ Tussen de faseboeken V en B bestaat wederom een uitputtingsrelatie. De betekenis daarvan luidt als volgt. Is het toegewezen bedrag verplichtingenbegroting voldoende om de aanwezige verplichtingen te dekken? Dat lijkt de omgekeerde wereld. Maar dergelijke processen zijn bij nader inzien allerminst zeldzaam. Het beheer van langlopende huurcontracten is een ander voorbeeld. Voorts bestaan er subsidieregelingen met zeer langdurige zaken, soms tot vijftig jaar. Daarvoor is geen totaal bedrag vastgesteld maar is de hoogte van een jaarlijkse bijdrage van een aantal (onzekere) factoren afhankelijk gemaakt. Dan is het zinloos bij aanvang een prognose voor alle vijftig jaren op te stellen. Kennelijk bestaat er een overeenkomst waaraan een derde langdurig rechten kan ontlenen. Zonder specificatie van de bedragen vooraf zullen jaarlijkse verplichtingen (of iets dergelijks) in engere betekenis naar omstandigheden bepaald moeten worden.⁷

Verloop en detaillering

Voor sommige processen staat faseboek V in het schema van de boekencyclus links van faseboek B. Of daar verschijnt apart een nieuw faseboek voor (engere) verplichtingen die vanuit een grondslag gegenereerd zijn. Dit is aanleiding tussendoor iets te zeggen over verwijzingen tussen rekeningen waarmee horizontale relaties vorm krijgen. Een schema van een boekencyclus blijft tot relaties tussen faseboeken beperkt. In werkelijkheid moeten dat relaties tussen afzonderlijke rekeningen zijn. Die detaillering vind ik tenminste vaak voor de praktijk van financieel beheer nodig. Ik heb gezegd dat detaillering van rekeningen in beginsel meeloopt met het tijdsverloop van een proces op hoofdlijnen. En dus kennen verwijzingen een omgekeerde richting. Een rekening van een latere fase verwijst naar een rekening van een eerdere fase. Dit is een vertaling van zogenaamde één-op-meer relaties. De achterkant verwijst in beginsel naar de voorkant.

De ogenschijnlijk opmerkelijke verschuiving van verplichtingen in een boekencyclus kan een uitzondering op deze richting van verwijzingen illustreren. Ik blijf daarvoor bij het voorbeeld van de personele rechtspositie. Het is denkbaar dat rekeningen in de faseboeken G en/of V meer gedetailleerd zijn gedefinieerd dan in het faseboek B. Dan moet de verwijzing niet aan de achterkant maar aan de voorkant opgenomen zijn. Dat breng ik in de schema's van boekencycli tot uitdrukking. Zonder extra tekens op de lijn waarmee kubussen verbonden zijn is de detaillering van rekeningen in het linker kleiner dan in het rechter faseboek. De verwijzingen naar rekeningen in het andere faseboek zijn dan als gegeven opgenomen van de rekeningen in het rechter faseboek. Wanneer de richting omgekeerd is geef ik dat aan. Dat gebeurt met pijlen op de lijn. Die heb ik hierboven op de lijn voor de uitputtingsrelatie tussen de faseboeken V en B aangebracht. De detaillering van rekeningen in faseboek V is dus minstens zo groot als de detaillering in faseboek B.

Principe als onbeperkt bedrag

Het eerste voorbeeld van een grondslag had betrekking op een budget waarvan de totale omvang in geld als een uitgangspunt vastgesteld is. In het tweede voorbeeld bestonden er zoveel onzekere factoren dat een waardering op geld zinloos geacht is wanneer de tijdhorizon wat verderaf komt te liggen. Daaraan kan ik toevoegen dat dikwijls onnodig onzekere factoren geïntroduceerd worden. Een proces moet uiteraard niet ingewikkelder worden gemaakt dan nodig. Maar wat is nodig? Wellicht dat in politieke overwegingen de publiciteitswaarde op korte termijn het wint van de zekerheid voor de langere termijn.

Alle politiek ten spijt, dikwijls blijft veel redelijke onzekerheid bestaan. Dan kan een grondslag vooraf geheel niet op geld gewaardeerd worden, of slechts met valse schijn van nauwkeurigheid. Dan maar beter niet. Vooreerst verdienen blijkbaar àndere aspecten veel aandacht. Daarna kan het financiële aspect wellicht duidelijker worden. Ik zie vele voorbeelden. Die noem ik samen garanties en verzekeringen. Dat klinkt veel specifieker dan ik het bedoel. Ik probeer dat daarom te verklaren. Hiertoe kan milieuvervuiling (helaas) als een goed voorbeeld dienen. Zolang de aansprakelijkheid voor vervuiling niet geregeld is draait een samenleving er altijd als geheel voor op. Dat betekent dat er via overheidsbemoeienis iets moet gebeuren. Wanneer de ramp maar dreigend genoeg is zal er ook snèl ingegrepen moeten worden. Wat dat gaat kosten kan bij voorbaat onmogelijk becijferd worden. Er zijn immers rampen waarvan de dreiging zelfs nog niet vermoed wordt. Het is inmiddels wel duidelijk dat hoe later signalering geschiedt en schoonmaak begint des te meer geld ermee gemoeid is.

Dit vind ik een proces waarvoor zoiets als een uiterste grondslag aangewezen moet kunnen worden. Dat komt overeen met een principedimensie. Die heeft dan prioriteit. Moet er wat gebeuren dan zal ondermeer een schatting van de totale kosten opgemaakt moeten worden. Het slot op de voordeur is evenwel volgens de principedimensie aangebracht. Want ook als het project duurder uitvalt dan voorzien wordt het voortgezet. Financiële overwegingen zijn in zo'n geval nu eenmaal minder belangrijk. Ook daarvoor gelden in de praktijk uiteraard grenzen maar tot op grote hoogte zal het projectbudget bij zogenaamde tegenvallers vermeerderd moeten worden. Waar dat geld vandaan komt is een andere vraag.

Dergelijke principes zijn met het financiële aspect verweven. De brug naar financieel beheer bestaat eruit ze eveneens als (een apart soort) definitieve transacties te zien.

De uitwerking van een afgestemde boekencyclus blijft overzichtelijk. Voor aantekeningen over zoiets als principes kan een apart faseboek ingericht worden. De letter P voldoet als aanduiding ervoor. Dit faseboek P krijgt een nieuwe baan in het schema want daarvoor geldt de principedimensie als primair. Dan bestaat een termijnrelatie o.i.d. tussen de faseboeken P en G. De rest van de boekencyclus ontstaat in dit voorbeeld volgens één van de inmiddels bekende patronen. Zo'n termijnrelatie kan overigens ook direct faseboek P met faseboek B of zelfs K verbinden. Dan worden één of meer dimensies als het ware overgeslagen. Dat is niet vreemd. Het is de consequentie van prioriteit.

Zoveelste wijziging

Ik begon dit hoofdstuk met het dualistische begrotingsstelsel waarin volgens verplichtingen- èn kasdimensie gerapporteerd moet kunnen worden. Als vervolg op mijn commentaar in het vorige hoofdstuk heb ik enkele tekortkomingen van dit dualistische stelsel geanalyseerd. En nu ben ik twee dimensies verder. Ik kan daarmee beknopt aangeven hoe de wettelijke eisen voor realistisch financieel beheer (door rijksinstellingen) moeten luiden. Die kunnen in de zoveelste wijziging van de Comptabiliteitswet verwerkt worden. Of komt er misschien een nieuwe versie voor een pluralistisch begrotingsstelsel?

In verband met financieel beheer heb ik dimensie als begrip onderscheiden. In de loop van een aantal hoofdstukken heb ik concrete betekenissen daarvan aannemelijk proberen te maken. Daarbij heb ik mij op processen bij rijksinstellingen gericht. Maar het begrip, en zelfs sommige van die betekenissen, acht ik elders ook toepasbaar. Ik beweer allerminst dat mijn opsomming uitputtend is. Dat hoeft ook niet vanwege de algemene strekking van dat begrip dimensie. Het is wel handig om even met die voorbeelden door te gaan. Maar daarin zie ik dus nadrukkelijk geen theoretische beperking.

In volgorde van prioriteit, van hoog naar laag, heb ik voor financieel beheer (bij de rijksoverheid) de volgende dimensies benoemd:

1. principe
2. grondslag
3. verplichtingen (per jaar)
4. kas (per jaar).

Deze concrete hiërarchie van dimensies is belangrijk. Op grond daarvan kunnen onderscheiden processen praktisch ingedeeld worden. Dat moet gebeuren volgens de hoogste dimensie die erop van toepassing is. Aan de hoogste dimensie wordt prioriteit toegekend. Dat kan van proces tot proces zeker verschillen.⁸ Er zijn er die geheel volgens de kasdimensie afgewikkeld kunnen worden. Het andere uiterste wordt volgens bovenstaande hiërarchie ingenomen door processen met een uitgesproken principieel uitgangspunt. En die komen vaker voor dan het schijnt. Daarbij luistert het nogal nauw wie dat uitgangspunt bepaalt. Een specifieke belangengroep zal niet nalaten het principiële karakter van een proces in haar voordeel te benadrukken.

Evenwichtige prioriteit

Ik vind het bij uitstek de taak van de volksvertegenwoordiging om tijdens de besluitvorming over de begroting(en) een uitspraak over prioriteit te doen. Gelet op de politieke aard van vele belangen is dit misschien geen realistisch voorstel van mijn kant. Maar ik heb geen beter. Aan de hand van zo'n hiërarchie van dimensies kan dan tenminste wel voorspeld worden op welke punten een begrotingstoewijzing mank kan gaan. Daarmee bedoel ik dat de hoogste dimensie opgevat kan worden als maat voor onzekerheid. Dat is onzekerheid omtrent het totale bedrag dat met een proces gemoeid is maar tevens onzekerheid omtrent de spreiding van werkelijke betalingen. Met een keuze voor de kasdimensie is onzekerheid rond betalingen tot de delegatieperiode van één kasjaar beperkt. De kasbegroting is als bedrag immers gespecificeerd. Daarover bestaat dus geen onzekerheid. Met prioriteit voor de verplichtingendimensie wordt zekerheid omtrent de hoeveelheid aangegane verplichtingen in één verplichtingenperiode het uitgangspunt. Zoals ik erover denk wordt daarmee eventuele onzekerheid omtrent spreiding van werkelijke betalingen aanvaard.

Prioriteit voor de grondslagdimensie erkent zonodig nog meer onzekerheid. Overeenkomstig beide voorbeelden die ik gaf is overigens een nuancering van grondslagen mogelijk. Ik zie eigenlijk twee soorten. Die noem ik gesloten en open. (En misschien moeten daarom ook wel twee dimensies in plaats van één voor grondslag onderscheiden worden.) Een gesloten grondslag beschouw ik als een bedrag dat als totaal gespecificeerd is. De temporale spreiding van aangegane verplichtingen en/of betalingen is echter onzeker.⁹ Bij een open grondslag bestaan er dikwijls redelijke aanwijzingen waarvan de hoogte van bijvoorbeeld (jaar)verplichtingen tenminste op de kortere termijn afgeleid kan worden. Maar in het kader van zo'n proces moeten blijkbaar méér onzekere factoren aanvaard worden. Een totaal bedrag over de looptijd kan niet gespecificeerd worden. En als zodanig neigt een open grondslag al behoorlijk naar een principe. Daar heb ik niets op tegen. Ik vind alleen dat helderheid over het werkelijke karakter van een proces moet bestaan.

Principes zijn nodig. Wanneer een proces na redelijke afwegingen dat etiket voor de belangrijkste dimensie verkrijgt moet de bijbehorende onzekerheid daarmee erkend zijn. Dan kan inderdaad niemand op voorhand vertellen hoeveel de uitgaven (of de inkomsten!) gaan bedragen. Laat staan dat een realistische verwachting van de temporale spreiding van aangegane verplichtingen en betalingen opgesteld kan worden. Dit neemt overigens niet weg dat ook (of juist?) voor principes wèl (financiële) voorzieningen getroffen moeten worden. De dekking van een verzekering is èrgens op gebaseerd.

Hoogste dimensie op slot

Ieder proces heeft volgens een pluralistisch begrotingsstelsel dus zijn hoogste dimensie verkregen. Het is duidelijk dat ook de grenzen tussen processen hiermee van kritiek belang worden. De hoogste dimensie vertegenwoordigt in dit voorstel voor wettelijke eisen namelijk het enige werkelijke slot voor financieel beheer. Langs andere, per definitie lagere, dimensies mogen in beginsel geen belemmeringen opgeworpen worden. Maar omgekeerd bestaat na zo'n weloverwogen prioriteitstelling geen vrijstelling ten opzichte van een hogere dimensie. Ik geef weer een voorbeeld. Nadat met reden de prioriteit tot de kasdimensie beperkt gebleven is kunnen kasbegrotingen voor verschillende delegatieperioden niet op basis van aangegane verplichtingen verminderd respectievelijk vermeerderd worden. Die beurt is met de keuze in beginsel voorbij. Want er zijn voor dat proces geen verplichtingenbegrotingen (meer nodig). Of met prioriteit voor de verplichtingendimensie is geen beroep mogelijk op een min of meer tijdloos budget voor een geheel project of iets dergelijks.

Dit vergt uiteraard wel énig voorbehoud. Langs de toegekende dimensie moeten redelijke grenzen in acht genomen worden. Al te spectaculaire versnellingen of vertragingen kunnen de indruk van wanbeheer vestigen. Omgekeerd kan door veranderde omstandigheden een vrijstelling onontkoombaar zijn. Daarover mag dan echter in geen geval een routinematige beslissing vallen. De specifieke dimensie was immers niet voor niets als prioriteit toegewezen. Het ligt voor de hand dat voor processen bij de rijksoverheid alleen de volksvertegenwoordiging prioriteiten van dimensies (naar boven èn beneden) kan vaststellen en eventueel wijzigen.

Het gevecht gaat dus om de toewijzing van de hoogste dimensie. Tenminste, dat is voorspelbaar vanuit het standpunt van de organisatie waaraan begrotingen voor processen toegewezen worden. De bewegingsvrijheid neemt toe met de hoogte van een dimensie. De behoeften danwel steun van bijzondere belangengroepen heeft daar uiteraard alles mee te maken. En deze stelling is houdbaar indien (verzamelingen) ambtenaren eveneens als bijzondere belangengroepen beschouwd worden. De kassier strijdt daarentegen voor toewijzing de allerlaagst mogelijke dimensie. Het gaat uiteindelijk om betalingen. Daarover, en vooral over de temporale spreiding ervan, bestaat het minste onzekerheid bij toewijzing van vaste kasbegrotingen. Die laagste dimensie vind hij dus waarschijnlijk de kasdimensie. Maar ook voor de kassier is de allerlaagste niet meteen de beste dimensie. Ontkenning van redelijke onzekerheid, ik zeg het nogmaals, werkt averechts.

Alle belangen van goede dienstverlening, interessant werk tot redelijke belastingen moeten ergens afgewogen zijn en in de uiteindelijke keuze van een hoogste dimensie voor ieder proces resulteren. Nogmaals, daarvoor zie ik maar één plaats. Er is een volksvertegenwoording door burgers gekozen om dergelijke belangen af te wegen.

noten

1. Hier bedoel ik vooral artikel 12 van de nog ongewijzigde Comptabiliteitswet 1976. Dit opende "de mogelijkheid om in de begroting van een jaar geraamde kasbedragen, die aan het eind van dat jaar niet tot besteding [bleken] te zijn gekomen [....] aan de begroting van het volgende jaar toe te voegen. [.... Er moest] aan die kasbedragen een schriftelijke verplichting te grondslag [....] liggen." Zie HAFIR, Ministerie van Financiën, juni 1988, p. A 1.2 38.

2. HAFIR, maart 1989, p. I 1a 17.

3. Er kan natuurlijk aan andere inspanningen dan overdracht van betaalmiddelen gedacht worden. In het kader van financieel beheer houd ik het hier echter op uitgaande betalingen waarvoor een verplichting aangegaan is.

4. Compensatie met andere projecten en dergelijke is immers slechts tot op zekere hoogte realistisch. En nadruk daarop heeft gauw een zeer nadelig effect op kwaliteit. Daarom vind ik compensatie zelfs een geheel verkeerd beheersmechanisme. Er moet geen straf op onvermijdelijk uitstel staan. Dat is trouwens nog iets anders dan een prikkel voor onthouding. Waarom levert onverwacht uitstel geen rentevoordeel voor de betrokken zaak op? Dan is het ook eenvoudig om bij onnodige versnelling rente te heffen. Dit lijkt niets meer dan consequente toepassing van zelfbeheer op het financiële aspect.

5. HAFIR, januari 1989, p. A 1.2 2.

6. Mijn woorden voor sommige begrippen/verschijnselen vind ik hier en daar nog wat ongemakkelijk, gezocht. Dat trekt in de loop der tijd wel bij. Ik ben vooral weinig tevreden met het woord grondslag. Ik hoop echter de betekenis van de aanvullende dimensies duidelijk te kunnen maken, hoe ik die en aanvullende soorten horizontale relaties ook aanduid.

7. Dergelijke processen zijn, zacht gezegd, vaak onhandig ontworpen. Maar daar gaat het hier niet om. Ze bestaan domweg. En soms weerspiegelt hun opzet alleszins redelijke onzekerheid. Dan moet financieel beheer daarmee adequaat verweven zijn.

8. Een vergelijkbare nuancering bestond dus vroeger ook in de gedaante van artikel 12 van de Comptabiliteitswet. Zie ook noot 1 hierboven.

9. Een gesloten grondslag is de hoogste dimensie voor een kapitaaldienst. Zo'n dienst past aldus in dit pluralistische begrotingsstelsel.