Dit is een hoofdstuk uit Aspecten en Fasen, in 1991 verschenen in boekvorm bij Information Dynamics.
De vraag of relationeel boekhouden aan het dualisme van de voorgestelde vierde wijziging kon voldoen rees (wederom) in het kader van het project bij het directoraat-generaal. Inmiddels was er enige documentatie bijgekomen om een antwoord op te baseren. Eerder, bij het ministerie, was slechts de nota Contouren van het Verplichtingen-Kasstelsel uit 1984 bekend.1 Eind 1987 verscheen van dezelfde interdepartementale sub-werkgroep een volgende nota.2 Die bevatte een aanzet voor aangepaste aanwijzingen voor de departementale begrotingsadministratie overeenkomstig de stelselwijziging die zij in 1984 voorgesteld had.3 Het eerste deel noemde criteria voor een verplichtingen-kasadministratie. Het tweede gedeelte beschreef de financiële gegevens die ministeries maandelijks dienen te rapporteren. Begin 1988 leverde ik voor (het project bij) het directoraat-generaal kort commentaar op die nota van eind 1987. Ik volgde haar wat anekdotische opzet. Die heb ik voor dit hoofdstuk goeddeels gehandhaafd. Dat heb ik als uiting van mijn groeiende kritiek op de onsamenhangende aanwijzingen gedaan. Daardoor bestaat dit hoofdstuk uit losse paragrafen die ieder voor zich ooit als reactie op passages uit de nota ontstaan zijn. De lezer die niet zo geïnteresseerd is in dergelijke kritiek kan dit lange hoofdstuk gerust verder overslaan.
Afgezien van de algemene opzet heb ik mijn oorspronkelijke commentaar voor dit boek uitgebreid bewerkt. Daarbij heb ik nòg meer woorden voor belangrijke begrippen veranderd. Dit hoofdstuk bedoel ik daarom tevens als een vertaalslag tussen de terminologie van de vierde wijziging en de mijne voor relationeel boekhouden. Wat volgt kan ook algemeen als een, zij het wat rommelige, toelichting op de methode van relationeel boekhouden gelezen worden. Dit commentaar herhaalt sommige opmerkingen die ik reeds gemaakt heb. En soms loop ik enigszins vooruit op volgende hoofdstukken. Allebei is voor een voorlopig overzicht noodzakelijk en door het laatste, i.e. door als het ware vooruit te lopen, behoeven bepaalde onderwerpen naderhand minder toelichting. Waarom beperk ik mij tot die nota uit 1987? Inderdaad was daarmee het laatste woord over de vierde wijziging allerminst geschreven. Ik stel echter geen belang in volledigheid daarover. Ik zoek slechts voldoende aanleiding om toepassingsmogelijkheden van relationeel boekhouden te schetsen.
De methode van relationeel boekhouden biedt mogelijkheden voor integratie van een verplichtingen- met een kasadministratie. Vooral door specifieke betekenissen voor de begrippen dimensie en faseboek is de vereiste integratie van informatievoorziening haalbaar. Dat kan voor iedere financiële administratie ook eenvoudig schematisch weergegeven worden. Daarbij gaat het om hoofdlijnen. Een (schema van een) boekencyclus toont gekozen faseboeken èn hun onderlinge relaties. In een faseboek zijn als details boekhoudkundige rekeningen aanwezig. Bijvoorbeeld als componenten van de rekeningidentificatie zijn vervolgens verbijzonderingen naar kostensoorten, kostenplaatsen en dergelijke mogelijk. Enzovoort. Invulling van die details geschiedt meestal later in de opbouw van een financiële administratie. Zij zijn voor hoofdlijnen van een geïntegreerde (financiële) administratie slechts aan de orde voorzover de samenhangende parameters in wisselwerking vastgesteld moeten worden.
Voor het registreren van financiële gegevens over definitieve transacties kunnen diverse faseboeken ingericht worden. Volgens een praktische leidraad en de eisen van de vierde wijziging zijn dat tenminste faseboeken voor verrichte kasbetalingen, aangegane verplichtingen en toegewezen begrotingsbedragen op verplichtingen- en kasbasis. Voor deze twee begrotingen inclusief eventuele meerjarenramingen zijn er twee overeenkomstige faseboeken. Het ene is voor de verplichtingenbegrotingen en het andere voor de kasbegrotingen.
De nota stelt dat er veelal fysiek onderscheid bestaat tussen een hoofdadministratie en onderliggende basisadministraties. In het licht van relationeel boekhouden nuanceer ik dit. Daarmee loop ik dan wat op volgende hoofdstukken vooruit. Voor organisatorische eenheden op verschillende niveaus veronderstel ik verticale relaties tussen faseboeken in hun deelboekhoudingen. Zo bestaat door eenduidige betekenissen voor faseboeken een netwerk van financiële deelboekhoudingen. Daarin is tenminste het financiële delegatiepatroon weerspiegeld.
In een aparte deelboekhouding zijn naar behoefte faseboeken met hun horizontale relaties ingericht. De financiële delegatie en, omgekeerd, verantwoording beschouw ik als verticale gegevensstromen tussen gelijksoortige faseboeken (in deelboekhoudingen) op verschillende niveaus. De financiële deelboekhouding op het hoogste netwerkniveau zou de hoofdadministratie genoemd kunnen worden. Die geldt als verzameling samengevatte (financiële) gegevens voor de gehele organisatie. Alle deelboekhoudingen op lagere niveaus zijn dan exemplaren van basisadministraties. Het aantal niveaus kent theoretisch volgens relationeel boekhouden trouwens geen beperkingen.
Maar basisadministraties behoeven niet uitsluitend deelboekhoudingen, i.e. opgebouwd met faseboeken, te zijn. Andere (financiële) administraties kunnen eveneens in de totale samenhang opgenomen zijn. Voor omvangrijke en/of complexe processen zijn misschien in hun opzet wat afwijkende administraties doeltreffender en/of doelmatiger. Daarvoor moet naar omstandigheden gekozen worden. In de praktijk is dat, al dan niet terecht, ook op grote schaal gebeurd. Er bestaan in vele organisaties aparte administraties voor bepaalde processen. Daaruit moeten dan financiële gegevens aan een overkoepelende financiële administratie geleverd worden. Dit lijkt vanzelfsprekend. Ik heb echter ervaren dat dergelijke koppelingen vaak juist problematisch (gemaakt) zijn. Daardoor ontbreekt een complete informatievoorziening over het financiële aspect van de gezamenlijke processen/organisatie. Ik besteed daar verderop meer aandacht aan. In ieder geval mag welke boekhoudkundige methode ook informatievoorziening niet monopoliseren. Omdat sommige administraties dikwijls zo specifiek voor één of slechts enkele processen opgezet zijn noem ik die (bijzondere) procesadministraties. Zo'n procesadministratie (lees ook: functionele administratie) moet dus desgewenst delegatiegegevens kunnen ontvangen en omgekeerd verantwoordingsgegevens kunnen doorgeven. Dat zijn gegevensstromen met één of meer deelboekhoudingen in het netwerk die wèl volgens relationeel boekhouden met faseboeken ingericht (kunnen) zijn. Verantwoordingsgegevens worden daarin aangetekend waarna eventuele verdere verdichting wederom uitsluitend tussen gelijksoortige faseboeken kan verlopen.
Het verdient sterk aanbeveling onderscheid te maken tussen enerzijds transacties-in-behandeling anderzijds definitieve transacties. Daarbij moet duplicatie van registratie, opslag en verwerking van gegevens zoveel mogelijk vermeden worden. Dat kan door samenhang van een model van procedurele behandeling met relationeel boekhouden. En als daarvan afgeleide hulpmiddelen samenhang vertonen. Gegevens over transacties-in-behandeling kunnen in procedureboeken aangetekend worden. Nadat een procedure voltooid is volgt ondermeer aantekening van financiële gegevens over de geresulteerde definitieve transactie in een faseboek. Er zal doorgaans slechts een beperkt gedeelte van de gegevens uit een procedureboek in een faseboek overgenomen worden. Nadat een financiële transactie definitief geworden is zijn immers allerlei voortgangsgegevens niet meer (zo) van belang. Alleen de gegevens met blijvender betekenis voor financieel beheer en verantwoording moeten daarom geconsolideerd worden. Dit betekent overigens niet dat gegevens n voltooiing van een procedure uit het bijbehorende procedureboek meteen verwijderd worden. Omwille van controleerbaarheid moeten zij daar soms bewaard blijven. Hierop ga ik in een apart hoofdstuk uitgebreid in.
Zoals ik hierboven reeds aangaf bestaan in de praktijk vele zogenaamde procesadministraties. Hoewel grenzen ertussen soms moeilijk aan te geven zijn onderscheid ik tevens objectadministraties. Dat zijn verzamelingen met gegevens over, zeg maar, objecten van statischer aard. Dergelijke modulen bieden dus geen voorzieningen om gegevens over behandeling en voortgang van een procedure bij te houden.4 Maar procedureboeken verschaffen zonodig de mogelijkheid gegevens uit die algemenere verzamelingen samen te voegen respectievelijk ernaar te verspreiden. Dergelijke samenhang vereist één of meer gemeenschappelijke gegevens, i.e. tekens met overal dezelfde betekenis waarvoor ook dezelfde dragers gebruikt worden. Het aantal daarvan moet zo klein mogelijk gehouden worden om onnodige duplicatie te vermijden. Dankzij gemeenschappelijke gegevens zijn koppelingen doorgaans eenvoudig realiseerbaar.
Het begrip zaak is geschikt om als zo'n gemeenschappelijk gegeven te dienen. Onder die noemer kunnen verschillende aspecten van de specifieke uitvoering van een (gedeelte van een) proces in hun onderlinge verband gezien worden. Dat kan uiteraard veel verder gaan dan alleen het financiële aspect. Dit laatste kan zelfs geheel ontbreken maar dan vergt zo'n zaak vermoedelijk geen financieel beheer. Er zijn redenen om gegevens omtrent verschillende aspecten ook in verschillende verzamelingen op te slaan. Ik heb voordelen van modulariteit en daarvan afhankelijke flexibiliteit reeds genoemd. Op grond van de (unieke) identificatie van een gemeenschappelijk verschijnsel zoals zaak kunnen relevante gegevens uit die uiteenlopende verzamelingen altijd naar behoefte samengevoegd worden. Via (zoiets als) een procedureboek bestaat eventueel toegang tot diverse andere gegevensverzamelingen.
Het lijkt een paradox maar voor geïntegreerde informatievoorziening moeten gegevens juist zoveel mogelijk zònder bewerking opgeslagen zijn. Dat leidt tot diverse verzamelingen. Integratie geschiedt door selectie en eventuele verdere bewerking van gegevens uit die verzamelingen. Deze scheiding van registratie en bewerking volg ik ten aanzien van faseboeken onderling. Vervolgens bestaat perspectief op groeiende samenhang in informatievoorziening door toevoeging van procedureboeken. Dankzij enkele gemeenschappelijke gegevens kunnen àlle gegevens uit zowel faseboeken als procedureboeken geïntegreerd in rapportages verschijnen. Verdergaande samenhang wordt natuurlijk bereikt door alle gegevensverzamelingen volgens deze benadering te verbinden. Indien gemeenschappelijke gegevens bestaan is in beginsel geïntegreerde informatievoorzieninig gewaarborgd. In de praktijk zie ik die verdere integratie vooral via de procedureboeken verlopen. Aldus is geïntegreerde informatievoorziening door samenvoeging van gegevens uit willekeurige verzamelingen mogelijk. Als voorwaarde geldt het bestaan van één of meer gemeenschappelijke gegevens. Daarin is overigens zelden voorzien. Dan zijn dezelfde betekenissen op afwijkende manieren vormgegeven. In dergelijke gevallen kan een aanvullende gegevensverzameling uitkomst bieden. Die heet meestal een vertaaltabel. In zo'n tabel wordt het verband tussen de eerder toegekende betekenisdragers gelegd en ontstaan alsnog gemeenschappelijke gegevens. Via zo'n tussenstap kunnen gegevens in de oorspronkelijke verzamelingen toch met elkaar in verband gebracht worden.
Op het hoogste niveau van het netwerk zal er slechts één deelboekhouding met faseboeken zijn. Dat is dan de hoofdadministratie waarover in de nota met criteria voor een verplichtingen-kasadministratie gesproken wordt. Alle àndere zijn dus wat basisadministraties genoemd worden. Dat zijn echter niet uitsluitend deelboekhoudingen waarin financiële gegevens het meest gedetailleerd aangetekend zijn. Want volgens relationeel boekhouden kunnen in een netwerk tussenliggende niveaus bestaan. Faseboeken in deelboekhoudingen op die niveaus bevatten, afhankelijk van de richting van de gegevensstroom, financiële gegevens met overeenkomstige verfijning respectievelijk verdichting.
Detaillering van gegevens behoeft niet voor alle processen op dezelfde manier parallel te lopen met verlaging van organisatorische niveaus en bijbehorende niveaus in een netwerk van deelboekhoudingen. De meest gedetailleerde gegevens bestaan op het niveau van de organisatorische eenheid die het (relevante gedeelte van het) proces werkelijk uitvoert. Dat niveau behoeft niet voor alle processen of onderdelen daarvan hetzelfde te zijn. Dit betekent dat een deelboekhouding op een intermediair, maar zeker op het hoogste niveau, over bepaalde processen financiële gegevens verdicht/samengevat bevat. Omtrent (het financiële aspect van) processen waarvan de overeenkomstige organisatorische eenheid zèlf met uitvoering belast is zijn financiële gegevens per definitie de meest gedetailleerde. Daarover kùnnen lagere deelboekhoudingen geen gegevens bevatten omdat (een gedeelte van) die processen blijkbaar niet delegeerd is.
In beginsel bevat de hoofdadministratie, dat is de deelboekhouding op het hoogste netwerkniveau, gegevens waarmee de reguliere verantwoordingen voor externe betrokkenen samengesteld worden. Althans, aan betrokkenen die opdrachten aan de organisatie als geheel verstrekken. Voor dergelijke verantwoordingen gelden eisen danwel daaraan bestaat behoefte omdat een organisatie op haar beurt een aspect van maatschappelijk verkeer is. Voor hun beheerstaken vragen externe betrokkenen inzicht in het (kwalitatieve en kwantitatieve) verloop van processen. In het licht van delegatie dienen daarvoor benodigde reguliere, periodieke rapprtages tot hoofdlijnen beperkt te blijven. Die rapportages moeten zoveel mogelijk gestandaardiseerd zijn. Dat is ook de strekking van veel voorschriften en regels. Voor de criteria voor een verplichtingen-kasstelsel geldt hetzelfde. Terecht hebben die betrekking op de hoofdadministratie. Daaruit moeten immers de vereiste reguliere verantwoordingen voor externe betrokkenen (in kwestie) samengesteld worden. Tegelijkertijd liggen daarmee criteria voor basisadministraties vast, of in mijn termen voor alle overige deelboekhoudingen en eventueel ook (bijzondere) procesadministraties. Dat is meteen duidelijk op grond van het verband daartussen. De meeste verantwoordingsgegevens in de deelboekhouding op het hoogste niveau zijn via een verdichtingsmechanisme afkomstig uit lagere delen. In de meest gedetailleerde gegevens moet daarom reeds met uiteindelijke verantwoording vanuit de hoogste deelboekhouding gerekend zijn. Tijdens eventuele verdichtingen moet die oriëntatie uiteraard behouden blijven.
Verdichting beperkt zich trouwens tot financiële gegevens die (het financiële aspect van) de verdere uitvoering van een gedelegeerd gedeelte van een proces weergeven. De financiële gegevens die een taakstelling vertegenwoordigen worden uiteraard niet verdicht. Dat is een omgekeerde stroom, te weten van boven naar beneden. Vanwege dergelijke variaties in verticale relaties geldt eenzelfde stroomrichting daarom niet tussen deelboekhoudingen als geheel. Dankzij faseboeken kunnen richtingen gedifferentieerd aangebracht worden. Dat is voldoende voor algemeen inzicht. Praktisch veronderstel ik verticale relaties afzonderlijk tussen boekhoudkundige rekeningen.
De deelboekhouding op het hoogste netwerkniveau moet tenminste ingericht zijn op verschaffing van de reguliere financiële verantwoordingen aan externe betrokkenen. Die rapportages moeten daarom de officiële begrotingsindeling volgen. Daarmee bedoel ik voor rijksinstellingen de opsomming van bedragen die als taakstellingen/autorisaties toegewezen zijn door externe betrokkenen. Omgekeerd wenst de volksvertegenwoordiging financiële verantwoording omtrent uitvoering van processen volgens diezelfde indeling. De indeling van de begrotingstoewijzingen volgt in Nederland voor alle ministeries dezelfde systematiek. Ieder ministerie heeft een eigen zogenaamd hoofdstuk in de gehele rijksbegroting. Dat ene hoofdstuk is uiteraard te algemeen voor inzicht in het financiële aspect van processen. Temeer daar het karakter van processen en zaken waarbij eenzelfde ministerie betrokken is zeer uiteen kan lopen. Daarom geldt een nadere indeling. Elk begrotingshoofdstuk bestaat uit artikelen.
Die begrotingsartikelen zijn meestal een bruikbare indicatie voor wat als processen beschouwd kunnen worden. Dit is misschien een idee. Want het woord artikel wekt, behalve onder specialisten, slechts verwarring. De betekenis als ordeningscriterium voor financieel beheer ontgaat velen. Vervanging door zoiets als (bedrijfs)proces zou helderheid stellig bevorderen. Waar het mij hier echter om gaat is dat voor de mate van detaillering van financiële gegevens in de deelboekhouding op het hoogste niveau duidelijke, zelfs wettelijk vastgestelde criteria bestaan. Dat is de indeling naar die begrotingsartikelen met zonodig een (eveneens officiële) onderverdeling naar sub-artikelen.
Het lijkt vanzelfsprekend om de numerieke artikelgewijze indeling als uitgangspunt voor ondermeer een rekeningschema voor de hoogste deelboekhouding te nemen. Dàt nu, is echter niet zo'n praktisch idee. Inderdaad wordt herhaaldelijk en serieus het voornemen geuit om de indeling in artikelen niet teveel en te vaak te veranderen. Maar door de geringste verandering kan een daarvan afgeleid (intern) rekeningschema al grondige aanpassing behoeven. Stel dat in de lage nummers een begrotingsartikel tussengevoegd wordt. Alle daaropvolgende artikelen moeten dan opschuiven. Voor financieel beheer is dat helemaal niet nodig. Een ander artikelnummer verandert het karakter van de processen niet. De informatiebehoefte blijft ook dezelfde. De kennelijke behoefte aan artikelnummers en de informatiebehoefte voor financieel beheer vertegenwoordigen aspecten die het beste weer in verschillende gegevens vertaald kunnen worden. Veranderingen in verschillende aspecten kunnen dan in belangrijke mate onafhankelijk van elkaar in overeenkomstige gegevens weerspiegeld zijn. Het verband blijft behouden wanneer tevens zo'n vertaaltabel bestaat (die dan uiteraard wèl aangepast moet blijven).
De begrotingsindeling met zijn (sub-)artikelen kan dus van jaar tot jaar wijzigen. Daarom geef ik de voorkeur aan een aparte gegevensverzameling waarin artikelnummers met hun geldigheidsperioden vermeld staan. Die nummers moeten via een vertaaltabel naar identificaties van rekeningen verwijzen. Bijgevolg is het interne rekeningschema stabieler terwijl artikelgewijze verantwoordingen eveneens gewaarborgd zijn.
Ik vind het vanzelfsprekend dat vertaling tussen gestabiliseerde identificaties van rekeningen en de artikelgewijze begrotingsindeling slechts in de deelboekhouding op het hoogste niveau nodig is. Daaruit worden immers de reguliere financiële verantwoordingen opgesteld voor de externe betrokkenen die de organisatie (volgens die indeling) beheren. Ik heb echter gemerkt dat vele ambtenaren hierover (nog) anders denken. Van het normale gevoel van autonomie zoeken organisatorische onderdelen of, beter gezegd, aldaar betrokken medewerkers blijkbaar bevestiging in een relatie met die externe betrokkenen. Want het is de gewoonte dat ook medewerkers van lagere eenheden over hun begrotingsartikel(en) spreken. Als die aanduiding op die lagere niveaus wegvalt is plotseling duidelijk dat zij zich via aan een hogere eenheid binnen dezelfde organisatie verantwoorden. Vele rekeningschema's bevatten artikelnummers tot op de niveaus van meest gedetailleerde gegevens. De praktijk in veel overheidsorganisaties is dus inderdaad dat er ieder jaar een nieuw rekeningschema komt. Want altijd zijn er wel processen die in de begroting met andere nummers aangeduid zijn. Ik vind proces, en ongenummerd, een constanter begrip. Dat vermijdt dergelijke onnodige inspanningen.
Met de verwijzing naar autonomie en status geef ik nogeens aan dat veranderingen moeilijk kunnen zijn. Mensen zijn niet te overtuigen wanneer zij geen belang herkennen. Waarom ook? Wat voor de bedenker een aardig idee is wordt niet noodzakelijkerwijs aanvaard. Dat geldt natuurlijk ook voor mijzelf. Wie heeft eigenlijk gelijk, als er al zoiets is? Door ervaring hopelijk enigszins wijs geworden probéér ik (tenminste in mijn werk) veranderingen zonodig anders te benaderen. Als adviseur kan ik een visie van een gewenste situatie hebben. Wanneer die geen weerklank vindt, maar ik oprecht meen dat er iets moet gebeuren, zoek ik het in het klimaat voor veranderingen. De beoogde veranderingen gebeuren dan meestal pas na lange tijd. Maar sneller had toch niet gekund. (Indien ik inzie dat ook zo'n klimaat niet kan veranderen kan ik blijkbaar niets bijdragen en zoek ik ander werk.)
Deze benadering, maar nog geen resultaat, kan ik illustreren aan de hand van de artikelgewijze financiële verantwoording. Daarop zijn medewerkers van lagere eenheden dus zo gesteld. En dat is bij nader inzien begrijpelijk. Daardoor is identificatie in de context van politieke en maatschappelijke processen mogelijk. Maar goed, ik blijf dan vinden dat het niet verstandig is om een rekeningschema rechtstreeks op die artikelnummers te baseren. Waarom zou die voorziening van een aanvullende gegevensverzameling plus vertaaltabel niet tevens in een lagere deelboekhouding beschikbaar kunnen zijn? Daar is niets tegen. Door standaardisatie van middelen voor deelboekhoudingen op àlle niveaus is die voorziening eigenlijk normaal beschikbaar. Het vergt alleen extra werk omdat ook die gegevens bijgehouden moeten worden. In vergelijking met het bijhouden van een rekeningschema op basis van een veranderlijke artikelindeling vervalt echter ook veel werk. Het belang hiervan is moeilijk te ontkennen. Ik ben dus tevreden omdat het van artikelnummers onafhankelijke rekeningschema veel minder gevoelig voor veranderingen geworden is. Naar tevredenheid van de betrokken medewerkers kunnen nog altijd rapportages volgens de artikelindeling samengesteld worden. Maar die komen nu via bedoelde vertaaltabel tot stand. Als de identificatie met politieke besluitvorming en beraadslagingen ooit ook zonder artikelnummers op rapportages mogelijk blijkt kan de voorziening daarvoor onbenut blijven. In de hoogste deelboekhouding blijft die nodig zolang artikelen en processen nog niet synoniem zijn en ze in de begroting met volgnummers aangeduid zijn.
Stel dat de volksvertegenwoordiging van een organisatorische eenheid direct verantwoording gaat verlangen. Dat past bij zoiets als zelfbeheer. Dan is in iedere deel(?)boekhouding een (gedeelte van een) vertaaltabel naar artikelnummers ècht nodig. De redenering hierboven vervalt in zo'n geval. Een nieuwe vraag luidt wat het bestaansrecht is van de overkoepelende organisatie waartoe de eenheid (nog) behoort. En wat gebeurt er met een netwerk van deelboekhoudingen voor geleiding van gegevens over interne financiële delegatie en verantwoording?
Evenals de contourennota (1984) bevat de nota uit 1987 een losse opmerking dat automatisering voor de hand ligt. Daar blijft het weer bij. Ik bevestig dat vooral actualiteit van rapportages zonder automatiseringsmiddelen praktisch onhaalbaar is. In grotere organisaties, en dat zijn (rijks)overheidsinstellingen toch wel, gaat het meestal om behoorlijke hoeveelheden transacties. Het is dan steeds moeilijker financiële gegevens daarover tijdig (en evenmin zonder veel fouten) geheel handmatig te verwerken. Voor relationeel boekhouden geldt dit nog sterker dan voor methoden waarbij tijdens registratie reeds bewerkingen voor één soort rapportage geschieden. Tegenover de flexibiliteit van relationeel boekhouden staat dus dat er eerder behoefte aan inzet van automatiseringsmiddelen bestaat.
Dankzij verticale relaties kan de boekhouding volgens relationeel boekhouden een netwerk zijn. Iedere afzonderlijke deelboekhouding daarin is met haar faseboeken afgestemd op de omstandigheden van een overeenkomstige organisatorische eenheid/budgethouder. De vrije ruimte die voor een budgethouder op een zeker organisatorisch niveau in financieel opzicht eventueel aanwezig is wordt gerapporteerd op basis van uitputtingsrelaties. Die verbinden (rekeningen in verschillende) faseboeken in die specifieke deelboekhouding. Voor andere informatiebehoeften kunnen andere relaties tussen (rekeningen in) faseboeken aangebracht zijn. In de hoofdadministratie, ofwel in de deelboekhouding op het hoogste netwerkniveau, moeten vanzelfsprekend eveneens de vereiste en daarenboven gewenste (rekeningen in) faseboeken met onderlinge relaties aanwezig zijn.
Vanzelfsprekend kunnen afzonderlijke verplichtingen en betalingen aangetekend worden. Over de deelboekhouding waarin dat gebeurt heb ik hiervoor al enkele opmerkingen gemaakt. Dat heeft alles te maken met de organisatorische eenheid die bij realisatie van dat (gedeelte van het) proces betrokken is. Meestal worden gedetailleerde financiële gegevens in basisadministraties aangetekend. Daartoe kunnen deelboekhoudingen met faseboeken gerekend worden maar ook bijzondere procesadministraties. In de deelboekhoudingen of procesaministraties waarin de meest gedetailleerde gegevens aangetekend zijn kan verband tussen afzonderlijke betalingen en verplichting(en) bewaard blijven. Daarvoor is groepering tot een zaak geschikt. Iedere zaak moet dan van een unieke identificatie voorzien zijn. Wat uniek inhoudt hangt overigens van omstandigheden af. Verschillende organisaties, of onderdelen ervan, kunnen gerust dezelfde zaakidentificaties gebruiken zolang daardoor geen verwarring kan ontstaan. Die is uitgesloten zolang dergelijke gegevens in onderscheiden verzamelingen opgeslagen zijn èn ze daaruit niet samen voor een rapportage geselecteerd (kunnen) worden.
Financieel beheer in een verbruikshuishouding is ondermeer op bewaking gericht. Het is de bedoeling dat toegewezen begrotingen in beginsel niet overschreden worden. Zolang nog geen enkele verplichting aangegaan is geldt de gehele verplichtingenbegroting daarvoor nog als (vrije) ruimte. Met het aangaan van verplichtingen vordert het verbruiksproces. De ruimte voor het aangaan van verdere verplichtingen neemt bij een gelijkblijvende verplichtingenbegroting dienovereenkomstig af.
Iedere verplichting zou de begroting kunnen overschrijden. Ooit kan één druppel te veel zijn. Daarom is een toets nodig. In de nota staat daarbij vermeld dat de verplichting aangetekend moet worden voordat feitelijke realisatie geschiedt. Ik vermoed dat de voorgenomen verplichting bedoeld wordt. Dan zijn inderdaad gegevens beschikbaar en toegankelijk om eventuele overschrijding van de toegewezen begroting te kunnen signaleren. Ik heb dat hier weer wat precieser geformuleerd omdat de nota niet over eventueel spreekt. Dat moet wel want de verplichting is immers nog niet aangegaan. Gaat het met die toets of bewaking daar niet om?
Desgewenst moet, volgens de nota, automatische toepassing van harde budgetbewaking mogelijk zijn. Dan wordt niet alleen gesignaleerd maar ook de inbreng (lees: registratie) geweigerd. Ik vind dit een nogal verwarrende presentatie van criteria. Het begrip bewaking verdient in een verbruikshuishouding inderdaad veel aandacht. Maar nadat een transactie definitief geworden is verschaft het weigeren van de bijbehorende aantekening geen middel tegen overschrijding. Dat heb ik nu al zo vaak gezegd. Ik meen ook niet dat de passage uit de nota die foutieve benadering veronderstelt. De onzorgvuldige formulering biedt echter wel weer ruimte voor uiteenlopende interpretaties waar die juist niet gewenst zijn.
De inbreng van een verplichting als definitieve transactie màg niet geweigerd worden. Ter toetsing is wel de voorgenomen verplichting ergens reeds aangetekend. Anders zijn er inderdaad geen gegevens voor het verkrijgen van signalering voorhanden. Die rapportage kàn ertoe aanleiding geven de voorgenomen verplichting niet aan te gaan. Zo'n beslissing kan door automatiseringsmiddelen genomen worden wanneer voldoende vertrouwen in de beschikbare gegevens bestaat. Voor vele processen is mijn vertrouwen niet zo groot dat ik zulke beslissingen aan een automatisme zou overlaten. Een signalering zou ikzelf als advies bij een beslissing betrekken. Dikwijls zijn omstandigheden toch wat anders dan voorzien. Dat volgt alleen al uit de politieke afwegingen die tot processen bij de overheid leiden. Daardoor wordt zulk determinisme bijna wetmatig uitgesloten. En dan faalt een automatisme.
Stel dat langs welke weg ook een afwijzende beslissing omtrent de voorgenomen verplichting valt. Dan komt er helemaal geen verplichting als definitieve transactie. En er komt dus ook geen aantekening in het faseboek voor aangegane verplichtingen. Want voor andere aantekeningen dan over definitieve transacties zijn volgens relationeel boekhouden (rekeningen in) faseboeken niet bestemd. Over de voorgenomen verplichting, of het voornemen tot het realiseren van welke definitieve transactie danook, moeten gegevens elders aangetekend zijn. Niet in faseboeken.
In dit commentaar op de nota uit 1987 behandel ik het onderwerp bewaking summier. Daarbij gaat het in het bijzonder om aangegane verplichtingen vergeleken met verplichtingenbegroting. Daarop legt de nota de nadruk. In een apart hoofdstuk over transactielimiet kom ik meer in het algemeen op bewaking terug. Hier volgt alvast een beknopte schets.
Een definitieve transactie staat niet op zichzelf. Zij vormt de uitkomst van een procedure. Over die procedures kunnen eveneens gegevens aangetekend worden. Dat gebeurt dan niet in faseboeken maar in procedureboeken. De toetsing van vrije ruimte, zoals in de nota bedoeld, is in mijn visie op samenhang mogelijk door gegevens uit faseboeken en procedureboeken te combineren. Het resultaat is weer enige vorm van geïntegreerde informatievoorziening. Ik vind overigens dat de manier waarop gegevens opgeslagen en bewerkt worden voor het gebruik ervan eigenlijk weinig interessant is. Dat gebruik vereist dat gegevens in de relevante samenhang gepresenteerd (kunnen) worden. Integratie heeft aldus betrekking op de inhoud van rapportages. Dat vind ik voldoende om informatievoorziening geïntegreerd te noemen. Wat de opslag van gegevens betreft bepleit ik het omgekeerde. Dat heeft vooral te maken met de eigenschappen die ik in automatiseringsmiddelen meen te herkennen danwel te kunnen aanbrengen. Die modulariteit zie ik zelfs als voorwaarde om gegevens op uiteenlopende manier te integreren/combineren. Zij worden door computerprogramma's op de gewenste wijze gecombineerd en vervolgens gerapporteerd. Dergelijke postco”rdinatie gaat meestal snel genoeg.
Modulariteit (van gegevensverzamelingen) beschouw ik als een algemeen ontwerpbeginsel. Voor financieel beheer heb ik dus enkele (soorten) modulen met name geïdentificeerd. Dat zijn fase- en procedureboeken. Uit die verzamelingen kunnen met behulp van computerprogrammatuur gegevens geselecteerd worden, uiteraard mits daarvoor criteria beschikbaar zijn. Ik zie geen principieel verschil of gegevens slechts uit één of uit diverse faseboeken gehaald worden.5 Dat zie ik evenmin met gegevens uit zowel faseboeken als procedureboeken. En zonodig kan die lijn naar andere gegevensverzamelingen doorgetrokken worden, zoals ik reeds aangegeven heb.
Bij handmatige bewerking vormen grenzen tussen gegevensverzamelingen nog onoverkomenlijke obstakels. Bij modulaire opslag van gegevens zou de gevraagde rapportage met handarbeid vaak pas verschijnen wanneer de behoefte eraan alweer verdwenen was. Om die reden leidt handmatige praktijk van rapporteren tot ruime grenzen voor een gegevensverzameling. Voorts blijkt de opzet van zo'n verzameling geoptimaliseerd naar de (vermeend) meest voorkomende informatiebehoefte. Gegevensverwerking door een computer lijkt kwalitatief anders. Die indruk wordt echter vooral gewekt door de toegenomen snelheid. Die is voor menselijke ervaring (nog) van een andere, onwezenlijke orde van grootte. Zodra die snelheid ophoudt passief ontzag in te boezemen kan een mens actief de grenzen van verzamelingen afstemmen op de eigenschappen van de hulpmiddelen waarmee de gegevens erin verwerkt worden. Hij kan grenzen actief verschuiven. Het klinkt paradoxaal dan kleinere gegevensverzamelingen te kiezen. Maar daardoor kan het bereik, de geïntegreerdheid van informatievoorziening uitgebreid worden. Op basis van gemeenschappelijke gegevens kunnen rapportages uit diverse verzamelingen putten. Ik licht dit nogeens toe voor bewaking.
Een voorgenomen transactie wordt aangetekend in een procedureboek. De transactie-in-behandeling is dus geboekt. Procedureboeken zijn eigenlijk lijsten met voornemens. Wanneer de gegevens in een procedureboek tevens boekingsaanwijzingen omvatten volgens welke de definitief geworden transactie later in een faseboek verschijnt is een voorwaarde voor geïntegreerde informatievoorziening aanwezig. Op grond van de zowel in faseboeken als in procedureboeken opgegeven rekeningidentificaties kan de (vrije) ruimte berekend en gerapporteerd worden. In de faseboeken zijn rekeningen gedefinieerd zonodig inclusief uitputtingsrelaties. Via die relaties kunnen gegevens uit faseboeken èn procedureboeken verzameld worden. Daarbij moet de rapportage onderscheid tussen definitieve transacties en transacties-in-behandeling scherp aangeven. Er is pas van wèrkelijke overschrijding sprake indien er bijvoorbeeld voor een hoger bedrag verplichtingen aangegaan zijn dan de toegewezen verplichtingenbegroting toestaat. Dat blijkt, in dit voorbeeld althans, uit een negatief verschil na bewerking van de gegevens volgens uitputtingsrelaties.
Door toevoeging van transacties-in-behandeling kan worden gesignaleerd of wellicht overschrijding volgt (of vermeerdert) wanneer die voorgenomen transacties daadwerkelijk gerealiseerd worden. Daarbij moet echter bedacht worden dat aan weerszijden van een uitputtingsrelatie transacties-in-behandeling kunnen bestaan. (Overeenkomstig de volgorde van oorspronkelijke definitieve transacties kunnen aan een uitputtingsrelatie zoiets als voorkant en achterkant herkend worden. Met de richting van het tijdsverloop is dat in de schema's van de boekencycli hetzelfde als links respectievelijk rechts.)
De overschrijding door aangegane verplichtingen zou weleens tijdelijk kunnen zijn. Onder de noemer verplichtingenbegroting zijn er misschien ook transacties-in-behandeling die eventuele overschrijding later zullen opheffen. Dit bedoelde ik onder andere toen ik een automatisme voor dergelijke beslissingen min of meer afwees. Ik zou een tijdelijke overschrijding stellig toestaan, bijvoorbeeld indien voldoende uitzicht bestaat op een verhoging aan de voorkant van een uitputtingsrelatie.6
Volgens relationeel boekhouden is de rekeningidentificatie een (voorbeeld van een) gegeven dat gemeenschappelijk in verschillende verzamelingen kan voorkomen. Ik vind dat een voor de hand liggende keuze in het geval van faseboeken en procedureboeken. De praktische samenhang tussen faseboeken is immers door relaties tussen afzondelijke rekeningen aangebracht. Die kan naar procedureboeken doorgetrokken worden. Met aanvullende gemeenschappelijke gegevens kan over de financiële ruimte voor realisatie van definitieve transacties uiteraard nog gedetailleerder gerapporteerd worden. Daarvoor kan bij uitstek een unieke aanduiding van een zaak dienen. Die geldt overigens slechts als nadere detaillering indien bijvoorbeeld aangegane verplichtingen in het kader van diverse zaken op dezelfde verplichtingenrekening aangetekend zijn. Volgens uitputtingsrelaties tussen rekeningen plùs als selectiecriterium een zaakidentificatie kan blijken dat binnen de verplichting van een aparte zaak geen ruimte voor verdere betalingen meer aanwezig is. Maar dan kan het zijn dat verplichtingen per saldo nog wel mogelijkheden bieden. In het kader van àndere zaken blijven betalingen misschien achter op het veronderstelde tempo.
Op deze manier wordt een heel spectrum voor bewaking zichtbaar. Zie daarvoor in het algemeen dus hoofdstuk 31 over transactielimiet. Ik beperkt mij hier zoveel mogelijk tot commentaar op wat de nota over bewaking zegt.
Ik beschouw harde bewaking (wat een vreselijke aanduiding) als een beslissing die uitsluitend de voorgenomen transactie in kwestie tegenover definitieve transacties afzet. Het referentiekader daarvoor wordt allereerst gevormd door de als kleinst gedefinieerde eenheid van (financieel) beheer. Dat is bijvoorbeeld een zaak. De bewaking wordt minder hard naarmate de grenzen verruimd worden. Er bestaat immers de mogelijkheid van compensatie ten opzichte van andere van zulke (kleine) eenheden. Op deze manier kunnen de grenzen van zaken naar een overkoepelend proces verlegd worden. Dat kan zo verder gaan, tot de grenzen van de organisatie bereikt zijn.
De Comptabiliteitswet staat niet zonder meer verruiming van grenzen toe. Het begrotingsartikel vormt de wettelijk vastgelegde eenheid voor harde bewaking. Over eventuele wisselwerking tussen begrotingsartikelen mag binnen de organisatie geen beslissing genomen worden. Die moet aan een hoger niveau voorgelegd worden. Voor een ministerie is dat dus de regering als geheel. In de praktijk worden alle ministeries daarin meestal vertegenwoordigd door het Ministerie van Financiën. Als de regering er niet uitkomt volgt de volksvertegenwoordiging.
De bewaking wordt ook minder hard naarmate daarbij transacties-in-behandeling in een vroeger stadium van procedures betrokken zijn. Het is onzeker of die voornemens inderdaad tot definitieve transacties leiden en, zo ja, welke bedragen uiteindelijk ermee gemoeid zijn.
Ik vermijd bij voorkeur een aanduiding zoals vrije ruimte. Die beschouw ik als geladen omdat bepaalde mogelijkheden erdoor uitgesloten worden. Dat kan gevaarlijk zijn. Taal mag één-heid niet (te veel) ontkennen. Zo'n woord als ruimte wekt de suggestie dat overschrijdingen eigenlijk geheel uit den boze zijn. Deze connotatie gaat mij te ver. De werkelijkheid van processen moet voorop staan. Via bewaking kan gedrag niet redelijk beïnvloed worden waaraan tijdens bijvoorbeeld politieke afwegingen geen aandacht besteed is. Indien overschrijdingen inderdaad geheel ongewenst zijn moet dat in de gehele werkelijkheid verankerd zijn. Zolang overschrijdingen kunnen gebeuren biedt financieel beheer geen oplossing laat staan dat een boekhouding dat mag pretenderen. Daarom vind ik verschil beter, want neutraler, dan de aanduiding (vrije) ruimte.
Relationeel boekhouden betekent evenwicht per faseboek. Er zijn dus bedragen voorzien van een plusteken, andere van een minusteken. Plus en minus zijn afgeleid van debet en credit in commerciële boekhoudingen. Het saldo voor het gehele faseboek is altijd nul. De vergelijking van bedragen uit verschillende faseboeken levert een saldo dat meestal een plus- of minusteken heeft. Tenminste, als het verband volgens uitputtingsrelaties gelegd wordt. Voor een verbruikshuishouding met uitgaande financiële stromen staat zo'n vergelijking met een negatief verschil dan voor overschrijding. Er is dus helemaal geen ruimte meer. Integendeel, in dit geval is.
Bewaking moet vermijden dat tekort ontstaat. Voor onderzoek/toets naar die dreiging vanuit een voorgenomen transactie behoeft niet slechts één geschikt moment te bestaan. De totstandkoming van een definitieve transactie heb ik een procedure genoemd. Die is desgewenst in stappen gesplitst. En een stap met zijn acties weerspiegelt het werk van een bepaalde (groep) medewerker(s). Ik vind dat tijdens iedere stap of zelfs actie toetsen/bewaken aan de orde kan komen. Dat bedoelde ik eerder met de opmerking dat bewaking zachter wordt naarmate transacties-in-behandeling in een eerder stadium bij financiële besluitvorming betrokken worden. Onder bepaalde omstandigheden zal zelfs bij een negatief verschil, dat wil zeggen dat er ruimte ontbreekt, de procedure tòch doorgang (moeten) vinden. Dat leidt bij realisatie van de definitieve transactie inderdaad tot overschrijding. Aan de achterkant van de uitputtingsrelatie staat dan een groter bedrag dan aan de voorkant. Maar misschien is het dreigende tekort tijdig opgeheven doordat aan de voorkant transacties met voldoende aanvulling definitief geworden zijn. In de praktijk zal het bij dreiging van overschrijding meestal aanbeveling verdienen de (verdere voortgang van de) desbetreffende behandelingsprocedure te blokkeren totdat er genoeg zekerheid over aanvulling aan de voorkant is. Door zo'n blokkade komt de transactie domweg (nog) niet definitief tot stand. De aantekening over die transactie-in-behandeling kan echter in een procedureboek bewaard blijven. Dat waarborgt dat die gegevens ook bij andere beslissingen betrokken worden. Want het voornemen tot definitieve transactie is immers niet vervallen. Er is slechts uitstel. Geheel verkeerd (maar dat wordt overigens niet in de nota gesuggereerd) vind ik dus blokkering van registratie of verschrijvingen van transacties welke reeds definitief zijn. Dergelijke blokkades of verschrijvingen onttrekken ze aan het zicht en ondermijnen financieel beheer. Iedere definitieve transactie moet domweg in een faseboek verschijnen.
In de voorgaande paragrafen heb ik aangetoond dat ook harde (budget)bewaking mogelijk is door samenvoeging van gegevens uit faseboeken en procedureboeken. Hopelijk is al duidelijk dat louter harde bewaking een veel te simpele voorstelling van zaken geeft. Zelfs onder de noemer hard zijn reeds gradaties nodig. Wanneer dat niet gebeurt resulteert een instrumentarium met onvoldoende variëteit. Dat gaat ten koste van de kwaliteit van de organisatie met haar processen.
Wanneer definitieve transacties voldoende van elkaar onderscheiden zijn is het bijvoorbeeld mogelijk kasramingen (van een aangegane verplichting) onafhankelijk te verschuiven. Zolang het totaalbedrag niet wijzigt kan die verplichting ongemoeid blijven. Voor dergelijke kasramingen is er een apart faseboek. Via een versleutelingsrelatie naar (rekeningen in) het faseboek voor aangegane verplichtingen is het onderlinge verband aanwezig.
Het nauwe verband tussen een verplichting en haar kasramingen kan ik met procedures schetsen. Ik heb een procedure beperkt gedefinieerd. Het deelresultaat ervan in het kader van het overkoepelende proces moet eenduidig bepaald zijn. Daaruit volgt dat er nogal wat (soorten) procedures kunnen zijn. Sommige transacties zijn zeer met elkaar verwant. Dat kan worden vertaald naar samenhang tussen procedures. Als actie (van een stap) in de ene procedure kan een andere, verwante procedure in gang gezet worden. Dat lijkt in het geval van verplichtingen met hun kasramingen inderdaad nuttig. Vanuit de procedure voor het aangaan van een verplichting kan desgewenst een andere procedure gestart worden, en wel voor de versleuteling naar bijbehorende kasramingen. Wanneer de benodigde kassleutel bekend is kunnen deze ramingen zelfs geheel automatisch in het kader van laatstbedoelde procedure gegenereerd en vervolgens in het faseboek voor kasramingen (van aangegane verplichtingen) aangetekend worden. Ik plaats hier overigens wederom een vraagteken bij een automatisme, zij het wat minder nadrukkelijk en om andere redenen dan hiervoor.
De procedure met de kasramingen als uitkomst kan volgens het eerder aangegeven mechanisme van horizontale relaties van rekeningen, en eventueel zaakidentificatie, rapporteren omtrent de vrije ruimte (beter dus: het verschil). Daarbij gaat het hier om de vergelijking tussen die kasramingen en de toegewezen kasbegroting. Dit is nu een reden om met zo'n automatisme op te passen. Stel de voorgenomen verplichting passeert moeiteloos de harde bewaking ten opzichte van de verplichtingenbegroting. Geheel automatisch worden vervolgens kasramingen afgeleid. Wanneer er harde bewaking van kasramingen ten opzichte van de kasbegroting ingesteld is kunnen zich moeilijkheden voordoen. Voor enig jaar kan een overschrijding van de kasbegroting dreigen. Wat moet er gebeuren? Dan toch maar een andere sleutel laten proberen? Dat moet allemaal automatisch? Of is het misschien toch beter die aangegane verplichting nogeens te bekijken? Wanneer kan die verplichting eigenlijk definitief aangegaan worden? Dit zijn zomaar een paar vragen. Zonder nadere aanwijzingen kunnen interpretaties alle richtingen volgen. Mijn voorkeuren heb ik inmiddels duidelijk of, tenminste, vaak genoeg vermeld.
Ik vind in ieder geval dat kasramingen onafhankelijk over jaren verschoven moeten kunnen worden. Dat behoeft volgens relationeel boekhouden geen probleem te zijn. Eigenlijk volstaat het die kasramingen als een apart soort definitieve transacties te benoemen. Omdat kasramingen dan in een apart faseboek geregistreerd zijn kan de versleuteling zonder gevolgen voor de (elders) aangetekende verplichting(en) altijd veranderd worden. Het verband tussen aangegane verplichting (inclusief eventuele wijzigingen) en haar kasramingen blijft behouden. Daarvoor zijn gemeenschappelijke gegevens in beide faseboeken nodig. Zo'n gegeven is dus allereerst een rekeningidentificatie. De ene rekening omvat als verwijzing de identificatie van een andere. Daarmee krijgen de versleutelingsrelaties (maar ook alle andere relaties tussen rekeningen) vorm. Een aanvullend, en doorgaans meer gedetailleerd, verband ligt er wanneer de aantekeningen over de kasramingen van dezelfde unieke zaakidentificatie voorzien zijn als die over de aangegane verplichting. Dit geldt uiteraard weer inclusief eventuele wijzigingen n de respectievelijke oorspronkelijke transacties. Andere gemeenschappelijke kenmerken zijn ook denkbaar.
Het is overigens de vraag of meerjarige kasramingen van afzonderlijke verplichtingen in veel gevallen zinvol zijn. Ik lees de eis van versleuteling ook niet uit de nota. Maar interpretatie kan alweer tot een vermeende eis leiden.7 Veel processen kenmerken zich door grote aantallen aangegane verplichtingen met steeds kleine bedragen. Wanneer altijd dezelfde kassleutel toegepast wordt zie ik geen toegevoegde waarde in afzonderlijke versleutelingen. Dan kan versleuteling net zo goed op geaggregeerd niveau geschieden. Wanneer, omgekeerd, bij grote aantallen verplichtingen de kassleutel steeds afzonderlijk geldt ontstaat zoveel werk dat de kwaliteit ervan uiterst twijfelachtig wordt. Dan wordt de indruk van nauwkeurigheid gewekt terwijl die in de praktijk onhaalbaar is. Ook dan kan versleuteling net zo goed op geaggregeerd niveau geschieden en wel op meer statistische basis. Individuele versleuteling is stellig zinvol wanneer het om grote bedragen per aangegane verplichting gaat. Als uitvloeisel daarvan zullen er in het kader van zo'n proces betrekkelijk weinig zaken met bijbehorende verplichtingen voorkomen. Juist een beperkt aantal kan nog enige waarborg voor adequaat onderhoud van de (weinige) kassleutels bieden.
In de nota verschijnt zonder verdere toelichting eveneens het begrip gerealiseerde betaalsleutel. Ik vermoed dat daaronder de concrete betalingen met vermelding van betaaldatums verstaan worden. Indien dat zo is vormt zo'n eis geen obstakel voor toepassing van relationeel boekhouden. Betalingen worden, zoals alle definitieve transacties, altijd inclusief hun zogenaamde transactiedatum in een faseboek aangetekend.
De nota uit 1987 bevat nogal specifieke criteria voor gegevens die over een aangegane verplichting aangetekend moeten worden. In het algemeen vind ik die detaillering in regels en voorschriften niet op z'n plaats.8 Eisen moeten inhoud en wellicht enigszins de vorm van rapportages gelden. Daaruit volgt dan wel welke gegevens nodig zijn. Daarvoor behoeven geen eisen expliciet geformuleerd te zijn. Zonder onnodige details winnen (redelijke) regels en voorschriften alleen maar aan betekenis. Daarmee blijft de mogelijkheid open dat een organisatie dezelfde rapportages langs andere weg verschaft.
Het kan zijn dat regelgevers door hun inspanningen inmiddels een diepgaand inzicht bezitten in de gegevens die voor de gevraagde rapportages nodig zijn. Die zou ik meer als suggesties presenteren. Daar zet ik hier mijn eigen suggesties dan naast. Dat begint met mijn kritiek op en alternatief voor een uniek verplichting(en)nummer dat vastgelegd zou moeten worden.
Dit verplichting(en)nummer past geheel binnen een zaakidentificatie. Maar een zaak is een aanzienlijk ruimer begrip dan een verplichting. Zaak biedt daarom grotere flexibiliteit. Daarmee kunnen bijvoorbeeld wijzigingen van een aangegane verplichting onder dezelfde noemer als de oorspronkelijke gebracht worden. Naar het karakter van een proces kan een zaak ieder gedeelte met bijbehorende transacties omvatten. Zij begint niet noodzakelijkerwijs met het aangaan van een verplichting. Een grote zaak heeft misschien baat bij financieel beheer met toewijzing van een eigen begroting. Van hele kleine zaken zijn daarentegen waarschijnlijk alleen de betalingen van belang.
Over verwerking van begrotingsartikelen denk ik dus ook anders. Die vind ik op lagere netwerkniveaus weinig belangwekkend. Daar gaat het vooral om één of ander gedeelte van processen. De begrotingsindeling is pas interessant voor rapportages aan de externe betrokkenen die de organisatie de overeenkomstige taakstelling toegewezen hebben. Deze instantie, en dat is de volksvertegenwoordiging, wenst een consistente financiële rapportage. Op lagere netwerkniveaus zijn begrotingsartikelen in ieder geval impliciet bekend vanwege het verband met processen. Dat verband kan desgewenst ook dáár expliciet opgegeven worden. Maar door de veranderlijkheid van de begrotingsindeling moet dat overal in het netwerk buiten het (interne) rekeningschema om gebeuren. Eerder heb ik reeds een aparte gegevensverzameling voor (externe) begrotingsindeling alsmede een vertaaltabel naar het (interne) rekeningschema genoemd. Die voorzieningen moeten tenminste op het hoogste netwerkniveau bestaan. Na verdichting vanuit onderliggende deelboekhoudingen is daarmee vanuit de hoofdadministratie een financiële verantwoording conform de geldige maar eventueel ook historische begrotingsindeling mogelijk.
Over zaken valt nog veel meer te zeggen. Overal kunnen aantekeningen over transacties een zaakidentificatie omvatten. Dat geldt voor definitieve transacties en faseboeken maar ook voor transacties-in-behandeling en procedureboeken. Voor nadere uitleg breng ik ontvangen aanvragen in herinnering. In verband met gedisciplineerde behandeling verdient het dikwijls aanbeveling een zaak te benoemen op het moment van ontvangst van een aanvraag. Opmerkelijk genoeg bevat de nota eveneens een passage over registratie van ontvangen aanvragen. En zelfs in dàt verband wordt de mogelijkheid van harde bewaking genoemd. Dat lijkt mij werkelijk onzin. Een aanvraag kan door een overheidsinstelling toch niet geweigerd worden. Die is er gewoon, en vereist een reactie. De bewaking heeft dan betrekking op zo'n aanvraag als voorgenomen verplichting. Maar ook bij herlezing kon ik er echt niets anders van maken dan dat ontvangen aanvragen ten opzichte van de verplichtingenbegroting bewaakt moeten worden. Dat is misschien niet bedoeld want er wordt ook over aan te gane verplichtingen gesproken. Maar het is onduidelijk, en als criterium/aanwijzing dus gevaarlijk. Als er iets anders dan een verplichtingenbegroting mee bedoeld is kan ik aan aan te gane verplichtingen helemaal geen formele status ontdekken. En ik vermoed dat ze als voorgenomen verplichtingen gelden. Als zodanig kunnen daarover gegevens bij voorkeur in een procedureboek aangetekend worden. Ik beschouw dan een (interne of externe) aanvraag als startsein voor de procedure waarmee een verplichting aangegaan wordt. Nadat tijdens één of meer stappen in die procedure is vastgesteld dat een verplichting inderdaad opportuun lijkt geeft de aanduiding aan te gane verplichting dat misschien beter weer dan aanvraag. Aan harde bewaking is in zo'n vroeg stadium meestal helemaal geen behoefte. Die geldt uitputting door definitieve verplichtingen ten opzichte van de formeel toegewezen verplichtingenbegroting. In processen met vele transacties, en zeker wanneer door wijzigingen tekens vaak tegengesteld zijn, heeft die harde bewaking pas enige waarde vlak vóór de eventuele werkelijke realisatie van de verplichting. Dergelijke processen beschrijf ik in het hoofdstuk over transactielimiet overigens als stochastisch. Harde en zachte bewaking zijn uitersten die op het spectrum tussen stochastische en gedetermineerde processen wisselende betekenissen hebben.
Ontvangen aanvragen kunnen in een eigen faseboek geconsolideerd worden. Dan worden ze dus als definitieve transacties beschouwd. Dat hoeft geen denkfout te zijn zoals ik in de nota gesignaleerd meen te hebben. Bij het directoraat-generaal werd dat voor sommige processen overwogen omdat de stand van ontvangen aanvragen ook in deelboekhoudingen op hogere netwerkniveaus (in verdichte vorm) verlangd werd.9 En verdichting vereist volgens relationeel boekhouden nu eenmaal consolidatie in een faseboek. Alleen gegevens over definitieve transacties kunnen verdicht worden. Dat past bij delegatie. Voorts zouden bij verdichting van voorlopige gegevens complexe maatregelen nodig zijn om die ongedaan te maken wanneer een transactie toch niet gerealiseerd is overeenkomstig de (dus voortijdige) aangetekening ervan. Het mechanisme voor verdichting blijft eenvoudig omdat slechts gegevens over definitieve transacties voor aantekening in faseboeken in aanmerking komen.
Op het bestemde operationele niveau betekent een ontvangen aanvraag in ieder geval het begin van een behandelingsprocedure. Die leidt meestal tot een aangegane verplichting als uitkomst. Het afwijzen van een aanvraag zie ik in dit verband eveneens als een aangegane verplichting, en wel voor het bedrag nihil. Zoals ik reeds aangeduid heb zijn verschillende mechanismen voor bewaking, in dit geval van een verplichtingenbegroting, tijdens het verloop van zo'n behandelingsprocedure denkbaar.
De unieke zaakidentificatie is een gemeenschappelijk gegeven waarmee (andere) gegevens over diverse transacties-in-behandeling en definitieve transacties gecombineerd kunnen worden. Ik heb ook al gezegd dat een zaak ieder gedeelte van een proces kan omvatten. Voor overheidsinstellingen gaat het echter meestal om het gedeelte vanaf aanvraag tot en met betaling(en) waarbij één wederpartij betrokken is. Dan is het verstandig die zaakidentificatie reeds toe te kennen op het moment dat een aanvraag binnenkomt.
In het algemeen verschaft de invalshoek volgens zaken aansluiting op vorming en beheer van dossiers. Belichaamd in een aparte afdeling voor post- en archiefzaken is dat aspect van bedrijfsvoering evenals financieel beheer dikwijls een organisatorisch eiland geworden. Door aansluiting kan de kwaliteit van de gehele organisatie met zijn processen verbeteren. Dankzij adequaat dossierbeheer wordt behandeling van zaken bespoedigd.
Het is tevens één van de voorwaarden voor delegatie en, de keerzijde daarvan, verantwoording. Want ongeacht hun vorm bevatten dossiers ondermeer een bruikbare weerspiegeling van gepasseerde gebeurtenissen. Dat is een kwaliteitseis voor dossiers. Zonodig moeten die gebeurtenissen verantwoord worden. Dat geldt niet voor slechts het financiële aspect. Het is nodig van zo'n bedoeling van gegevens bewust te zijn. Sommige gegevens zijn dus (ook) verantwoordingsgegevens.10 Ik reken trouwens gegevensverzamelingen die in computergeheugens opgeslagen zijn eveneens tot dossiers.
De boekhouding omvat dus vooral verantwoordingsgegevens. Want daarin zijn gegevens over definitieve transacties aangetekend. Over die gebeurtenissen moet verantwoording afgelegd (kunnen) worden. Maar het kan zijn dat in de boekhouding tevens gegevens over gebeurtenissen terecht komen waarover geen verantwoording verschuldigd is. Zo kunnen alle gegevensverzamelingen bekeken worden. Welk gedeelte is voor verantwoording belangrijk? Dit geldt ook voor procedureboeken en bijzondere procesadministraties.
Het is duidelijk dat met de betekenis die ik hier aan verzameling(en) verantwoordingsgegevens toeken vooral logische grenzen getrokken zijn. In de praktijk zijn die vaak vervaagd. In hoeverre houden medewerkers post- en archiefzaken zich met waarborgen voor verantwoording bezig? En waarom werken financieel-economische medewerkers, die zich toch het meest met verantwoording identificeren, niet of nauwelijks met hun collega's van post- en archiefzaken samen? Verwevenheid is wederom ver te zoeken. Waarom staat het financiële aspect in verantwoording zo apart?
Voor een verbruikshuishouding heb ik de keuze van registers afgeleid van zoiets als oorspronkelijke deelresultaten. Die registers heten dan faseboeken. De veronderstelling dat een zaak per fase slechts één oorspronkelijke definitieve transactie kent gaat te ver. Dat mag voor sommige soorten zaken en fasen echter wel een eis zijn. Vaak is die redelijk. Dit geldt bijvoorbeeld voor de fase van verplichtingen. In vele zaken kunnen dus niet meerdere procedures voor het aangaan van een oorspronkelijke verplichting doorlopen worden. Als diezelfde soort procedure in dezelfde zaak toch voor een tweede maal aanvangt is een signaal nodig. Daardoor wordt die procedure als het ware geblokkeerd. Zo'n signaal kan gegenereerd worden indien een bestaand verplichtingennummer (beter: zaakidentificatie) in een tweede procedure van dezelfde soort verschijnt. Het is alleen zinvol zolang één van beide procedures waarvan kennelijk sprake is nog onvoltooid is. Want nadat er twee definitieve transacties zijn valt er niets meer te blokkeren.
Blokkering, te weten op een gelegen moment, mag daarentegen waarschijnlijk niet geschieden in het geval van wijzigingen. Ik neem weer de fase van verplichtingen als voorbeeld. Voor een wijziging wordt een andere (soort) procedure doorlopen dan voor de oorspronkelijke verplichting. En van wijzigingen is (meestal) niet a priori te bepalen hoeveel er zijn. In het ideale geval komt er immers geen enkele wijziging. Maar door sterk wisselende omstandigheden kunnen het er in één zaak veel worden. Omtrent een wijziging is het noodzakelijk de zaakidentificatie te kennen die eerder bij de oorspronkelijke verplichting vermeld is. Anders kan geen verband gelegd worden.
Wat de nota over dergelijke blokkeringen zegt voorzie ik ook van enige kanttekeningen. Hiermee loop ik wederom wat op mijn algemene benadering van het onderwerp bewaking vooruit. De blokkering van registratie van een voorgenomen verplichting, zoals de nota die voorstelt, past bij processen waarin zij incidenteel aangegaan worden. Het is echter denkbaar dat er sprake is van een serie definitieve transacties, allemaal onder dezelfde noemer. In dit geval van verplichtingen, dus. Daarvoor is het wellicht moeilijk één van die transacties als uitgangspunt, i.e. als oorspronkelijke te herkennen. Er zijn misschien processen waarin de verplichting in termijnen aangegaan wordt. Voor (de fase van) betalingen komt dat mechanisme van termijnen vaak voor. Krijgt iedere termijn dan een unieke identificatie? Of is het toch handiger om hun samenhang te benadrukken? Dat kan door ze allemaal in dezelfde zaak te plaatsen. Die termijnen moeten dan echter wel op een andere manier van elkaar onderscheiden kunnen worden.
Nogmaals, boven verplichtingennummer geef ik de voorkeur aan zaakidentificatie. Want daarachter steekt het veel algemener toepasbare begrip zaak. Met toegesneden betekenissen biedt dat vele mogelijkheden om het financiële aspect in de processen te verweven. Hierboven heb ik daarvoor al wat aanwijzingen gegeven. De nota bedoelt het verplichtingennummer vooral om betalingen aan een individuele verplichting te relateren. Zoals ik reeds met een voorbeeld van termijnen aangaf moet echter duidelijk zijn wat onder individueel verstaan wordt. En bijstellingen van een verplichting leiden tot dezelfde vraag. Het begrip zaak kan daarop een antwoord geven met ruimere geldigheid dan het antwoord dat de nota suggereert.
Uiteraard kan een zaak zó beperkt gedefinieerd worden dat iedere definitieve transactie onder de noemer van aangegane verplichtingen een aparte zaak identificeert. In sommige processen is dat stellig een adequate betekenis van zaak. Maar dat werkt niet in de praktijk van veel andere processen waar dikwijls een zaak zijn identiteit in behandeling blijft behouden ondanks eventuele (veelvuldige) bijstellingen van het verplichtingenbedrag. Van het proces als context moet dus afgeleid worden wat de geschikte betekenis van daarin voorkomende zaken is. En daaruit kan de betekenis van een "individuele aangegane verplichting" volgen. Wellicht dat die betekenissen elkaar dan geheel blijken te overlappen. Maar soms ook niet. Zo in het algemeen heeft de toevoeging individueel geen praktische betekenis voor de opzet van financieel beheer en inrichting van een boekhouding.
Naar aanleiding van de vereiste relatie tussen enerzijds een individuele verplichting anderzijds betalingen heb ik nog meer commentaar van algemenere strekking. Het openstaande bedrag aan betalingen ten opzichte van de aangegane verplichting(en) kan volgens relationeel boekhouden gerapporteerd worden volgens een uitputtingsrelatie. Maar vergelijking op basis van (uitputtings)relaties geldt als een algemener toepasbaar mechanisme. Dat blijft niet tot de aantekeningen in faseboeken V en X beperkt. De uitputtingsrelatie is algemeen bedoeld voor rapportage over verschil/ruimte tussen definitieve transacties waarover financiële gegevens (op rekeningen) in verschillende faseboeken aangetekend zijn. En door de rekeningidentificatie als gemeenschappelijk gegeven in faseboeken èn procedureboeken kunnen in dergelijke rapportages gegevens over zowel definitieve transacties als transacties-in-behandeling opgenomen zijn. Kredietbewaking als beheersing van uitgaven ten opzichte van verplichtingen wordt volgens relationeel boekhouden aldus gebaseerd op hetzelfde mechanisme als budgetbewaking. Tussen iedere twee faseboeken kan een uitputtingsrelatie bestaan. Dat is een vertaling van een behoefte aan tenminste signalering en wellicht bewaking van de stand aan de achterkant ten opzichte van die aan de voorkant waardoor de relatie gedefinieerd is. Bij harde (krediet)bewaking, zoals onder dit punt in de nota weergegeven, wordt blijkbaar niet betaald wanneer daarvan overschrijding van het verplichtingenbedrag het gevolg zou zijn. En zonder definitieve transactie is er evenmin bijbehorende consolidatie in het faseboek voor betalingen. Zachte (krediet)bewaking betekent blijkbaar signalering. De beslissing om een procedure te blokkeren valt dan niet automatisch, al dan niet door automatiseringsmiddelen.
Ik vraag mij overigens af waarom plotseling de term krediet in de nota opduikt. Die wordt daar synoniem met verplichting gebruikt. Ik kan mij er nog wat bij voorstellen indien bewaking van betalingen ten opzichte van kasramingen (van verplichtingen) bedoeld is. Dat maak ik echter nergens uit op. In ieder geval mis ik signalering of zelfs bewaking volgens de kasdimensie. Uit een schema van een boekencyclus voor het voorgestelde dualistische begrotingsstelsel valt de behoefte daaraan direct af te lezen. Het faseboek X kent voor een dualistisch begrotingsstelsel immers twee uitputtingsrelaties. Volgens beide overeenkomstige dimensies moet uitputting nagegaan worden. Wanneer dat niet gebeurt is één van beide uitputtingsrelaties, of misschien wel allebei, overbodig. Maar dat valt weer niet af te leiden uit eisen die elders aan financieel beheer en bijbehorende informatievoorziening gesteld zijn.
Het verschil tussen voorschotten en wat ik maar finale betalingen noem is volgens mijn eigen waarneming bij overheidsinstellingen soms door zeer eenzijdige overwegingen bepaald. In bepaalde processen werden alle betalingen eigenlijk als voorschot bestempeld zolang nog geen verplichting gerealiseerd was. En met dit laatste werd gewacht totdat àlle benodigde informatie voorhanden was. Dat was echter pas ná voltooiing van werkzaamheden die met de voorschotten bekostigd waren. De verplichting vormde als het ware het slot van de zaak in plaats van de opening. De redenering was dat betaalde kosten niet zonodig teruggevorderd konden worden wanneer de verplichting op een eerder moment aangegaan werd. Zolang betalingen een voorschot heetten zou er voor vorderingen meer recht bestaan.
Dit beschouw ik maar als een anekdote. Want het is misschien een extreem voorbeeld. Maar als zodanig bepleit het een duidelijker gebruik van voorschotten. Die mogelijkheid ontstaat wanneer een onderscheid herkenbaar blijft tussen betalingen vóór respectievelijk n het moment waarop geen wijzigingen in het verplichtingenbedrag kunnen optreden. Hierbij vermeld ik overigens weer dat zo'n tijdstip nooit absoluut opgevat mag worden. Het kan altijd gebeuren dat zelfs daarn een wijziging optreedt. In het algemeen komt de nuancering erop neer dat er zonodig ook verschillende soorten betalingen kunnen zijn. Voorschotten en finale betalingen zijn daarvan voorbeelden. Dat zijn verschillende soorten definitieve transacties onder die ene noemer van de fase van betalingen. Daarvoor gelden overeenkomstig dan allemaal verschillende soorten procedures. Die hebben ieder mogelijkheden van een specifieke opzet van de administratieve organisatie waaronder kenmerkende signalering, bewaking, eventuele verrekening en dergelijke. Nadat zo'n procedure voltooid en de transactie definitief gerealiseerd is volgt aantekening (op een rekening) in het faseboek voor betalingen. Dat gebeurt met enkele gegevens. Eén daarvan bevat de aanduiding van de doorlopen (soort) procedure. Op grond daarvan zijn transacties altijd naar soort van elkaar te onderscheiden. Voorschotten en finale betalingen passen in dat stramien. Alweer kunnen rapportages zich tot faseboeken èn procedureboeken uitstrekken. In die verzamelingen is immers nu ook de soort procedure als gemeenschappelijk gegeven aangetekend.
Alle aantekeningen over definitieve transacties blijven tot het moment van zogenaamde schoning bewaard in de respectievelijke faseboeken. Die bewaartermijn dient uiteraard minstens gelijk te zijn aan het daarvoor vereiste minimum. Daarmee blijven die aantekeningen zeker tot dàt moment direct beschikbaar voor financiële rapportages. Tot dusver heb ik de boekencyclus (voornamelijk) afgestemd op de wettelijke eisen voor rijksinstellingen. De financiële gegevens over de definitieve transacties die in de bijbehorende faseboeken aangetekend zijn dienen voor bepaalde tijd bewaard te blijven. Dat ligt al minder duidelijk voor eventuele aanvullende faseboeken. De schoning zal uitgesteld moeten worden indien de tijdhorizon van het proces de wettelijk vereiste bewaartermijn nog overstijgt. In het volgende hoofdstuk bespreek ik in algemene termen dergelijke processen met langdurige zaken. Dat verklaart dan reeds ten dele dat eisen voor bewaring niet alleen op een wettelijke termijn betrekking moeten hebben maar tevens op het karakter van processen wanneer die termijn tekort schiet. Omgekeerd kan de beperkte visie van de wet op bewaartermijn aanleiding zijn om aanvullende faseboeken te benoemen. Zonder misverstand kan dan aan wettelijke eisen voldaan worden terwijl de informatievoorziening in de processen gewaarborgd blijft.11
Het spreekt vanzelf, zoals overigens ook in de nota staat, dat bijvoorbeeld kasramingen voor nog openstaande verplichtingen uit afgelopen jaren bewaard blijven. Ik zou zeggen dat alle gegevens over een zaak die nog niet afgerond is beschikbaar moeten blijven. Dus niet alleen kasramingen als die er zijn. Maar goed, over de plaats van bewaring laat een schema van de boekencylus geen misverstand bestaan. De kasramingen (van aangegane verplichtingen) zijn in een apart faseboek aangetekend. Dit wijst er reeds op dat schoning per fase(boek) kan geschieden. Eén van de criteria voor schoning vind ik dan dat een zaak voltooid moet zijn voordat de bijbehorende aantekeningen uit een faseboek verwijderd mogen worden. Een ander criterium is uiteraard dat het tijdvak waarin de definitieve transacties voltrokken zijn afgesloten moet zijn. Tevens mag de minimale bewaartermijn voor dergelijke aantekeningen nog niet verstreken zijn. Op het onderwerp schoning kom ik elders terug.
Eerder heb ik al gezegd dat het begrip aan te gane verplichting voor mij geen al te duidelijke betekenis heeft. Maar desgewenst kan dat begrip gebruikt worden. En dan kan één aan te gane verplichting (waaronder ik maar zoiets als een verplichtingenbegroting, ontvangen aanvraag, reservering of iets dergelijks versta) inderdaad leiden tot meerdere aangegane verplichtingen. Dat kunnen er zeker méér worden wanneer daar wijzigingen van de oorspronkelijke verplichting ook nogeens bijgeteld worden.
In de nota wordt voorts gesteld dat meerdere aan te gane verplichtingen tot één of meer aangegane verplichtingen moeten kunnen leiden. Dit lijkt mij onmogelijk. Ik zie tenminste geen praktische mogelijkheid een eenduidig verband te leggen tussen bijvoorbeeld meerdere verplichtingebegrotingen enerzijds en meerdere aangegane verplichtingen anderzijds. Via opsplitsing moet dan eerst duidelijkheid verschaft zijn. Hoogstens een één-op-meer relatie kan nog eenduidig verband bieden. Dat verband bestaat, in ieder geval voor wat uitputting betreft, meestal niet tegen de tijdrichting van het verbruiksproces in. Definitieve transacties aan de achterkant van een uitputtingsrelatie moeten vaak minstens zo gedetailleerd herkenbaar zijn als aan de voorkant ervan. Het lijkt mij bijvoorbeeld onpraktisch wanneer de toewijzing van een begroting in meer detail geschiedt dan de concrete betalingen. Dan zouden er aparte budgetten voor potloden, paperclips, nietjes en dergelijke zijn. De uitgaven worden echter zonder onderscheid op één rekening voor kantoorbehoeften geboekt. Wat is dan de betekenis van de uitgesplitste budgetten?
Aan dit criterium uit de nota, te weten de meer-op-meer relatie tussen aan te gane en aangegane verplichtingen (wat dus per definitie niet kan), ligt waarschijnlijk de problematiek van diverse financieringsbronnen ten grondslag. Dat wil zoveel zeggen dat er een budget vergaard is. En de uitvoerder van het resulterende (gedeelte van een) proces moet onder curatele staan. Niet alleen wenst iedere contribuant zijn aandeel in het budget zichtbaar te houden. De curatele gaat verder. Dan moet het gehele (relevante gedeelte van een) proces overeenkomstig die aandelen gesplitst zijn. In de praktijk werkt zoiets natuurlijk niet. Want wie gaat de uitgave voor bijvoorbeeld een bureaulamp volgens de aandelenverdeling consolideren? Moet iedere contribuant ofwel aandeelhouder zijn gedeelte van het proces gedetailleerd volgen? Dat vind ik schijnbeheer. De bijziendheid op bomen ontneemt het zicht op het bos. Dat heeft weer alles te maken met wantrouwen. En daarvoor bestaat soms best een reden. Zonder enige invloed is het gevaar niet denkbeeldig dat een budgetaandeel toch een andere bestemming krijgt. Maar in beginsel pleit ik voor een andere opzet dan krampachtige splitsing van details naar financieringsbronnen. Daarvoor zal vertrouwen met redelijk toezicht aangevuld moeten worden. Dan kan de directe invloed verdwijnen nadat de bijdrage aan het budget overgeheveld is. De nieuwe budgethouder is dan wel verantwoording schuldig aan de, zeg maar, aandeelhouders die tevens het recht op controle hebben. In ondernemingen is het niet anders. Maar een bank gaat zich toch ook niet afvragen welk gedeelte van de verschafte lening aan die ene prullebak besteed is? Laat staan dat de kosten van zo'n prullebak naar de financieringsbronnen gesplitst moeten zijn. Voor financiers moeten vooral hoofdlijnen interessant zijn. Teveel aandacht voor details brengt hun investeringen zelfs in gevaar.
Ik heb ergens eens gelezen dat overheveling van budget de voorkeur verdient.12 Zo'n organisatorische maatregel is verreweg de duidelijkste oplossing. Anders moeten de aangegane verplichtingen en zelfs de uiteindelijke betalingen naar financieringsbronnen/deelbudgetten gesplitst blijven. Dit laatste bevordert ònduidelijkheid over verantwoordelijkheden en geeft ook nog veel meer werk. Maar de wetstekst is niet duidelijk. De curatele-benadering van financiering door rijksinstellingen is daarom nog niet uitgebannen.
Vanzelfsprekend kan een aangegane verplichting tot meerdere betalingen leiden. Volgens relationeel boekhouden kan dat verband gerapporteerd worden. In het algemeen vind ik dat dergelijke criteria niet zozeer op een administratie betrekking hebben alswel op de organisatie met processen. De inhoud van de nota uit 1987 gaat dus voor een belangrijk gedeelte over het begrotingsdualisme in de processen. Een boekhouding moet die verbanden vervolgens kunnen weerspiegelen. Meerdere aangegane verplichtingen kunnen tot een enkel saldo voor concrete betaling gebundeld worden. Die aantekening van die betaling zal evenwel moeten worden gesplitst omdat anders nooit het verband tussen individuele verplichtingen en bijbehorende uitgaven gelegd kan worden. Daarbij komt nog dat voor de gebundelde verplichtingen verschillende verplichtingenjaren kunnen gelden. Dan moet de splitsing van de aantekening daarmee eveneens rekening houden. Zonder bedoelde splitsing zou het gevolg juist een ge-dès-integreerde verplichtingen-kasadministratie zijn. Dit blijkt soms om praktische redenen echter onvermijdelijk. Dan betekent splitsing domweg teveel werk. Bijgevolg weerspiegelt de aantekening van de betaling in onvoldoende mate de verzameling verplichtingen. Dat is op details onwettig maar volgens de wet der grote getallen waarschijnlijk nauwelijks onnauwkeurig. De splitsing van de aantekening zou eventueel achterwege kunnen blijven wanneer de bundeling slechts betrekking heeft op een enkele zaak. De gebundelde verplichtingen moeten dan echter wel allemaal hetzelfde verplichtingenjaar hebben. Diverse wijzigingen van een bepaalde verplichting kunnen bijvoorbeeld op een enkel moment verrekend en vervolgens onder dezelfde noemer (lees: rekening) geregistreerd worden.
Transacties moeten zonodig volgens verschillende oriëntaties in rapportages verschijnen. Daarom onderscheid ik zogenaamde dimensies. In de praktijk zijn dat oriëntaties op soorten tijdvakken. Volgens het dualisme van het geïntegreerde verplichtingen-kasstelsel zijn dat verplichtingen- respectievelijk kasjaren. De gewenste rapportages zijn mogelijk omdat de aantekening van een transactie gegevens over de relevante dimensie(s) omvat. Zoals gezegd moeten dat conform de vierde wijziging een aanduiding voor een verplichtingenjaar en één voor een kasjaar zijn. Overigens behoeven niet àlle aantekeningen gegevens over beide dimensies te omvatten. Dat wordt bepaald door de dimensies die toegekend zijn aan het faseboek waarin of, nauwkeuriger, aan de rekening waarop de boekingsregel aangetekend wordt. Die dimensies vormen weer gemeenschappelijke gegevens. Op grond daarvan zijn (andere) gegevens uit verschillende faseboeken te combineren. Zonodig kunnen daarbij eveneens procedureboeken betrokken worden mits de overeenkomstige gegevens reeds beschikbaar zijn. Daarop bestaat meer kans naarmate een procedure gevorderd is.
Als gegeven over een bepaalde dimensie kan een toekomstig jaar vermeld zijn. Aldus zijn aantekeningen over meerjarenramingen mogelijk. Er kunnen diverse fasen benoemd zijn met een oriëntatie die verder gaat dan het huidige tijdvak. Dat zijn tenminste de twee soorten begrotingen, te weten voor verplichtingen en voor kas. In het dualistische begrotingsstelsel hebben tevens de kasramingen van aangegane verplichtingen een oriëntatie in de toekomst. Aan zo'n tijdhorizon van een dimensie stelt relationeel boekhouden geen theoretische beperking. Dit betekent echter niet dat voor iedere relevante dimensie in een boekingsregel zomaar een keuze uit het huidige tijdvak of een bepaald tijdvak in verleden of toekomst gemaakt kan worden. Enkele richtlijnen hiervoor staan in een ander hoofdstuk.
Een dimensie moet niet met de transactiedatum verward worden. Die laatste is de datum waarop de definitieve transactie gerealiseerd is. Als zodanig geeft de transactiedatum het tijdstip weer waarop een afzonderlijke procedure voltooid is. Dat is hoogstens de dag van vandaag. Soms een dag uit het verleden wanneer de registratie wat later dan realisatie van de definitieve transactie plaatsheeft.
Indien van toepassing kunnen/moeten aanduidingen voor aanvullende dimensies aan een boekingsregel toegevoegd worden. Met voorbeelden kom ik in het volgende hoofdstuk. Uit de Comptabiliteitswet inclusief de vierde wijziging leid ik helaas geen behoefte aan aanvullende dimensies af. Ik zie die echter wel degelijk. Een pluralistisch begrotingsstelsel biedt voordelen en daaraan zouden wettelijke kaders daarom aandacht moeten besteden. Ik begrijp wel waarom dat tot op heden niet gebeurd is. Het is al lastig genoeg om geïntegreerde informatievoorziening volgens een tweetal dimensies voor te stellen. Zonder geschikte modelleringstechniek, waardoor aandacht op hoofdlijnen gericht wordt, komt het idee domweg niet op verder dan dualisme te gaan. En het heeft uiteraard ook weer met begrippen te maken. Juist omdat ik kas en verplichtingen allebei als vormen van hetzelfde verschijnsel beschouwde vielen grenzen weg. Een abstracter begrip nodigt uit tot het zoeken naar andere vormen van het aangemerkte verschijnsel. Met slechts twee vormen dient een abstracter begrip zich blijkbaar nog niet zo duidelijk aan. Die blijven dan als aparte verschijnselen gezien worden.
Ikzelf zag eerder zelfs maar één vorm. Die werd impliciet bepaald door alle faseboeken op één rij, zoals ik indertijd voor het ministerie een boekhouding volgens het kasstelsel modelleerde. Pas in het kader van een nieuw project voelde ik mij gedwongen tot confrontatie met eisen voor geïntegreerde informatievoorziening waarbij àlle relevante financiële gegevens in verzamelingen in computergeheugens opgeslagen moesten zijn. Bij het ministerie had ik nog verzonnen dat de uitgangsbedragen voor versleuteling buiten het computergeheugen zouden blijven. Alleen het resultaat van de versleuteling kwam in faseboeken terecht. Op die manier kon ik het model met faseboeken allemaal op één rij handhaven. Daartegen vind ik inderdaad geen principieel bezwaar bestaan. Maar in een andere positie in het project bij het directoraat-generaal moest ik erkennen dat zo'n scheiding van soorten opslagplaatsen weinig elegant is. Daarom hervatte ik werk aan mijn ontwerpmodel en kwam eerst uit op twee rijen of banen voor faseboeken. En vrijwel meteen leek mij dat getal van twee een onnodige beperking.13 Die nieuwe vrijheid in het model werd inderdaad direct benut. Dat zal ik in het volgende hoofdstuk met algemene voorbeelden toelichten. Maar wettelijk zijn aanvullende dimensies (nog) niet nodig.
Een aanduiding van de soort behandelingsprocedure die doorlopen is wordt als onderdeel van een boekingsregel omtrent de definitieve transactie aangetekend. Dat heb ik hierboven al gezegd. De indeling in soorten procedures respectievelijk soorten transacties geschiedt naar omstandigheden. Dan kan dus ook rekening gehouden worden met informatiebehoeften over opbouw van begrotingen. Ik moet hierbij vermelden dat door verdichting het onderscheid naar doorlopen procedures verdwijnt. Op een hoger netwerkniveau is dus niet te zien welke gedetailleerde (soorten) procedures/transacties het geaggregeerde bedrag weerspiegelt. Dat is redelijk in het licht van delegatie en, de keerzijde daarvan, verantwoording. Maar als het moet kunnen die details tòch aan een hoger niveau doorgegeven worden. Dan kan bijvoorbeeld door voor iedere soort procedure/transactie een aparte rekening in de lagere deelboekhouding te nemen.
Juist voor begrotingen vormt het onderdrukken van details door verdichting/samenvatting echter geen probleem. Ik licht dat verderop nog uitvoeriger toe. Het gaat er in ieder geval om dat voor registratie van taakstellende definitieve transacties iedere betrokken eenheid met zijn deelboekhouding eigenlijk als het meest gedetailleerde niveau geldt. In de hoogste deelboekhouding wordt de toegewezen begroting van de gehele organisatie geregistreerd. Dat gebeurt allereerst wellicht nog als onverdeeld bedrag. Maar dan volgt in diezelfde deelboekhouding registratie van de budgetverdeling over onderliggende eenheden. In de deelboekhouding van iedere onderliggende eenheid speelt zich vervolgens hetzelfde af. Waarschijnlijk wordt allereerst de toegewezen begroting als totaal voor de gehele eenheid aangetekend. Zonodig geschiedt ook op dàt niveau weer verdeling in deelbudgetten. Enzovoort.
Op het hoogste niveau zijn er procedures waarin belangrijke stappen door externe instanties inclusief de volksvertegenwoordiging gezet worden. Dat zijn in beginsel de procedures waarmee gehele bedragen per begrotingsartikel toegewezen worden. Die externe betrokkenen vragen inderdaad volgens die indeling herkenbare verantwoordingsrapportages. Dat wordt trouwens bevorderd indien algemene afspraken gemaakt worden over de aanduidingen voor die procedures waaraan ook die externe betrokkenen deelnemen. De verdere verdeling van begrotingsbedragen op àlle niveaus kan volgens interne procedures geschieden. Daarvoor lijkt standaardisatie van aanduidingen minder haalbaar maar tevens niet noodzakelijk.
De passages uit de nota waarop ik tot dusver mijn bewerkte commentaar heb geleverd hebben vooral betrekking op de inrichting van een financiële administratie. Ik ben geen voorstander van gedetailleerde regels en voorschriften daarvoor.14 Dergelijke voorstellen worden zelfs eindeloos aangehouden indien zij nadruk op concrete inrichting leggen. Ikzelf zou het accent in dergelijke (concept-) voorschriften op gewenste of zelfs vereiste resultaten leggen in plaats van op de manier waarop die resultaten tot stand moeten komen. En die resultaten zijn financiële rapportages ten behoeve van externe betrokkenen zoals de volksvertegenwoordiging. Als intermediair is uiteraard het Ministerie van Financiën belangrijk dat als overkoepelende beheerder van de rijksfinanciën optreedt.
Het tweede gedeelte van de nota gaat wèl specifiek over de opzet van externe rapportages. Maar passages daaruit hadden mij indertijd toch ook aanleiding tot nader commentaar gegeven. Dat geef ik hier eveneens bewerkt weer.
Sommige externe rapportages moeten niet alleen financiële gegevens over definitieve transacties bevatten. Er zijn tevens gegevens over transacties-in-behandeling gevraagd. Daarbij gaat het in het bijzonder om voorgestelde danwel voorgenomen toewijzingen van verplichtingenbegrotingen en (in verband daarmee) van kasbegrotingen. Die gegevens kunnen aan de overeenkomstige procedureboeken in de deelboekhouding op het hoogste netwerkniveau ontleend worden. Het is inderdaad zo dat tijdens de procedures waarmee de begrotingstoewijzingen voor de gehele organisatie tot stand komen externe betrokkenen een expliciete rol vervullen. In beginsel beslist de volksvertegenwoordiging over de begrotingstoewijzingen aan rijksinstellingen. Werk daarvoor wordt overwegend door medewerkers van het Ministerie van Financiën verricht. Het verloop van die procedures is in de praktijk dus vooral afhankelijk van het resultaat van het overleg met medewerkers van dat ministerie. En daarom zijn de externe rapportages meestal aan dat ministerie gericht. Het vereiste inzicht heeft betrekking op de oorspronkelijke vaststelling en eventueel daaropvolgende wijzigingen. Die rapportages inclusief in behandeling zijnde begrotingstoewijzingen kunnen dus eenvoudig samengesteld worden wanneer de voortgang met enige verdere gegevens in overeenkomstige procedureboeken bijgehouden is. De verschillende soorten toewijzingen kunnen aan de hand van een nadere indeling van behandelingsprocedures aangegeven zijn.
De standen van geaccordeerde bedragen kunnen samengesteld worden op basis van de inhoud van de overeenkomstige faseboeken. Alle benodigde gegevens zijn beschikbaar. Mits, vanzelfsprekend, de aanbiedende organisatie haar boekhouding zorgvuldig volgens de boekencyclus voor (minstens) het dualistische begrotingsstelsel voert. Volgens relationeel boekhouden kunnen eventueel aanvullende gegevens verstrekt worden. Dit blijkt uit voorbeelden in het volgende hoofdstuk. Daar onderscheid ik in een boekencyclus faseboeken die ik tot dusver nog niet genoemd heb. Daarvan zijn er vooral twee, met overeenkomstige extra dimensies, voor (financieel) beheer door externe betrokkenen belangrijk. Zo'n uitgebreide boekencyclus is daarmee een compact pleidooi de Comptabiliteitswet op de wenselijkheid van verdere wijzigingen of zelfs van een nieuwe versie te bekijken.
Hier beperk ik mij echter zoveel mogelijk tot de rapportages die in de nota uit 1987 genoemd zijn. Alle benodigde gegevens zijn beschikbaar via aantekeningen over transacties-in-behandeling in procedureboeken en over definitieve transacties in faseboeken. Dat zijn uiteraard faseboeken in de hoogste deelboekhouding. En op dezelfde manier kan over procedureboeken op dat niveau gesproken worden. Want de extern verkregen taakstellende bedragen zijn daar, als waren ze operationele ofwel gedetailleerde gegevens, via bijbehorende procedureboeken of direct in faseboeken geregistreerd. Dat geldt tevens voor de transacties waarmee de hoogste organisatorische eenheid zelf uitvoerende bemoeienis heeft. De overige transacties zijn in verdichte vorm aangetekend en dus definitief en afkomstig van (indien aanwezig) deelboekhoudingen op lagere niveaus in het netwerk.
De aanwezige gegevens kunnen tot uiteenlopende rapportages bewerkt worden. Omdat bijvoorbeeld aantekeningen van kasbegrotingen ondermeer voorzien zijn van een aanduiding van het jaar waarvoor de bijbehorende verplichtingenbegroting geldt kan de inhoud van die beide faseboeken met elkaar in verband gebracht worden. Dat kan op dezelfde manier gebeuren met ieder tweetal faseboeken waartussen een versleutelingsrelatie gelegd is. Andere onderdelen van de gevraagde rapportages hebben in termen van relationeel boekhouden betrekking op verschillen. Bijvoorbeeld de ongedekte raming van de kasuitgaven wordt bepaald door de totale kasramingen minus de gerealiseerde betalingen voor dat (kas)jaar. In die passage in de nota verschijnt overigens wederom de aanduiding aan te gane verplichtingen. Dat gebeurt zonder verdere toelichting. Ik heb hiervoor al gezegd dat eigenlijk alles voorafgaand aan een aangegane verplichting als aan te gane verplichting beschouwd kan worden. Dat geldt inclusief de verplichtingenbegroting. Die wordt immers toegekend met de bedoeling dat voor dat bedrag verplichtingen aangegaan worden. Dan kan een verplichtingenbegroting toch ook als een verzameling aan te gane verplichtingen beschouwd worden?
Wat in rapportages gevraagd wordt moet wel voldoende eenduidig bepaald zijn. Zo'n aanduiding als aan te gane verplichting acht ik losstaand onvoldoende duidelijk. Daar kan ik alles van maken, van verplichtingenbegroting via een aparte fase tot een stap in de procedure waarmee een verplichting gerealiseerd wordt. Wat is er bedoeld? Als een apart begrip zou het nadrukkelijk ingebed moeten zijn. Anders is het verwarrend een ander woord voor eenzelfde begrip te hanteren. Onduidelijkheid over een enkele aanduiding kan de praktische toepassing van wettelijke eisen ernstig ondermijnen. Dat geldt voor ieder begrippenkader. Dat is ook de reden dat ik de begrippen voor relationeel boekhouden en procedurele behandeling steeds opnieuw belicht. Dat lijkt misschien nodeloze herhaling. Maar er zijn zoveel verschillende omstandigheden. Dat vormt bijna altijd aanleiding voor nòg wat toelichting. En steeds is de vraag nodig of de betekenis van een begrip in een nieuw licht ongewijzigd houdbaar is. En dikwijls vind ik er wat bij of iets dat moet veranderen. Soms betreft het een nauwelijks te onderscheiden nuance en dan weer een grote verschuiving.
Ik heb even in de waan geleefd dat de methode van relationeel boekhouden geen verdere ontwikkeling meer zou behoeven. Dat heb ik al eerlijk verteld. In tegenstelling tot die opvatting heb ik geleerd dat veranderingen zich zullen blijven aandienen wanneer de zienswijze kritisch blijft. Dit boek met al zijn ogenschijnlijke herhalingen is daarvoor ook een uitnodiging. En ondanks (of juist dankzij?) de afstand die ik probeer te nemen beweer ik dat relationeel boekhouden en verwante ideeën van belangrijk praktisch nut kunnen zijn.
De nota wijdt aan het slot een aparte passage aan de toepassing van automatiseringsmiddelen. Die vertaal ik als volgt. Een rijksinstelling biedt op enig moment een voorstel aan het Ministerie van Financiën aan. Dat zijn dus concreet transacties-in-behandeling in de vorm van verplichtingen- en kasbegrotingen. Het Ministerie van Financiën behoeft (gegevens over) die transacties-in-behandeling niet in een eigen computergeheugen op te slaan. Of de aanbiedende rijksinstelling behoeft dat niet te doen. Want de betrokken organisaties zijn als het ware in een overkoepelende opzet van administratieve organisatie opgenomen. Daarvoor zijn procedures aan te geven die overeenstemmen met mijn betekenis van dat begrip. Dat betekent dat er procedureboeken voor de verschillende soorten procedures bijgehouden kunnen worden. Voor de plaats ervoor bestaan dan twee mogelijkheden. De procedureboeken kunnen gerelateerd zijn aan faseboeken in de deelboekhouding op het hoogste niveau van de aanbiedende rijksinstelling. Of zij worden bij het Ministerie van Financiën bijgehouden. Allebei tegelijk is niet nodig mits de ene organisatie verzekerd is van toegang tot de relevante gegevens (in het computergeheugen) bij de andere organisatie. Dit is in technisch opzicht geen probleem met voorzieningen voor telecommunicatie.
Ik geef de voorkeur aan het eerste alternatief. Daarmee beschikt de aanbiedende organisatie op de eenvoudigste manier over gegevens om een overzicht over processen te verkrijgen. Want in de eigen faseboeken en procedureboeken zijn gegevens over definitieve transacties respectievelijk transacties-in-behandeling toegankelijk. Ik heb echter ook enige kanttekeningen bij deze keuze. Die maak ik bij een meer uitvoerige bespreking van procedures voor taakstelling waarbij ik vooral ook aandacht aan de samenhang tussen de delegatieniveaus schenk. Ik probeer in ieder geval een opzet aan te geven waardoor duplicatie van gegevens zoveel mogelijk vermeden wordt. Dat heeft inderdaad ook een prijs, of dat nu tussen verschillende organisaties is of tussen eenheden op verschillende delegatieniveaus in dezelfde organisatie.
De gedachte dat twee verschillende eenheden bij eenzelfde procedure betrokken zijn verdient nog wat toelichting. Stel dat het bijbehorende procedureboek bij de hoogste deelboekhouding van de aanbiedende rijksinstelling hoort. Dan kunnen aan (medewerkers van) het Ministerie van Financiën één of meer stappen toegewezen zijn. Maar het omgekeerde is evengoed denkbaar. Dan zijn medewerkers van de aanbiedende rijksinstelling tot stappen in een procedure(boek) bij het Ministerie van Financiën bevoegd. Interessant aan deze opzet is dat een externe betrokkene, en in het omgekeerde geval is dat de rijksinstelling die bij een procedure van het Ministerie van Financiën betrokken is, direct een aanvraag in een gegevensverzameling van een behandelende organisatie registreert.
Die toepassing van automatiseringshulpmiddelen leidt trouwens naar een ander idee. Ik heb de eisen voor externe rapportages bekeken alsof zij op papier geleverd moeten worden. Daarbij was mijn uitgangspunt dat de organisatie die de rapportages moet leveren op het hoogste niveau een deelboekhouding met de benodigde faseboeken heeft. Dat uitgangspunt handhaaf ik. Maar ik stap ervanaf dat de rapportages op papier of iets dergelijks moeten verschijnen. Ik veronderstel daarentegen dat het Ministerie van Financiën eveneens deelboekhoudingen met faseboeken heeft. Wanneer daarin tenminste dezelfde (soorten) faseboeken voorkomen is ineens veel eenvoudiger aan eisen te voldoen. Dan blijven die beperkt tot het doorgeven van een aantal gegevens over bepaalde transacties. Op zijn beurt kan het Ministerie van Financiën die gegevens in faseboeken aantekenen. Dat is dan geen verdichting binnen de aanbiedende organisatie maar gegevensoverdracht naar een andere organisatie. Dat verandert het mechanisme echter geenszins. Nadat de gegevens in de juiste faseboeken in een deelboekhouding bij het Ministerie van Financiën geregistreerd zijn kunnen zij daar vervolgens tot rapportages bewerkt worden. Dat kan daar geheel naar eigen behoeften geschieden mits de geleverde gegevens daarvoor toereikend zijn. Postcoördinatie, dus. In elk geval behoeft de aanleverende organisatie zich daarom niet meer te bekommeren. Het is louter een kwestie van volgens afspraak verdichten of, misschien beter gezegd, in copie overdragen.
Mijn commentaar besloot ik indertijd met de conclusie dat bewerking van gegevens in faseboeken en procedureboeken alle mogelijkheden biedt om aan de eisen van de Comptabiliteitswet (inclusief vierde wijziging) te voldoen. Daarmee bedoelde ik de eisen zoals ik die uit de nota uit 1987 afgeleidde. Die conclusie handhaaf ik hier onveranderd.
Toen ik dat commentaar voor dit boek begon te bewerken wilde ik in enkele pagina's nog eens verduidelijken dat met relationeel boekhouden en verwante ideeën op flexibele en inzichtelijke wijze aan (veranderende) eisen voor financieel beheer door rijksinstellingen voldaan kan worden. Op dat moment had ik nog een positief oordeel over die nota zoals ik dat nog altijd over de eerdere contourennota heb. In mijn oorspronkelijke commentaar had ik gewoon antwoord op de herkenbare vragen gegeven. Maar tijdens de latere bewerking werd ik steeds kritischer. Ik vond vooral begrippen dikwijls te beperkt en dan nog onderling weinig consistent. Daarnaast ontbraken nuances die ik voor de praktijk onontbeerlijk achtte. In dit hoofdstuk ben ik voor mijn toelichting de volgorde van passages uit die nota blijven volgen. De tamelijk onsamenhangende opeenvolging van opmerkingen moet nogeens benadrukken dat een bruikbaar, verweven begrippenkader voor financieel beheer grondige bezinning vergt.
noten
1. Zie hoofdstuk 8 dat vrijwel geheel aan (die nota met) het toenmalige voorstel voor de vierde wijziging gewijd is.
2. Dat is de nota Bouwstenen voor de Regeling Administratie CAFEZ die de sub-werkgroep Administratie en Informatievoorziening (A&I) op 16 december 1987 aan de Interdepartementale werkgroep herziening Comptabiliteitswet 1976 (ICHCW) aanbood. Dezelfde sub-werkgroep had dus eerder de contourennota gemaakt. CAFEZ betekent overigens centrale afdeling financieel-economische zaken.
3. Deze nota bevatte dus niet definitieve voorschriften voor de departementale begrotingsadministratie. Die waren er niet omdat de vierde wijziging nog niet in de Comptabiliteitswet 1976 opgenomen was. Ik vond de trend echter duidelijk genoeg. Op wezenlijke punten verwachtte ik geen aanpassingen meer mits het uitgangspunt van het dualistische begrotingsstelsel gehandhaafd bleef.
4. Wanneer de boekhouding slechts aantekeningen over definitieve (financiële) transacties omvat is zij een voorbeeld van een objectadministratie.
5. Als regel worden gegevens voor een rapportage niet uit hun opslagplaats (weg)gehaald. Het computerprogramma in kwestie maakt een copie. Daarmee geschiedt verdere bewerking enzovoort. Zie ook noot 11 in hoofdstuk 5. Daar krijgt eveneens een copie een plaats in een keten van authenticiteit.
6. Dat uitzicht wordt voor begrotingen van overheidsinstellingen
overigens in belangrijke mate door politieke afwegingen bepaald. De
volksvertegenwoordiging is weliswaar controleur maar ook anderszins
belanghebbend. Die situatie is in ons maatschappelijk bestel onontkoombaar maar
bevat tegelijkertijd de kiem voor weleens wat minder begrotingsdiscipline. Dan
draagt de volksvertegenwoordiging zelf aan overschrijdingen bij.
In het volgende hoofdstuk vermeld ik een voorstel voor een pluralistisch
begrotingsstelsel. Daarmee kan ook overschrijding als verschijnsel verdergaand
genuanceerd worden. Wat nu boekhoudkundig altijd een overschrijding heet is
dat, gelet op de aard van een proces als geheel, weleens of vaak niet. Daarvoor
moet een criterium zijn dat voor de volksvertegenwoordiging herkenbaar is. Zij
moet aldus vooral de aard van een proces bepalen danwel aanvaarden.
7. In het vlak van financieel beheer en boekhouding zou dat niet de eerste keer zijn dat interpretaties hun eigen leven gaan leiden, zelfs tegen oorspronkelijke bedoelingen in.
8. De nederlandse rijksoverheid wèrkt niet met wettelijke eisen die zich uitstrekken tot en met inrichting van administraties en wellicht zelfs toepassing van hulpmiddelen. Vele mensen, ook of juist ambtenaren als het om hun eigen positie gaat, willen een gevoel van autonomie bewaren. Dit bepaalt hoe eventuele co”rdinatie (niet) bevorderd kan worden.
9. Dat vind ik eveneens een denkfout maar een àndere.
10. Het bewaren van gegevens moet enige zin hebben. Die ligt vaak
(tevens) in verantwoording of, beter nog, aansprakelijkheid. Dat zie ik als
volgt. Door zijn handelingen beïnvloedt de ene mens zijn medemensen, ook
indirect. Daarom kan een mens voor zijn (vermeende) handelingen aansprakelijk
gesteld worden. Of hijzèlf wil zijn (vermeende) invloed staven. Tijdens een
handeling wordt die aansprakelijkeid meestal niet uitputtend afgedaan. (Als dat
wel gebeurt is er onmiddellijke consensus.) Door vertraagde aanspraak moeten
handelingen ge-re-construeerd kunnen worden. Daarvoor zijn gegevens nodig.15
Aan deze redenering kunnen praktische vragen ontleend worden. Die betreffen
criteria voor de keuze van verantwoordingsgegevens. Welke handelingen moeten
gereconstrueerd kunnen worden? Welke gegevens, en hoelang, zijn daarvoor nodig?
Hoe moeten die toegankelijk zijn? Antwoord op dergelijke vragen kan niet
eenzijdig gegeven worden. Daarom moeten criteria een overeenkomst
vertegenwoordigen tussen mensen die bij handelingen betrokken zijn. En ter
vermijding van misverstanden of misbruik kan het beheer van verantwoordingsgegevens
aan derden toegewezen zijn. Of derden moeten toezicht op eigen beheer
uitoefenen. Hun onafhankelijkheid moet de kwaliteit dan waarborgen. Het
bovenstaande geeft aan dat er in onvolledigheid van verantwoordingsgegevens
berust moet worden. Wie allemaal invloed van handelingen ondervindt, of die
meent te ondervinden, is vaak niet volledig te bepalen vóórdat gegevens erover
aangetekend worden. Dit moet een stimulans zijn dat ieder mens zichzèlf
verantwoordelijk voor zijn handelingen voelt. Want aansprakelijkheid mag
natuurlijk niet beperkt zijn door gebrekkige gegevensverzamelingen.
11. Dergelijke overwegingen zijn eveneens verwerkt in de aangepaste visie op archiefbeheer. Zie bijvoorbeeld ook noot 5 in hoofdstuk 14, noot 3 in hoofdstuk 17 en noot 10 hierboven. Verschillen in bewaartermijn kunnen (ondermeer) naar onderscheiden faseboeken vertaald zijn. Op zijn beurt moet dat verschil in termen van belangen o.i.d. verklaarbaar zijn. Waarom kan het belang van continuïteit van bedrijfsvoering niet tot een langere bewaartermijn leiden dan (externe) aansprakelijkheid/verantwoording?
12. De bron heb ik niet kunnen achterhalen. Ik meen mij te herinneren dat het document voorstellen voor de vierde wijziging begeleidde.
13. Wat het begrip/verschijnsel faseboek betreft onderging ik dus
eerder een gelijksoortige verschuiving vrijwel direct toen ik aan mijn eerste
ontwerpmodel begon. Ook daarvan kan ik wel verklaren waarom niet eerder in
termen van verschijningsvormen, faseboeken of iets dergelijks gedacht werd. De
wettelijke eisen voor het kasstelsel hielden de definitieve transacties
waarover verantwoording afgelegd moest worden tot drie groepen beperkt. Dat
waren (kas)begrotingen, verplichtingen en betalingen. En eigenlijk hoorden de
verplichtingen hier niet eens bij. Dit aantal vormen was kennelijk zo klein dat
abstractie van begrip naar één verschijnsel niet dóórbrak. De begripsvorming
bleef in de verbijzondering steken. Bij het ministerie herkende ik direct meer
groepen. Want die waren reeds benoemd. Die extra groepen, i.e. allocaties en
committeringen, waren ontstaan als gevolg van omstandigheden waarvoor de officiële
groepen/vormen van het kasstelsel onvoldoende beheerskader boden. Ik ontwierp
dus op basis van een vijftal groepen/vormen maar met de stellige verwachting
dat ze met veranderende omstandigheden nog weleens zouden veranderen. Dat
meende ik met verbijzonderde begrippen niet te kunnen bijhouden. De weg naar
flexibiliteit zag ik via abstractie van begrippen. Dat heb ik al vaker gezegd.
Daarom bracht ik in één grootboek, en later in één deelboekhouding daarvan,
onderscheid naar faseboeken aan. Dat was het basisidee van relationeel
boekhouden. En dat is het tot dusver gebleven.
Die flexibiliteit komt met de vierde wijziging van de Comptabiliteitswet goed
van pas. Want daarmee stijgt het aantal wettelijk voorgeschreven vormen naar
vijf: verplichtingenbegroting, kasbegroting, aangegane verplichting, kasraming
(van een aangegane verplichting) en betaling. Dankzij dimensies en faseboeken
kan ik daarvan een overzichtelijke boekencyclus schetsen. En volgens
relationeel boekhouden kunnen zonodig dimensies en/of faseboeken toegevoegd
worden.
14. Een toehoorder van een voordracht over relationeel boekhouden vroeg mij eens of ik niet wenste dat die methode voor ministeries algemeen voorgeschreven werd. Dat wens ik niet. Overigens niet in de laatste plaats omdat in Nederland alles wat zij als bedreiging van hun autonomie ervaren door ministeries juist niet toegepast wordt. Zie ook noot 8 hierboven.
15. Wat is re-constructie eigenlijk? Een teken kan hoogstens
nwijzen. Het kan nooit bewijzen, in de zin van
oorspronkelijk-zijn-van-ervaring. Dit laatste is één-heid. En dus teken-loos.
Wat ervaart een mens als kunst, schoonheid? Dat zijn tekens die naar zijn
gevoel verder gaan dan nwijzen. Tekens die enigszins ophouden
losstaand te betekenen.
1991, webeditie 2003 © Pieter Wisse